11001-03-15-000-2020-04115-01 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-04115-01Consejo de Estado · SECCIÓN QUINTASentencia2021-04-22

Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez

Actor: Unidad Administrativa De Gestión Pensional Y Parafiscal De La Protección Social – Ugpp·Demandado: Tribunal Administrativo De Santander Y Otro

De qué trata

Síntesis: La [entidad accionante] aseguró que la providencia por medio de la cual se declaró desierto por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución (13 de noviembre de 2018) y el auto que resolvió la queja en el sentido de declarar bien denegado el citado recurso (25 de agosto de 2020), proferidas por el Juzgado y el Tribunal accionados, respectivamente, incurrieron en los defectos sustantivo y procedimental. (…) [L]a Sección Quinta encuentra que, distinto a los pronunciamientos de la impugnante, la autoridad judicial accionada estableció razonablemente la oportunidad para presentar el recurso de apelación contra la sentencia que negó las excepciones propuestas por la parte demandada y ordenó seguir adelante con la ejecución. De esta forma, resulta relevante acotar que la forma como debe abordarse el procedimiento ejecutivo dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo no se encuentra unificada. Por una parte, existe una corriente de la jurisdicción de lo contencioso administrativo que considera que en virtud de las anteriores normas de remisión y ante la ausencia de regulación del procedimiento ejecutivo en la Ley 1437 de 2011, al ser categorizado, en principio, como un proceso especial y no ordinario, el trámite debe surtirse de conformidad con lo dispuesto por el Código General del Proceso para este tipo de actuaciones, como lo precisó el tribunal demandado. Empero, concurre otra que considera que en todo lo relacionado con el recurso de apelación el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se reservó la ritualidad bajo sus normas adjetivas, con independencia de que el resto del trámite se surta de acuerdo con el Código General del Proceso. En virtud de ello, los adeptos a esta postura establecen que todos los recursos de apelación que se interpongan ante esta jurisdicción, con independencia de que el trámite se surta de acuerdo con la ritualidad procesal civil que integra el ordenamiento, se les aplican las reglas previstas en la Ley 1437 de 2011, inclusive la que consagra el término para su interposición que es el artículo 247 ejusdem. En el caso concreto, resulta claro que el tribunal accionado decidió decantarse por la primera postura. Para ello invocó el artículo 243 del CPACA indicando que en él únicamente se establece la procedencia del recurso de apelación, sin que prevea el trámite y la oportunidad para la interposición del medio de impugnación, por lo que ante el vacío legal, y con fundamento en el artículo 306 del CPACA - el cual hace remisión expresa al CGP -, ante la inexistencia de norma especial regulatoria de la materia, resulta aplicable el artículo 322 de la disposición general, pues este sí acota lo aquí cuestionado, debiéndose dar alcance de esta normativa al proceso ejecutivo controvertido. (…) Así las cosas, la Sala negará el amparo constitucional respecto del defecto sustantivo - procedimental por no acreditarse dentro de la decisión cuestionada.ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / PROCESO EJECUTIVO ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración[Ahora en relación con el defecto por desconocimiento del precedente judicial, la Sala advierte] que, respecto de las providencias emitidas por el Tribunal Administrativo de Santander, las providencias proferidas por los Juzgados y Tribunales Administrativos no constituyen precedente, dado que solamente pueden considerarse como tales los proferidos por los órganos de cierre en las distintas jurisdicciones, como una consecuencia de las funciones a ellos asignada por la Constitución Política y en razón del carácter del Estado Colombiano como una República Unitaria , por lo tanto no es dable afirmar el desconocimiento del “precedente horizontal”, como quiera que las decisiones cuestionadas como desconocidas fueron proferidas por diferentes Salas de Decisión, las cuales, a su vez, se integraron por magistrados distintos entre sí. Ahora bien, con relación a las actuaciones judiciales proferidas por el Consejo de Estado, resulta relevante destacar que lo resuelto fue desarrollado en sede de tutela, es decir, las providencias no fueron proferidas por esta Corporación actuando como órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en el escenario de un proceso ejecutivo, y por tal razón no puede hacerse extensivo su alcance para el asunto bajo estudio. Así las cosas, la Sección Quinta tampoco encontró acreditada la configuración del defecto de desconocimiento del precedente, conllevando a que deba confirmarse las resueltas de la Sección Primera del Consejo de Estado y con ello negar el amparo constitucional.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / PROCESO EJECUTIVO ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA APLICACIÓN DE LA NORMATIVA REFERENTE AL TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN - Ley 1437 de 2011 / ADECUADA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA JUDICIAL La [entidad accionante] aseguró que la providencia por medio de la cual se declaró desierto por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución (13 de noviembre de 2018) y el auto que resolvió la queja en el sentido de declarar bien denegado el citado recurso (25 de agosto de 2020), proferidas por el Juzgado y el Tribunal accionados, respectivamente, incurrieron en los defectos sustantivo y procedimental.

(…) [L]a Sección Quinta encuentra que, distinto a los pronunciamientos de la impugnante, la autoridad judicial accionada estableció razonablemente la oportunidad para presentar el recurso de apelación contra la sentencia que negó las excepciones propuestas por la parte demandada y ordenó seguir adelante con la ejecución. De esta forma, resulta relevante acotar que la forma como debe abordarse el procedimiento ejecutivo dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo no se encuentra unificada.

Por una parte, existe una corriente de la jurisdicción de lo contencioso administrativo que considera que en virtud de las anteriores normas de remisión y ante la ausencia de regulación del procedimiento ejecutivo en la Ley 1437 de 2011, al ser categorizado, en principio, como un proceso especial y no ordinario, el trámite debe surtirse de conformidad con lo dispuesto por el Código General del Proceso para este tipo de actuaciones, como lo precisó el tribunal demandado.

Empero, concurre otra que considera que en todo lo relacionado con el recurso de apelación el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se reservó la ritualidad bajo sus normas adjetivas, con independencia de que el resto del trámite se surta de acuerdo con el Código General del Proceso. En virtud de ello, los adeptos a esta postura establecen que todos los recursos de apelación que se interpongan ante esta jurisdicción, con independencia de que el trámite se surta de acuerdo con la ritualidad procesal civil que integra el ordenamiento, se les aplican las reglas previstas en la Ley 1437 de 2011, inclusive la que consagra el término para su interposición que es el artículo 247 ejusdem.

En el caso concreto, resulta claro que el tribunal accionado decidió decantarse por la primera postura. Para ello invocó el artículo 243 del CPACA indicando que en él únicamente se establece la procedencia del recurso de apelación, sin que prevea el trámite y la oportunidad para la interposición del medio de impugnación, por lo que ante el vacío legal, y con fundamento en el artículo 306 del CPACA – el cual hace remisión expresa al CGP –, ante la inexistencia de norma especial regulatoria de la materia, resulta aplicable el artículo 322 de la disposición general, pues este sí acota lo aquí cuestionado, debiéndose dar alcance de esta normativa al proceso ejecutivo controvertido.

(…) Así las cosas, la Sala negará el amparo constitucional respecto del defecto sustantivo – procedimental por no acreditarse dentro de la decisión cuestionada. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / PROCESO EJECUTIVO ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración [Ahora en relación con el defecto por desconocimiento del precedente judicial, la Sala advierte] que, respecto de las providencias emitidas por el Tribunal Administrativo de Santander, las providencias proferidas por los Juzgados y Tribunales Administrativos no constituyen precedente, dado que solamente pueden considerarse como tales los proferidos por los órganos de cierre en las distintas jurisdicciones, como una consecuencia de las funciones a ellos asignada por la Constitución Política y en razón del carácter del Estado Colombiano como una República Unitaria, por lo tanto no es dable afirmar el desconocimiento del “precedente horizontal”, como quiera que las decisiones cuestionadas como desconocidas fueron proferidas por diferentes Salas de Decisión, las cuales, a su vez, se integraron por magistrados distintos entre sí. Ahora bien, con relación a las actuaciones judiciales proferidas por el Consejo de Estado, resulta relevante destacar que lo resuelto fue desarrollado en sede de tutela, es decir, las providencias no fueron proferidas por esta Corporación actuando como órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en el escenario de un proceso ejecutivo, y por tal razón no puede hacerse extensivo su alcance para el asunto bajo estudio.

Así las cosas, la Sección Quinta tampoco encontró acreditada la configuración del defecto de desconocimiento del precedente, conllevando a que deba confirmarse las resueltas de la Sección Primera del Consejo de Estado y con ello negar el amparo constitucional. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04115-01(AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCAL DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la apoderada judicial de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social – UGPP - contra la sentencia del 29 de octubre de 2020 proferida por el Consejo de Estado – Sección Primera, que negó el amparo solicitado.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo Mediante escrito enviado el 15 de septiembre de 2020 al correo electrónico “tutelaenlinea@deaj.ramajudicial.gov.co”, la apoderada judicial de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social – UGPP – ejerció acción de tutela contra el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, “de contradicción, doble instancia, confianza legítima, legalidad, buena fe y seguridad jurídica.” Las referidas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de las providencias de 13 de noviembre de 2018 y 25 de agosto de 2020, proferidas por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, respectivamente, dentro del proceso ejecutivo N°. 68001-33-33-007-2017- 00114-00, promovido por la señora María Marggy Rueda Rojas en contra de la entidad actora, por medio de las cuales: (i) declaró desierto por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de 4 de octubre de 2018 que ordenó seguir adelante con la ejecución y;

(ii) resolvió el de queja interpuesto frente a la mentada decisión, declarando bien denegado el recurso. 2. Hechos[1] La acción de tutela tuvo como fundamento los siguientes hechos, que a juicio de la Sala resultan relevantes para la decisión que se va a adoptar en el presente asunto: 1. La señora María Marggy Rueda Rojas presentó demanda ejecutiva en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP – con el fin de obtener el pago de la condena impuesta contra dicha entidad mediante la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga el 29 de abril de 2011.

El anterior proceso se tramitó bajo el radicado número 68001-33-33-007- 2017-00114-00. 2. El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, por medio de providencia de 22 de septiembre de 2017, libró mandamiento de pago a favor de la señora María Marggy Rueda Rojas y a cargo de la UGPP por la suma de $32.472.254 junto con los correspondientes intereses moratorios que se siguieran causando, los cuales serían liquidados en la etapa procesal correspondiente.

La autoridad judicial en cita, el 4 de octubre de 2018, en el trámite de la audiencia inicial de que trata el artículo 372 del CGP, negó las excepciones propuestas por la parte demandada, ordenó seguir adelante con la ejecución y dispuso la liquidación del crédito, decisión contra la cual, el 11 de octubre de 2018, la parte demandada interpuso recurso de apelación. 3.

El 13 de noviembre de 2018 el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga declaró desierto el recurso de apelación interpuesto por la UGPP, al considerar que su fundamentación se presentó de forma extemporánea, esto es, después de los 3 días siguientes a la realización de la audiencia, incumpliendo el término para sustentar el recurso de apelación contra las sentencias en los procesos ejecutivos previsto en el inciso 2° del numeral 3° del artículo 322 del CGP.

Contra la anterior decisión, la UGPP presentó recurso de reposición y en subsidio solicitó que se expidieran copias para surtirse un eventual recurso de queja, al estimar que el término para interponer y sustentar la apelación, con fundamento en el artículo 247 CPACA, era de 10 días hábiles siguientes a la fecha en que fue proferida la sentencia y, no de 3 días como lo prevén las normas procesales generales.

El 29 de enero de 2019, el juez a quo, resolvió no reponer el auto de 13 de noviembre de 2018 y concedió la expedición de copias para que la parte presentara el recurso de queja ante el superior, el cual fue decidido por el Tribunal Administrativo de Santander el 25 de agosto de 2020, en el sentido de declarar bien denegado el recurso de apelación contra la providencia de 4 de octubre de 2018.

Para arribar a dicha conclusión estimó que, resultaba razonable la decisión cuestionada pues el artículo 243 del CPACA establece únicamente la procedencia del recurso de apelación, esto es, indica contra qué providencias es posible interponer el citado recurso; sin embargo, no prevé el trámite y la oportunidad para la interposición del medio de impugnación, por lo que se debe acudir al artículo 306 del CPACA, disposición que señala que en aquellos casos en los que no exista norma especial se debe remitir al CGP.

Así, afirmó que el recurso de apelación dictado en la audiencia debió haberse interpuesto dentro de los 3 días siguientes a la fecha de la diligencia, tal como lo establece el artículo 322 del CGP. 2. Fundamentos de la vulneración y pretensión En criterio de la parte actora, las providencias censuradas incurrieron en defecto sustantivo, en razón a que omitieron aplicar los artículos 243 y 247 de la Ley 1437 de 2011, disposiciones que establecen que, incluso en los trámites que se rijan por el Código General del Proceso, el recurso de apelación sólo procede de conformidad con lo regulado en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Afirmó que, aunque el CPACA carece de regulación sobre el proceso ejecutivo y para algunos aspectos deba remitirse a las normas de procedimiento generales, lo cierto es que dicha normativa sí establece el término para interponer el recurso de apelación contra la sentencia que ordena seguir adelante con la ejecución, el cual está previsto en el artículo 247 del CPACA que señala que “El recurso deberá interponerse y sustentarse ante la autoridad que profirió la providencia, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación ”, norma que es aplicable de conformidad con el artículo 243 ibídem, el cual prevé que “La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil”.

De igual forma, estimó que se configura el defecto procedimental al aplicar las normas del CGP dentro del trámite del proceso ejecutivo, en tanto que, a su juicio, únicamente se debe acudir a dicha normatividad cuando no exista disposición especial que regule la materia, lo que no ocurre en el presente caso, toda vez que la Ley 1437 de 2011 señala el término para el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Finalmente, consideró que se incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial fijado por el Tribunal Administrativo de Santander y por el Consejo de Estado, según el cual el recurso de apelación en los procesos ejecutivos procede en los términos establecidos por el CPACA.

Para el efecto citó las siguientes providencias: (i) auto del expediente 2014-00158 y auto del 18 de noviembre de 2015 (exp. 2014-00161), dictados por el Tribunal Administrativo de Santander; y (ii) Sentencias de 6 de abril de 2017 (exp. 2017-00397) y de 3 de mayo de 2018 (exp. 2017-02643), proferidas por el Consejo de Estado. Por lo anterior, solicitó que se admita el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución y trasladar el expediente al Tribunal Administrativo de Santander para que decida sobre el mismo.

De igual forma, requiere que se le otorgue efectos “inter comunis” a la sentencia que se expida dentro del presente trámite constitucional y, en consecuencia, se declare “(…) para todos los procesos ejecutivos donde se presente apelación del auto que ordena seguir adelante la ejecución (presentado con el lleno de los requisitos legales), su procedencia en atención a lo establecido por el artículo (sic) 243 y 247 del CPACA (…)”. 3.

Trámite de la acción de tutela El Consejo de Estado – Sección Primera, por auto de ponente dictado el 6 de octubre de 2020, admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a la parte demandante y, como demandadas, al Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga y al Tribunal Administrativo de Santander. Así mismo, dispuso la vinculación, como tercero con interés jurídico en el resultado del proceso, a la señora María Marggy Rueda Rojas.

Por otro lado, solicitó copia digital de las siguientes piezas procesales: (i) escrito de sustentación del recurso de apelación interpuesto por la UGPP en contra de la sentencia del 4 de octubre de 2018; (ii) el auto de 13 de noviembre de 2018, y (iii) el recurso de reposición, y en subsidio de queja, interpuesto por la UGPP en contra del auto del 13 de noviembre de 2018.

Por último, negó la medida de suspensión provisional que se solicitó al considerar que no se acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable. 4. Intervención Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica en debida forma, únicamente intervino el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga. 1.

Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga. La dependencia judicial mediante escrito enviado el 13 de octubre de 2020 afirmó que “no se tienen consideraciones adicionales, más allá de lo plasmado en las providencias objeto de la presente acción de tutela”. Asimismo, remitió en medio digital copia de las piezas procesales requeridas en el auto admisorio. 5.

Fallo de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 29 de octubre de 2020, negó la solicitud de amparo, al considerar que no se configuraron los yerros invocados. Como fundamento de su decisión arguyó que resultaba razonable la decisión enjuiciada, pues del análisis del conjunto de disposiciones que regulan la materia y al existir un vacío normativo en la Ley 1437 de 2011, la norma aplicable al caso concreto era el artículo 322 de CGP, disposición que regula el trámite y oportunidad para interponer el recurso de apelación al interior del proceso ejecutivo. 6.

Impugnación La parte actora con escrito allegado el 15 de diciembre de 2020[2], inconforme con la anterior decisión la impugnó y manifestó, in extenso, los mismos motivos de inconformidad plasmados en el escrito inicial, haciendo especial énfasis en la prosperidad de los yerros de que adolece la providencia. 7. Trámite de segunda instancia El 5 de marzo de 2021 se procedió realizar sorteo para establecer el magistrado ponente de segunda instancia dentro del proceso de la referencia, correspondiéndole tal fin a la Consejera Rocío Araújo Oñate, quien en la sesión de Sala llevada a cabo el 18 de marzo de los corrientes presentó su proyecto de fallo sin que hubiera obtenido la mayoría requerida para su aprobación, por lo que en auto de 26 de marzo ordenó remitir el expediente al despacho de la Magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, de conformidad con el numeral 6° del artículo 23 del Acuerdo 2 de 1971[3], en concordancia con lo dispuesto en el numeral 6° del artículo 49 del Acuerdo 080 de 2019[4], reglamento interno del Consejo de Estado.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la impugnación, presentada por la UGPP contra la sentencia del 29 de octubre de 2020, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, según lo establecido por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015 modificado por el Decreto N°. 1983 de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.

Asunto bajo análisis Corresponde a la Sección determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia proferida el 29 de octubre de 2020, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Primera, negó la solicitud de amparo invocada por la UGPP. Para ello se realizará el análisis de los requisitos adjetivos para la presentación de la acción de tutela contra providencia judicial.

Surtido este trámite, se analizará el caso en concreto para establecer si las autoridades accionadas incurrieron en los defectos sustantivo, procedimental[5] y de desconocimiento del precedente frente a las decisiones controvertidas, esto es aquella que declaró desierto por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución y el auto que resolvió la queja en el sentido de declarar bien denegado el citado recurso. 3.

Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva 1. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012[6], unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[7], y en ella concluyó: “… si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente…” (Destacados fuera de texto) Por lo anterior precedente, es claro que la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[8] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantiva- y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto -procedencia adjetiva.

En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: (i) relevancia constitucional; (ii) que no se trate de tutela contra tutela; (iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; y (iv) inmediatez.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá principalmente: (i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y (ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.

Examen de los requisitos: procedencia adjetiva Toda vez que la Sección Primera del Consejo de Estado superó los requisitos adjetivos de procedencia, decisión que es compartida por esta Sala de Decisión, no se reiterará dicho estudio en esta instancia. 5. Generalidades de los defectos invocados 1. Defecto sustantivo La Corte Constitucional[9], ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”[10].

Puntualmente, el defecto sustantivo lo configuran los siguientes supuestos: el fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente[11] o porque ha sido derogada[12], es inexistente[13], inexequible[14] o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador[15]. Asimismo, también se acredita cuando: a) No se hace una interpretación razonable de la norma[16]. b) La disposición aplicada es regresiva[17] o contraria a la Constitución[18]. c) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición[19]. d) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma[20]. e) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. Así las cosas, procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente. 2.

Desconocimiento del precedente La Sala precisa que el precedente es aquella regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como precedente. También se considera que constituyen precedente las sentencias de constitucionalidad y las de unificación, expedidas tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado.

Sin embargo, resulta necesario advertir que “…debe aceptarse que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes generan una regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez”[21]. 6. Caso concreto Sea lo primero señalar que esta Magistratura procederá a confirmar la decisión de primera instancia por medio de la cual denegó el amparo constitucional al no encontrar acreditados la configuración de los defectos invocados.

La UGPP aseguró que la providencia por medio de la cual se declaró desierto por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución (13 de noviembre de 2018) y el auto que resolvió la queja en el sentido de declarar bien denegado el citado recurso (25 de agosto de 2020), proferidas por el Juzgado y el Tribunal accionados, respectivamente, incurrieron en los defectos sustantivo y procedimental.

Sobre el primero, afirmó que las decisiones censuradas se adoptaron con fundamento en el artículo 322 del Código General del Proceso, a pesar de que las disposiciones aplicables eran los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, normas que señalan el término en el que debe sustentarse el recurso de apelación formulado en contra de sentencias.

En relación con el segundo defecto, estima que se desconoció que las normas del CGP dentro del trámite del proceso ejecutivo sólo son aplicables cuando el CPACA no regule la materia, lo que, en su criterio, no ocurre en el presente caso, toda vez que esta última normatividad sí señala el término para sustentar el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Por último, manifestó que también se configuró un yerro por desconocimiento del precedente contenido en una serie de providencias en las cuales, a su juicio, se ha establecido que en los procesos ejecutivos el trámite de la apelación se debe aplicar las normas del CPACA.

En este orden de ideas, la Sala contraerá su examen a la providencia del Tribunal, por ser la decisión definitiva en relación con la cuestión objeto de censura. 1. Defecto sustantivo Como se anticipó, esta Sala advierte que el cargo en cita se estudiará de manera conjunta con el defecto procedimental, por contener similares supuestos, pues ambos se sustentan en que la autoridad judicial accionada dejó de aplicar los artículos 243 y 247 del CPACA y aplicó indebidamente el artículo 322 del CGP, lo que, a juicio del actor, condujo a que se declarara desierto por extemporáneo el recurso de apelación. En aras de establecer si se acredita la configuración de este defecto, resulta relevante traer a colación la decisión del Tribunal Administrativo de Santander que resolvió declarar bien denegado el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la UGPP contra la sentencia del 4 de octubre de 2018.

La providencia controvertida expuso: “Teniendo en cuenta que, en materia administrativa, el título ejecutivo carece de regulación propia en lo que concierne al procedimiento, para el desarrollo del mismo se debe acudir al C.G.P., en virtud de la remisión normativa prevista por el artículo 306 del C.P.A.C.A., que establece: “ARTÍCULO 306.

ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.” Ahora bien, en materia de recurso de apelación cabe precisar que es mediante el C.P.A.C.A. que se determina la procedencia de las decisiones que pueden ser objeto del mismo, en virtud del artículo 243, que dicta:

ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3.

El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. 5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios. 6. El que decreta las nulidades procesales. 7. El que niega la intervención de terceros. 8. El que prescinda de la audiencia de pruebas. 9.

El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente. Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo.

PARÁGRAFO. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil. Sin embargo, como el C.P.A.C.A., no cuenta con norma especial que indique el trámite y la oportunidad para la interposición del recurso de apelación, se debe remitir es al artículo 322 del C.G.P., que establece: 1.

El recurso de apelación contra cualquier providencia que se emita en el curso de una audiencia o diligencia, deberá interponerse en forma verbal inmediatamente después de pronunciada. El juez resolverá sobre la procedencia de todas las apelaciones al finalizar la audiencia inicial o la de instrucción y juzgamiento, según corresponda, así no hayan sido sustentados los recursos.

La apelación contra la providencia que se dicte fuera de audiencia deberá interponerse ante el juez que la dictó, en el acto de su notificación personal o por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación por estado. Así las cosas, es claro afirmar que el recurrente estaba fuera del término de la ley para la presentación del recurso de apelación contra la providencia de 04 de octubre de 2018, pues al ser notificado en estrados durante la misma audiencia, su conteo según el artículo citado anteriormente iniciaba el día 5 de octubre y vencía el 9 de octubre de 2018, lo que indica que se radicó extemporáneamente; siendo así, resulta adecuado indicar que el recurso es inoportuno…” (Resaltado fuera del texto original) Bajo este análisis, la Sección Quinta encuentra que, distinto a los pronunciamientos de la impugnante, la autoridad judicial accionada estableció razonablemente la oportunidad para presentar el recurso de apelación contra la sentencia que negó las excepciones propuestas por la parte demandada y ordenó seguir adelante con la ejecución. De esta forma, resulta relevante acotar que la forma como debe abordarse el procedimiento ejecutivo dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo no se encuentra unificada.

Por ello, y ante el análisis razonable al que arribaron las autoridades demandadas en sede constitucional, dentro de lo que comprendió el estudio conjunto de las diferentes normas que exponen que, por no existir norma especial en la Ley 1437 de 2011 la disposición aplicable era la prevista en el estatuto general del proceso, así como la ausencia de unificación reguladora sobre la materia, resulta claro que la autonomía judicial debe primar sin que este juez de tutela pueda indicar cuál es la tesis que debe ser empleada dentro del proceso ejecutivo, pues, tratándose del defecto aquí analizado, debe estudiarse a la luz de la proporcionalidad y razonabilidad como bien expuso la Corte Constitucional al precisar que “sólo la coherencia y equilibrio del engranaje procesal permite la efectiva aplicación del concepto de justicia y, por contera, hace posible el amparo de los intereses en conflicto” [22].

Es así como, es claro que con | | | |independencia de que las demandas ejecutivas | | | |se rijan por el procedimiento civil (Código | | | |General del Proceso), la apelación solo | | | |procede de conformidad con las disposiciones | | | |del Código de Procedimiento Administrativo y | | | |de lo Contencioso Administrativo —Ley 1437 de| | | |2011” (Sic en la cita) | | |Auto |No realizó transcripción del apartado, | | |2014 – |únicamente expuso que esta decisión fue: | | |00161 |“firmada por la mayoría de los magistrados | | | |que conforman el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE | | | |SANTANDER, donde se expresa que el termino | | | |para apelar una sentencia en la jurisdicción | | | |administrativa, es de 10 días contados a | | | |partir de la notificación de la misma, sin | | | |que deba hacerse en forma diferente cuando | | | |sea notificada en estrados”. | |Consejo de |Sentencia |“Siendo ello así, al encontrarse regulado el | |Estado, |2017 – |recurso de apelación en el procedimiento | |Sección |00397 |administrativo y siendo el mismo aplicable | |Quinta | |inclusive a los procedimientos que se sigan | | | |con las reglas del Código General del | | | |Proceso, correspondía a los operadores | | | |judiciales tener por oportunamente presentado| | | |el recurso que se radicó dentro de los diez | | | |días siguientes a la fecha de la diligencia”.| | |Sentencia |“En virtud de los artículos transcritos, a | | |2017 – |todos los recursos de apelación que se | | |02643 |interpongan en procesos contencioso | | | |administrativos, con independencia de que el | | | |trámite se surta de acuerdo con la ritualidad| | | |procesal civil que integra el ordenamiento, | | | |se les aplicará las reglas previstas en la | | | |Ley 1437 de 2011, incluso aquella que | | | |consagra el término para su interposición, | | | |establecida en el artículo 247 del CPACA, | | | |transcrito en párrafos preliminares.” | Al efecto, es preciso advertir que, respecto de las providencias emitidas por el Tribunal Administrativo de Santander, las providencias proferidas por los Juzgados y Tribunales Administrativos no constituyen precedente, dado que solamente pueden considerarse como tales los proferidos por los órganos de cierre en las distintas jurisdicciones, como una consecuencia de las funciones a ellos asignada por la Constitución Política y en razón del carácter del Estado Colombiano como una República Unitaria[23], por lo tanto no es dable afirmar el desconocimiento del “precedente horizontal”, como quiera que las decisiones cuestionadas como desconocidas fueron proferidas por diferentes Salas de Decisión, las cuales, a su vez, se integraron por magistrados distintos entre sí. Ahora bien, con relación a las actuaciones judiciales proferidas por el Consejo de Estado, resulta relevante destacar que lo resuelto fue desarrollado en sede de tutela, es decir, las providencias no fueron proferidas por esta Corporación actuando como órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en el escenario de un proceso ejecutivo, y por tal razón no puede hacerse extensivo su alcance para el asunto bajo estudio.

FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la decisión de 29 de octubre de 2020 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado por medio de la cual NEGÓ el amparo de los derechos fundamentales deprecados por la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCAL DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, por las razones expuestas.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes según lo establecido por el artículo 30 del Decreto N°. 2591 de 1991.

TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de la ejecutoria, de conformidad con lo establecido por el inciso 2º del artículo 31 del Decreto N°. 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente Salva voto LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Aclara voto LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Estos fueron complementados con la información obrante en las decisiones ordinarias. [2] La decisión fue notificada el 18 de enero de 2021 y la impugnación fue concedida mediante auto de 27 de enero de 2021. [3] “El estudio en Sala se sujetará a las siguientes reglas: (..) 6. …Si el proyecto principal no obtiene ese mínimo de votos el negocio pasará al consejero que corresponda para que redacte el nuevo proyecto en el que se expongan las tesis de la mayoría. Este último proyecto podrá discutirse otra vez, pero solo en cuanto a su forma y estilo y no requerirá nueva votación…” [4] “Reglas para el estudio de los proyectos.

El estudio en sala, sección o subsección se sujetará a las siguientes reglas: ( ) 6. Terminado el debate se hará la votación. Si así lo solicitara cualquier consejero, se votarán por separado la parte motiva y la parte resolutiva del proyecto, o cada una de las cuestiones o resoluciones que comprenden una y otra. Solo será aprobado el proyecto que exprese, en todas sus partes, el parecer y la decisión de, por lo menos, la mayoría absoluta de los miembros que componen la sala, sección o subsección.» [5] Habida cuenta que el reproche versa sobre la norma aplicable para adelantar el proceso, la Sala analizará este defecto a la luz del sustantivo. [6] Sala Plena.

Consejo de Estado. Expediente 11001-03-15-000-2009-01328- 01. Acción de tutela (importancia jurídica). Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. M.P.: María Elizabeth García González. [7] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [8] Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003;

T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [9] Corte Constitucional, Sentencia SU-195, 12.03.12, M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. [10] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU.159, 06.03.02, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; Sentencia T-043, 27.01.05, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; Sentencia T-295, 31.03.05, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;

Sentencia T-657, 10.08.06, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; Sentencia T- 686, 31.08.07, M.P. Jaime Córdoba Triviño; Sentencia T-743, 24.07.06, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Sentencia T-033, 01.02.10, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, Sentencia T-792, 01.10.10, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio entre otras. [11] Corte Constitucional, Sentencia T-189, 03.03.05, M.P. Manuel José cepeda Espinosa. [12] Corte Constitucional, Sentencia T-205, 04.03.04, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [13] Corte Constitucional, Sentencia T-800, 22.09.06, M.P. Jaime Araújo Rentería. [14] Corte Constitucional, Sentencia T-522 de 2001.

M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [15] Corte Constitucional, Sentencia SU-159, 06.03.02, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [16] Corte Constitucional, Sentencias T-051, 30.01.09, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101, 28.10.2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [17] Corte Constitucional, Sentencia T-018, 22.01.08, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [18] Corte Constitucional, Sentencia T-086, 08,02,07, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [19] Corte Constitucional, Sentencia T-231, 13.04.94, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz [20] Corte Constitucional, Sentencia T-807, 26.08.04, M.P. Clara Inés Vargas [21] Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015.

M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01. [22] Corte Constitucional, sentencia C-279 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [23]Misma conclusión arribó la Sección Quinta en las sentencias de 16 de agosto de 2018, radicado N°. 11001-03-15-000-2018-01299-01, y de 3 de octubre de 2019, expediente N°. 11001-03-15-000-2019-03872-00.