SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Respecto del acto por medio del cual se establece que las empresas de vigilancia cada vez que requieran operar tales servicios deben solicitar a la Superintendencia autorización previa para la apertura de agencias o sucursales que le permitan operar los servicios autorizados con la licencia de funcionamiento en la ciudad que requiera / EMPRESAS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA – Deben solicitar previamente autorización de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada cuando requieran establecer una nueva sucursal o agencia dentro del territorio nacional / SERVICIO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA – Es un servicio público / SERVICIO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA – Su prestación debe armonizarse con todas las normas constitucionales que regulan la materia / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Negada al no advertirse violación de las normas invocadas como vulneradas A juicio de la parte actora, el aparte respecto del cual solicita la suspensión provisional del Memorando 7200-0AJ-216 de 2008 es contrario al primer inciso del artículo 333 de la Constitución Política, toda vez que, aparte de la licencia de funcionamiento, exige un requisito no contemplado en la ley (Decreto Ley 356 de 1994 - Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada), consistente en tener una sucursal o agencia en cualquier municipio donde se vaya a prestar el servicio. […] Al respecto, el Despacho advierte que, a partir de una primera lectura de la norma demandada, no se observa que la interpretación afirmada por el peticionario sea la única razonable, esto es, que en el acto acusado se exija como requisito adicional a la licencia de funcionamiento para prestar el servicio de vigilancia, tener una sucursal o agencia en el municipio donde se va a prestar el servicio.
Aparte de esa interpretación, también podría inferirse simplemente que, cuando la empresa de vigilancia vaya a prestar sus servicios a nivel nacional, debe solicitar autorización previa para la apertura de agencias o sucursales. En consecuencia, como se advierten como mínimo dos interpretaciones, es necesario que transcurra el trámite procesal para determinar cual es la procedente después de realizar la confrontación con las normas superiores.
Ahora bien, en esta etapa del proceso, el Despacho advierte que el contenido normativo previsto en el acto acusado sería coherente con lo regulado en el artículo 13 del Decreto Ley 356 de 1994, toda vez que este preceptúa que “Las empresas de vigilancia y seguridad privada, debidamente autorizadas que requieran establecer una nueva sucursal o agencia dentro del territorio nacional, deberán obtener previamente autorización de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada”.
En concordancia con esta norma, el artículo 5º del Decreto 2187 de 2001 preceptúa lo siguiente: “Sucursales o Agencias. En desarrollo del artículo 13 del Decreto-ley 356 de 1994, las empresas de vigilancia y seguridad privada debidamente autorizadas que requieran establecer una sucursal o agencia dentro del territorio nacional, deberán solicitar autorización ante la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, en la cual se solicitará visita de instalaciones y medios en donde funcionarán como sucursal o agencia las que deberán estar acorde con lo dispuesto en el artículo 16 del Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada.
Para obtener la autorización se deberá acreditar los requisitos a que se refiere el artículo 13 del Decreto-ley 356 de 1994”. De lo anterior se desprende, de manera preliminar, que, para la apertura de agencias o sucursales en el territorio nacional, aparte de tener la respectiva licencia, se debería obtener autorización por parte de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
Así mismo, de las normas superiores analizadas también se derivaría, prima facie, que la licencia no sería el único requisito que puede pedir el Estado para la prestación del servicio de vigilancia, en tanto que esas normas preceptúan que, aparte de aquélla, se debe obtener una autorización cuando se pretenda abrir una nueva sucursal o agencia dentro del territorio nacional.
A lo dicho se agrega que el servicio de vigilancia y seguridad privada es un servicio público, en el cual está involucrado un evidente interés general, por lo que su prestación no puede quedar circunscrita a lo dicho en el artículo 333 de la Constitución Política, ya que tal disposición debe armonizarse, tratándose de servicios públicos, con todas las normas constitucionales que regulan la materia.
En consecuencia, a partir de una primera lectura del acto acusado y las normas superiores invocadas por la actora como presuntamente infringidas, no se observa una contradicción normativa entre éstas, según lo alegado por la peticionaria, motivo por el cual, resulta necesario que transcurra el proceso judicial para poder determinar si después de un análisis de los antecedentes administrativos del acto acusado, de las pruebas y de las alegaciones de las partes se puede llegar a la conclusión que sugiere la solicitante.
SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Respecto del acto por medio del cual se establece una falta gravísima en el régimen de Control, Inspección y Vigilancia de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada / POTESTAD REGLAMENTARIA – No solo esta en cabeza del Presidente de la República / POTESTAD REGLAMENTARIA RESIDUAL, DERIVADA O DE SEGUNDO GRADO - De los órganos de la administración / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Negada porque se debe realizar un estudio de fondo que no es propio de esta etapa procesal En relación con el numeral 5 del artículo 44 de la Resolución 2946 de 29 de abril de 2010, por la cual se modifica el Régimen de Control, Inspección y Vigilancia en la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, la parte actora estimó que es evidente la violación de la Constitución Política, por la usurpación por parte del Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada de la facultad reglamentaria que le fue conferida al Presidente de la República. […] El solicitante también afirmó que, en consonancia con las normas constitucionales transcritas, de conformidad con el Decreto 2355 de 2006, entre las facultades otorgadas al Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada no se encuentra la de reglamentar el Régimen de Inspección, Control y Vigilancia; la facultad de reglamentación solo le fue dada para “la utilización de equipos, medios y elementos utilizados por los vigilados para el desarrollo de sus labores de vigilancia y seguridad privada. […] Ahora bien, en contraste, el numeral 5º del artículo 44 de la Resolución nro. 2946 de 29 de abril de 2010, “por la cual se modifica el régimen de Control, Inspección y Vigilancia en la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada”, (acto acusado), preceptúa lo siguiente: “Artículo 44.
Faltas Gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: ( ) 5. Prestar servicios de vigilancia y seguridad privada en lugares no autorizados, o a terceros en zonas o áreas no autorizadas por la Superintendencia.” (Apartes respecto de los cuales se solicita la suspensión resaltados) Sobre el particular, el Despacho advierte que, en esta etapa procesal, a partir de una primera confrontación entre el acto acusado y el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, no se observa una contradicción manifiesta entre estas dos normas.
Esto en consideración a que la norma superior preceptúa que al Presidente de la República le corresponde ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes, pero, prima facie, no hace referencia a la regulación del régimen sobre inspección, control y vigilancia del servicio de vigilancia y seguridad privada, y tampoco a la definición de faltas y conductas sancionables.
En este mismo sentido, prima facie, el Despacho advierte que no es cierto que la potestad reglamentaria sólo esté reservada en cabeza del Presidente de la República, pues los órganos de la administración tienen una potestad reglamentaria residual. […] En este contexto, será objeto de discusión en el presente proceso si la potestad reglamentaria se encuentra reservada exclusivamente en cabeza del Presidente de la República, como quiera que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sección, los órganos de la administración tienen una potestad reglamentaria residual que los habilita para propiciar en el campo práctico la aplicación de las normas constitucionales, legales y reglamentarias.
COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA – No es posible predicar que se circunscribe a la reglamentación de la utilización de equipos, medios y elementos utilizados por los vigilados para el desarrollo de sus labores de vigilancia y seguridad privada / POTESTAD REGLAMENTARIA RESIDUAL, DERIVADA O DE SEGUNDO GRADO - De los órganos de la administración / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Negada porque se debe realizar un estudio de fondo que no es propio de esta etapa procesal Como consecuencia de lo anterior, en esta etapa procesal, tampoco es posible predicar que la facultad reglamentaria de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada se circunscribe a la “la utilización de equipos, medios y elementos utilizados por los vigilados para el desarrollo de sus labores de vigilancia y seguridad privada”, tal y como lo señala el solicitante, toda vez que, prima facie, la potestad reglamentaria residual se predica respecto de todos los órganos de la administración pública, máxime si se tiene en cuenta que las superintendencias ejercen funciones de supervisión, vigilancia y control, dentro de los cuales en algunos casos expiden normas reglamentarias.
Siendo esto suficiente para despachar de forma negativa la solicitud de medida cautelar, el Despacho advierte que, en lo que corresponde al argumento de la reserva de ley en materia sancionatoria, el análisis no puede hacerse en relación con las funciones de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, sino en relación con el régimen sancionatorio legalmente establecido.
Es decir, en esta etapa del proceso no es posible determinar si la Superintendencia está ejerciendo una facultad que no le corresponde, si al mismo tiempo no hay un estudio integral del régimen sancionatorio que la ley establece, pues puede suceder que la conclusión a la cual se llegue sea que el artículo demandado se ajuste a lo que la ley dice en materia sancionatoria; y como quiera que no hay suficientes elementos de juicio en esta etapa procesal para determinarlo, ni ello fue objeto de la argumentación de la solicitante de la medida cautelar, no procedería decretar la suspensión provisional por este motivo.
En consecuencia, se requiere que, durante el curso del proceso, se realice el análisis del régimen sancionatorio de rango legal que aplica la Superintendencia, para efectos de determinar si éste es acorde o no con la facultad que ésta ejerce por medio del artículo demandado en este proceso. COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA – Para establecer principios, deberes y obligaciones que rigen la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Negada al no advertirse violación de las normas invocadas Finalmente, el Despacho observa que la solicitante indicó que el aparte demandado de la resolución acusada es contrario al artículo 74 del Decreto Ley 356 de 1994, el cual contempla los principios, deberes y obligaciones que rigen la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada; no obstante, a partir de una primera lectura de esa norma, en esta etapa procesal no se observa una violación de la misma, en tanto que ella precisamente regula de manera general cuáles son los principios, los deberes y las obligaciones para la prestación del servicio, pero no indica cada una de las competencias asignadas a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada para efectos de determinar si le corresponde o no a esa entidad ejercer la función de reglamentación prevista en el aparte demandado.
Así mismo, tampoco se observa que el aparte normativo en controversia desnaturalice el carácter nacional de las licencias expedidas por la entidad demandada para prestar el servicio de vigilancia, tal y como lo sugiere la peticionaria. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 333 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / DECRETO LEY 356 DE 1994 – ARTÍCULO 3 / DECRETO LEY 356 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / DECRETO LEY 356 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / DECRETO LEY 356 DE 1994 – ARTÍCULO 113 / DECRETO 2355 DE 2006 – ARTÍCULO 4 / DECRETO LEY 356 DE 1994 – ARTÍCULO 113 / DECRETO 2355 DE 2006 – ARTÍCULO 6 NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sección Primera de 23 de agosto de 2018, Radicación 11001-03-24-000-2017-00110-00, C.P. Oswaldo Giraldo López; 29 de julio de 2010, Radicación 11001-03-24-000-2002- 00249-01, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta; 5 de febrero de 2015, Radicación 11001-03-24-000-2010-00364-00, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno;
NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 2946 DE 2010 (29 de abril) SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA (No suspendido) / MEMORANDO 7200-OAJ-216 DE 2008 SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA (No suspendido) / CIRCULAR EXTERNA 014 DE 2008 (17 de junio) SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA (No suspendida) / CIRCULAR EXTERNA 128 DE 2009 (23 de julio) SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA (No suspendida) / CIRCULAR EXTERNA 001 DE 2010 (20 de enero) SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA (No suspendida) / CIRCULAR EXTERNA 001 DE 2011 (13 de enero) SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA (No suspendida) / CIRCULAR EXTERNA 001 DE 2012 (13 de enero) SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA (No suspendida) / CIRCULAR EXTERNA 20131100000015 DE 2013 (14 de enero) SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA (No suspendida) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00392-00 Actor: FUNDACIÓN CONTRATACIÓN ESTATAL TRANSPARENTE Demandado: SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA – SUPERVIGILANCIA Referencia: NULIDAD AUTO QUE RESUELVE MEDIDA CAUTELAR El Despacho se pronuncia sobre la solicitud de medida cautelar presentada por la parte demandante, en los siguientes términos: I.
ANTECEDENTES I.1. Solicitud La ciudadana Nancy Elena Coral Castañeda, actuando como representante legal de la Fundación Contratación Estatal Transparente[1], instauró demanda el 6 de octubre de 2017, en ejercicio del medio de control de nulidad, establecido por el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos: Resolución 2946 de 29 de abril de 2010, Memorando 7200-OAJ-216 de 2008 y las Circulares Externas nros. 014 de 17 de junio de 2008, 128 de 23 de julio de 2009, 001 de 20 de enero de 2010, 001 de 13 de enero de 2011, 001 de 13 de enero de 2012 y 20131100000015 de 14 de enero de 2013, todos proferidos por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
En un acápite de la demanda solicitó la suspensión provisional solamente respecto de unos apartes de dos de los actos administrativos demandados, en los siguientes términos: “Con fundamento en el artículo 229 del CPACA, de manera respetuosa solicito que de manera provisional, mientras se decide la presente pretensión se suspendan provisionalmente los siguientes actos administrativos demandados a saber: 1- El memorando 7200-OAJ216, emitido por la Oficina Jurídica de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, de asunto: Territorialidad de las Licencias de Funcionamiento, en los apartes adelante subrayados. 2- Resolución 2946 de 2010, por la cual se modifica el Régimen de Control, Inspección y Vigilancia en la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad privada, expedido por el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada.
Artículo 44. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: … 5. Prestar servicios de vigilancia y seguridad privada en lugares no autorizados, o a terceros en zonas o áreas no autorizadas por la Superintendencia.” (Se destaca) Los apartes transcritos en el acápite de medida cautelar del escrito de la demanda, respecto de los cuales recae la solicitud de suspensión provisional son los siguientes: I.1.1.
Memorando 7200-0AJ-216 de 2008 La parte actora resaltó un aparte del Memorando 7200-0AJ-216 de 2008, expedido por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, respecto del cual solicitó la suspensión provisional, así: “Memorando 7200-0AJ-216 DE: DIANA COLLAZOS SÁENZ Jefe Oficina Asesora Jurídica Para SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA ASUNTO: TERRITORIALIDAD DE LA LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO.
(..) De conformidad con lo establecido en el artículo 13 del Decreto 356 de 1994, según el cual "Las empresas de vigilancia y seguridad privada, debidamente autorizadas que requieran establecer una nueva Sucursal o Agencia dentro del territorio nacional, deberán obtener previamente autorización de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, para lo cual deberán acreditar la información sobre el personal directivo de dicha sucursal o agencia, licencia de funcionamiento de la alcaldía, certificado de existencia y representación legal.
"(Subrayado fuera de texto), resulta claro que la Licencia de Funcionamiento faculta a la empresa para prestar sus servicios a nivel nacional, y cada vez que esta requiera operar tales servicios, la empresa debe solicitar ante esta Superintendencia, autorización previa para la apertura de agencias o sucursales que le permitan operar los servicios autorizados con la licencia de funcionamiento en la ciudad que requiera.
(…)” (Destacado y subrayado por el solicitante) A juicio de la parte actora, los apartes resaltados del memorando son contrarios al primer inciso del artículo 333 de la Constitución Política, toda vez que exige un requisito a las entidades que prestan servicios de vigilancia que no ha sido autorizado por la ley, pues, además de pedir la licencia de funcionamiento (requisito contemplado en el artículo 3º del Decreto Ley 356 de 1994), exige tener una sucursal o agencia en cualquier municipio donde se vaya a prestar el servicio.
Transcribió los artículos 3º, 11, 13 y 113 del Decreto 356 de 1994, a partir de los cuales infiere que todas las licencias expedidas por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada tienen carácter nacional, siendo éstas el único requisito requerido por el Estado para operar, y que “establecer una agencia o sucursal para poder prestar el servicio no es obligatorio, lo obligatorio es pedir el permiso previo si se decide abrir una de ellas”.
I.1.2. Resolución nro. 2946 de 29 de abril de 2010 Respecto de la Resolución 2946 de 29 de abril de 2010, “Por la cual se modifica el Régimen de Control, Inspección y Vigilancia en la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada”, expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, la solicitante pidió decretar la suspensión provisional específicamente del artículo 44 numeral 5º, el cual preceptúa lo siguiente: “Artículo 44.
Faltas Gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: ( ) 5. Prestar servicios de vigilancia y seguridad privada en lugares no autorizados, o a terceros en zonas o áreas no autorizadas por la Superintendencia.” La parte actora estimó que es evidente la violación de la Constitución Política por la usurpación por parte del Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada de la facultad reglamentaria que le fue conferida al Presidente de la República.
Indicó que la resolución demandada reglamenta el Régimen de Control, Inspección y Vigilancia en la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, lo cual hace palmaria la violación de los artículos 115, 150-1 y 189-11 de la Constitución Política, toda vez que la potestad reglamentaria, entendida como la capacidad para producir normas administrativas de carácter general, reguladoras de la actividad de los particulares y fundamento para la actuación de las autoridades públicas, la tiene asignada de manera general, en principio, el Presidente de la República.
Adicionalmente, estimó que, de conformidad con el Decreto 2355 de 2006, entre las facultades otorgadas al Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada no se encuentra la de reglamentar el Régimen de Inspección, Control y Vigilancia; la facultad de reglamentación solo le fue conferida para “la utilización de equipos, medios y elementos utilizados por los vigilados para el desarrollo de sus labores de vigilancia y seguridad privada”.
Para defender esta idea, citó la sentencia proferida el 24 de enero de 2013 por la Sección Primera del Consejo de Estado.[2] Por último, indicó que el artículo 74 del Decreto Ley 356 de 1994 contempla los principios, deberes y obligaciones que rigen la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada y en éstos no se contempla la causal 5º del artículo 44 que preceptúa el acto acusado, ni tampoco en el resto del articulado del decreto.
A su juicio, esto es concordante con los artículos 1, 3, 11 y 113 del decreto aludido, el cual contempla que la licencia es el único permiso requerido para la prestación del servicio y que la licencia tiene carácter nacional. I.2. Traslado de la solicitud Por auto de 12 de diciembre de 2019, se ordenó correr traslado a la parte demandada del escrito de suspensión provisional.
El auto fue notificado vía correo electrónico el 13 de enero de 2020, y el término de 5 días de que trata el artículo 233 de la Ley 1437 de 2011 venció el 20 de enero de ese año. No obstante, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada presentó contestación al escrito de medida cautelar el 21 de enero de 2020, por fuera de término.[3] Por lo tanto, no se tendrá por contestada en tiempo la solicitud de medida cautelar, por parte de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
II. CONSIDERACIONES II.1. Medidas cautelares De conformidad con lo establecido por el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.
La Ley 1437 de 2011 definió un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensión provisional –tanto en el medio de control de nulidad como de nulidad y restablecimiento del derecho-, indicando en el inciso primero del artículo 231 lo siguiente: «[…] Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. […] » En este sentido, la medida de suspensión provisional pretende evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide su constitucionalidad y legalidad y para su procedencia resulta necesario que, del análisis efectuado por el juez, se concluya que existe violación a las normas invocadas en el escrito contentivo de la solicitud.
Sobre este aspecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015, expediente número 2014- 03799[4], señaló: «[…] Efectuando una interpretación integral y sistemática del inciso 1º del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, entonces, se concluye que para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado, que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.
Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final. […]».
II.2. Caso concreto La parte actora solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un aparte del Memorando 7200-0AJ-216 de 2008 y del artículo 44 numeral 5º de la Resolución 2946 de 29 de abril de 2010, expedidos por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad privada. Para resolver la solicitud planteada por el peticionario, el Despacho procede a realizar una confrontación entre el contenido normativo de los actos acusados y las normas superiores invocadas como vulneradas según los argumentos planteados por el solicitante, en relación con cada uno de los actos acusados, así: II.2.1.
Memorando 7200-0AJ-216 de 2008 A juicio de la parte actora, el aparte respecto del cual solicita la suspensión provisional del Memorando 7200-0AJ-216 de 2008 es contrario al primer inciso del artículo 333 de la Constitución Política, toda vez que, aparte de la licencia de funcionamiento, exige un requisito no contemplado en la ley (Decreto Ley 356 de 1994 - Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada), consistente en tener una sucursal o agencia en cualquier municipio donde se vaya a prestar el servicio.
Transcribió los artículos 3º, 11, 13 y 113 del Decreto Ley 356 de 1994, a partir de los cuales infiere que todas las licencias expedidas por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada tienen carácter nacional; que la licencia es el único requisito establecido por el Estado para operar, y que “establecer una agencia o sucursal para poder prestar el servicio no es obligatorio, lo obligatorio es pedir el permiso previo si se decide abrir una de ellas”.
Para resolver la presunta contradicción normativa, el Despacho se permite transcribir el contenido de las normas superiores invocadas como vulneradas y el aparte demandado del acto acusado. El primer inciso del artículo 333 de la Constitución Política preceptúa lo siguiente: “La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.” (Se destaca) Los artículos 3, 11, 13 y 113 del Decreto Ley 356 de 1994, “Por el cual se expide el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada”, establecen lo siguiente: “ARTÍCULO 3o.
PERMISO DEL ESTADO. Los servicios de vigilancia y seguridad privada, de que trata el artículo anterior, solamente podrán prestarse mediante la obtención de licencia o credencial expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, con base en potestad discrecional, orientada a proteger la seguridad ciudadana. La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada con base en esa misma potestad, podrá suspender o cancelar la licencia o credencial expedida.
(…)
ARTÍCULO 11. La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, podrá expedir licencia de funcionamiento, de carácter nacional, previo el cumplimiento de los siguientes requisitos por parte del solicitante: 1. Solicitud dirigida a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, suscrita por el Representante Legal, en la cual se informe: – Sede principal, sucursales o agencias que pretende establecer. – Modalidad del servicio que pretende ofrecer. – Medios que pretende utilizar para la prestación del servicio, con sus características técnicas, si es del caso.
(…)
ARTÍCULO 13. SUCURSALES O AGENCIAS. Las empresas de vigilancia y seguridad privada, debidamente autorizadas que requieran establecer una nueva sucursal o agencia dentro del territorio nacional, deberán obtener previamente autorización de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, para lo cual deberán acreditar la información sobre el personal directivo de dicha sucursal o agencia, licencia de funcionamiento de la alcaldía, certificado de existencia y representación legal.
(…)
ARTÍCULO 113. Las licencias de funcionamiento expedidas por el Ministerio de Defensa Nacional conservan su plena validez y a partir de la publicación de este decreto la licencia expedida para la sede principal adquiere carácter nacional.” (Se destaca) Por su parte, el aparte del Memorando 7200-0AJ-216 de 2008 respecto del cual recae la solicitud de suspensión provisional, es el siguiente: (…) resulta claro que la Licencia de Funcionamiento faculta a la empresa para prestar sus servicios a nivel nacional, y cada vez que esta requiera operar tales servicios, la empresa debe solicitar ante esta Superintendencia, autorización previa para la apertura de agencias o sucursales que le permitan operar los servicios autorizados con la licencia de funcionamiento en la ciudad que requiera.
(…)” (Apartes subrayados respecto de los cuales recae la solicitud de suspensión). Al respecto, el Despacho advierte que, a partir de una primera lectura de la norma demandada, no se observa que la interpretación afirmada por el peticionario sea la única razonable, esto es, que en el acto acusado se exija como requisito adicional a la licencia de funcionamiento para prestar el servicio de vigilancia, tener una sucursal o agencia en el municipio donde se va a prestar el servicio.
Aparte de esa interpretación, también podría inferirse simplemente que, cuando la empresa de vigilancia vaya a prestar sus servicios a nivel nacional, debe solicitar autorización previa para la apertura de agencias o sucursales. En consecuencia, como se advierten como mínimo dos interpretaciones, es necesario que transcurra el trámite procesal para determinar cual es la procedente después de realizar la confrontación con las normas superiores.
Ahora bien, en esta etapa del proceso, el Despacho advierte que el contenido normativo previsto en el acto acusado sería coherente con lo regulado en el artículo 13 del Decreto Ley 356 de 1994, toda vez que este preceptúa que “Las empresas de vigilancia y seguridad privada, debidamente autorizadas que requieran establecer una nueva sucursal o agencia dentro del territorio nacional, deberán obtener previamente autorización de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada”.
En concordancia con esta norma, el artículo 5º del Decreto 2187 de 2001 preceptúa lo siguiente: “Sucursales o Agencias. En desarrollo del artículo 13 del Decreto- ley 356 de 1994, las empresas de vigilancia y seguridad privada debidamente autorizadas que requieran establecer una sucursal o agencia dentro del territorio nacional, deberán solicitar autorización ante la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, en la cual se solicitará visita de instalaciones y medios en donde funcionarán como sucursal o agencia las que deberán estar acorde con lo dispuesto en el artículo 16 del Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada.
Para obtener la autorización se deberá acreditar los requisitos a que se refiere el artículo 13 del Decreto-ley 356 de 1994”. (Se destaca) De lo anterior se desprende, de manera preliminar, que, para la apertura de agencias o sucursales en el territorio nacional, aparte de tener la respectiva licencia, se debería obtener autorización por parte de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
Así mismo, de las normas superiores analizadas también se derivaría, prima facie, que la licencia no sería el único requisito que puede pedir el Estado para la prestación del servicio de vigilancia, en tanto que esas normas preceptúan que, aparte de aquélla, se debe obtener una autorización cuando se pretenda abrir una nueva sucursal o agencia dentro del territorio nacional.
A lo dicho se agrega que el servicio de vigilancia y seguridad privada es un servicio público, en el cual está involucrado un evidente interés general, por lo que su prestación no puede quedar circunscrita a lo dicho en el artículo 333 de la Constitución Política, ya que tal disposición debe armonizarse, tratándose de servicios públicos, con todas las normas constitucionales que regulan la materia.
En consecuencia, a partir de una primera lectura del acto acusado y las normas superiores invocadas por la actora como presuntamente infringidas, no se observa una contradicción normativa entre éstas, según lo alegado por la peticionaria, motivo por el cual, resulta necesario que transcurra el proceso judicial para poder determinar si después de un análisis de los antecedentes administrativos del acto acusado, de las pruebas y de las alegaciones de las partes se puede llegar a la conclusión que sugiere la solicitante.
II.2.2. Numeral 5º del artículo 44 de la Resolución nro.2946 de 29 de abril de 2010 En relación con el numeral 5º del artículo 44 de la Resolución 2946 de 29 de abril de 2010, por la cual se modifica el Régimen de Control, Inspección y Vigilancia en la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, la parte actora estimó que es evidente la violación de la Constitución Política, por la usurpación por parte del Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada de la facultad reglamentaria que le fue conferida al Presidente de la República.
Indicó que, al haberse expedido el acto acusado, es palmaria la violación de los artículos 115, 150-1 y 189-11 de la Constitución Política, por cuanto, por disposición constitucional, la potestad reglamentaria, entendida como la capacidad para producir normas administrativas de carácter general, reguladoras de la actividad de los particulares y fundamento para la actuación de las autoridades públicas, la tiene asignada de manera general, en principio, el Presidente de la República.
Las normas constitucionales invocadas como violadas, establecen lo siguiente: “Artículo 115. El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa. El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos.
El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno. Ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de Ministros y Directores de Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables.
(…)
ARTÍCULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes. (…)
ARTÍCULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: 11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. (…)” El solicitante también afirmó que, en consonancia con las normas constitucionales transcritas, de conformidad con el Decreto 2355 de 2006, entre las facultades otorgadas al Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada no se encuentra la de reglamentar el Régimen de Inspección, Control y Vigilancia; la facultad de reglamentación solo le fue dada para “la utilización de equipos, medios y elementos utilizados por los vigilados para el desarrollo de sus labores de vigilancia y seguridad privada.
El Decreto 2355 de 2006, “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se dictan otras disposiciones”, establece en su artículo 6º las funciones del Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada, así: “ARTÍCULO 6°. FUNCIONES DEL SUPERINTENDENTE DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA. Son funciones del Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada, como Jefe del Organismo, además de las señaladas en la Constitución Política y las leyes, las siguientes: 1.
Asesorar al Ministro de Defensa Nacional en la formulación de políticas relacionadas con la vigilancia y seguridad privada 2. Dirigir la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y adoptar las políticas, los planes, programas, proyectos y objetivos estratégicos de la Superintendencia y velar por su cumplimiento. 3. Dirigir, coordinar y controlar las actividades orientadas al cumplimiento de la misión y los objetivos de la Superintendencia. 4.
Dirigir, coordinar y ejecutar las funciones de vigilancia, inspección y control de los servicios de vigilancia y seguridad privada que se desarrollen en el territorio nacional. 5. Expedir la reglamentación relacionada con la utilización de equipos, medios y elementos utilizados por los vigilados para el desarrollo de sus labores de vigilancia y seguridad privada. 6.
Ordenar visitas y auditorias a los vigilados, y a quienes ejerzan actividades de vigilancia y seguridad privada sin autorización, y aplicar los correctivos y sanciones a que hubiere lugar. 7. Imponer las multas, sanciones y medidas cautelares a las personas naturales y jurídicas que ejerzan actividades de vigilancia y seguridad privada sin autorización y a los vigilados que incurran en irregularidades, por incumplimiento de las normas legales vigentes. 8.
Desarrollar mecanismos de coordinación entre los servicios de vigilancia y la Policía Nacional, tendientes a coadyuvar en la consecución de la seguridad ciudadana. 9. Coordinar con la Dirección General de la Policía Nacional y el Comando General de las Fuerzas Militares el apoyo de estas instituciones en el desarrollo de los objetivos de la Superintendencia. 10.
Velar porque los reclamos de la ciudadanía sobre los servicios de vigilancia y seguridad privada prestados por las entidades vigiladas y las denuncias sobre prestación de este servicio por personas naturales o jurídicas no autorizadas sean atendidos. 11. Delegar en los Superintendentes Delegados y el Secretario General la suscripción de actos administrativos, resoluciones y demás funciones que permitan un mejor desarrollo de los objetivos de la Superintendencia. 12.
Nombrar y remover a los funcionarios de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada de conformidad con las disposiciones legales vigentes. 13. Crear, organizar y conformar mediante resolución interna y con carácter permanente o transitorio, grupos internos de trabajo para atender las necesidades del servicio y el cumplimiento oportuno, eficiente y eficaz de los objetivos, políticas y programas de la Superintendencia, indicando las funciones que deban cumplir y los responsables de las mismas. 14.
Distribuir los cargos de la planta de personal global, de acuerdo con la organización interna, las necesidades de la entidad y los planes y programas trazados por el Superintendente. 15. Las demás que le sean asignadas por las normas vigentes.” (Se destaca) Por su parte, el artículo 4º del Decreto en comento preceptúa las funciones de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, así: “ARTÍCULO 4°.
FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA. Para el cumplimiento de los objetivos previstos la Superintendencia, como ente responsable de dirigir, coordinar y ejecutar las funciones de inspección, vigilancia y control sobre los servicios de vigilancia y seguridad privada que se desarrollen en el territorio nacional, cumplirá con las siguientes funciones: FUNCIONES DE REGLAMENTACIÓN Y AUTORIZACIÓN 1.
Expedir la reglamentación relacionada con la utilización de equipos, medios y elementos utilizados por los vigilados para el desarrollo de sus labores de vigilancia y seguridad privada. 2. Expedir las licencias de funcionamiento, credenciales y permisos a los prestadores de servicios de vigilancia y seguridad privada. 3. Desarrollar y aplicar mecanismos para evitar que personas no autorizadas presten servicios de vigilancia y seguridad privada. 4.
Autorizar, llevar un registro y ejercer control sobre los equipos armados que se emplean en la prestación de servicios de vigilancia y seguridad privada. FUNCIONES DE ASESORÍA Y COORDINACIÓN 5. Asesorar al Gobierno Nacional en la formulación de la política en materia de vigilancia y seguridad privada. 6. Colaborar con los organismos de seguridad y entidades del Estado, en el diseño y el desarrollo de planes y programas de seguridad ciudadana. 7.
Desarrollar y aplicar mecanismos de coordinación entre los servicios de vigilancia y seguridad privada y la Policía Nacional. FUNCIONES DE INFORMACIÓN 8. Desarrollar y administrar un sistema de información detallado respecto de los riesgos que genera la prestación de los servicios de vigilancia y seguridad privada objeto de su competencia. 9.
Llevar el registro de las organizaciones prestadoras de servicios de vigilancia y seguridad privada. 10. Mantener informada a la ciudadanía sobre los alcances de las actividades o servicios de vigilancia y seguridad privada y sobre las obligaciones de las personas naturales y jurídicas autorizadas para desarrollarlas. 11. Organizar y establecer una red de comunicación permanente con los organismos de seguridad del Estado, con la finalidad de intercambiar información para agilizar los trámites y optimizar la calidad de dicha información sobre los vigilados. 12.
Establecer sistemas de evaluación del desempeño de los entes vigilados y hacer transparente la calidad del servicio que prestan. FUNCIONES DE INSTRUCCIÓN 13. Instruir a los vigilados sobre las disposiciones que regulan su actividad, fijar criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación. FUNCIONES DE VIGILANCIA E INSPECCIÓN 14 Vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales que regulan el servicio de Vigilancia y Seguridad Privada 15.
Coordinar con la Dirección General de la Policía Nacional, con el Comando General de las Fuerzas Militares y otras entidades estatales, el apoyo en la realización de visitas de inspecciones y demás actividades relacionadas con la prestación de los servicios vigilados por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada. FUNCIONES DE INVESTIGACIÓN 16.
Interrogar bajo juramento y con observancia de las formalidades previstas para esta clase de pruebas en el procedimiento judicial, a cualquier persona cuyo testimonio pueda resultar útil para el esclarecimiento de los hechos durante el desarrollo de sus funciones de inspección e investigación. 17. Adelantar averiguaciones y obtener los elementos materiales probatorios que requiera de personas, instituciones o empresas, ajenas al sector de la industria de la vigilancia y la seguridad privada, siempre que resulten necesarias en el desarrollo de su función de inspección, vigilancia y control y se cumplan las formalidades legales. 18.
Adelantar las investigaciones y diligencias necesarias conforme a la ley, por infracciones a las normas que regulan los servicios de vigilancia y seguridad privada e imponer los correctivos y sanciones del caso, según la reglamentación aplicable. 19. Ejercer funciones de policía judicial en la medida que lo requiera el cumplimiento del objeto misional de acuerdo con lo previsto en las normas vigentes FUNCIONES DE SANCIÓN 20.
Imponer multas, medidas cautelares y sanciones, tanto a las personas naturales o jurídicas que realicen actividades exclusivas de los vigilados sin contar con la debida autorización, como a los vigilados que incurran en irregularidades, de acuerdo con la reglamentación que para tal efecto se expida. FUNCIONES DE TRÁMITES 21. Atender los reclamos de la ciudadanía sobre los servicios de vigilancia y seguridad privada prestados por los vigilados y las denuncias sobre la prestación de estos servicios por personas naturales o jurídicas no autorizadas. 22.
Adelantar una gestión adecuada de las peticiones quejas y reclamos para identificar fallas recurrentes por parte de los prestadores de servicios de vigilancia y seguridad privada.” (Se destaca) Ahora bien, en contraste, el numeral 5º del artículo 44 de la Resolución nro. 2946 de 29 de abril de 2010, “por la cual se modifica el régimen de Control, Inspección y Vigilancia en la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada”, (acto acusado), preceptúa lo siguiente: “Artículo 44.
Faltas Gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: ( ) 5. Prestar servicios de vigilancia y seguridad privada en lugares no autorizados, o a terceros en zonas o áreas no autorizadas por la Superintendencia.” (Apartes respecto de los cuales se solicita la suspensión resaltados) Sobre el particular, el Despacho advierte que, en esta etapa procesal, a partir de una primera confrontación entre el acto acusado y el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, no se observa una contradicción manifiesta entre estas dos normas.
Esto en consideración a que la norma superior preceptúa que al Presidente de la República le corresponde ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes, pero, prima facie, no hace referencia a la regulación del régimen sobre inspección, control y vigilancia del servicio de vigilancia y seguridad privada, y tampoco a la definición de faltas y conductas sancionables.
En este mismo sentido, prima facie, el Despacho advierte que no es cierto que la potestad reglamentaria sólo esté reservada en cabeza del Presidente de la República, pues los órganos de la administración tienen una potestad reglamentaria residual. En efecto, en providencia fechada el 23 de agosto de 2018[5], el Despacho tuvo la oportunidad de indicar sobre la potestad reglamentaria lo siguiente: “Esta potestad deberá ejercerse, en todo caso, de conformidad con los preceptos legales y constitucionales, por lo que el propósito de los actos administrativos que se expidan en su ejercicio únicamente pueden tener como finalidad y fundamento el desarrollo del contenido de la ley preexistente, estando vedado en consecuencia al ejecutivo ampliar o restringir el sentido de la Ley, así como modificar o suprimir sus disposiciones; pues tal conducta, a la luz de los postulados constitucionales que delimitan esta competencia, constituye una extralimitación que provocaría el retiro del ordenamiento jurídico del acto respectivo, en el entendido que esta facultad no es absoluta y debe ejercerse dentro de las fronteras que marcan la Constitución y la Ley, sin entrar a reglamentar materias cuyo contenido esté reservado al Legislador.
En este mismo sentido, es claro para la Sala Unitaria que esa facultad reglamentaria se extiende a los Ministros, quienes la pueden también ejercer para dictar normar de carácter general dirigidos a regular aspectos técnicos u operativos dentro de su especialidad temática; sin embargo, tal ejercicio tiene la particular característica de tratarse de una atribución residual y subordinada a la asignada al Presidente de la República en el precitado artículo 189 constitucional, quien por expreso mandato constitucional es el titular natural de la misma, en atención las características inalienable, intransferible, inagotable, atemporal e irrenunciable de la misma.” (Se destaca) En este mismo sentido, esta Sección, en sentencia del 29 de julio de 2010, tuvo la oportunidad de indicar que la potestad reglamentaria no la ejerce exclusivamente el Presidente de la República, así: “[…] Empero, la potestad del Presidente de la República para reglamentar las leyes (art. 189-11 CP), no puede confundirse con la del Ministro de Transporte, en su calidad de «jefe de la administración en su respectiva dependencia» y de Director del Sector y Sistema Nacional de Transporte, para dictar reglamentos o actos administrativos de contenido general sobre determinados aspectos cambiantes, […].
Desde luego, al ejercerla, no puede rebasar el ámbito material de la ley ni de la potestad reglamentaria que la Constitución atribuye al Presidente de la República, ni interferir con su calidad de suprema autoridad administrativa. Las facultades reglamentarias en comento, encuentran su sustento constitucional en el artículo 208 de la Constitución, en cuyo inciso primero se establece: “[…] Adicionalmente resultaría absurdo pretender que el Presidente de la República estuviese obligado a ejercer de manera personal y directa sus facultades reglamentarias en todos y cada uno de los ámbitos de la gestión pública.
Ante esta realidad incontrovertible, la puesta en marcha de esquemas y estrategias de descentralización, delegación y desconcentración, así como la conformación de sectores y de sistemas sectoriales de gestión se hace imprescindible para garantizar el correcto desempeño de la administración pública. En ese sentido, desconocer a los Ministros la facultad de expedir reglamentaciones en materias que son propias de sus Despachos, resultaría contrario a los principios de racionalidad, celeridad, eficacia y economía previstos en el artículo 209 de la Carta y a los lineamientos de la Ley 489 de 1998.”[6] (Se destaca) Así mismo, en sentencia de 5 de febrero de 2015[7], la Sala expuso que “las entidades del estado tienen una potestad regulativa residual que los habilita para propiciar en el campo práctico la aplicación de las normas constitucionales, legales y reglamentarias, a cuyo contenido están por fuerza sometidas, y no puede pretenderse, como sugiere el actor, que el ejercicio de la misma haga nugatoria la potestad reglamentaria del Presidente de la República”.
(Se destaca) En este contexto, será objeto de discusión en el presente proceso si la potestad reglamentaria se encuentra reservada exclusivamente en cabeza del Presidente de la República, como quiera que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sección, los órganos de la administración tienen una potestad reglamentaria residual que los habilita para propiciar en el campo práctico la aplicación de las normas constitucionales, legales y reglamentarias.
Como consecuencia de lo anterior, en esta etapa procesal, tampoco es posible predicar que la facultad reglamentaria de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada se circunscribe a la “la utilización de equipos, medios y elementos utilizados por los vigilados para el desarrollo de sus labores de vigilancia y seguridad privada”, tal y como lo señala el solicitante, toda vez que, prima facie, la potestad reglamentaria residual se predica respecto de todos los órganos de la administración pública, máxime si se tiene en cuenta que las superintendencias ejercen funciones de supervisión, vigilancia y control, dentro de los cuales en algunos casos expiden normas reglamentarias.
Siendo esto suficiente para despachar de forma negativa la solicitud de medida cautelar, el Despacho advierte que, en lo que corresponde al argumento de la reserva de ley en materia sancionatoria, el análisis no puede hacerse en relación con las funciones de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, sino en relación con el régimen sancionatorio legalmente establecido.
Es decir, en esta etapa del proceso no es posible determinar si la Superintendencia está ejerciendo una facultad que no le corresponde, si al mismo tiempo no hay un estudio integral del régimen sancionatorio que la ley establece, pues puede suceder que la conclusión a la cual se llegue sea que el artículo demandado se ajuste a lo que la ley dice en materia sancionatoria; y como quiera que no hay suficientes elementos de juicio en esta etapa procesal para determinarlo, ni ello fue objeto de la argumentación de la solicitante de la medida cautelar, no procedería decretar la suspensión provisional por este motivo.
En consecuencia, se requiere que, durante el curso del proceso, se realice el análisis del régimen sancionatorio de rango legal que aplica la Superintendencia, para efectos de determinar si éste es acorde o no con la facultad que ésta ejerce por medio del artículo demandado en este proceso. Finalmente, el Despacho observa que la solicitante indicó que el aparte demandado de la resolución acusada es contrario al artículo 74 del Decreto Ley 356 de 1994[8], el cual contempla los principios, deberes y obligaciones que rigen la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada; no obstante, a partir de una primera lectura de esa norma, en esta etapa procesal no se observa una violación de la misma, en tanto que ella precisamente regula de manera general cuáles son los principios, los deberes y las obligaciones para la prestación del servicio, pero no indica cada una de las competencias asignadas a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada para efectos de determinar si le corresponde o no a esa entidad ejercer la función de reglamentación prevista en el aparte demandado.
Así mismo, tampoco se observa que el aparte normativo en controversia desnaturalice el carácter nacional de las licencias expedidas por la entidad demandada para prestar el servicio de vigilancia, tal y como lo sugiere la peticionaria. II.3. Conclusiones Como quiera que, prima facie, el Memorando 7200-0AJ-216 de 2008 no contradice las normas superiores invocadas por el solicitante, el Despacho negará la suspensión provisional de los efectos jurídicos de este acto administrativo.
Como en esta etapa procesal tampoco se advierte, de forma preliminar que el numeral 5º del artículo 44 de la Resolución nro. 2946 de 2010, expedido por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada es contrario al ordenamiento jurídico superior, el Despacho también negará la suspensión provisional de los efectos jurídicos de ese aparte normativo.
Lo anterior no es óbice para que en el transcurso del proceso se llegue a una conclusión diferente, teniendo en cuenta que, de conformidad con el artículo 229 del CPACA, la decisión sobre la medida cautelar no constituye prejuzgamiento. Por otro lado, a folio 41 del cuaderno de la medida cautelar obra poder otorgado por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Sector Defensa de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada en favor del abogado Jorge Alberto García Calume.
Como quiera que este cumple con los requisitos previstos en el artículo 75 del Código General del Proceso, el Despacho le reconocerá personaría al mencionado profesional del derecho en los términos del poder que le ha sido otorgado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR la suspensión provisional de los efectos jurídicos del Memorando 7200-OAJ-216 de 2008, relacionado con la territorialidad de las licencias de funcionamiento, expedido por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
SEGUNDO: NEGAR la suspensión provisional de los efectos jurídicos del numeral 5º del artículo 44 de la Resolución nro. 2946 de 29 de abril de 2010, “Por la cual se modifica el Régimen de Control, Inspección y Vigilancia en la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada”, expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
TERCERO: RECONOCER personería al abogado Jorge Alberto García Calume como apoderado de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada en los términos del poder obrante a folio 41 del cuaderno de la medida cautelar.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado[pic][pic] ----------------------- [1] Folios 3 a 5 Cuaderno Principal [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicado nro. 2008-00345, providencia de 24 de enero de 2013, Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [3] Información suministrada por el sistema de consulta de procesos SAMAI. [4] Expediente radicación 11001 03 15 000 2014 03799 00.
M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [5] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil dieciocho (2018), Radicación número: 11001-03-24- 000-2017-00110-00, Actor: MANUEL BARRERO MONTENEGRO, Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia de veintinueve (29) de julio de dos diez (2010). Radicado No. 11001-03-24-000-2002-00249-01. Consejero Ponente: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. [7] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO, Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil quince (2015), Radicación número: 11001-03- 24-000-2010-00364-00, Actor: GUILLERMO TEJEIRO GUTIÉRREZ, Demandado: GOBIERNO NACIONAL [8]
ARTÍCULO 74. PRINCIPIOS, DEBERES Y OBLIGACIONES QUE RIGEN LA PRESTACION DEL SERVICIO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA. Los servicios de vigilancia y seguridad privada deberán desarrollar sus funciones teniendo en cuenta los siguientes principios: 1. Acatar la Constitución, la Ley y la ética profesional. 2. Respetar los derechos fundamentales y libertades de la comunidad, absteniéndose de asumir conductas reservadas a la fuerza pública. 3.
Actuar de manera que se fortalezca la confianza pública en los servicios que prestan. 4. Adoptar medidas de prevención y control apropiadas y suficientes, orientadas a evitar que sus servicios puedan ser utilizados como instrumento para la realización de actos ilegales, en cualquier forma, o para dar apariencia de legalidad a actividades delictivas o a prestar servicios a delincuentes o a personas directa o indirectamente vinculadas con el tráfico de estupefacientes o actividades terroristas. 5.
Mantener en forma permanente altos niveles de eficiencia técnica y profesional para atender sus obligaciones. 6. Contribuir a la prevención del delito, reduciendo las oportunidades para la actividad criminal y desalentando la acción de los criminales, en colaboración con las autoridades de la República. 7. Observar en el ejercicio de sus funciones el cumplimiento de las normas legales y procedimientos establecidos por el Gobierno Nacional, así como las órdenes e instrucciones impartidas por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada. 8.
Emplear las armas de acuerdo con el uso autorizado en los respectivos permisos y abstenerse de emplear armamento hechizo o no autorizado de acuerdo con la ley. 9. Emplear los equipos y elementos autorizados por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, únicamente para los fines previstos en la licencia de funcionamiento. 10. Asumir actitudes disuasivas o de alerta, cuando observen la comisión de actos delictivos en los alrededores del lugar donde están prestando sus servicios, dando aviso inmediato a la autoridad, de manera que puedan impedirse o disminuirse sus efectos. 11.
El personal integrante de los servicios de vigilancia y seguridad privada que tenga conocimiento de la comisión de hechos punibles durante su servicio o fuera de él, deberá informar de inmediato a la autoridad competente y prestar toda la colaboración que requieran las autoridades. 12. Prestar apoyo cuando lo soliciten las autoridades, con el fin de atender casos de calamidad pública. 13.
Mantener permanentemente actualizados los permisos, patentes, licencias, libros y registros, seguros y demás requisitos que exige este Decreto. 14. El personal de los servicios de vigilancia y seguridad privada en servicio, deberá portar la credencial de identificación expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada. 15.
Pagar oportunamente la contribución establecida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada debidamente aprobada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como las multas y los costos por concepto de licencias y credenciales. 16. Colaborar con la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad privada en la labor de inspección, proporcionando toda la información operativa, administrativa y financiera que ésta requiera para el desarrollo de sus funciones. 17.
Salvaguardar la información confidencial que obtengan en desarrollo de sus actividades profesionales, salvo requerimiento de autoridad competente. 18. Dar estricto cumplimiento a los términos pactados en los contratos con los usuarios, y por ningún motivo abandonar el servicio contratado, sin previo y oportuno aviso al usuario. 19. Atender en debida forma los reclamos de los usuarios y adoptar medidas inmediatas en el caso de que uno de sus dependientes se vea involucrado por acción o por omisión, en hechos que atenten contra los bienes o personas a las cuales se brinda vigilancia o protección. 20.
Conocer las características básicas de las actividades que desarrollen sus clientes, el uso de las instalaciones o bienes y la situación de las personas que se pretende proteger. 21. Desarrollar mecanismos de control interno, para prevenir que el personal del servicio de vigilancia y seguridad privada, se involucre directa o indirectamente en actividades delictivas. 22.
Establecer mecanismos y reglas de conducta que deberán observar representantes legales, directivos y empleados. 23. Dar estricto cumplimiento a las normas que rigen las relaciones obrero–patronales y reconocer en todos los casos los salarios y prestaciones sociales legales, así como proveer a los trabajadores de la seguridad social establecida en la ley. 24.
Los servicios de vigilancia y seguridad privada, deberán aplicar procesos de selección de personal que garanticen la idoneidad profesional y moral del personal que integra el servicio. Bajo su exclusiva responsabilidad, este personal será destinado para la prestación del servicio a los usuarios, y responderá por sus actuaciones en los términos previstos en los respectivos contratos y en la ley. 25.
Prestar el servicio con personal idóneo y entrenado y con los medios adecuados según las características del servicio contratado, para prevenir y contrarrestar la acción de la delincuencia. 26. No exceder la jornada laboral y reconocer las horas extras, llevar el registro correspondiente y entregar copia a los trabajadores en la forma como lo establece la ley. 27.
Atender los reclamos que presenten los trabajadores y explicar en forma verbal o escrita a solicitud de los mismos, las condiciones de su vinculación laboral, así como entregar copia del contrato de trabajo en los términos establecidos en la ley. 28. Dar aviso inmediato a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y demás autoridades competentes, y proporcionar toda la información relacionada con la ocurrencia de siniestros, en los cuales haya presencia de personas vinculadas a los servicios de vigilancia y seguridad privada. 29.
Los servicios de vigilancia y seguridad privada, deben desarrollar mecanismos idóneos de supervisión y control internos, que permitan prevenir y controlar actos de indisciplina del personal que presta servicios a los usuarios. 30. Los servicios de vigilancia y seguridad privada, serán responsables de proporcionar o exigir al personal una capacitación y formación humana y técnica, de acuerdo con las modalidades del servicio y cargo que desempeña. La capacitación del personal de estos servicios, deberá tener un especial acento en la prevención del delito, en el respeto a los derechos humanos, en la colaboración con las autoridades y en la valoración del individuo. 31.
Abstenerse de desarrollar actividades diferentes de las establecidas en su objeto social.