PERSONEROS MUNICIPALES Y DISTRITALES – Hacen parte del Ministerio Público Ha sido pacífico el criterio jurisprudencial en torno a la imposibilidad, no solo de entender a los personeros municipales y distritales como agentes o delegados del Ministerio Público en estricto sentido, sino de considerar que todos aquellos que laboran al servicio de las personerías municipales y distritales sean funcionarios de dicho órgano para efectos prestacionales.

Ello guarda consonancia y coherencia, incluso, con lo dispuesto en el régimen especial del Distrito Capital de Bogotá, consagrado en el Decreto Legislativo 1421 de 1993, que en su artículo 99 señala: «[…] Los funcionarios de la personaría distrital que por delegación actúen como agentes del Ministerio Público no deberán acreditar las calidades de los magistrados, jueces y fiscales ante los cuales ejerzan las funciones delegadas.

Tampoco tendrán la remuneración, derechos y prestaciones de éstos. […]» (Subraya la Subsección). Ello no hace más que reforzar la idea de que sólo en precisas y específicas circunstancias los servidores de las personerías -la Distrital en este caso- desempeñan funciones propias del Ministerio Público, siempre que medie acto expreso de delegación de las mismas y sin que ello suponga la aplicabilidad de los derechos y prestaciones reservados al Personero.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1421 DE 1993 PENSIÓN DE JUBILACIÓN BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / APLICACIÓN DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE LA RAMA JUDICIAL Y EL MINISTERIO PÚBLICO – Improcedencia por no acreditarse vínculo laboral anterior al 1 de abril de 1994 en la Rama Judicial o el Ministerio Público / RECONOCIMIENTO PENSIONAL CON BASE EN LA LEY 33 DE 1985 – Procedencia La condición de beneficiario del régimen pensional previsto en el Decreto 546 de 1971, para aquellos que se encuentren cobijados por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, exige acreditar que antes de la entrada en vigencia de dicha ley hubiesen estado vinculados a la Rama Judicial o el Ministerio Público, sin importar si su vinculación se interrumpió o cesó antes del 1.º de abril de 1994, pues la norma no exige que el tiempo de servicio de 10 años exclusivos en tales entidades, necesario para acceder a la pensión, sea continuo.

(…). A la luz de los elementos probatorios reseñados en precedencia, se concluye que a la demandante le asistía el derecho a que su pensión fuese reliquidada bajo el régimen previsto por la Ley 33 de 1985 pues, beneficiaria como es del régimen de transición, cuenta con más de 55 años de edad y más de 20 años de servicio público. Sin embargo, como también se ilustró al inicio de las consideraciones, la postura unificada de esta Corporación restringe la aplicación de la transición a los elementos de edad, tiempo de servicios y tasa de remplazo, de manera que la determinación del ingreso base de liquidación debe acogerse, en el caso de la demandante, a lo normado en artículo 21 de la Ley 100 de 1993, pues le faltaban más de 10 años para adquirir el derecho a la pensión. En el presente asunto se advierte que la Resolución 014486 del 25 de mayo de 2010 liquidó la prestación con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 10 años, en los términos del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, con aplicación del régimen pensional de la Ley 33 de 1985, Bajo esas consideraciones, la liquidación del IBL se ajustó a las reglas definidas por la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, atendiendo lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y no con base en la asignación más alta devengada en el último año de servicio, como mal lo pretendía la demandante.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la liquidación de la pensión de jubilación de los beneficiarios del régimen pensional del Decreto 546 de 1971 (Rama judicial y Ministerio Público), ver: C. de E., Sala Plena de la sección segunda, sentencia de unificación de 11 de junio de 2020. Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 2012-00143-01(IJ), C.P.: César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / DECRETO 1158 DE 1994 / DECRETO 546 DE 1971 CONDENA EN COSTAS – Criterio objetivo valorativo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por cambio de jurisprudencia En lo que respecta a la condena en costas, pese a la posición adoptada por esta subsección en providencia del 7 de abril de 2016, en esta oportunidad resulta necesario tener presente que la reclamación que se adelantó por la parte demandante tiene como sustento la posición jurisprudencial asumida por esta Corporación con anterioridad a la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, razón por la cual se estima que, al haber actuado las partes de buena fe y al amparo de la confianza legítima surgida con ocasión del planteamiento de las reglas que jurisprudencialmente se trazaron por el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no se debe imponer condena en costas de segunda instancia, pues deviene del cambio de criterio de la Corporación. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la condena en costas para los procesos tramitados por la Ley 1437 de 2011, ver: C de E, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, radicación: 1291-14, C.P.: William Hernández Gómez.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-42-000-2014-04051-01(1769-17) Actor: ANATILDE ROJAS DE OSPINA Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-325-2020 ASUNTO Decide esta Subsección el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en primera instancia. INFORMACIÓN DE PRIMERA INSTANCIA. |Fecha de presentación de la demanda: 17 de julio 2014 | |Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección | |“B” | |Fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia: 21 de | |abril de 2016 | |Resolutiva de la sentencia: Accede parcialmente a las pretensiones | ANTECEDENTES Pretensiones[1] 1.

Que se declare la nulidad parcial de la Resolución 14486 del 25 de mayo de 2010, que reconoció la pensión de vejez de la demandante, así como la nulidad total de la Resolución VPB 4775 del 7 de abril de 2014, que confirmó el primer acto. 2. A título de restablecimiento del derecho, que se condene a la entidad demandada a reliquidar la pensión de vejez de la demandante con base en la asignación salarial más elevada devengada durante el último año de servicio, conforme lo dispone el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, con la inclusión de todos los factores no incluídos en el reconocimiento pensional inicial, cuales son: prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones y bonificación por servicios. 3.

Que, con base en la reliquidación así dispuesta, se ordene a la entidad demandada efectuar el reajuste de la mesada pensional, con la indexación de las sumas correspondientes. 4. Que de manera subsidiaria, se ordene la reliquidación de la pensión de la demandante en los términos Del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, con base en el salario y los factores devengados en el último año de servicio.

Fundamentos fácticos relevantes[2] 1. La demandante nació el 9 de octubre de 1952 y a la fecha de presentación de la demanda contaba con más de 60 años de edad. 2. Prestó sus servicios como empleada pública por más de 20 años, y durante los últimos 12 años estuvo vinculada en la Rama Jurisdiccional y el Ministerio Público. 3. La demandante es beneficiaria del régimen de transición y reúne todos los requisitos para pensionarse en los términos del Decreto 546 de 1971. 4.

A través de Resolución 14486 del 25 de mayo de 2010 la entidad demandada reconoció la pensión de vejez pero desconoció el régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971, decisión que fue confirmada en sede de apelación por la Resolución VPB 4775 del 7 de abril de 2014. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL En el marco de la parte oral del proceso, bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de establecer el objeto del proceso y de la prueba.[3] En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además, se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio.

Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes: Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias; la relación entre ella y la sentencia es la de “tuerca y tornillo”, porque es guía y ajuste de esta última.[4] En la audiencia inicial se fijó el litigio de la siguiente manera[5]: «[…] Se procede a fijar el litigio, para cuyo efecto se explica que la controversia se refiere a establecer si la demandante tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio, conforme al Decreto 546 de 1971. […]».

Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos. SENTENCIA APELADA[6] A través de sentencia proferida el 21 de abril de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: En primer lugar, señaló que si bien la demandante era beneficiaria del régimen de transición, no reunía los requisitos para ser pensionada bajo los preceptos del Decreto 546 de 1971 pues su ingreso a la Procuraduría General de la Nación se produjo el 1.º de febrero de 2002, y no se evidenciaba que con anterioridad al 1.º de abril de 1994 hubiese laborado ni para la Rama Judicial ni para el Ministerio Público.

En segundo lugar, en atención a la pretensión subsidiaria de la demandante, concluyó que sí le asistía derecho a ser pensionada en los términos de la Ley 33 de 1985, y que el monto de su prestación debía ser calculado de conformidad con todos los factores devengados durante el último año de servicio. Como soporte de tal conclusión, indicó que si bien no desconcía el pronunciamiento efectuado por la Corte Constitucional en la sentencia SU- 230 de 2015, el mismo hacía referencia al régimen de los congresistas regulado por el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, y que adicionalmente la postura jurisprudencial del Consejo de Estado del 4 de 2010, como precedente vertical, señalaba que el ingreso base de liquidación pensional tambíen hace parte de la transición. Acorde con los anteriores razonamientos, el Tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume así: i) declaró la nulidad parcial de los actos acusados y ii) ordenó a la demandada reliquidar la pensión de la demandante en los términos del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, con el salario y factores devengados en el último año de servicios, condicionado a que se acredite su retiro definitivo.

RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante[7], inconforme con la decisión, interpuso recurso de alzada, en los términos que se resumen a continuación: Sostuvo que erró el a quo al considerar que la demandante no es beneficiaria del régimen pensional previsto en el Decreto 546 de 1971, pues obvió el hecho de que entre el 15 de marzo de 1991 y el 11 de enero de 1995 laboró en la Personería Distrital, entidad que hace parte del Ministerio Público, de manera que no es cierto que su vinculación al mismo sólo se hubiera producido desde el año 2002.

Reiteró que la demandante cumplió a cabalidad con la totalidad de los requisitos consagrados en dicho régimen y solicitó que así se reconociera en la sentencia de segunda instancia. La parte demandada[8], inconforme con la decisión, interpuso recurso de alzada, en los términos que se resumen a continuación: Afirmó que es improcedente la reliquidación pensional con base en el 75% de lo devengado en el último año de servicios, pues ello contraría lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-230 del 29 de abril de 2015, en el sentido de que el promedio de liquidación está excluído del régimen de transición, y que el mismo solo aplica para los conceptos de edad, monto y semanas de cotización o tiempo de servicios, según el caso.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA Parte demandante[9]: Solicitó desestimar los argumentos del recurso de alzada elevado por la entidad demandada, al reiterar que le asiste derecho, cuando menos, a que su pensión sea reliquidada con base en todo lo devengado en su último año de servicios. Parte demandada[10]: Reiteró los argumentos del recurso de alzada.

El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa según consta a folio 221 del expediente. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada.

Como se desprende de los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada contra la sentencia de primera instancia, la cuestión que debe abordarse por la Subsección se contrae a resolver los siguientes problemas jurídicos: i) ¿la calidad de empleado del Ministerio Público, para efectos pensionales, se puede predicar de quienes hacen parte de la planta de las personerías municipales y distritales?; ii) ¿Es posible extender la aplicación del régimen pensional especial previsto en el Decreto 546 de 1991 a quienes, siendo beneficiarios del régimen de transición, no se encontraban vinculados a la Rama Judicial ni al Ministerio Público al 1º de abril de 1994?; y iii) ¿Las personas que acrediten pertenecer al régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y particularmente al régimen pensional previsto en el la Ley 33 de 1985, tienen derecho a que su ingreso base de liquidación sea determinado con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio? Primer problema jurídico ¿la calidad de empleado del Ministerio Público, para efectos pensionales, se puede predicar de quienes hacen parte de la planta de las personerías municipales y distritales? Por virtud de los artículos 117 y 118 de la Constitución Política, el Ministerio Público, en tanto órgano de control del Estado, es ejercido por el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los Procuradores Delegados y los agentes del Ministerio Público ante las autoridades jurisdiccionales, los personeros municipales y los demás funcionarios que establezca la ley.

En términos generales, corresponde al Ministerio Público ejercer la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de los servidores públicos. Como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-223 de 1995[11], los personeros municipales, si bien pueden considerarse como agentes del Ministerio Público, pues en ciertos casos ejercen funciones propias de la órbita de dicha institución, no son en estricto sentido agentes permanentes del Procurador General de la Nación ante las autoridades jurisdiccionales.

En efecto, puntualizó la alta corporación: «[…] El personero municipal, aun cuando puede considerarse como agente del Ministerio Público, en el sentido de que actúa o funge como tal al desarrollar funciones que pertenecen a la órbita de dicha institución, no es en sentido estricto y en los términos de los artículos 277 y 280 de la Constitución delegado inmediato, como lo son los procuradores delegados, ni agente permanente del Procurador General de la Nación ante las autoridades jurisdiccionales, no pertenece ni  orgánica ni jerárquicamente a la estructura de la Procuraduría General de la Nación ni a la planta de personal de la misma; es un funcionario del orden municipal, aun cuando se encuentra sujeto a la dirección suprema del Procurador General de la Nación y, por lo tanto,  sus funciones se desarrollan dentro de un sistema de articulación funcional y técnica, en virtud del cual, de alguna manera, se encuentra sujeto a la autoridad y al control de la Procuraduría y del Defensor del Pueblo.

( )   Consecuente con lo expresado, si bien la personería y el personero son órganos institución y persona del nivel municipal, que forman parte del Ministerio Público, no se puede asimilar al personero a la condición de delegado o agente del Ministerio Público dependiente del Procurador General de la Nación, en los términos de los arts. 118, 277 y 280 de la C.P. […]» (Subraya la Subsección) Esa postura fue reiterada por la Corte a través de la sentencia C-1067 de 2001[12], cuando concluyó que «[…] es claro que el personero municipal no es asimilable a los agentes del Ministerio Público, dependientes del Procurador General de la Nación. […]».

La interpretación normativa efectuada por la Corte en las providencias de constitucionalidad traídas a colación, permite colegir que no todo servidor público que pertenezca a la planta de empleados de las personerías distritales y municipales hace parte del Ministerio Público ni ejerce, por su virtud, las prerrogativas contenidas en el artículo 118 superior.

A dicho entendimiento arribó la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia del 9 de marzo de 2017[13], cuando al dirimir la aplicación del Decreto 546 de 1971 a un empleado de una personería municipal, y en referencia al mencionado artículo constitucional, concluyó: «[…] La norma constitucional a que se hizo alusión, señala expresamente qué autoridades ejercen ministerio público, y así mismo, describe el entorno hacia donde se dirigen las funciones de tal naturaleza; de modo que, no todo empleado que pertenezca a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo o a las personerías territoriales, ejerce ministerio público. […]» La misma posición había sido asumida previamente por la Subsección A, en providencia del 19 de enero de 2015[14], al señalar: «[…] Ahora, es claro para la Sala que conforme el artículo 118 de la Constitución Política, el Ministerio Público es ejercido, además del Procurador General de la Nación y sus delegados y los agentes ante las autoridades jurisdiccionales, por el Defensor del Pueblo y los Personeros municipales y/o distritales.

Pero de la lectura del referido artículo Superior no se desprende que las personerías y sus funcionarios hagan parte de la estructura de la Procuraduría General de la Nación, como quiera que las personerías -como tal- integran la estructura orgánica de la respectiva administración municipal o distrital, que cuentan con autonomía presupuestal y administrativa12, por lo tanto no se corresponde con la realidad jurídica sostener que los que laboran en ellas deban ser considerados funcionarios del Ministerio Público, para los efectos del régimen especial pensional dispuesto en el Decreto 546 de 1971.

En lo que no existe discusión es que la aplicación del régimen pensional especial que de trata este decreto, a los únicos que embarga es al Personero Municipal y/o Distrital, y a los Personeros delegados, nada más.[…]» (negrillas y subrayas fuera de texto original). Como se observa, ha sido pacífico el criterio jurisprudencial en torno a la imposibilidad, no solo de entender a los personeros municipales y distritales como agentes o delegados del Ministerio Público en estricto sentido, sino de considerar que todos aquellos que laboran al servicio de las personerías municipales y distritales sean funcionarios de dicho órgano para efectos prestacionales.

Ello guarda consonancia y coherencia, incluso, con lo dispuesto en el régimen especial del Distrito Capital de Bogotá, consagrado en el Decreto Legislativo 1421 de 1993, que en su artículo 99 señala: «[…] Los funcionarios de la personaría distrital que por delegación actúen como agentes del Ministerio Público no deberán acreditar las calidades de los magistrados, jueces y fiscales ante los cuales ejerzan las funciones delegadas.

Tampoco tendrán la remuneración, derechos y prestaciones de éstos. […]» (Subraya la Subsección). Ello no hace más que reforzar la idea de que sólo en precisas y específicas circunstancias los servidores de las personerías -la Distrital en este caso- desempeñan funciones propias del Ministerio Público, siempre que medie acto expreso de delegación de las mismas y sin que ello suponga la aplicabilidad de los derechos y prestaciones reservados al Personero.

Segundo problema jurídico ¿Es posible extender la aplicación del régimen pensional especial previsto en el Decreto 546 de 1991 a quienes, siendo beneficiarios del régimen de transición, no se encontraban vinculados a la Rama Judicial ni al Ministerio Público al 1º de abril de 1994? Al respecto, se sostendrá la siguiente tesis: de conformidad con la postura jurisprudencial definida por la Subsección “A” en sentencia del 30 de julio de 2020, la naturaleza jurídica del régimen de transición consiste en proteger los derechos de las personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio y, de suyo, su expectativa legítima de pensionarse al amparo del régimen al cual se encontraban afiliados, por lo que no puede aceptarse la aplicación del Decreto 546 de 1971 a quienes, si bien acreditaron los requisitos del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no estuvieron vinculados ni a la Rama Judicial ni al Ministerio Publico antes del 1º de abril de 1994.

Antes de abordar la solución del problema jurídico planteado, es preciso indicar que la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ-S2-021-20 del 11 de junio de 202014, fijó las reglas aplicables a los beneficiarios de la transición prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, cuyo régimen pensional anterior era el descrito en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971.

Ahora bien, en dicho pronunciamiento la Corporación no dirimió la controversia que ha permeado largamente la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional en torno al caso de quienes, cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, no se habían vinculado a la Rama Judicial o al Ministerio Público antes de su entrada en vigencia. Sin embargo, en sentencia proferida el 22 de octubre de 2018, dentro del proceso radicado 25000232500020110072001 (1792-2013)[15], la Sección Segunda, Subsección B, fijó su postura respecto al tema, explicando que en los casos en los que se pide la aplicación del régimen especial de los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público, la persona deberá demostrar que antes del 1º de abril de 1994 laboró en tal condición. Se dijo en aquella oportunidad: «[…] Del anterior recuento jurisprudencial se colige que con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, previsto en el artículo 36 de la referido Ley 100 de 1993, esto es, proteger su expectativa legítima respecto del régimen pensional anterior al que se encontraban afiliados, el cual se determina con la vinculación laboral y cotizaciones realizadas hasta la fecha de entrada en vigor del sistema general de seguridad social, para que sus pensiones de jubilación fuesen reconocidas de acuerdo con la edad, tiempo de servicio y monto de tal régimen anterior.

Por lo tanto, en casos como el que ocupa la atención de la Sala, en el que se pide la aplicación del régimen especial de los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público, la persona deberá demostrar que antes del 1º de abril de 1994 laboró en tal condición. Por consiguiente, en el asunto sub examine, para la Sala resulta acertado que el entonces ISS, mediante Resolución 54173 de 18 de noviembre de 2009, le haya concedido pensión de jubilación a la demandante en virtud de la Ley 71 de 1988, que permite la acumulación de tiempos laborados en el sector público o privado y cotizados al ISS, ya que antes de la entrada en vigor de la Ley 100 había laborado en el sector privado y en la secretaría de educación de Cundinamarca, por lo que al haber prestado sus servicios a la Rama Judicial con posterioridad no tenía una Expectativa legítima para pensionarse con el régimen especial contemplado en el Decreto 546 de 1971 […]» De su parte, a través de sentencia del 30 de julio de 2020[16], esta Subsección acogió la posición arriba mencionada, al considerar que «[…] la naturaleza jurídica del régimen de transición consiste en proteger los derechos de las personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, a efectos de proteger su expectativa legítima de pensionarse al amparo del régimen al cual se encontraban afiliados por lo que no puede aceptarse la aplicación del Decreto 546 de 1971 a quienes, si bien acreditaron los requisitos del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no estuvieron vinculados ni a la Rama Judicial ni al Ministerio Publico antes del 1º de abril de 1994. […]» (Énfasis del texto original) En aquella oportunidad se sostuvo que aceptar la aplicación del Decreto 546 de 1971 en los casos de personas que ni siquiera laboraron en las citadas entidades antes del 1.º de abril de 1994 supondría desnaturalizar el objetivo del régimen de transición, en tanto no puede predicarse de aquellos la existencia de una expectativa legítima de adquirir el derecho pensional a la luz de un régimen pensional del que no hacían parte cuando entró a regir al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones.

En conclusión, la condición de beneficiario del régimen pensional previsto en el Decreto 546 de 1971, para aquellos que se encuentren cobijados por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, exige acreditar que antes de la entrada en vigencia de dicha ley hubiesen estado vinculados a la Rama Judicial o el Ministerio Público, sin importar si su vinculación se interrumpió o cesó antes del 1.º de abril de 1994, pues la norma no exige que el tiempo de servicio de 10 años exclusivos en tales entidades, necesario para acceder a la pensión, sea contínuo.

Tercer problema jurídico ¿Las personas que acrediten pertenecer al régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y particularmente al régimen pensional previsto en el la Ley 33 de 1985, tienen derecho a que su ingreso base de liquidación sea determinado con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio? Al respecto, se sostendrá la siguiente tesis: de conformidad con la postura unificada por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 28 de agosto de 2018, la determinación del ingreso base de liquidación de quienes sean beneficiarios del régimen pensional de la Ley 33 de 1985, cobijados por la transición de la Ley 100 de 1993, se debe ceñir a los parámetros de los artículos 21 y 36, inciso 3º, ejusdem, con base en los factores salariales sobre los cuales se hayan efectuado los respectivos aportes.

El 28 de agosto de 2018[17] la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación en la que fijó las reglas y subreglas respecto del ingreso base de liquidación para computar la pensión de jubilación de quienes gozan del régimen de transición. En efecto, la Sala Plena precisó que la sentencia de unificación se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. […]».

Sobre el fondo del asunto fijó como regla de unificación la siguiente: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».

(Negrilla del texto original). De esa suerte, la postura que sostenía que el ingreso base de liquidación hace parte integral del régimen de transición y que por ende el mismo debe ser determinado de conformidad con las normas pensionales anteriores a la vigencia de la Ley 100 de 1993, amparada en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010[18], ha perdido vigencia. Caso concreto La demandante nació el 9 de octubre de 1952[19] y prestó sus servicios como se describe a continuación[20]: |Entidad |Periodo laborado | | |Desde |Hasta | |Departamento de |01/10/198|09/09/198| |Cundinamarca |2 |9 | |Personería Distrital de |15/03/199|11/01/199| |Bogotá D.C. |1 |5 | |Corporación Social de |12/01/199|18/02/199| |Cundinamarca |5 |7 | |Contraloría de |16/02/199|19/01/200| |Cundinamarca |8 |1 | |Procurdaduría General de |01/02/200|Actualida| |la Nación |2 |d | A través de la Resolución 014486 del 25 de mayo de 2010[21], la entidad demandada reconoció la pensión de vejez de la demandante con base en lo siguiente: ➢ La demandante es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. ➢ El régimen pensional aplicable es el contenido en la Ley 33 de 1985 y cumplió con la totalidad de los requisitos en ella exigidos. ➢ La liquidación de la pensión se efectuó con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 10 años al reconocimiento pensional, conforme lo indicado en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y con los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994.

Análisis de la Sala Conforme a la información aportada al plenario, relacionada en precedencia, se concluye que: ➢ La demandante contaba con 42 años de edad y 10 años, 9 meses y 4 días de servicio al 30 de junio de 1995. ➢ A la fecha de presentación de la demanda (17 de julio de 2014) aún seguía vinculada laboralmente y había acumulado un total de 28 años, 2 meses y 29 días de servicios, de los cuales más de 12 años fueron laborados al servicio del Ministerio Público. ➢ Cumplió 50 años de edad el 9 de octubre de 2002. ➢ Cumplió 55 años de edad el 9 de octubre de 2007. ➢ Cumplió 20 años de servicios el 18 de abril de 2006. ➢ Cumplió 10 años de servicios exclusivos en el Ministerio Público el 1º de febrero de 2012.

De la aplicabilidad del régimen de transición y del Decreto 546 de 1971 De lo anterior se extrae que la demandante es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues satisfizo los requisitos de edad y/o tiempo de cotizaciones para el efecto. Sin embargo, no le asiste razón en su recurso de apelación, cuando alega que la sentencia impugnada incurrió en equívoco al no tener en cuenta el tiempo laborado por aquella en la Personería Distrital de Bogotá D.C. entre el 15 de marzo de 1991 y el 11 de enero de 1995.

En efecto, el Tribunal afirmó que la demandante no podía ser cobijada por los postulados del Decreto 546 de 1971 porque antes del 1º de abril de 1994 no había acreditado vinculaciones laborales con el Ministerio Público, circunstancia que a la luz de las precisiones efectuadas al inicio de estas consideraciones, se estima correcta, pues no puede desprenderse que el período por ella laborado al servicio de la entidad mencionada, en calidad de Profesional Especializado XII-C[22], supusiera el ejercicio de funciones del Ministerio Público, ni que por su virtud se entendiera vinculada ese organismo para los efectos prestacionales del Decreto 546 de 1971.

Así entonces, se concluye que antes del 1.º de abril de 1994 la demandante no refleja vinculación laboral alguna con la Rama Judicial o el Ministerio Público que la haga acreedora a reclamar la aplicación del régimen pensional regulado por el Decreto 546 de 1971, en los términos definidos por la jurisprudencia de la Sección Segunda, indicados previamente.

Esa circunstancia se erige como razón suficiente para desatar el primer y segundo problema jurídico planteados y desestimar los argumentos esgrimidos por la parte demandante en su recurso de alzada. De la aplicabilidad de la Ley 33 de 1985 y la forma de determinar el ingreso base de liquidación A la luz de los elementos probatorios reseñados en precedencia, se concluye que a la demandante le asistía el derecho a que su pensión fuese reliquidada bajo el régimen previsto por la Ley 33 de 1985 pues, beneficiaria como es del régimen de transición, cuenta con más de 55 años de edad y más de 20 años de servicio público.

Sin embargo, como también se ilustró al inicio de las consideraciones, la postura unificada de esta Corporación restringe la aplicación de la transición a los elementos de edad, tiempo de servicios y tasa de remplazo, de manera que la determinación del ingreso base de liquidación debe acogerse, en el caso de la demandante, a lo normado en artículo 21 de la Ley 100 de 1993, pues le faltaban más de 10 años para adquirir el derecho a la pensión. En el presente asunto se advierte que la Resolución 014486 del 25 de mayo de 2010 liquidó la prestación con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 10 años, en los términos del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, con aplicación del régimen pensional de la Ley 33 de 1985, Bajo esas consideraciones, la liquidación del IBL se ajustó a las reglas definidas por la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, atendiendo lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y no con base en la asignación más alta devengada en el último año de servicio, como mal lo pretendía la demandante.

De los factores de liquidación pensional En este punto, corresponde dar aplicación a la regla jurisprudencial según la cual se deben incluir los factores salariales devengados que se encuentren previstos por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994, así como en las demás normas especiales aplicables, siempre que sobre los mismos se hubiesen efectuado las respectivas cotizaciones.

La Procuraduría General de la Nación certificó[23] que le demandante devengó los siguientes emolumentos en el periodo comprendido entre mayo de 2004 y mayo de 2014: ➢ Asignación básica ➢ Gastos de representación ➢ Bonificación por servicios ➢ Prima de servicios ➢ Prima de navidad ➢ Prima de vacaciones En ese orden, es menester confrontar los emolumentos devengados por la demandante, los tomados por la entidad para liquidar la prestación y aquellos que el Decreto 1158 de 1994 y las normas especiales ordenan que se tengan en cuenta para el cálculo de la pensión: |Factores devengados|Factores liquidados|Factores Decreto 1158 de 1994 y | |en los últimos 10 |en la Resolución |demás normas especiales para la | |años |014486 del 25 de |Rama Judicial | | |mayo de 2010 | | |Asignación básica |Asignación básica |Asignación básica mensual | |Gastos de |Gastos de |Gastos de representación | |representación |representación | | |Bonificación por |Bonificación por |Bonificación por servicios | |servicios |servicios |prestados | | | |Remuneración por trabajo | | | |suplementario o de horas extras, o| | | |realizado en jornada nocturna | | | |Prima técnica, cuando sea factor | | | |de salario | | | |Remuneración por trabajo dominical| | | |o festivo | | | |Primas de antigüedad, ascensional | | | |de capacitación cuando sean factor| | | |de salario | | | |Bonificación por compensación | | | |(Decreto 610 de 1998 y Decreto | | | |1102 de 2012) | | | |Prima especial (artículo 14 Ley 4 | | | |de 1992 modificado por la Ley 332 | | | |de 1996) | | | |Prima de productividad (Decreto | | | |2460 de 2006) | | | |Bonificación por actividad | | | |judicial (Decreto 3900 de 2008) | | | |Bonificación judicial (Decreto 383| | | |de 2013) | |Prima de vacaciones| | | |Prima de navidad | | | |Prima de servicios | | | De la relación expuesta, se observa que la liquidación contenida en la Resolución 014486 del 25 de mayo de 2010, que reconoció la pensión de la demandante, tuvo en cuenta todos los emolumentos devengados que le eran exigibles de conformidad con la normatividad aplicable.

Conclusión De lo anterior, es plausible concluir que: i) la demandante no es beneficiaria del Decreto 546 de 1971; ii) cumple con los requisitos pensionales del régimen previsto en la Ley 33 de 1985; iii) no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con base en un IBL conformado por todo lo devengado en el último año de servicio, sino al señalado por el artículo 21 de la Ley 100 de 1993; y iv) los actos administrativos que definieron su situación pensional se encuentran ajustados a derecho.

Decisión de segunda instancia Por lo expuesto, se impone revocar la sentencia de primera instancia proferida el 21 de abril de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las súplicas del libelo, y en su lugar negar las pretensiones de la demanda. Condena en costas En lo que respecta a la condena en costas, pese a la posición adoptada por esta subsección en providencia del 7 de abril de 2016[24], en esta oportunidad resulta necesario tener presente que la reclamación que se adelantó por la parte demandante tiene como sustento la posición jurisprudencial asumida por esta Corporación con anterioridad a la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, razón por la cual se estima que, al haber actuado las partes de buena fe y al amparo de la confianza legítima surgida con ocasión del planteamiento de las reglas que jurisprudencialmente se trazaron por el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no se debe imponer condena en costas de segunda instancia, pues deviene del cambio de criterio de la Corporación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia de primera instancia proferida el 21 de abril de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó la señora Anatilde Rojas de Ospina, contra la Administradora Colombiana de Pensiones.

En su lugar, Segundo: Negar las súplicas de la demanda. Tercero: Sin condena en costas de segunda instancia, por lo brevemente expuesto. Cuarto: En los términos del memorial visible en folios 210 a 214 del expediente, se reconoce personería a la abogada Anatilde Rojas de Ospina, identificada con la cédula de ciudadanía nº 41.595.749 y tarjeta profesional nº 23.892 del C.S.J., para que represente sus propios intereses en el proceso de la referencia. Quinto: En los términos del memorial visible a folio 215 del expediente, se reconoce personería a la abogada Leidy Lorena Acavedo Prada, identificada con lacédula de ciudadanía nº 1.092.353.566 y tarjeta profesional nº 281.299 del C.S.J., para que represente los intereses de la parte demandada en el proceso de la referencia, en calidad de apoderada sustituta.

Sexto: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el aplicativo “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 23 y 24, C1. [2] Folios 22 y 23, C1. [3] Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. (2015). EJRLB. [4] Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. (2015).

EJRLB. [5] Folio 103, C1. [6] Folios 141 a 150, C1. [7] Folios 168 a 170, C1. [8] Folios 161 a 166, C1. [9] Folios 210 a 214, C1. [10] Folios 216 a 220, C1. [11] Corte Constitucional, sentencia C-223 del 18 de mayo de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell. [12] Corte Constitucional, sentencia C-1067 del 10 de octubre de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de marzo de 2017, C.P. Sandra Lisset Ibarra Velez, exp. 05001233300020130179601 (2306-2016). [14] Consejo de Estado, Sala Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, exp. 1997- 2013. [15] Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 30 de julio de 2020, exp. 25000-23- 42-000-2015-03244-01 (1643-2017), C.P. Gabriel Valbuena Hernández. [17] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018.

Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, exp. 25000-23-25-000-2006-07509- 01(0112-09), C.P. Victor Hernando Alvarado Ardila. [19] De acuerdo con la copia de la cédula de ciudadanía que obra a folio 2 del plenario. [20] Como se desprende de las certificaciones laborales expedidas por las entidades donde laboró, visibles en el disco compacto que contiene los antecedentes administrativos (folio 83, C1). [21] Folios 3 a 5, C1. [22] Según se indica en la certificación laboral expedida por la Personería Distrital de Bogotá D.C., visible en el disco compacto que contiene los antecedentes administrativos (folio 83, C1). [23] Documento visible en folios 15 a 17 del cuaderno principal. [24] Ver sentencias proferidas dentro de los números internos: 4492-2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi.