MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO / IMPROCEDENCIA POR FALTA DE INTEGRACIÓN DEL GRUPO - Existencia de varios grupos que no fueron identificados y delimitados en debida forma en la demanda / FALTA DE CAUSA COMÚN - El daño que se alega no tiene un origen claro invocado en la demanda / SUSPENSIÓN DE SALVOCONDUCTOS PARA EL PORTE DE ARMAS DE FUEGO EN EL TERRITORIO NACIONAL [L]a Sala acoge el planteamiento del Ministerio de Defensa al señalar que el Decreto 155 de 2016 no suspendió los salvoconductos de porte de armas de fuego, ya que esa competencia quedó deferida a las respectivas autoridades militares y, por tanto, estas eran las encargadas de establecer las condiciones modales en que operaría la suspensión. (…) Así las cosas, el Gobierno Nacional habilitó o delegó en las autoridades militares una competencia propia del Presidente de la República, al permitir que fueran ellas las encargadas de proferir los actos administrativos que decretaran la suspensión del porte de armas de fuego, así como establecer las excepciones a dicha medida.
(…) Como consecuencia, salta a la vista que el grupo demandante está indebidamente integrado, pues tratándose de la suspensión de los permisos de porte los eventuales grupos demandantes estarán dados por los actos administrativos que profiera cada unidad militar en su correspondiente jurisdicción, para lo cual será necesario establecer el tipo de medida adoptada, el ámbito territorial de aplicación, su duración, qué excepciones se consagraron y si se equiparó o no el porte a la tenencia, pues todas estas circunstancias dependen de cada acto administrativo que hubiere sido proferido por las respectivas autoridades.
(…) De allí que la Sala no acoge el razonamiento expuesto en la demanda, según el cual el Decreto 115 de 2016 fue la decisión que suspendió en todo el territorio nacional el porte de armas de fuego; a contrario sensu, el citado acto administrativo, se insiste, otorgó una potestad en cabeza de las autoridades militares para que, en sus correspondientes jurisdicciones, suspendieran los salvoconductos y, al mismo tiempo, definieran las excepciones a la restricción. (…) Aunado a lo anterior, el daño alegado resulta eventual o hipotético, pues resulta evidente que las posibles consecuencias negativas que se pudieran llegar a originar y a reclamar tendrían como causa los actos específicos proferidos por las autoridades militares, en atención al ámbito territorial específico sobre el cual se hubiera ejercido la competencia otorgada por el Decreto 115 de 2016.
(…) Por consiguiente, la Sala modificará la sentencia apelada para, en su lugar, declarar improcedente el medio de control de la referencia por indebida integración del grupo demandante, dado que no existe una causa común frente al daño que se invocó en la demanda. FUENTE FORMAL: DECRETO 115 DE 2016 / DECRETO 155 DE 2016. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., nueve (9) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-33-000-2016-01305-02 (AG) Actor: IVÁN DARÍO LEZCANO LORA Demandado: NACIÓN–MINISTERIO DE DEFENSA-DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia del 14 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la que se negaron las súplicas de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Iván Darío Lezcano Lora, a través de apoderado judicial, presentó demanda, en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, para que se declare la responsabilidad patrimonial de la Nación- Departamento Administrativo de Presidencia de la República-DAPRE y Ministerio de Defensa-, por la expedición legal y lícita del Decreto 155 del 1º de febrero de 2016, mediante el cual el Gobierno Nacional supuestamente suspendió y restringió el porte de armas de fuego en el territorio nacional.
El Tribunal Administrativo de Antioquia denegó las súplicas de la demanda, por considerar que el Estado, al tener el monopolio de las armas de fuego, puede suspender en cualquier momento los salvoconductos expedidos, dado que en esta materia no existen derechos adquiridos. La parte actora interpuso recurso de apelación para que se revocara la sentencia apelada.
En su concepto, el Tribunal no identificó adecuadamente el problema jurídico, consistente en establecer si el Decreto 155 de 2016 rompió el equilibrio frente a las cargas públicas y, por tanto, produjo un daño especial, al equiparar el permiso de porte de armas de fuego con el de tenencia. II. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 31 de mayo de 2016, el señor Iván Darío Lezcano Lora (F. 1 a 14 c. 1), a través de apoderado judicial (F. 15 c. 1), presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, contra la Nación–Ministerio de Defensa-Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, para que se accediera a las siguientes pretensiones: 3.1.
Que se declare que, la Presidencia de la República y el Ministerio de Defensa Nacional, al ordenar por decreto la “suspensión general de permisos para el porte de armas”, transformó normativamente los permisos de porte de armas de fuego en permisos de tenencia de armas de fuego, y lo hizo en todo el territorio nacional, a partir del 1º de febrero y hasta el 31 de diciembre de 2016. 3.2.
Que se declare que el señor Iván Darío Lezcano Lora pagó el 20 de octubre de 2014, por un permiso para “porte” de un arma de fuego que tiene vigencia de tres (3) años, la suma de $283.398, es decir que por portar su arma de fuego el señor Lezcano Lora paga al Estado colombiano la suma de $7.872 al mes; al paso que una persona que tramita un permiso para la “tenencia” de un arma de fuego -en mayo de 2016- paga la suma de $108.300 por una vigencia de diez (10) años, así que por el permiso de tenencia de un arma se paga un valor de $902 al mes.
De lo cual se concluye que el señor Lezcano Lora y los demás miembros del grupo que están en su misma condición pagan mensualmente en promedio $6.969 más por tener permiso de porte de armas, que lo que pagan quienes tienen permiso de tenencia de armas. 3.3. Que se declare que, si bien al realizar el trámite de permiso de porte de arma -en octubre de 2014- el señor Iván Darío Lezcano Lora estuvo dispuesto a pagar una suma de dinero mensual superior en $6.969, a quienes tramitaron permiso de tenencia; lo cierto es que a partir de la promulgación del Decreto 0155 del 1º de febrero de 2016, para el señor Lezcano Lora esa diferencia por la que pagó NO EXISTE, ya que el señor Lezcano Lora legalmente ya no puede portar el arma y, como consecuencia, no está obligado a pagar una suma superior a quienes actualmente están en igualdad de condiciones que él. 3.4.
Que se declare que, durante los once (11) meses que el Decreto 0155 del 1º de febrero de 2016 ordenó la suspensión general del porte de armas de fuego, el señor Lezcano Lora no puede portar su arma, porque el decreto en comento le transformó el permiso de porte en tenencia, lapso durante el cual pagará $76.666 por una diferencia que no existe; al igual que tampoco existe diferencia para los demás miembros del grupo, quienes sufren perjuicios iguales a los que padece el señor Lezcano Lora. 3.5.
Que se declare que, al igualar mediante Decreto 0155 del 1º de febrero de 2016, los permisos de porte en permisos de tenencia y, simultáneamente, mantener una diferenciación en las tarifas de los permisos de porte frente a los permisos de tenencia, las demandadas causaron perjuicios al señor Iván Darío Lezcano Lora y a los demás miembros del grupo demandante, originando con ello un rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas, dando un tratamiento DIFERENTE Y ADVERSO a quienes ostentan permisos de porte, respecto de quienes cuentan con permisos de tenencia; el grupo afectado paga más por una diferencia entre porte y tenencia, divergencia que desapareció por once (11) meses en virtud del Decreto 0155 del 1º de febrero de 2016. 3.6.
Que se declare que los afectados con la expedición del Decreto Nacional 0155 del 1º de febrero de 2016 son un grupo claramente determinado, compuesto por la lista de personas naturales y jurídicas que reposa en el Departamento de Control y Comercio de Armas del Comando General de las Fuerzas Militares; afectados por el decreto que han estado tramitando y pagando al Estado colombiano por licencias de porte de armas que ya no pueden portar y que son afectados con la medida. 3.7.
Que se declare que los perjuicios al grupo inician para quienes hicieron pagos por permisos para porte a partir del 1º de febrero de 2013 y los detrimentos continúan en el presente y seguirán produciéndose hasta la fecha en que: se igualen los valores para renovar permisos de porte, asimilándolos al lapso y los valores establecidos para los permisos de tenencia. 3.8.
Que se declare que quienes promueven la presente acción de grupo no están discutiendo la legalidad del Decreto 0155 del 1º de febrero de 2016, ni la falta de competencia funcional de quienes expidieron tal decreto; están reclamando tan sólo los perjuicios derivados de la promulgación de una norma lícita. 3.9. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, en aplicación del artículo 90 de la Superior y demás normas concordantes, se condene a la Nación-Presidencia de la República y al Ministerio de Defensa, como responsables administrativos por los perjuicios sufridos por el grupo accionante y, como consecuencia, se les ordene efectuar el pago solidario de los valores por medio de reembolso, en las cuantías precisadas en el texto de esta misma acción de grupo, reintegro de dineros que deberán efectuar al grupo afectado por los daños antijurídicos que causaron a las personas que tramitaron permisos para PORTE de armas de fuego a partir del 1º de febrero de 2013. 3.10.
Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene a la Nación-Presidencia de la República, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República-Ministerio de Defensa, al pago solidario de las costas, expensas por concepto de publicaciones, peritaje y cualquier otro rubro en que hayan incurrido o que lleguen a incurrir los demandantes o el suscribiente apoderado dentro de la presente acción. En especial del artículo 188 del CPACA. 3.11.
Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, se ordene a la Nación-Presidencia de la República, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y Ministerio de Defensa al cumplimiento solidario de la sentencia en el término máximo del diez (10) meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia y devengando interés moratorio a partir de la ejecutoria, en observación del artículo 192 del CPACA (F. 5 y 6 c. 1).
Como fundamentos fácticos de la demanda se narraron los siguientes: El porte de armas de fuego consiste en la autorización que expide la Administración para que el titular del permiso pueda llevar consigo un arma, por un término de vigencia de 3 años, a cambio de una contraprestación económica. La tenencia de armas de fuego, por el contrario, es el permiso que expide la autoridad competente, a favor de una persona, para que esta pueda mantener el armamento respectivo en su residencia o en el lugar de trabajo.
La duración de esta autorización es de 10 años, siempre que se pague la respectiva suma fijada por el ordenamiento. La Administración le otorgó al señor Iván Darío Lezcano un salvoconducto para el porte de armas de fuego, con vigencia hasta el 20 de octubre de 2017. El 1º de febrero de 2016, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 155 que ordenó a las autoridades militares adoptar “las reglas necesarias para la suspensión general de los permisos para porte de armas en todo el territorio nacional, desde el 1º de febrero hasta el 31 de diciembre de 2016, sin perjuicio de las autorizaciones especiales y de las excepciones correspondientes que durante estas fechas expidan las mismas razones de urgencia o seguridad de los titulares”.
Como consecuencia de lo anterior, el señor Iván Darío Lezcano Lora dejó de portar su revólver desde el 1º de febrero hasta el 31 de diciembre de 2016, lo cual implicó que durante 11 meses su permiso de porte fue un permiso de tenencia. El 20 de octubre de 2014, el señor Lezcano Lora pagó al Estado, por el permiso de porte de armas de fuego, la suma de $283.398, es decir, $7.872 mensuales, durante el término de duración de la autorización, esto es, 3 daños.
Por el contrario, una persona con salvoconducto de tenencia de armas de fuego pagó -para mayo de 2016- la suma de $108.300, es decir, $902 mensuales, por una vigencia de 10 años. Luego, con la expedición del Decreto 0155 del 1º de febrero de 2016, el señor Iván Darío Lezcano Lora -y los demás miembros del grupo, es decir, personas en su misma condición- pagaron en promedio $6.969 mensuales más por tener un permiso de porte de armas, respecto de aquellos que tenían permiso de tenencia, sin que en ninguno de los dos eventos pudieran los titulares de las autorizaciones portar efectivamente el arma durante el tiempo de 11 meses.
En la demanda se invocaron como fundamentos normativos los artículos 6 y 90 de la Constitución Política y el Decreto 2535 de 1993. La parte actora adujo que, en el caso concreto, la responsabilidad patrimonial del Estado se configuraba en virtud del rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas, toda vez que el acto administrativo mencionado, pese a ser legal y legítimo, produjo un desequilibrio entre los ciudadanos, al dar un tratamiento adverso a las personas que pagaron por la habilitación de un permiso de porte de armas, pues restringió su permiso durante 11 meses, a la mera tenencia. Finalmente, en la demanda se invocó como sustento jurisprudencial la sentencia del 3 a abril de 2013, exp. 26.437, proferido por esta Corporación. 2.
Trámite en primera instancia Mediante providencia del 28 de junio de 2016, el Tribunal de primera instancia admitió la demanda y ordenó su notificación a las entidades demandadas, al Ministerio Público y a la comunidad (F. 29 a 30 c. 1). El Tribunal consideró que, si bien la demanda fue interpuesta por una sola persona, el grupo demandante era delimitable y superaba el número exigido por la ley, puesto que lo integraban las personas que habían pagado por el salvoconducto de porte de armas de fuego.
El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República-DAPRE contestó la demanda para oponerse a las súplicas de la demanda. En primer lugar, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Indicó que el hecho de que el Decreto 0155 de 2016 estuviera suscrito por el presidente de la República, no implicaba que la regulación contenida tuviera relación funcional con esa dependencia de la Rama Ejecutiva, pues tenía que ver con potestades propias a cargo del Ministerio de Defensa y de las Fuerzas Militares.
En segundo término, el DAPRE precisó que el daño sufrido por el grupo demandante era jurídico, dado que la suspensión de los permisos de porte de armas de fuego está prevista en la ley, específicamente en el artículo 41 de la Ley 1119 de 2006. Por consiguiente, el daño alegado por el grupo demandante no tendría su origen en el Decreto 0155 de 2016, sino en normas superiores que son válidas y ajustadas al ordenamiento.
Finalmente, propuso la excepción de falta de integración del grupo demandante, toda vez que, en su criterio, la demanda sólo fue presentada por una persona, por lo que no se cumplía con la exigencia establecida por el CPACA y la Ley 472 de 1998 (F. 43 a 54 y 64 a 75 c. 1). Por su parte, el Ministerio de Defensa formuló las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva; inexistencia de medios probatorios e inexistencia de la obligación. Puntualizó que, de conformidad con el artículo 223 de la Constitución Política, el Estado tiene el monopolio de las armas de fuego y, por tanto, la competencia para la regulación de su uso.
Agregó que “con el Decreto 155 de 2016 se adoptaron algunas medidas de suspensión general de permisos para el porte de armas, el cual en principio tiene justificación en el monopolio que tiene el Estado frente a las armas y, por ende, dicha medida tuvo ocasión con el proceso de paz en aras precisamente situaciones que pongan en dificultad el proceso acordado”.
Señaló que el Decreto 155 de 2016 contiene simplemente una instrucción y autorización general a las autoridades militares para que, mediante los actos administrativos pertinentes, se dispusiera la suspensión de los permisos de porte de armas de fuego o salvoconductos, pero ninguna de las decisiones particulares y concretas de las autoridades militares fue enunciada en la demanda, de suerte que no se identificó cuál era la decisión específica que supuestamente le habría irrogado daños al señor Lezcano Lora ni al grupo demandante.
Manifestó que la suspensión de los permisos de porte es una prerrogativa de las autoridades previstas el artículo 32 del Decreto 2535 de 1993, decisión que viene seguida de la opción de quien se vea afectado con la medida, de acudir ante la respectiva unidad militar para obtener la correspondiente compensación económica por la imposibilidad de portar el arma.
El ministerio demandado también invocó la supuesta inexistencia del grupo demandante, por considerar que la demanda sólo fue presentada por el señor Iván Darío Lezcano (F. 114 a 124 c. 1). La parte actora descorrió el traslado de las excepciones propuestas por las entidades públicas demandadas. En relación con la falta de legitimación en la causa por pasiva invocada por el DAPRE y el Ministerio de Defensa, arguyó que la instrucción contenida en el artículo 1º del Decreto 155 de 2016 constituyó una orden directa del presidente de la República a sus subalternos, por lo que no era posible admitir que el primero no tuviera interés en controvertir las súplicas de la demanda.
Frente al segundo, indicó que el decreto fue firmado por el ministro de defensa y, por tanto, la citada normativa se profirió en el ámbito funcional de esa cartera. Finalmente, agregó que la obligación sí existe y es imputable a título de corresponsabilidad al DAPRE y al Ministerio de Defensa (F. 174 a 179 c. 1). Surtida la audiencia de conciliación de que trata el artículo 61 de la Ley 472 de 1998 (F. 205 y 206 c. 1), el proceso se abrió a pruebas a través de providencia del 24 de marzo de 2017 (F.208 y 209 c. 1).
Luego, el tribunal de primera instancia, mediante auto del 15 de mayo de 2017, corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (F. 232 c. 1). La parte actora alegó que el daño se acreditó con la circunstancia de haber igualado los permisos de porte a los de tenencia de armas de fuego.
Frente al perjuicio, precisó que el señor Lezcano Lora y los demás miembros del grupo pagaron $6.969 pesos mensuales de más por tener un permiso de porte que, en la práctica, sólo les garantizó el derecho a la tenencia del arma. Afirmó que las entidades demandadas pretendían desviar la finalidad del litigio, pues este consistía específicamente en establecer si el Decreto 155 de 2016 produjo una ruptura en el equilibrio de las cargas públicas y, por ende, si los afectados estaban o no en el deber jurídico de soportar el perjuicio irrogado.
Adicionalmente, solicitó que se subdividiera el grupo afectado para precisar el monto individual de las afectaciones sufridas por los titulares de salvoconductos de porte de armas de fuego. Calificó como ilógico el argumento de sostener que el daño no se produjo con el Decreto 155 de 2016, sino con los actos administrativos específicos proferidos por cada autoridad militar, en los que se acató la instrucción contenida en el referido decreto.
En su criterio, cada comandante no tenía otra opción que suspender los permisos de porte, pues el Decreto 155 no otorgó una potestad en cabeza de la Fuerza Pública, dado que contenía una instrucción directa e indefectible del Presidente de la República en ese sentido. Por último, puntualizó: “es exactamente asimilable el caso a quienes el Estado les otorga una concesión (de explotación minera, por ejemplo) y luego mediante un decreto les revocan la concesión por motivos lícitos.
Lo pertinente y legal es que les reintegren lo que resta de la concesión. No todo el precio, obviamente, sino la alícuota que corresponda según cada caso” (F. 255 a 261 c. 1). Las entidades demandadas reiteraron los argumentos expuestos en los escritos de contestación de la demanda (F. 236 a 244 y 245 a 254 c. 1). El Ministerio Público guardó silencio. 3.
La sentencia impugnada El 14 de junio de 2017, el Tribunal Administrativo Antioquia profirió la sentencia apelada, a través de la cual resolvió: Primero. Declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por lo expuesto en la parte motiva. Segundo. Denegar las súplicas de la demanda deprecadas frente a la Nación-Ministerio de Defensa, por lo establecido en las consideraciones.
Tercero. Remítase copia de la demanda, del auto admisorio y de este fallo al registro de acciones populares y de grupo de la Defensoría del Pueblo (artículo 80 Ley 472 de 1998). Cuarto. Sin condena en costas (F. 270 a 288 c. ppal.). En criterio del a quo, el DAPRE no contaba con legitimación en la causa por pasiva, toda vez que, de conformidad con el artículo 159 del CPACA, en este caso la Nación se encontraba representada por el Ministerio de Defensa, en los términos del inciso segundo del artículo 115 de la Constitución Política, ya que fue la entidad que participó en la elaboración y aprobación del Decreto 115 de 2016.
En relación con la responsabilidad invocada en la demanda, el Tribunal concluyó que la misma no estaba configurada, con apoyo en el siguiente razonamiento que se transcribe a continuación: En el presente caso, si bien el presunto daño que reclaman los demandantes es como consecuencia de un actuar del Gobierno al suspender el porte de armas de fuego, teniendo en cuenta que por este permiso pagaron una suma económica, también es cierto que los demandantes al momento de solicitar el permiso debían conocer que el Estado tiene el monopolio de las armas, por norma constitucional y que al solicitarlo y pagar por él una suma de dinero, no les da ningún derecho adquirido a conservar el permiso de porte o tenencia, por cuanto sólo tienen un derecho precario que en cualquier momento a voluntad del Estado, se puede suspender, así en materia de posesión y tenencia de armas, como lo indica la Corte Constitucional no hay derechos adquiridos que puedan oponerse al Estado, sólo es un régimen de permiso; que como ya se indicó en cualquier momento se pueden suspender.
Aunado a lo anterior, el grupo demandante también era conocedor de que en cualquier momento el permiso se le podría suspender, de lo que se extrae de la copia del permiso que se allega en el folio 17 (…) y ello como ya se indicó, por cuanto en el porte y tenencia de armas no hay derechos adquiridos, por cuanto sólo existe un régimen de permisos que no dan derecho alguno. En suma, en criterio del a quo, los posibles daños irrogados con el Decreto 155 de 2016 no eran susceptibles de indemnización (F. 270 a 287 c. 1). 4.
El recurso de apelación Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación que fue concedido por el Tribunal de primera instancia, mediante auto del 7 de julio de 2017 (F. 299 c. ppal.), y admitido por esta Corporación en auto del 19 de octubre del mismo año (F. 306 c. ppal.). Los fundamentos de la impugnación son los siguientes: 4.1.
El Tribunal de primera instancia erró en la formulación del problema jurídico, pues, al delimitarlo, ni siquiera hizo mención del rompimiento del equilibrio o igualdad frente a las cargas públicas. En ese orden, la sentencia dejó de resolver las pretensiones contenidas en la demanda, por cuanto no se pronunció en relación con la responsabilidad derivada de actos administrativos legales, esto es, basada en la ruptura de la igualdad de las cargas públicas. 4.2.
Si bien la sentencia apelada precisó que la controversia sería decidida con fundamento en los artículos 90 de la Constitución Política y 140 del CPACA, lo cierto es que la misma no abordó el litigio desde el régimen jurídico aplicable e idóneo, es decir, el daño especial como título jurídico de imputación de naturaleza objetiva, desligado de la culpa de la Administración. 4.3.
El Tribunal de primera instancia partió de una falsa premisa, dado que los miembros del grupo demandante no pretendían conservar el permiso de porte de armas de fuego, así como tampoco insinuaron que el Estado no tuviera el monopolio de las armas de fuego; por el contrario, todos los miembros del grupo demandante aceptaron el cambio normativo y reconocieron la legalidad del Decreto 155 del 1º de febrero de 2016; no obstante, lo que se reclama son los daños irrogados por el comportamiento legítimo y lícito de la Administración, al revocar una habilitación que previamente había concedido a particulares, a cambio de una contraprestación económica. 4.4.
Finalmente, el fallo incurrió en un yerro al aplicar el artículo 115 Superior, comoquiera que el Presidente de la República participó efectivamente en la expedición del acto administrativo y, por tanto, el DAPRE sí era la entidad que debía reparar de forma solidaria, junto con el Ministerio de Defensa, los daños y perjuicios irrogados. 5.
Actuación en segunda instancia Mediante proveído del 21 de marzo de 2018, se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos y al Ministerio Público para que rindiera concepto (F. 310 c. ppal.). La parte actora alegó que la demanda presentada no constituía una apología al estilo de la segunda enmienda de los Estados Unidos de América.
Indicó que la argumentación fue consistente y persistente en relación con el respeto absoluto al artículo 223 de la Constitución Política que preceptúa que el monopolio de las armas corresponde al Estado. Adujo que no puede desconocerse que fue el Decreto 155 del 1º de febrero de 2016 el que suspendió el permiso de porte de armas de fuego, durante una específica temporalidad -1º de febrero al 31 de diciembre de 2016-.
Añadió que esa suspensión ha venido siendo prorrogada año tras año. Como consecuencia, concluyó que no resultaba pertinente el argumento según el cual se debieron identificar los actos administrativos particulares y específicos adoptados por cada autoridad militar, ya que los mismos “son expresión de obedecimiento a lo decidido por sus superiores que son el presidente y el ministro de defensa”.
En su criterio, las decisiones particulares se limitaron a materializar y efectivizar las disposiciones del Decreto 155 de 2016, por lo que no tuvieron ningún poder decisorio. En los demás aspectos, reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación. Además, con apoyo en la prueba documental allegada por INDUMIL, efectuó una propuesta de liquidación de perjuicios para el grupo (F. 320 a 342 c. ppal.).
El DAPRE solicitó confirmar la sentencia apelada, no sólo en lo relativo a la falta de legitimación en la causa declarada a su favor, también frente a la negativa de las pretensiones de la demanda, para lo cual sostuvo que: “cada brigada expide una serie de resoluciones en las que se materializa esta instrucción, y todas ellas contienen una serie de excepciones, de suerte que no es posible afirmar, con la ligereza que lo hace el demandante, que todos los permisos de porte fueron suspendidos, porque por ejemplo, la Décimo Tercera Brigada expidió la Resolución 001 de 2016” que suspendió los permisos de porte en específicos territorios, tales como Bogotá D.C. y algunos municipios de los departamentos del Meta, Huila y Tolima, cobijados dentro de su jurisdicción (F. 313 a 319 c. ppal.).
El Ministerio Público rindió concepto a través del cual solicitó confirmar la decisión impugnada. En su criterio, no era válida la interpretación efectuada por el demandante, en el sentido de que la suspensión del permiso de porte de arma de fuego trajo como consecuencia lógica que los ciudadanos quedaron con la habilitación para la sola tenencia. Lo anterior, teniendo en cuenta que el mismo Decreto 155 de 2016 previó que, a pesar de la suspensión, los ciudadanos continuarían detentando un permiso de porte de arma de fuego, sólo que suspendido temporalmente.
Precisó, de otra parte, que el artículo 1º ibídem determinó que las autoridades militares podían conceder permisos especiales por razones de urgencia o seguridad de los titulares del salvoconducto de porte. Como consecuencia, el permiso de porte de armas no desapareció del mundo jurídico, como erróneamente se sostuvo en la demanda. En tal virtud, argumentó que no podría predicarse un desequilibrio de las cargas públicas, en tanto que el permiso de porte continúa vigente y, por tanto, no puede ser equiparado con el de simple tenencia, pues el primero siempre implicará una posición privilegiada respecto del segundo. En ese orden, concluyó que el daño invocado no ostentaba la condición de antijurídico (F. 343 a 347 c. ppal.).
III. CONSIDERACIONES 1. Normativa y régimen aplicable En el caso concreto, la demanda se presentó el 31 de mayo de 2016, de allí que le resultan aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 472 de 1998, con las modificaciones que, respecto de la pretensión, caducidad y competencia, introdujo la Ley 1437 de 2011. Al respecto, la jurisprudencia ha precisado: (…) si bien en los aspectos que se refieren a la reparación de los perjuicios causados a un grupo el legislador instituyó, por la especialidad que se predica en estos casos, un régimen particular aplicable a estas controversias, el cual está contenido en la Ley 472 de 1998[1], también lo es que, en materia de lo Contencioso Administrativo, la Ley 1437 de 2011 modificó dicha norma especial, en lo que hace a las disposiciones referentes a la pretensión, a la caducidad y a la competencia, pues, amplió y reguló integralmente las disposiciones aplicables en esos aspectos, lo que impone concluir que los demás temas continúan regulados por la Ley 472 de 1998[2] [3]. 2.
Jurisdicción y competencia El inciso primero del artículo 50 de la Ley 472 de 1998 prevé que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de los procesos que se adelanten en ejercicio de las acciones de grupo, originadas en la actividad de las entidades y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas.
En el caso concreto, la demanda se orienta a que se declare la responsabilidad del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República-DAPRE y del Ministerio de Defensa por los supuestos daños causados al grupo demandante, ocasionados con la expedición del Decreto 155 de 2016, respecto del cual no se cuestiona su validez o legalidad.
En tal virtud, esta jurisdicción es la encargada de resolver la controversia planteada, porque se dirige en contra de las citadas entidades públicas. De otra parte, el Consejo de Estado tiene competencia funcional para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 14 de junio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con los artículos 50 de la Ley 472 de 1998 y 150 y 152.16 del CPACA.
En efecto, esta última disposición preceptúa que los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: “(…) 16. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas”. 3.
La causa común frente a los daños reclamados por el grupo Problema jurídico: corresponde a la Sala determinar si existe una causa común respecto del daño invocado en la demanda y, por tanto, si el grupo demandante está o no debidamente integrado. En criterio de la parte actora, el grupo estaría compuesto por todos los ciudadanos a los que se les suspendió el porte de armas en el territorio nacional; por el contrario, la parte demandada sostiene que el Decreto 115 de 2016 no da lugar a un daño derivado de una causa común, pues este acto administrativo se limitó a establecer una competencia en cabeza de las autoridades administrativas para que estas pudieran, en el ámbito territorial de sus competencias, suspender los referidos salvoconductos y establecer las correspondientes excepciones.
El artículo 46 de la Ley 472 de 1998 prevé que las acciones o medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo son “aquellas interpuestas por un número plural o conjunto de personas [20 o más] que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas”. Mediante sentencia C-569 de 2004, la Corte Constitucional declaró inexequible el requisito que preveía la ley, consistente en la demostración de que las condiciones uniformes del grupo debían ser preexistentes y operar frente a todos los elementos de la responsabilidad.
En tal virtud, el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo permite una acumulación subjetiva de pretensiones, siempre que se verifique un número plural de demandante igual o superior a 20 y, además, que se constate que los perjuicios reclamados tienen una misma causa. Por consiguiente, la Sala analizará este presupuesto de procedibilidad, con fundamento en lo precisado por la jurisprudencia de esta Corporación: Conforme a lo anterior, la Sala[4] puntualizó que el análisis de las condiciones uniformes respecto de una misma causa que generó perjuicios, como requisito de procedibilidad de la acción, debe realizarse así: i) en primer término identificar el hecho o hechos generadores alegados en la demanda y determinar si éstos son uniformes para todo el grupo; ii) en segundo término, mediante el análisis de la teoría de la causalidad adecuada, determinar si éstos hechos generadores tienen un mismo nexo de causalidad con los daños sufridos por los miembros del grupo; y iii) finalmente, ‘… el resultado de este análisis debe ser la identidad del grupo, como pluralidad de personas que sufren unos daños originados en uno o varios hechos generadores comunes a todos; si se descubre lo contrario, en cualquiera de los dos pasos, debe concluirse la inexistencia del grupo y por consiguiente la improcedencia de la acción …’ (…) No se trata, pues, de que las situaciones particulares de todos los miembros del grupo sean idénticas, pues es claro que pueden resultar diferencias o perjuicios o daños disímiles en cuanto a su modalidad e intensidad, sino que es menester que entre las mismas exista un común denominador o núcleo que pertenece o se extiende a todos ellos, derivado de la conducta dañina del demandado.
Por consiguiente, no obstante la naturaleza divisible de los daños subjetivos ocasionados a un grupo por una misma acción u omisión, los cuales, en principio, podrían ser reclamados de manera individual o litisconsorcial a través del proceso ordinario contencioso administrativo, ese núcleo en el cual convergen los miembros de ese conglomerado, sumado a la conveniencia y trascendencia social de la situación en que se encuentran, impone que deba darse una solución a través de un único proceso tendiente a repararlos, a través de un juicio concentrado que, en caso de prosperar, culminará con la orden de pago de una indemnización colectiva, resultado de la suma ponderada de las indemnizaciones individuales[5].
En ese orden de ideas, es necesario que se identifique si la causa del daño es la misma para todas las personas que integran el grupo demandante, pues será la única manera de establecer el requisito de uniformidad en la causa que la ley exige[6]. En el caso concreto, la Sala advierte que los daños invocados en la demanda no tienen una causa común y, por tanto, el grupo demandante está indebidamente integrado, de allí que carece de delimitación, identificación y precisión, como pasará a explicarse a continuación. El Decreto 155 de 2016 prevé lo siguiente: Artículo 1.
Las autoridades militares de que trata el articulo 32 del Decreto Ley 2535 de 1993, en concordancia con el artículo 10 la Ley 1119 de 2006, adoptarán las medidas necesarias para la suspensión general de los permisos para el porte de armas en todo el territorio nacional, desde el 1 de febrero hasta el 31 de diciembre de 2016, sin perjuicio de las autorizaciones especiales y de las excepciones correspondientes que durante estas fechas expidan las mismas, por razones de urgencia o seguridad de los titulares.
Artículo 2. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación. De la sola lectura del acto administrativo se advierte que la suspensión de los permisos de porte de armas no fue decretada con el mismo. En efecto, el Decreto 155 de 2016, a diferencia de lo manifestado en la demanda, no adoptó la decisión administrativa, sino que facultó a “las autoridades militares” para que “adoptaran las medidas necesarias” para la “suspensión general de los permisos de porte”.
En ese orden de ideas, la Sala discrepa del razonamiento expuesto en la demanda y en el recurso de apelación, toda vez que las decisiones proferidas por cada unidad militar son los actos que efectivamente adoptan y materializan la voluntad de la Administración, pues en cada decisión específica se señalarán las condiciones en que opera la suspensión, las autorizaciones especiales y las excepciones correspondientes por razones de urgencia o de seguridad.
En tal virtud, la Sala acoge el planteamiento del Ministerio de Defensa al señalar que el Decreto 155 de 2016 no suspendió los salvoconductos de porte de armas de fuego, ya que esa competencia quedó deferida a las respectivas autoridades militares y, por tanto, estas eran las encargadas de establecer las condiciones modales en que operaría la suspensión. Así las cosas, el Gobierno Nacional habilitó o delegó en las autoridades militares una competencia propia del Presidente de la República, al permitir que fueran ellas las encargadas de proferir los actos administrativos que decretaran la suspensión del porte de armas de fuego, así como establecer las excepciones a dicha medida.
Como consecuencia, salta a la vista que el grupo demandante está indebidamente integrado, pues tratándose de la suspensión de los permisos de porte los eventuales grupos demandantes estarán dados por los actos administrativos que profiera cada unidad militar en su correspondiente jurisdicción, para lo cual será necesario establecer el tipo de medida adoptada, el ámbito territorial de aplicación, su duración, qué excepciones se consagraron y si se equiparó o no el porte a la tenencia, pues todas estas circunstancias dependen de cada acto administrativo que hubiere sido proferido por las respectivas autoridades.
De allí que la Sala no acoge el razonamiento expuesto en la demanda, según el cual el Decreto 115 de 2016 fue la decisión que suspendió en todo el territorio nacional el porte de armas de fuego; a contrario sensu, el citado acto administrativo, se insiste, otorgó una potestad en cabeza de las autoridades militares para que, en sus correspondientes jurisdicciones, suspendieran los salvoconductos y, al mismo tiempo, definieran las excepciones a la restricción. Aunado a lo anterior, el daño alegado resulta eventual o hipotético, pues resulta evidente que las posibles consecuencias negativas que se pudieran llegar a originar y a reclamar tendrían como causa los actos específicos proferidos por las autoridades militares, en atención al ámbito territorial específico sobre el cual se hubiera ejercido la competencia otorgada por el Decreto 115 de 2016.
Por consiguiente, la Sala modificará la sentencia apelada para, en su lugar, declarar improcedente el medio de control de la referencia por indebida integración del grupo demandante, dado que no existe una causa común frente al daño que se invocó en la demanda. 4. Costas De conformidad con el artículo 65 de la Ley 472 de 1998[7] y el artículo 365 del Código General del Proceso, en la presente providencia se impondrá la condena en costas a cargo de la parte vencida, es decir, a la parte demandante, de manera solidaria.
La Sala fijará las agencias en derecho correspondientes, para que se tengan en cuenta en la liquidación de costas. Para el efecto, de conformidad con el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere.
Se trata de un proceso con pretensiones equivalentes a $76.666 por cada miembro del grupo, asunto en el que la parte demandante resultó vencida en primera instancia. Acerca de la duración de la gestión procesal se observa que las entidades demandadas alegaron de conclusión en esta instancia. A partir de lo expuesto, se fijan las agencias en derecho en un (1) salario mínimo mensual legal vigente, a cargo de la parte vencida, en este caso la parte demandante, en favor de las demandadas.
El pago se hará a favor de cada una de ellas en partes iguales: un (0.5) salarios mínimos mensuales legales vigentes a favor del DAPRE y un (0.5) salarios mínimos mensuales vigentes a favor del Ministerio de Defensa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: MODIFICAR la sentencia del 14 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, la cual quedará así:
PRIMERO. DECLARAR improcedente medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Fijar como agencias en derecho en segunda instancia, la suma equivalente a un (1) S.M.M.L.V que deberá incluirse en la liquidación de costas a cargo de la parte demandante, pago que deberá realizarse en favor de las entidades demandadas en partes iguales.
TERCERO. Cumplido lo anterior, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CUARTO. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF ----------------------- [1] Cita del original: “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [2] Cita del original: “Al respecto consultar, Auto de 31 de enero de 2013, Exp. 63001-23-33-000-2012-00034-01 (AG), M.P. Enrique Gil botero”. [3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 10 de febrero de 2016, exp. 2015-00934, M.P. Hernán Andrade Rincón y autos del 18 de mayo de 2017 exp. 2016-00131, M.P. Hernán Andrade Rincón y del 18 de julio de 2017, exp. 2013-00583. [4] Original de la cita: “Ibídem”. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de diciembre de 2007, Exp. 41001-23- 31-000-2004-00120-01(AG), M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
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