11001-03-15-000-2020-05254-01 — Consejo de Estado

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Frente a las pretensiones relacionadas con los alegatos de conclusión y la condena en costas [C]corresponde a la Sala (…), determinar si el a quo acertó al declarar improcedente la pretensión cuarta de la acción de tutela, por no cumplir con el requisito de subsidiariedad.

(…) En el sub lite, la tutela no cumple el requisito de subsidiariedad respecto de los alegatos consistentes en que la autoridad judicial demandada: (i) no tuvo en cuenta las peticiones que propuso en los alegatos de conclusión –fundamento de la pretensión cuarta de la acción de tutela–, y (ii) que debió revocar la condena en costas impuesta en primera instancia. La Sala advierte, que el demandante contó con otro medio de defensa judicial, esto es, la solicitud de adición prevista en el artículo 287 del Código General del Proceso, que prevé que la parte interesada puede solicitar la adición de la sentencia o auto que omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que, de conformidad con la ley, debía ser objeto de pronunciamiento.

Que, además, en ese mismo sentido, debió resolver el argumento relacionado con la falta de pronunciamiento sobre la condena en costas en primera instancia. Por lo tanto, se revocará ese último aspecto. IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Respecto a los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente judicial, error inducido y violación directa de la Constitución / REITERACIÓN DE LOS ARGUMENTOS EXPUESTOS EN EL PROCESO ORDINARIO [La Sala deberá] analizar si estuvieron bien denegadas las demás pretensiones de la demanda o si, por el contrario, como adujo el demandante, la providencia acusada: (i) incurrió en los defectos fáctico, sustantivo, sustantivo por desconocimiento de precedente judicial, error inducido y violación directa de la Constitución Política, y (ii) debió revocar la condena en costas impuesta en sede de primera instancia. (…) [Ahora bien,] en cuanto a los defectos que endilgó el demandante a la providencia acusada, la Sala estima que la tutela no supera el requisito de relevancia constitucional.

(…) En el caso concreto, la Sala advierte que, en la demanda de tutela, el señor [A.T.R.] reiteró los argumentos que ya había expuesto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (acción de lesividad) que promovió la USCO. Si bien el demandante alega que la providencia objeto de tutela incurrió en defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente judicial, error inducido y violación directa de la Constitución Política, lo cierto es que, en últimas, lo que pretende es que se reabra el debate sobre la legalidad de las resoluciones que reconocieron la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada a su favor.

(…) [En efecto,] el demandante formuló inconformidades que coinciden con las que se expuso en el recurso de apelación que presentó contra la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la USCO. Evidentemente la tutela busca revivir la discusión jurídica respecto de la legalidad de las resoluciones que reconocieron la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, asunto que ya fue resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en la providencia del 12 de noviembre de 2020.

(…) Lo anterior es suficiente para que la Sala se abstenga de hacer un pronunciamiento de fondo sobre los defectos que el actor endilgó a la providencia objeto de tutela. En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declarará improcedente la solicitud de amparo.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-05254-01(AC) Actor: ANCIZAR TORRES RAMÍREZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Ancizar Torres Ramírez contra la sentencia del 28 de enero de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, que resolvió:

PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de amparo respecto de la pretensión cuarta planteada por el actor en el escrito tutelar, conforme a las consideraciones aquí expuestas.

SEGUNDO: DENEGAR la acción de tutela instaurada por el ciudadano Ancízar Torres Ramírez, en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, el señor Ancizar Torres Ramírez pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por la sentencia del 12 de noviembre de 2020, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA: El amparo o protección de mis derechos fundamentales (…) afín con el cumplimiento de las situaciones jurídicas resueltas por jueces constitucionales, la ultraactividad y la irretroactividad de la ley -aplicabilidad del imperio de la ley en el tiempo-, de la favorabilidad -pro operario- y del derecho adquirido (que también fueron alegados en los memoriales de apelación y de alegatos de conclusión dentro del proceso de lesividad Rad. 41001233300020120008602 -N.I. 3763-2016- (…), vulnerados por la providencia judicial demandada al cometer irregularidades procesales (que tienen un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora) por causa de defectos fáctico, sustantivo, inducido y desconocimiento de precedentes, que resultan ser las “causales genéricas y específicas de procedibilidad, anterior “vía de hecho” cuando la Sala decidió el conflicto aplicando con extremo rigor unas situaciones jurídicas o normas procesales, omitiendo y/o desconociendo un análisis ponderado de otras normas y jurisprudencias que son sustanciales, trascendentes y necesarias para efectuar una interpretación sistemática (mismas que fueron precisadas en el recurso de apelación contra el Proveído del 21 de junio de 2016 del Tribunal Administrativo del Huila -Primera Instancia- (…) y en los Alegatos de Conclusión presentados ante la Segunda Instancia (…), sin que fueran consideradas por el AD QUEM).

SEGUNDA: Y, en consecuencia, para que cese la vulneración o amenaza de esos derechos fundamentales, disponer: a) Dejar sin valor y sin efecto jurídico la Sentencia del 12/11/2020 proferida, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 41001233300020120008602 (N.I. 3763- 2016), por la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO del CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B” (sic), C.P. (…). b) Ordenar a la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO del CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B”, (…), que, en los 15 días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera una nueva en la que tenga en cuenta las situaciones de facto de la verdad objetiva de los sustentos y de las pruebas idóneas que puse bajo su escrutinio, respecto al ordenamiento vigente en el momento de adquirido el derecho a la prima técnica y a las jurisprudencias de las situaciones jurídicas análogas o similares resueltas en los jurisprudencias del mismo Consejo de Estado.

TERCERA: Adicionalmente: a) REVOCAR el numeral PRIMERO de la sentencia de 21 de junio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio del cual DECRETÓ la nulidad de las Resoluciones No. 004689 de diciembre 15 de 1999 y S00661 de marzo 17 de 2000 emanadas de la Universidad Surcolombiana, en cuanto reconoció y ordenó el pago de la prima técnica en favor del señor Ancizar Torres Ramírez y en su lugar disponer DENEGAR las súplicas de la demanda. b) REVOCAR el numeral TERCERO de la sentencia de 21 de junio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio del cual CONDENÓ “en costas al demandado a favor del demandante y para tal efecto se fijan como agencias en derecho dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigente a la fecha de ejecutoria de esta decisión. Por Secretaría liquídense” y en su lugar disponer “CONDENAR en costas a la demandante a favor del demandado y para tal efecto se fijan como agencias en derecho dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigente a la fecha de ejecutoria de esta decisión. Por Secretaría liquídense”.

CUARTA: se ordene a la USCO que mediante acto administrativo adherente a las resoluciones No. 004689 de diciembre 15 de 1999 y S00661 de marzo 17 de 2000 la USCO, se precise a favor de ANCIZAR las siguientes situaciones jurídicas legales, no especificadas en ellas: 4.1. El reconocimiento y pago mensual de la prima técnica en la cuantía el “50% de la asignación básica mensual” (…), en razón a que así lo venían pagando antes de 1994, acorde con el Certificado 3416 de 2014, Jefe de personal (…), y así lo determinó el art. 4o del Acuerdo 005 de 1994 del Consejo Superior Universitario USCO (fol. 549-550) (…). 4.2 La liquidación de prestaciones sean calculadas para el factor salarial por prima técnica, conforme a como lo liquida la misma USCO, según Certificado de la liquidadora de nómina (…). 4.3 Ajustarle o actualizarle a valor futuro: 4.3.1 Entre 1/07/1991 y 16/04/2000 con “la correspondiente indexación”, conforme el resolutorio TERCERO de la Sentencia del Juzgado 2° Laboral de Neiva, de noviembre 11 de 1999 (fol. 735) (…). 4.3.2 Entre marzo 17 de 2000 (1 mes posterior a la ejecutoria de la resolución S00661 de 2000), y diciembre 31 de 2014 con intereses moratorios (conforme la Sentencia C-188/99), como fueron establecidos en aquellas épocas, en el art. 177 del C.C.A. (aplicable desde la fecha del fallo de tutela, noviembre 11 de 1999, hasta julio 2 de 2012 fecha en que entró en vigencia del CPACA, sin embargo estos mismos preceptos hacen parte del tercer inciso del art. 192° y del numeral 4 del art. 196° del CPACA), y por situación jurídica similar al numeral PRIMERO de la parte resolutiva de la Providencia de agosto 23 de 2001 de la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Neiva en ejecutivo laboral (No. 2015, M.P. Dra. Enasheilla Polanía Gómez) de María Edith Ávila y otros contra la Universidad Surcolombiana (…) “sobre las sumas” liquidas adeudadas “la demandada pague a los actores los intereses moratorios a la tasa máxima fijada en el período comprendido a partir del vencimiento de los treinta días de ejecutoria de las resoluciones base para pedir, hasta el día de su pago total”, que también es extensible y aplicable a este caso.

En este tema el Concejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C. P. Dra. ANA MARGARITA OLAYA FORERO ha dicho en Fallo No. 1354-04 de julio 7 de 2005 “Habrá lugar a los intereses en el evento que se den los supuestos de hecho previstos en el artículo 177 del C.C.A., adicionado por el artículo 60 de La Ley 446 de 1998, en la forma allí determinada”. 4.3.3 Y la estimación del valor de prima técnica en curso o posterior a la causación 31/12/2014 y a partir de enero 1 de 2015 para cubrir la indemnización o reparación de daño antijurídico por mora en la obligación de hacer del deudor, en concordancia con jurisprudencia de la Sala Contencioso Administrativo, en proveído de septiembre 18 de 1997, Exp. 12.686-consulta, C.P. Dr. Carlos Betancurt Jaramillo, “ pues no sería completa la prestación si no se pagara por el valor en curso o posterior a la causación, vale decir, actualizado o traído a valor futuro”, con la correspondiente formula de la matemática financiera. 2.

Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El 21 de julio de 1979, el señor Ancizar Torres Ramírez fue nombrado en la Dirección Regional del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares, en el cargo de profesional universitario, código 3020, grado 04. 2.2. Con ocasión a la liquidación del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares y por pertenecer al régimen de carrera administrativa, el señor Torres Ramírez fue incorporado desde el 28 de abril de 1989 a la Universidad Surcolombiana – USCO, en el mismo cargo (profesional universitario, código 3020, grado 04). 2.3.

Mediante Resolución Nº 3838 del 1º de agosto de 1996, el señor Torrez Ramírez fue ascendido en carrera administrativa al cargo de profesional especializado, código 3020, grado 15, que exigía como requisito el título de especialización y un año de experiencia profesional. 2.4. En cumplimiento de la sentencia de tutela del 11 de noviembre de 1999, proferida por el Juzgado Segundo Laboral de Neiva, confirmada en providencia del 13 diciembre de 1999, dictada por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, la USCO expidió la Resolución No. 4689 del 15 de diciembre de 1999, por la cual reconoció la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada al señor Ancizar Torrez Ramírez, a partir del 19 de diciembre de 1997. 2.5.

La anterior resolución fue modificada mediante Resolución Nº S00661 del 17 de marzo de 2000, en el sentido de ordenar el reconocimiento de la prestación a partir del 1º de julio de 1991. 2.6. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (acción de lesividad), la USCO pidió la nulidad la Resolución Nº 4689 de 1999. La demanda correspondió al Tribunal Administrativo del Huila, que, por sentencia del 23 de septiembre de 2009, se declaró inhibido para pronunciarse de fondo por considerar que la resolución acusada se modificó y que los actos administrativos que definieron la situación jurídica del señor Torres Ramírez no se demandaron.

Esa decisión fue confirmada por sentencia del 17 de mayo de 2012, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. 2.7. La USCO presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (acción de lesividad), para obtener la nulidad de las Resoluciones Nos. 4689 de 1999 y S0061 del de 2000. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara al señor Ancizar Torres Ramírez restituir lo pagado en exceso por el factor salarial de prima técnica de formación avanzada y altamente calificada. 2.8.

La demanda correspondió al Tribunal Administrativo del Huila –proceso Nº 2001-001051–, que, en audiencia inicial del 28 de agosto de 2014, declaró no probadas las excepciones previas de caducidad del medio de control, insuficiencia de poder, prejudicialidad y cosa juzgada, propuestas por el señor Torres Ramírez. En contra de esa decisión no se interpusieron recursos. 2.9.

Mediante sentencia del 21 de junio de 2016, el Tribunal Administrativo de Huila accedió a las pretensiones de la demanda. En consecuencia, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la USCO abstenerse de pagar la prima técnica al señor Torres Ramírez, sin que fuera procedente la devolución de las sumas pagadas por ese concepto, por cuanto no se probó la mala fe. 2.9.1.

A juicio del tribunal, el señor Torres Ramírez no cumplía los requisitos exigidos por los Decretos 1661 de 1991, 2164 de 1991 y 1724 de 1997, para acceder al reconocimiento de la prima técnica, esto es, la formación avanzada o experiencia altamente calificada. 2.10. Inconforme con la anterior decisión, el señor Ancizar Torres Ramírez presentó recurso de apelación y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, por sentencia del 12 de noviembre de 2020, la confirmó y, en esa instancia, no condenó en costas. 2.10.1 La autoridad judicial, en primer lugar, estimó que no era posible estudiar la excepción de cosa juzgada propuesta por el demandado en la alzada, por cuanto la misma fue decidida en la audiencia inicial del 28 de agosto de 2014, sin que se hubiera interpuesto recurso alguno contra la decisión que la declaró no probada.

Que tampoco había lugar a declararla de oficio, porque, aunque las resoluciones acusadas fueron dictadas en cumplimiento de una orden de tutela, esa Sala ha considerado que no se configura la cosa juzgada, toda vez que la acción de tutela se dirige a la protección de derechos fundamentales “y no al estudio de legalidad de actos administrativos acusados por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y, en esa medida, no se presenta identidad de objeto”.

Adicionalmente, indicó que en el proceso Nº 2001-01051, se profirió una decisión inhibitoria y no de fondo, por lo cual tampoco se configuraba la cosa juzgada alegada. 2.10.2. Por otro lado, consideró que no era procedente el reconocimiento de la prima técnica, debido a que el señor Ancizar Torres Ramírez no acreditó los requisitos previstos en los Decretos 1661 y 2164, ambos de 1991, en concordancia con el Acuerdo 005 de 1994, pues no demostró el título de formación avanzada y la experiencia altamente calificada antes del 11 de julio de 1991 y, por lo tanto, no era beneficiario del régimen de transición del Decreto 1724 de 1997 que le permitía a los empleados del nivel profesional ser titulares de ese derecho prestacional.

Que tampoco cumplió con el requisito de equivalencia del título de formación avanzada con la experiencia altamente calificada ni demostró la terminación de materias de posgrado antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, para poder acceder a la prestación. 3. Argumentos de la acción de tutela 3.1. El señor Ancizar Torres Ramírez manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

En cuanto al fondo del asunto, alegó que la sentencia del 12 de noviembre de 2020, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, por cuanto incurrió en los siguientes defectos: 3.1.1. Defecto fáctico, porque, a su juicio, valoró indebidamente las pruebas obrantes en el proceso, específicamente: (i) la certificación del 13 de abril de 1994, expedida por el jefe de personal de la USCO, en la que consta que el actor cumple los requisitos del Decreto Ley 1661 de 1991, para el reconocimiento de la prima técnica de formación avanzada y experiencia altamente calificada, y (ii) las Resoluciones Nos. 4689 del 15 de diciembre de 1999 y S0061 del 17 de marzo de 2000, expedidas válidamente al tenor de los literales b) y c) del artículo 6º del Decreto Ley 1661 de 1991. 3.1.2.

Defecto sustantivo, pues, según dice, la sentencia acusada desconoció que el Decreto Ley 1661 de 1991 regía a partir del 1º de julio de 1991, momento para el cual cumplía con los requisitos para obtener la prima técnica. Que, por lo tanto, no debió aplicar retroactivamente los Decretos 2164 de 1991 y 1724 de 1997, menos aún cuando los mismos no se incluyeron en los actos de reconocimiento de la prima técnica ni en la ratio decidendi de los fallos de tutela del 11 de noviembre y del 13 de diciembre de 1999, últimos en los que se determinó el soporte jurídico para el reconocimiento de la prestación. 3.1.2.1.

Resaltó que la cualificación de la experiencia altamente calificada, prevista en el parágrafo 1º del artículo 2 Decreto Ley 1661 de 1991, se trataba de la conseguida en el ejercicio del cargo profesional sobre el que se está solicitando su reconocimiento o también en otros empleos públicos o privados. De ahí que, para el caso particular, se cumpliera con ese requisito, porque acumuló un total de 11.9 años de experiencia profesional relacionada y que, aunque el rector de la USCO no especificara que se trató de “experiencia altamente calificada”, lo cierto era que dicha exigencia no estaba prevista en el parágrafo 2º del artículo 2 ibídem. 3.1.3.

Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial, porque estima que se apartó de las reglas jurisprudenciales fijadas por el Consejo de Estado[1] relativas a la calificación o cualificación de la experiencia altamente calificada aceptada para el reconocimiento de la prima técnica. Que, además, no tuvo en cuenta que, en casos similares –sentencias del 23 de junio de 2011[2] y del 17 de mayo de 2012[3]–, la Sección Segunda del Consejo de Estado denegó las pretensiones de la demanda al encontrar que las resoluciones que reconocieron la prima técnica se ajustaban a derecho. 3.1.3.1.

Que desconoció que en el caso bajo estudio se configuró la cosa juzgada constitucional con la expedición de las sentencias de tutela del 11 de noviembre y del 13 de diciembre de 1999, razón por la que también se apartó de las sentencias de la Corte Constitucional SU-257 de 1997 y T-604 de 2013, que tratan sobre esa institución jurídica. 3.1.3.1.1.

En este punto resaltó que en las sentencias de tutela del 11 de noviembre y del 13 de diciembre de 1999 analizaron la misma causa petendi expuesta por las partes y, en ese sentido, determinaron el soporte jurídico (Decreto Ley 1661 de 1991) que debía aplicar la USCO para verificar el cumplimiento de los requisitos para adquirir la prima técnica. 3.1.4.

Error inducido, toda vez que considera que la autoridad judicial demandada fue influenciada para tomar la decisión que “resultó contraria a derecho y a la realidad fáctica de mi caso”. En ese sentido, manifestó que la USCO y el a quo del proceso ordinario indujeron al ad quem a incurrir en error, al analizar el caso con el argumento concerniente a que el actor no obtuvo el título de posgrado antes de la entrada en vigor del Decreto 1724 de 1997, cuando lo relevante para el caso era tener en cuenta que contaba con la experiencia altamente calificada para el 1º de julio de 1991, fecha en que empezó a regir el Decreto Ley 1661 de 1991. 3.1.5.

Violación directa de la Constitución Política, con fundamento en que la decisión acusada omitió aplicar los principios de favorabilidad laboral, derecho adquirido e irretroactividad por situaciones jurídicas consolidadas y al desconocer la cosa juzgada constitucional. 3.2. Por otro lado, el actor alegó que debido a que no fueron analizadas las peticiones de los alegatos de conclusión que presentó en primera y en segunda instancia, los proponía en la pretensión cuarta de la acción de tutela para que fueran analizadas al momento de resolverse la acción de tutela.

También cuestionó que el Consejo de Estado no hubiese revocado la imposición de costas impuestas en sede de primera instancia. 3.3. Finalmente, el actor manifestó que la sentencia objeto de tutela ocasionó un perjuicio irremediable, porque lo despojó injustamente de un derecho adquirido que fue otorgado constitucionalmente, dejándolo así desprotegido “como persona subordinada, más débil y de la tercera edad”. 4.

Intervenciones 4.1. El magistrado del Tribunal Administrativo del Huila, ponente de la sentencia de tutela de primera instancia del 21 de junio de 2016 y vinculado en calidad de tercero con interés, solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo y, subsidiariamente, se denegaran las pretensiones. A juicio de la autoridad judicial, la tutela es improcedente, porque lo pretendido por el actor, es convertir la tutela en una instancia adicional del proceso ordinario. 4.1.1.

Que, además, si el actor advertía que existían decisiones del Consejo de Estado en las que, en casos similares, se ha pronunciado de manera contraria a ese tribunal y a la autoridad judicial demandada, ha debido promover el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, por interés o trascendencia jurídica, en lugar de esperar que se dictara el fallo adverso e intentar que por vía de tutela se unifique el tema. 4.1.2.

Con todo, manifestó que las providencias dictadas en el proceso ordinario no incurrieron en los defectos endilgados en el escrito de tutela, porque identificaron las normas aplicables al caso, así como el sustento jurisprudencial, de manera que el hecho de que no fueran compartidos por el actor no implicaba que se vulneraran o desconocieran los derechos fundamentales invocados.

Adicionalmente, expuso que aunque el actor identificó las providencias que profirió el Consejo de Estado y que estima fueron desconocidas, no señaló las situaciones fácticas y jurídicas que se analizaron y que considera coinciden con su caso. 4.2. A pesar de haber sido notificados, los magistrados del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y el rector de la USCO no se pronunciaron sobre los hechos que motivaron la interposición de la presente acción de tutela. 5.

Sentencia impugnada 5.1. El Consejo de Estado, Sección Primera, por sentencia del 28 de enero de 2021: (i) declaró improcedente la acción de tutela respecto de la pretensión cuarta y (ii) denegó las demás pretensiones de la demanda. Fundamentó la decisión, en las razones que a continuación se resumen: 5.2. En primer término, el a quo advirtió que eran improcedentes las pretensiones planteadas en el numeral cuarto de la acción de tutela, relativas a que la autoridad judicial demandada no se pronunció respecto de las peticiones y los alegatos de conclusión que presentó el aquí demandante.

Lo anterior, toda vez que el actor pudo ventilar esa inconformidad al interior del proceso ordinario, a través de la solicitud de adición prevista en el artículo 287 del CGP, mecanismo de defensa judicial que estimó idóneo para “controvertir el motivo de inconformidad cuestionado por esta vía constitucional”. 5.3. Seguidamente, el juez de primera instancia relacionó las consideraciones de la providencia objeto de tutela y concluyó que coincidía con el raciocinio que efectuó la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, porque, contrario a lo sostenido por el señor Torres Ramírez, en el proceso ordinario no se acreditó el cumplimiento de los presupuestos previstos en los Decretos 1661 de 1991, 2164 de 1991 y 1724 de 1997, en concordancia con el Acuerdo 005 de 1994, normas que regulan todo lo relacionado con el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia profesional altamente calificada en la USCO, y, por lo tanto, sí resultaban aplicables a su caso.

Que así lo ha considerado en múltiples ocasiones la Sección Segunda del Consejo de Estado. 5.4. Adicionalmente, adujo que tampoco se configuró el supuesto defecto fáctico, por cuanto las pruebas indicadas por el demandante como valoradas irracionalmente, no acreditan que hubiere obtenido el título profesional de vigencia de los Decretos 1661 de 1991, 2164 de 1991 y 1724 de 1997, ni demostraban que la experiencia adquirida por el señor Torres Ramírez fuere altamente calificada.

En esa línea de argumentación, sostuvo que la valoración probatoria que realizó la autoridad judicial demandada, se fundamentó en un análisis razonado, coherente y con base en las reglas de la sana crítica, de manera que no era factible “predicar que la misma sea arbitraria, abusiva, irracional o transgresora de garantías de naturaleza iusfundamental”. 5.5.

Por otro lado, señaló que las sentencias que a juicio del actor fueron desatendidas en la sentencia acusada, no podían catalogarse como precedente judicial, por cuanto: (i) no fijaron una regla de obligatorio cumplimiento para los jueces de inferior jerarquía; (ii) no comparten los mismos supuestos fácticos y jurídicos con el asunto que aquí se discute, y (iii) no fueron proferidas por la Sala Plena del Consejo de Estado o por la Sala Plena de la Sección Segunda de esa corporación, razón por la que no se enmarcan en la categoría de sentencia de unificación a la que alude el artículo 270 del CPACA. 5.6.

En cuanto a la violación directa de la Constitución y el error inducido alegados por el demandante, el a quo estimó que la sentencia objeto de tutela no atentó ni afectó las garantías iusfundamentales de las partes, puesto que las normas que regulan la prima técnica eran claras en señalar que para acceder a tal reconocimiento se debían cumplir ciertos requisitos, los cuales no acreditó el actor, circunstancia que conllevaba a la anulación de las resoluciones que habían otorgado tal prestación. Que, además, esa decisión estuvo debidamente razonada, estructurada y motivada; cosa distinta era que el actor no la compartiera. 5.7.

Finalmente, respecto de la petición del demandante consistente en que se revocara la condena en costas y agencias en derecho, el juez de primera instancia estimó que no tenía vocación de prosperidad, en razón a que su imposición atendió el criterio objetivo previsto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. 6. Impugnación 6.1. El señor Ancizar Torres Ramírez impugnó la sentencia de primera instancia, solicitó que se revocara y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la acción de tutela.

A juicio del actor, el a quo centró el análisis en la pretensión cuarta del escrito de tutela para declarar improcedente el amparo y omitió resolver de fondo los demás extremos de la litis. 6.2. Adujo, que contrario a lo expuesto por el a quo, sí agotó todos los medios de defensa judicial frente a la pretensión cuarta de la tutela, porque tanto en la primera como en la segunda instancia del proceso ordinario, adicionó las solicitudes a través de los alegatos de conclusión y, por ende, no era entendible cómo “dentro del término se hubiera podido solicitar un fallo complementario”.

Que, en todo caso, esa pretensión no era el asunto principal de protección de los derechos fundamentales que ameritaba la intervención del juez constitucional, ya que estaba ligada a las primeras tres pretensiones. 6.3. Por otro lado, reiteró los argumentos de la acción de tutela, con los que sostuvo que la providencia acusada incurrió en los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente judicial, error inducido y violación directa de la Constitución Política, así como el argumento referente a que se configuró el perjuicio irremediable. 6.4.

Por último, el demandante alegó que contrario a lo expuesto por el a quo, debía aplicarse, por condiciones de igualdad, lo planteado en los fallos del 14 de junio de 2018[4] y del 18 de noviembre de 2020[5], dictados por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en los que se revocó la condena en costas y agencias en derecho impuestas por el Tribunal Administrativo del Huila, toda vez que en el proceso se discutió un asunto de interés público y, por ende, se cumplía la excepción del artículo 188 del CPACA.

CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[6], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[7], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. 1.2.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.

Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[8]. 2.

Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala, en primer lugar, determinar si el a quo acertó al declarar improcedente la pretensión cuarta de la acción de tutela, por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. Además, en principio, correspondería analizar si estuvieron bien denegadas las demás pretensiones de la demanda o si, por el contrario, como adujo el demandante, la providencia acusada: (i) incurrió en los defectos fáctico, sustantivo, sustantivo por desconocimiento de precedente judicial, error inducido y violación directa de la Constitución Política, y (ii) debió revocar la condena en costas impuesta en sede de primera instancia. 2.2.

La Sala anticipa que coincide con el a quo, en cuanto a que la tutela es improcedente respecto de la pretensión cuarta de la acción de tutela, esto es, la falta de pronunciamiento sobre los alegatos de conclusión, por cuanto no cumple el requisito de subsidiariedad. De hecho, como se explicará más adelante, la Sala estima que este requisito tampoco se cumple respecto del argumento de las costas procesales.

No ocurre lo mismo con los defectos alegados por el demandante, pues, a diferencia del a quo, la Sala estima que no cumplen el requisito de procedibilidad de relevancia constitucional. Veamos. 2.2.1. Sobre la subsidiariedad conviene decir que busca impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 2.2.1.1.

No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6 [numeral 1] del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales. 2.2.1.2.

Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela. 2.2.1.3.

En el sub lite, la tutela no cumple el requisito de subsidiariedad respecto de los alegatos consistentes en que la autoridad judicial demandada: (i) no tuvo en cuenta las peticiones que propuso en los alegatos de conclusión –fundamento de la pretensión cuarta de la acción de tutela–, y (ii) que debió revocar la condena en costas impuesta en primera instancia. 2.2.1.4.

La Sala advierte, que el demandante contó con otro medio de defensa judicial, esto es, la solicitud de adición prevista en el artículo 287 del Código General del Proceso, que prevé que la parte interesada puede solicitar la adición de la sentencia o auto que omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que, de conformidad con la ley, debía ser objeto de pronunciamiento. 2.2.1.5.

Por lo tanto, si el actor consideraba que la autoridad judicial demandada omitió resolver sobre peticiones que presentó en los alegatos de conclusión y sobre la condena en costas impuesta en primera instancia, así debió alegarlo en el proceso ordinario, mediante una solicitud de adición de la sentencia. Se insiste, la adición es el medio legal eficaz e idóneo, establecido en los estatutos procesales para que las partes le pidan al juez que se pronuncie frente a alguna de las cuestiones que se proponen en la demanda, en la contestación o en el recurso de apelación, o frente a los puntos que, por expreso mandato legal, deben definirse en la providencia. 2.2.1.6.

Siendo así, encuentra la Sala que el a quo acertó al declarar improcedente la pretensión cuarta propuesta en el escrito de tutela. Que, además, en ese mismo sentido, debió resolver el argumento relacionado con la falta de pronunciamiento sobre la condena en costas en primera instancia. Por lo tanto, se revocará ese último aspecto. 2.2.2.

Por otro lado, como se anticipó, en cuanto a los defectos que endilgó el demandante a la providencia acusada, la Sala estima que la tutela no supera el requisito de relevancia constitucional, como pasa a explicarse. 2.2.2.1. Conviene señalar que el requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. 2.2.2.1.2.

En ese sentido, la Corte Constitucional[9] ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 2.2.2.3.

De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[10], para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»[11]. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.

(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.

(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 2.2.2.4. En el caso concreto, la Sala advierte que, en la demanda de tutela, el señor Ancizar Torres Ramírez reiteró los argumentos que ya había expuesto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (acción de lesividad) que promovió la USCO. 2.2.2.5.

Si bien el demandante alega que la providencia objeto de tutela incurrió en defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente judicial, error inducido y violación directa de la Constitución Política, lo cierto es que, en últimas, lo que pretende es que se reabra el debate sobre la legalidad de las resoluciones que reconocieron la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada a su favor.

Específicamente, sobre los siguientes temas: (i) sobre las pruebas que daban cuenta del cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la prima técnica; (ii) de la inaplicación de los Decretos 2164 de 1991 y 1724 de 1997 al caso concreto; (iii) sobre la configuración de la cosa juzgada con la expedición de los fallos de tutela; (iv) del cumplimiento del requisito de la experiencia altamente calificada;

(v) del precedente jurisprudencial aplicable al caso; (vi) del error inducido en el asunto bajo estudio, y (vii) sobre los principios de favorabilidad laboral, derecho adquirido e irretroactividad por situaciones jurídicas consolidadas. a) Sobre las pruebas que daban cuenta del cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la prima técnica 2.2.2.5.1.

En el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 21 de junio de 2016, el actor alegó lo siguiente: Así mismo, la disposición del parágrafo 2º del artículo 2º del decreto 1661 de 1991, no es un requisito adicional ni condición legal a ser satisfecha por ANCIZAR, sino una situación de trámite [aclarándose que ésta normativa no indica el procedimiento ni qué o cómo debe efectuarse dicha calificación] por parte del Jefe de la Entidad en este caso el Rector de la USCO; y por la verdad material y el derecho sustancial ha de presumirse que esta disposición fue satisfecha cuando el RECTOR firmó los actos administrativos de reconocimiento, una vez fue efectuada la verificación por parte del Jefe de Personal, en la documentación de la hoja de vida de ANCIZAR.

(…) Afín con el literal b) del art. 6° del D.L. 1661 de 1991, el competente Jefe de Personal de la USCO, en forma particular y concreta: (…) b) Constató la acreditación y cumplimiento de los requisitos en cargos en propiedad, según testifican: 1. El certificado de abril 13 de 1994 (5.5 años antes de los fallos de tutela de 1999) del Jefe de Personal Dr. JAIRO ROLDAN CONCHA “que el señor ANCIZAR TORRES RAMÍREZ, cumple los requisitos para la asignación de la prima técnica”.

(…) Y finalmente, el otorgamiento de la prima técnica mediante los actos administrativos 04689 de 1999 y 661 de 2000 a favor de ANCIZAR, sin previo certificado de disponibilidad (…) y una vez efectuada la verificación, por parte del jefe de personal de la USCO, del cumplimiento de requisitos y consolidación de la situación jurídica [conforme los artículos 2° -parágrafo 1°- 3° y 6° -literal a- del decreto 1661 de 1991] y el acatamiento de una orden de juez de tutela, fueron los motivos legales para que el Rector de la USCO las emitiera (…); y por ende no da lugar a vulneración de norma alguna y menos que se pueda predicar que hubo falsa motivación. 2.2.2.5.2.

Por su parte, en la demanda de tutela, el señor Torres Ramírez sostuvo que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto fáctico, por cuanto: Que tal situación jurídica no es un requisito adicional ni condición legal a ser satisfecha por mí sino por el rector, el jefe de personal o su delegado por mandato del parágrafo 2º del decreto 1661/1991 (…) La providencia en litis actuó desconociendo las evidencias válidas (que constan en el plenario de la demanda de nulidad) incurriendo en defecto fáctico (…) por indebida valoración probatoria y por resolver a su arbitrio el asunto jurídico dando por no probado los hechos o la circunstancias que emergen clara y objetivamente: De la certificación del Jefe de Personal del 13/04/1994 [A.D.20] y de los actos administrativos examinados en los hechos 5.4.1 y 5.4.2 que hacen constar el cumplimiento de mi parte de los requisitos para acceder a la prima técnica, además que, comprueban la verificación por parte del competente jefe de personal USCO del lleno o cumplimiento de los requisitos previstos en el D.L. 1661/91 y la válida expedición de las Resoluciones 04689/99 y S0661/00, al tenor de los literales b) y c) del artículo 6º del D.L. 1661/91. b) De la inaplicación de los Decretos 2164 de 1991 y 1724 de 1997 al caso concreto 2.2.2.5.3.

En el recurso de apelación que presentó el aquí demandante contra la sentencia de primera instancia, adujo: III.2 Tampoco tuvo en cuenta la inaplicabilidad de los Decretos 2164 de 1991 y 1724 de 1997, pese al reiterado sustento de la USCO (a f. 732, 743, 745 y 748): a. Pues estos dos decretos no fueron incluidos, por el AD-QUEM, en el fallo de tutela de diciembre 13 de 1.999 dentro del “soporte jurídico” o “disposiciones aplicables a los funcionarios de la Universidad aquí demandantes”.

(…) Estas situaciones jurídicas concretas permiten concluir que para este caso en particular, los decretos 2164 de septiembre de 1991, 1724 de julio de 1997 y los posteriores resultan inaplicables pues a julio 1 de 1991, fecha en la cual ANCIZAR cumplió cada uno de los elementos definidos para la asignación de la prima técnica mediante el decreto 1661 de junio 27 de 1991. 2.2.2.5.4.

A su turno, en la demanda de tutela, el demandante manifestó: Por ende, no me aplica lo regulado por normas posteriores: el Decreto 2164 de septiembre 17 de 1991, el Acuerdo Superior 005 de enero 27 de 1994, ni el Decreto 1724 vigente a partir del 10/07/1997, decretos que no fueron incluidos en el soporte jurídico fijado por la Jurisdicción Constitucional en los anteriores hechos 1.2 y 1.3, para que la USCO verificara y reconociera la prima técnica a los funcionarios de la universidad allí demandantes (…). c) Sobre la configuración de la cosa juzgada con la expedición de los fallos de tutela 2.2.2.5.5.

En el recurso de apelación, el señor Torres Ramírez expuso lo siguiente: No tuvo en cuenta que, en los fallos de tutela de 1999, el debate en torno a la aplicación, a los del nivel profesional, de los Decretos 1661 y 2164 de 1991, 1724 de 1997 y Acuerdos 080 de 1992 y 005 de 1994 del Consejo Superior de la Universidad Surcolombiana, fue analizado (a f. 732, 743, 745 y 748), dirimido y definido en la sentencia de tutela de diciembre 13 de 1999 de la SALA CIVIL FAMILIA LABORAL, que fijo como “… el soporte jurídico para su reconocimiento, es el decreto 1661 del 27 de junio de 1.991 a través del cual el Gobierno Nacional estableció los criterios para su otorgamiento y que fueron recogidos mediante acuerdo 005 del 27 de enero de 1.994 emanado del Consejo Superior de la Universidad demandada, disposiciones estas aplicables a los funcionarios de la Universidad aquí demandantes (…) Situación que produjo “efectos tanto procesales como sustanciales, por cuanto impide un nuevo pronunciamiento en el segundo proceso, en virtud del carácter definitivo e inmutable de la decisión, la cual, por otra parte, ya ha precisado con certeza la relación jurídica objeto de litigio” y por tanto resulta erga omnes y obligatoria inter partes, “la autoridad o persona contra la cual se ha proferido una orden de amparo está obligada a su exacto y oportuno acatamiento, aunque discrepe de su sentido y fundamentos”, lo cual hace que el debate sobre lo decidido en torno a la aplicación, a los del nivel profesional, de los decretos 2164 de 1991 y 1724 de 1997 no pueda volverse a reabrir. 2.2.2.5.6.

En el escrito de tutela, el actor alegó lo siguiente: La providencia en querella desconoce que las sentencias de tutela del 11/11 y 13/12 de 1999, están debidamente ejecutoriadas, en firme y dotadas de la intangibilidad de la cosa juzgada constitucional (…), dado que el Juzgado 2º Laboral y la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Neiva analizaron la misma causa petendi sustentada por cada parte y por ello determinaron el soporte jurídico que debía aplicar la USCO para verificar el cumplimiento de requisitos de prima técnica y así emitir el acto administrativo a mi favor. d) Del cumplimiento del requisito de la experiencia altamente calificada 2.2.2.5.7.

El actor, en el recurso de apelación que presentó en el proceso ordinario, argumentó: “La Experiencia Altamente calificada, como criterio para acceder a la prima técnica puede haberse conseguido o completado en el ejercicio del cargo sobre el cual se está solicitando su reconocimiento o también en otros empleos públicos o privados”. El título de formación avanzada no era una condición sine qua non, puesto que una vez excedida “la experiencia exigida para el cargo que desempeña el empleado” (precisado por el artículo 2º del decreto 1661 de 1991), se podían reemplazar los requisitos contemplados en el literal a) de ser “poseedor de un título de formación avanzada” y 3 años de experiencia altamente calificada, por 6 años de experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo (según lo determinado en el parágrafo 1º, ejusdem) y en el ejercicio profesional en cargos en propiedad. 2.2.2.5.8.

A su turno, en la solicitud de amparo, adujo: La voluntad objetiva del parágrafo 1º del D.L. 1661/1991 que fija el reemplazo del título de formación avanzada y 3 años de experiencia por experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de seis (6) años (…).

Por tanto, en mi caso específico el Rector de la USCO estaba obligado a efectuar el reemplazo del Título de formación avanzada o postgrado y su correspondiente formación académica por seis (6) años de experiencia profesional específica o relacionada, adquirida en el ejercicio del cargo sobre el cual solicité su reconocimiento y también en otros empleos públicos. e) Del precedente jurisprudencial aplicable al caso 2.2.2.5.9.

En el recurso de apelación que presentó el señor Torres Ramírez, manifestó que la providencia de primera instancia desconoció diferentes sentencias dictadas en la materia por la Sección Segunda del Consejo de Estado. Así lo expuso: En procesos con situaciones jurídicas análogas o similares, extensibles y aplicables a este caso, sobre la negativa de anulación y la validez de los actos administrativos de reconocimiento (incluido el 004689 de 1999), el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, se ha pronunciado en los siguientes precedentes jurisprudenciales, con carácter de fuerza vinculante: (i) de mayo 17 de 2012, Rad. 41 001 23 31 000 2001 01051 02 (N. I. 0158-10), C.P. Dr. ALFONSO VARGAS RINCÓN, (ii) de junio 23 de 2011, Rad. 410012331000200101134 02 (N. I. 0465-2010), Dra. DRA. BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PAEZ y (iii) de noviembre 27 de 2014, C.P. DR. LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO (E), Rad. 410012333000 2012 00132 01 (N.I. 2521-2014).

(…) Tampoco tuvo en cuenta el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado de noviembre 10 de 2010, Rad. No. 250002325000 2006 02826 01 [2273- 07], C.P. DR. GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN “En aras del reconocimiento de dicho beneficio en cada Entidad de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional. (…) Y menos tuvo en cuenta los precedentes Jurisprudenciales de la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO, aplicables y extensibles a este caso por situación jurídica análoga o similar, que determinaron: a. “Los empleados que consolidaron su derecho, aunque no se les hubiera expedido el acto administrativo de reconocimiento con anterioridad al Decreto 1724 de 1997, este continuará rigiéndolos, teniendo en cuenta que no es el acto administrativo el que otorga el derecho, (…)”. b. “los empleados que consolidaron su derecho antes de la expedición del Decreto 1724 de 1997, aunque éste no les haya sido reconocido por la Administración, cuentan con un derecho adquirido que ingresó a su patrimonio y que pueden reclamar”. 2.2.2.5.10.

En la demanda de tutela, el actor argumentó la presunta configuración del desconocimiento del precedente judicial, de la siguiente manera: En casos análogos al mío, fallos: (a) del 23/06/2011 N.I. 0465-2010, C.P. Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, donde aplicó el Acuerdo Superior 005/1994 para resolver a favor de las resoluciones S00198, S00261 y S00314 de 2000 que reconocen la prima técnica a 5 funcionarios (María Edith Ávila Ortiz, Hilda María Bahamón, Javier Gualteros, Bertha del Carmen León Granados y Carlos Alfonso Sánchez Leyton) y (b) del 17/05/2012 N.I. 0158-10, C.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón donde aplicó el D.L. 1661/1991 para resolver a favor de la resolución 04689 de 1999 en lo pertinente al reconocimiento de la prima técnica a 2 funcionarias (Yulieth Penagos Leiva y Mery Silva Serrano).

(…) Fallo del 10/11/2010 N.I. 2273-07, C.P. DR. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren sobre que “dentro de los límites consagrados en dicha normatividad general” [Decreto 1661 de 1991] “lo cierto es que ninguno de tales aspectos constituye óbice para que una vez configurados (…)”. (…) Fallo del 23/06/2011 N.I. 0465-2010, C.P. Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, que en caso análogo de lesividad contra actos administrativos donde la USCO reconoció la prima técnica a otros compañeros amparados por los mismos fallos de tutela precisando que: “(…) Los empleados que consolidaron su derecho, aunque no se les hubiera expedido el acto administrativo de reconocimiento con anterioridad al Decreto 1724 de 1997 (…)” 2.2.3 Fallo del 17/05/2012 N.I. 0158-10, C.P. DR. Alfonso Vargas Rincón “Los empleados [de la USCO] que consolidaron su derecho antes de la expedición del Decreto 1724 de 1997 (…)”. f) Del error inducido en el asunto bajo estudio 2.2.2.5.11.

El actor alegó en el recurso de apelación: (…) La Sala fue inducida a cometer yerro, por la reiteración de la demandante sobre que “el demandado no cumplía con los requisitos señalados en los Decretos 1661 y 2164 de 1991 para tener derecho a la prima técnica al no contar específicamente con la formación avanzada”. V.1 El título de formación avanzada no era una condición sine qua non, puesto que una vez excedida “la experiencia exigida para el cargo que desempeña el empleado” (precisado por el artículo 2º del decreto 1661 de 1991), se podían reemplazar los requisitos contemplados en el literal a) de ser “poseedor de un título de formación avanzada” y 3 años de experiencia altamente calificada, por 6 años de experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo (según lo determinado en el parágrafo 1º, ejusdem) y en el ejercicio profesional en cargos en propiedad. 2.2.2.5.12.

Nuevamente, en el escrito de tutela, reprochó: (…) La providencia demandada incurre en error inducido, dado que la autoridad judicial fue influenciada para tomar la decisión que resultó contraria a derecho y a la realidad fáctica de mi caso, así: 11.1 Los sustentos de la USCO y de la A QUO indujeron a la AD QUEM a incurrir en el error sobre que “aunque el demandado” para el 10/07/1997 “sí terminó estudios de especialización, lo cierto es que no obtuvo el título antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997” “en la medida que obtuvo el título de especialista en Proyectos de Inversión de la Universidad Surcolombiana tan solo hasta el 19 de diciembre de 1997” desconociendo la experiencia altamente calificada conseguida en otros empleos públicos y completada al 01/07/1991 en el ejercicio del cargo profesional 3020- 04 sobre el cual solicité su reconocimiento (detalladas en los hechos 6.2 a 6.4) que servía para reemplazar la falta de tal título en esa fecha, conforme lo dispuesto en la normatividad y jurisprudencia de los hechos (…). g) Sobre los principios de favorabilidad laboral, derecho adquirido e irretroactividad por situaciones jurídicas consolidadas 2.2.2.5.13.

En el escrito de apelación, el actor planteó la inobservancia de los citados principios, así: V.3 En consecuencia, en caso de que hubiere dos normas contrarias, por el principio constitucional de favorabilidad, se debería aplicar la más favorable al trabajador, en este caso aplicaría la equivalencia de la formación por experiencia. (…) Así mismo, posteriormente a los derechos adquiridos en julio 1º de 1991 para ser beneficiario de la prima técnica, también adquirió experiencia altamente calificada en el ejercicio en varios encargos de empleos públicos (…) Y con “la realidad jurídica del principio de irretroactividad (…) La naturaleza jurídica el principio de irretroactividad es la premisa según la cual, en la generalidad de las circunstancias se prohíbe, con base en la preservación del orden público y con la finalidad de plasmar la seguridad y estabilidad jurídica, que una ley tenga efectos con anterioridad a su vigencia, (…) 12.3 Cuando desconoce el PRINCIPIO de irretroactividad por situaciones jurídicas consolidadas (artículo 58º C.N.) (…) dado que los decretos 2164/1991 y 1724/1997 no podían tener efectos jurídicos al 01/07/1991 (…) 12.4 Cuando desconoce el PRINCIPIO DEL DERECHO ADQUIRIDO (…)al precisar “Que para el tiempo en que se emitió el acto demandado (diciembre 15 de 1999, la resolución 4689 y marzo 17 de 2000, la resolución S00661) ya regía el Decreto 1724 de 1997, (…). 2.2.2.5.14.

En la demanda de tutela, al igual que en el recurso de apelación, manifestó que se desconocieron los principios constitucionales. Así lo argumentó: (…) omitió aplicar el principio de favorabilidad laboral pro operario (artículo 53º C.N.) en caso de aplicación de normas que puedan ser contrarias, referentes al reemplazo de estudios de formación avanzada que yo no poseía (…) (…) 12.3 Cuando desconoce el PRINCIPIO de irretroactividad por situaciones jurídicas consolidadas (artículo 58º C.N.) (…) dado que los decretos 2164/1991 y 1724/1997 no podían tener efectos jurídicos al 01/07/1991 (…) 12.4 Cuando desconoce el PRINCIPIO DEL DERECHO ADQUIRIDO (…) al precisar “Que para el tiempo en que se emitió el acto demandado (diciembre 15 de 1999, la resolución 4689 y marzo 17 de 2000, la resolución S00661) ya regía el Decreto 1724 de 1997, (…) 2.2.2.6.

Como se ve, el demandante formuló inconformidades que coinciden con las que se expuso en el recurso de apelación que presentó contra la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la USCO. Evidentemente la tutela busca revivir la discusión jurídica respecto de la legalidad de las resoluciones que reconocieron la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, asunto que ya fue resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en la providencia del 12 de noviembre de 2020, que, en lo que interesa, consideró: 4.2.1.

¿Se configuró la excepción de cosa juzgada, la cual fue resuelta en la audiencia inicial sin que fuera objetada? (…) Conforme a las normas aludidas, se muestran evidentes los límites de la competencia del fallador de segunda instancia, quien solo podrá estudiar la decisión objeto de apelación y no aquellas decisiones que fueron proferidas en otras etapas del proceso, como en la audiencia inicial, y que se encuentran debidamente ejecutoriadas; además, solo le es dable examinar los argumentos de hecho y de derecho esgrimidos por el apelante contra la decisión recurrida, máxime si éste es el apelante único.

(ii). Asimismo, no hay lugar a su declaratoria de oficio, toda vez que, aunque las Resoluciones 4689 de 15 de diciembre de 1999 y S00661 de 17 de marzo de 2000 fueron expedidas en cumplimiento de una orden de tutela, esta Sala ha considerado que no se configura la cosa juzgada, toda vez que la acción constitucional está dirigida a proteger derechos fundamentales y no al estudio de la legalidad de los actos administrativos acusados por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y, en esa medida, no se presenta la identidad de objeto.

(…) 4.2. 2. ¿El señor Ancízar Torres Ramírez acreditó los requisitos para acceder al reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada conforme al régimen previsto en los Decretos 1661 de 1991 y 1724 de 1997, en concordancia con el Acuerdo 005 de 1994 expedido por la Universidad Surcolombiana? (i).

En primer lugar, contrario a lo afirmado por la parte demandada, conforme a lo considerado por esta Sala al resolver problemas jurídicos similares, los Decretos 1661 de 1991, 2164 de 1991 y 1724 de 1997 que regularon el reconocimiento de la prima técnica, son aplicables tanto para los empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Público como para los funcionarios de las entidades que no hacen parte de él, como lo es, entre otras, la Universidad Surcolombiana.

Lo anterior, en virtud del inciso 2º del artículo 1.° del Decreto reglamentario 2164 de 1991, por su parte, reguló que: «[…] También tendrán derecho los empleados de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados. […]». Normas estas que permiten advertir que los empleados o funcionarios de la Universidad Surcolombiana, podían acceder a tal beneficio siempre y cuando acreditaran los requisitos legales.

A continuación, la Sala procederá a la verificar si el señor Ancizar Torres Ramírez cumple con los requisitos para el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada: (…) A partir de las pruebas documentales referidas con antelación sobre la educación y experiencia del demandado, se evidencia con claridad que solo obtuvo su título como especialista en proyectos de inversión en la Universidad Surcolombiana el 19 de diciembre de 1997; es decir que a la fecha de reconocimiento de la prima técnica ocurrido el 1 de julio de 1991, en vigencia de los Decretos 1661 y 2164 de 1991, y con posterioridad al 11 de julio de 1997 (fecha de entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997), no acreditó el hecho de detentar un título de formación avanzada (esto es, especialización, maestría o doctorado), antes de que el nivel profesional fuera exceptuado de los eventos en los cuales se reconocería la prima técnica.

Ahora bien, como se infiere del artículo 4, inciso 2 del Decreto 2164 de 1991, es posible afirmar que, ante la ausencia del título de posgrado, el beneficiario podía suplirlo con la demostración de la terminación de materias de la respectiva especialización, y 3 años de experiencia altamente calificada; concepto que la Sala ha conceptualizado como “una suma de conocimientos, acontecimientos y resultados de excelencia, precisión y distinción en el desarrollo de las actividades de un empleado, fundados en estudios adicionales, talentos o habilidades adquiridas por funciones o logros adicionales, relevantes o demasiado técnicos”.

En el citado pronunciamiento, la Sala determinó que dicha experiencia se diferencia totalmente del solo ejercicio de un empleo y del cumplimiento de sus obligaciones específicas, pues estos últimos supuestos corresponden a la denominada experiencia profesional que no habilita la configuración de este presupuesto, de conformidad con lo expuesto por el Consejo de Estado bajo esta misma línea argumentativa en sentencia del 29 de enero de 2015.

Conforme a este contexto, en el caso puntual del señor Ancizar Torres Ramírez, la Sala estima que la experiencia que pretende acreditar como calificativa para adquirir el derecho a la prima técnica, solo es profesional y no altamente calificada, puesto que no se demostró que en vigencia de los Decretos 1661 y 2164 de 1991, en el ejercicio de los cargos del nivel profesional, hubiera adquirido destrezas o conocimientos técnicos y especializados destacables por la realización de funciones diferentes a las propias del cargo, o por actividades y cursos que hubiesen consolidado su perfil en uno más calificado respecto del que ostentaba al momento de su vinculación. Adicionalmente, tampoco se probó la existencia de un documento por medio del cual el rector de la Universidad Surcolombiana hubiera determinado o considerado la experiencia descrita como altamente calificada, tal como lo ordena el parágrafo del artículo 4 del Decreto 2164 de 1991 que prevé: «[…] La experiencia a que se refiere este artículo será calificada por el jefe del organismo, con base en la documentación que el empleado acredite». 2.2.2.6.1.

Siendo así, aunque el demandante alega la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, lo cierto es que termina promoviendo indebidamente la tutela para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses. 2.2.2.7. Por último, la Sala debe precisar que los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela son más estrictos cuando se cuestiona una decisión expedida por un órgano de cierre, como ocurre en este caso, que se acusa una sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Así lo explicó la propia Corte Constitucional, en la sentencia T- 398 de 2017: 3.3.2. Cuando se trata de una acción de tutela contra una providencia de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de Estado, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara en manifestar que los requisitos de procedibilidad son más estrictos, pues se trata de decisiones judiciales de los órganos de cierre de la jurisdicción ordinaria y contenciosa administrativa, quienes se encargan de unificar jurisprudencia. Por ello, “la tutela contra providencias judiciales de las Altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.

En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión”. 2.2.2.8.

Lo anterior es suficiente para que la Sala se abstenga de hacer un pronunciamiento de fondo sobre los defectos que el actor endilgó a la providencia objeto de tutela. En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declarará improcedente la solicitud de amparo. 2.3.

En conclusión, la Sala revocará el numeral segundo de la sentencia de primera instancia. En su lugar, declarará improcedente el amparo solicitado, respecto de los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente judicial, error inducido y violación directa de la Constitución Política, y confirmará en lo demás la providencia impugnada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar el numeral segundo de la providencia impugnada. En su lugar, declarar improcedente la acción de tutela presentada por el señor Ancizar Torres Ramírez, respecto de los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente judicial, error inducido y violación directa de la Constitución Política, por las razones expuestas en esta providencia. 2.

Confirmar en lo demás la sentencia impugnada. 3. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 5. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. [Firmado electrónicamente]  MILTON CHAVES GARCÍA  Presidente de la Sección   [Firmado electrónicamente]  STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO  Magistrada [Firmado electrónicamente] MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Magistrada      [Firmado electrónicamente]  JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ  Magistrado   ----------------------- [1] En las sentencias: (i) del 22 de mayo de 2014, proceso No.㠳㐲㈭㄰ⰲ䴠倮‮畇瑳癡⁯摅慵摲⁯敭⁺牁湡畧敲Ɱ礠⠠楩 敤⁬㜲搠⁥番楮⁯敤㈠㄰ⰳ瀠潲散潳丠⹯ ㄠ㠸ⴰ〲㈱‬⹍⹐䜠牥牡潤䄠敲慮⁳潍獮污敶‮䄠挠浯⁯敤⁬潣据灥潴搠汥㈠搠⁥敦牢牥⁯敤㈠㄰ⰲ攠灸摥摩⁯潰⁲慬匠污⁡敤䌠湯畳瑬⁡⁹敓癲捩潩䌠癩汩‬湥攠⁬牰捯獥⁯潎‮ㄱ〰〱〳〶〰〲ㄱ〰㠰〶ⰰ䴠倮‮楗汬慩⁭慚扭慲潮䌠瑥湩⹡ȍ倠潲散潳丠⹯〠㘴ⴵ〲〱‮⹍⹐䈠牥桴⁡界⁡慒敲⁺敤倠旡⹺ȍ倠潲散潳丠⹯〠㔱ⴸ〱搠⁥3824-2012, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, y (ii) del 27 de junio de 2013, proceso No. 1880-2012, M.P. Gerardo Arenas Monsalve.

Así como del concepto del 2 de febrero de 2012, expedido por la Sala de Consulta y Servicio Civil, en el proceso No. 11001030600020110008600, M.P. William Zambrano Cetina. [2] Proceso No. 0465-2010. M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. [3] Proceso No. 0158-10 de 1999. M.P. Alfonso Vargas Rincón. [4] Sentencia del 14 de junio de 2018, proceso No. 3438-2016.

M.P. Sandra Lisett Ibarra Vélez [5] Sentencia del 18 de noviembre de 2020, proceso No. 1002-2017. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. [6] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [7] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [8] SU-573 de 2017. [9] Al respecto, ver sentencias C-590 de 2005, T-335 de 2000, T-102 de 2006, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014. [10] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [11] Ibídem