RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Cuantía de suma periódica excede lo debido por ley / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN - Aplicación / CRITERIO JURISPRUDENCIAL APLICABLE - El vigente al momento de la decisión El señor Roberto Miguel Padilla Torres es beneficiario del régimen de transición, pues este aspecto no fue discutido.
Su pensión fue liquidada con base en lo devengado en el último año de servicios con una tasa de reemplazo del 75%, según lo establecido en la Ley 33 de 1985 a la cual tenía derecho por haber cumplido más de 40 años de edad al momento en que la Ley 100 de 1993 entró en vigencia. Tal criterio se acompasa con la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010, vigente para ese momento, según la cual el IBL hacía parte del régimen de transición y se debían incluir todos los factores salariales devengados.
En consecuencia, no se configura la causal prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica.Así las cosas, no se demostró la vulneración de los artículos 1 de la Ley 33 de 1985, 36 de la Ley 100 de 1993 y 1 del Decreto 1158 de 1994 citadas como desconocidas por la UGPP en el escrito contentivo de la acción de revisión, en consideración a la interpretación que la sentencia objeto del recurso impartió a tales contenidos normativos, se alineó con el criterio jurisprudencial vigente para la época en el Consejo de Estado.
De esta manera, comoquiera que no se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundada la acción de revisión interpuesta. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., dieciocho (18) de marzo de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 11001-03-25-000-2018-01390-00(4627-18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP Demandado: ROBERTO MIGUEL PADILLA TORRES Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN Temas: Causal de revisión artículo 20 literal b) de la Ley 797 de 2003. IBL Ley 33 de 1985 SENTENCIA DE REVISIÓN O-014-2021 ASUNTO La Sala conoce de la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP con el fin de que se infirme la sentencia de 31 de enero de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Roberto Miguel Padilla Torres contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.
ANTECEDENTES DEL PROCESO ORDINARIO DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO El señor Roberto Miguel Padilla Torres, por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 del CPACA, demandó[1] la nulidad de las Resoluciones RDP 009091 de 26 de febrero de 2016 y RDP 015726 de 14 de abril de la misma anualidad, mediante las cuales la UGPP, denegó la reliquidación de su pensión. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad demandada a: i) reliquidar su pensión de jubilación en el equivalente al 75% de los salarios y factores devengados durante el último año de servicios de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 6ª de 1945, 4ª de 1966, 33 de 1985, 71 de 1988 y en el Decreto 1045 de 1978; ii) aumentar la mesada pensional teniendo en cuenta los incrementos porcentuales establecidos por el Gobierno Nacional; iii) reconocer sobre las mesadas adeudadas los ajustes de valor conforme el IPC; y iv) pagar los intereses moratorios, costas y agencias en derecho.
Fundamento factico[2] En síntesis, se presentaron los siguientes fundamentos fácticos relevantes: 1. La Caja Nacional de Previsión Social por medio de la Resolución 007201 del 30 de abril de 1997 reconoció en favor del señor Roberto Miguel Padilla Torres una pensión de jubilación, efectiva a partir del 27 de abril de 1996. 2. El 22 de diciembre de 2015 el pensionado solicitó a la UGPP, quien asumió las obligaciones de la extinta CAJANAL, reliquidar su pensión con inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicio. 3.
La UGPP mediante Resoluciones RDP 009091 del 26 de febrero de 2016 y RDP 015726 del 14 de abril de 2016 denegó la referida petición bajo el argumento de que las primas de navidad, vacaciones y servicios no se encuentran enlistadas en las Leyes 33 y 62 de 1985. Como concepto de violación, afirmó que los actos acusados vulneraron sus derechos a la igualdad, trabajo y seguridad social.
De igual manera, inobservaron las normas en que debieron fundarse, puesto que la entidad demandada no incluyó en la liquidación de su prestación la totalidad de los factores salariales efectivamente recibidos durante el último año de servicios, desconociéndose lo previsto para el efecto en la Ley 33 de 1985, de la cual es beneficiario por estar cobijado por el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
CONTESTACION DE LA DEMANDA[3] La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda. Consideró que el hecho de que el demandante se encuentre en régimen de transición de la Ley 100 de 1993 implica que deben atenderse las normas anteriores en relación con la edad, el tiempo de servicio o semanas cotizadas y el monto de la prestación. No obstante, en cuanto a las demás condiciones, señaló que se rigen por lo dispuesto en la mencionada ley y los factores salariales que se deben atender son los que relaciona, de manera taxativa, el Decreto 1158 de 1994, por cuanto adquirió el estatus de pensionado el 27 de abril de 1996.
Sumado a lo anterior, precisó que de conformidad con la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, solamente deben tenerse en cuenta los factores salariales sobre los cuales se realizaron aportes al sistema general de pensiones. Máxime cuando el ingreso base de liquidación no fue un aspecto sometido al régimen de transición, como sí ocurrió con los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de remplazo.
En ese sentido, aseveró que para calcular el IBL del pensionado se deberá acudir a la disposición contenida en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993. Propuso como excepciones las siguientes: - Inexistencia de la obligación. - Prescripción. - Caducidad. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA[4] El Juzgado Cuarto Administrativo Mixto de Montería, dictó sentencia escrita el 9 de junio de 2017 en la que declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó a la UGPP reliquidar la pensión del demandante en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo el sueldo básico, incremento por antigüedad, incentivo de localización, horas extras, dominicales y festivos, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, bonificación por servicios prestados, primas de vacaciones, de servicios y de navidad (los devengados por una sola vez durante el año en una doceava parte).
Dicha decisión la adoptó con apoyo en las siguientes consideraciones: Expuso brevemente que la Ley 33 de 1985 dispuso que los empleados oficiales podrán acceder a la pensión de jubilación cuando acrediten 20 años de servicio y 55 de edad, la cual será equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
Seguidamente, indicó que con la expedición de la Ley 100 de 1993 se creó el sistema de seguridad social integral, dentro del cual se estableció un régimen de transición a fin de garantizar el reconocimiento pensional a aquellas personas que, para la fecha de entrada en vigor de la referida ley, tuvieran 35 o más años de edad, si son mujeres, o 40 o más, si son hombres, o 15 o más años de servicios.
A continuación, indicó que, de acuerdo con la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, bajo el radicado 0112-2009, en armonía con las providencias del 18 de febrero de 2010 (0836-2008) y 25 de febrero de 2016 (4683-2013), expedidas por la misma corporación, el monto de las pensiones del régimen de transición pensional del sector oficial comprende el ingreso salarial del último año de servicios y un porcentaje equivalente al 75%; salvo que se trate de las pensiones de los congresistas y similares, regidas por la Ley 4ª de 1992, en virtud de la cosa juzgada constitucional establecida en la sentencia C-258 de 2013, dentro de la cual se determinó que las reglas sobre IBL, aplicables a aquellos trabajadores son las contenidas en los artículos 21 y 36 inciso 3 de la Ley 100 de 1993.
Así pues, advirtiendo que existen dos posiciones sobre cómo debe calcularse el IBL, una desarrollada por la Corte Constitucional en las sentencias C- 258 de 2013 y SU 230 de 2015; y otra, por el Consejo de Estado en las providencias citadas con anterioridad, decidió, con fundamento en los principios de independencia judicial y autonomía, apartarse de la primera para acoger la segunda.
Al analizar el sub lite, concluyó que, en atención a la jurisprudencia del Consejo de Estado y en virtud de los principios de progresividad y no regresividad, le asiste derecho al demandante a percibir su pensión de jubilación en los términos previstos en la Ley 33 de 1985, dado que es beneficiario del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En esa medida, el derecho pensional debe ser reconocido en un monto equivalente al 75% del salario básico y los factores devengados en el último año de servicio, esto es, entre el 2 de enero de 1995 y el 3 de enero de 1996. RECURSO DE APELACIÓN[5] Inconforme con la decisión, la parte demandada interpuso recurso de alzada en el que explicó que los actos objeto de nulidad fueron proferidos conforme lo dispone la ley, pues si bien, el demandante es beneficiario del régimen de transición que prevé la Ley 100 de 1993 y, por ende, le son aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 33 de 1985, en lo que tiene que ver con la edad, tiempo de servicio y monto, lo cierto es que, el IBL será el promedio de los salarios sobre los cuales cotizó el afiliado durante el tiempo que le hiciere falta, como lo establece la Ley 100 de 1993 y los factores para calcular son los previstos en el Decreto 1158 de 1994.
Seguidamente, reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda relativos a la aplicación y obligatoriedad del precedente desarrollado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE REVISIÓN[6] El 31 de enero de 2018, el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, profirió decisión de segunda instancia, mediante la cual confirmó la providencia de 9 de julio de 2017 emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto de Montería. Lo anterior, de conformidad con las consideraciones que siguen.
En primer lugar, advirtió que, contrario a lo expuesto por el recurrente, no es viable aplicar la posición que sobre el IBL desarrolló la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, comoquiera que en ellas se analizó de forma particular lo relativo al régimen especial de los congresistas, quienes se rigen por una normativa que no le es aplicable al demandante.
De igual forma, recordó que, en todo caso, al existir dos posiciones jurisprudenciales respecto de un mismo tema, esto es, el IBL que habrá de aplicarse a aquellos beneficiarios del régimen de transición, la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que en virtud del principio in dubio pro operario deberá preferirse la que favorezca al trabajador, que para el sub lite es la sostenida por el Consejo de Estado.
En segundo lugar, explicó que, de la lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en armonía con las sentencias de unificación proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010 y el 25 de febrero de 2016, se concluye que el régimen de transición no hace excepción respecto de los factores base de liquidación de la pensión ni de la forma de liquidarla, toda vez que el monto de dicha prestación es el establecido en las normas anteriores a la entrada en vigencia del régimen general de pensiones, entendiendo por monto, no solo el porcentaje de la pensión, sino también la base de dicho porcentaje.
Entonces, dando aplicación a la postura jurisprudencial del Consejo de Estado, en ejercicio de las facultades propias de la autonomía e independencia judicial y en virtud de los principios de favorabilidad, progresividad e inescindibilidad normativa, consideró que la pensión del demandante debió liquidarse de conformidad con el artículo 1.º de la Ley 33 de 1985, es decir, con base en el último año de servicios, a saber del 2 de enero de 1995 al 3 de enero de 1996, y con la inclusión del sueldo básico, incremento por antigüedad, incentivo de localización, horas extras, dominicales y festivos, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, bonificación por servicios prestados, primas de vacaciones, servicios y navidad.
ACCIÓN DE REVISIÓN[7] La UGPP presentó acción de revisión con fundamento en el artículo 20, literal b.), de la Ley 797 de 2003 que dispone: «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». Como pretensiones solicitó: a. Se revoque la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, del 31 de enero de 2018, mediante la cual se confirmó la decisión del 9 de junio de 2017 emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto de Montería, dentro del trámite ordinario. b. Se declare que el señor Roberto Miguel Padilla Torres no tiene derecho a que se le reliquide su pensión de vejez con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. c. Se ordene la liquidación de la pensión del señor Roberto Miguel Padilla Torres conforme a las reglas previstas por las sentencias C- 258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-023 de 2018, proferidas por la Corte Constitucional, de acuerdo con las cuales se debe adoptar como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores base de cotización taxativamente enlistados por el Decreto 1158 de 1994.
Como fundamento fáctico del recurso, indicó que el señor Roberto Miguel Padilla Torres nació el 27 de abril de 1941, laboró para el Instituto Colombiano Agropecuario entre el 10 de agosto de 1962 y el 2 de enero de 1996, y solicitó el reconocimiento de su pensión el 1 de septiembre de 1996. La prestación fue reconocida por la extinta CAJANAL a través de la Resolución 007201 del 30 de abril de 1997 en un monto equivalente al 75% del promedio de lo devengado en el último año, nueve meses y tres días de servicios.
También señaló que el servidor solicitó a la entidad reliquidar su pensión con fundamento en la Ley 33 de 1985, petición que se denegó mediante las Resoluciones RDP009091 de 26 de febrero de 2016 y RDP015726 de 14 de abril de la misma anualidad. Dichos actos administrativos posteriormente fueron declarados nulos por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto de Montería, decisión confirmada por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión. A continuación, estimó que la decisión adoptada en la sentencia objeto de revisión contraría los artículos 1 de la Ley 33 de 1985, 36 de la Ley 100 de 1993 y 1 del Decreto 1158 de 1994.
De esta manera, expuso que el derecho reconocido en la decisión de segunda instancia excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a una reliquidación pensional en contravía de lo dispuesto por el artículo 36, inciso 3 de la Ley 100 de 1993. En este sentido, explicó que el señor Roberto Miguel Padilla Torres al estar cobijado por el régimen de transición, por tener más de 40 años de edad al momento de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social, tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, previstas por la Ley 33 de 1985, salvo en lo que tiene que ver con el IBL, el cual se encuentra regulado en el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
A su vez, destacó que la Corte Constitucional en algunas sentencias, como la C-258 de 2013 y la SU-230 de 2015, ha reiterado que las pensiones sometidas al régimen de transición se liquidan conforme las reglas previstas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, pero conservando los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto del régimen anterior.
Finalmente, citó las sentencias C-168 de 1995, SU-426 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-497 de 2017, T-661 de 2017, T-039 de 2018, T-034 de 2018, T-212 de 2018 y T-018 de 2018, así como también los autos 326 de 2014 y 229 de 2017, en las cuales se reiteró el mencionado criterio. CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN El señor Roberto Miguel Padilla Torres no contestó la demanda tal como se advierte en la constancia secretarial que obra en el folio 375 del cuaderno principal.
CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala en el artículo 249 que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia[8]. Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019[9]: […]
ARTÍCULO 13. - DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección segunda […] 3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. […] Por lo anterior, esta Subsección es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión formulado por la UGPP contra la sentencia proferida el 31 de enero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, mediante la cual se confirmó la decisión emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto de Montería el 9 de junio de 2017.
Acción de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003[10] introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»[11] Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: • Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación[12]. • Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones[13]. • Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira[14]. • De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes su reconocimiento (literal a) o a la liquidación de aquellas, cuando se reconocieron en un valor mayor al que corresponde, con vulneración del debido proceso o de la ley (literal b). • Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia[15].
Legitimación Conviene señalar que, sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión[16], admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos.
Es de anotar que de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE.
La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009. Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.
En el sub lite ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social EICE. De acuerdo con lo anterior, la UGPP se encuentra legitimada para la presentación de la acción de revisión. Oportunidad La acción de revisión fue presentada dentro del plazo de los cinco años que prevé el artículo 251 del CPACA, en razón a que la sentencia recurrida del 31 de enero de 2018 quedó ejecutoriada el 12 de febrero de la misma anualidad[17] y demanda de revisión se interpuso el 18 de septiembre de 2018[18].
Problema jurídico El interrogante que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al ordenar la liquidación de la pensión del señor Roberto Miguel Padilla Torres, cobijado por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, esto es, en cuantía equivalente al 75% del promedio de todo lo devengado durante el último año de servicios, y no el previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994? Para resolver lo anterior se abordarán los siguientes aspectos: I) La causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003;
II) El régimen pensional contenido en la Ley 33 de 1985, III) El régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y IV) verificación de la causal de revisión invocada en el caso particular y concreto. I) La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La norma en comento consagra la procedencia del recurso extraordinario de revisión, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que ella obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»[19].
Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.
En ese orden de ideas, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. Bajo ese entendido, la Sala estima que el caso objeto de estudio se enmarca dentro de tales parámetros ya que lo que se ha de dilucidar es si la pensión de jubilación a que tiene derecho el señor Roberto Miguel Padilla Torres debe liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, esto es, en cuantía equivalente al 75% del promedio de todo lo devengado durante el último año de servicios, y no el previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994 y, en esa medida, si la mesada que se le paga mensualmente debe verse reducida en la misma proporción a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en pensiones.
Para el propósito descrito se analizarán el régimen contenido en la Ley 33 de 1985; el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, posiciones jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado; y con fundamento en ello se analizará la configuración de la causal de revisión en el caso concreto. II) Régimen pensional contenido en la Ley 33 de 1985 El artículo 1.º de la Ley 33 de 1985[20] reguló que los empleados oficiales que acreditaran 20 años de servicio continuo o discontinuo y la edad de 55 años tenían derecho al reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
El inciso primero de la norma citada dispuso a su tenor lo siguiente: «Artículo 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. […]» Por su parte, el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985 modificó el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 que reglamentó los factores susceptibles de ser incluidos en el cómputo pensional, en la cual se señaló: «Artículo 1°.
Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes. […]» De la lectura de estas dos normas se desprende con claridad que las pensiones de aquellas personas que causaron su derecho en vigencia de la Ley 33 de 1985 se liquidarían con base en el 75% del promedio de los factores sobre los cuales se efectuaron aportes a la entidad de previsión que hubiese percibido el trabajador en el último año de servicio y sobre los cuales existía el deber de cancelar según el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, sobre: i) la asignación básica; ii) los gastos de representación; iii) las primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; iv) dominicales y feriados; v) horas extras; vi) la bonificación por servicios prestados y; vii) el trabajo suplementario.
III) El régimen de transición de la Ley 100 de 1993 La Ley 100 de 1993 organizó el Sistema de Seguridad Social Integral como un conjunto de obligaciones del Estado y la sociedad, instituciones y recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios, y las demás que se incorporen normativamente en el futuro, con el objeto de garantizar esos derechos irrenunciables de las personas, en condiciones que les permitan tener una calidad de vida acorde con la dignidad humana, a través de la protección de las contingencias que las puedan afectar (art. 1).
En el artículo 36 de la norma en mención, concibió un régimen de transición que ha sido entendido como un beneficio en favor de las personas que cumplan con unos requisitos para la entrada en vigor de aquella, lo cual les permitiría regirse por las normas aplicables en el régimen anterior. Así lo señaló: «ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o mas años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]» De la norma transcrita, se extrae que quienes se encuentren en los supuestos de edad o tiempo de servicios allí previstos, tienen derecho a que se les apliquen las normas anteriores que venían rigiendo su situación pensional, en cuanto a edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto.
Sin embargo, en relación con este último aspecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado no ha sido pacífica, pues se ha debatido si el ingreso base de liquidación hace parte del régimen de transición o no, como pasa a exponerse: - Criterio de la Corte Constitucional En la sentencia C-168 de 1995, la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, frente a la diferenciación que hacía la norma original entre trabajadores del sector público y del sector privado, sin fijar ninguna regla frente a la inclusión o no del IBL en dicho régimen de transición. Posteriormente, dicha Corporación, a través de sus salas de revisión de tutelas, emitió una serie de pronunciamientos, según los cuales, el ingreso base de liquidación se encontraba inmerso dentro de la expresión monto, por lo que debía entenderse que en este aspecto debían acatarse las disposiciones anteriores a la Ley 100 de 1993.
Así se indicó en las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009. Más adelante, en la sentencia C-258 de 2013, al referirse al régimen de transición de los congresistas, fijó una regla según la cual el IBL no hacía parte de las normas de transición, así lo sostuvo: «En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador;
(ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.
En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionada a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.» Luego, en la sentencia SU-230 de 2015 definió claramente que la anterior interpretación no era exclusiva del régimen especial allí analizado y expuso: «Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca».
(Negrilla por fuera de texto). A partir de dichas providencias, la Corte Constitucional ha emitido varias sentencias de unificación en las cuales ha mantenido su criterio, entre ellas, las sentencias SU-427 de 2016, SU-631 de 2017, SU-210 de 2017 y SU- 395 de 2017. En esta última providencia[21] la Corte conoció de varias acciones de tutela interpuestas contra sentencias que ordenaron la reliquidación de pensiones, con fundamento en los regímenes especiales previstos por los Decretos 546 de 1971[22] y 929 de 1976[23], y consideró que la regla general de liquidación pensional, en los términos de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, también cobija a quienes venían rigiéndose por normas especiales, según lo había analizado la sentencia C-258 de 2013, que precisó que la transición consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero excluyendo el ingreso base de liquidación. - Criterio del Consejo de Estado Por su parte, el Consejo de Estado, adoptó una tesis según la cual el IBL sí hacía parte del régimen de transición, en efecto, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 2010[24] así se refirió al tema: «Se observa, entonces, que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.
Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1 de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985.
(…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».
La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.» En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.» La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.».
Con todo, la Sala Plena también sostuvo: «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.
Como uno de los efectos de esta decisión comprende los procesos administrativos en curso, la Sala solicita de manera imperiosa a las entidades administradoras de pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que, al momento de efectuar el reconocimiento de la pensión, expliquen precisa, completa y detalladamente cada uno de los factores y/o valores numéricos tenidos en cuenta en la liquidación, de forma que sea comprensible al usuario y garantice un debido proceso administrativo».
IV) Verificación de la causal de revisión invocada La cuantía del derecho reconocido y lo debido por ley. Literal b.) del artículo 20 Ley 797 de 2003. El Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, certificó que el señor Roberto Miguel Padilla devengó los siguientes emolumentos durante el último año de servicio, de enero de 1995 a enero de 1996[25]: - Sueldo básico - Incremento por antigüedad - Incentivo de localización - Auxilio de alimentación - Auxilio de transporte - Bonificación por servicios - Prima de vacaciones - Prima de servicios - Prima de navidad De acuerdo con la referida certificación de factores salariales, el pensionado efectuó aportes a pensión sobre los siguientes factores: - Sueldo básico - Incremento de antigüedad - Bonificación por servicios prestados Por medio de la Resolución 007201 del 30 de abril de 1997 la extinta Caja Nacional de Previsión Social, le reconoció una pensión de jubilación al señor Roberto Miguel Padilla Torres, a partir del 27 de abril de 1996.
La liquidación de la prestación la efectuó con el 75% del salario promedio de lo devengado en el último año, 9 meses y 3 días, de servicio, de conformidad con lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Los factores que tuvo en cuenta en el cálculo de la mesada fueron: la asignación básica, bonificación por servicio y prima de antigüedad.
El estatus jurídico lo adquirió el 27 de abril de 1996. Posteriormente, y en respuesta a la solicitud del pensionado elevada el 22 de diciembre de 2015, la UGPP profirió las Resoluciones RDP 009091 del 26 de febrero de 2016 y RDP 015726 del 14 de abril de la misma anualidad, denegando la reliquidación de la mesada pensional, bajo el argumento de que las primas de navidad, vacaciones y servicios no se encuentran enlistadas en las Leyes 33 y 62 de 1985 como factores para liquidar la prestación. El Juzgado Cuarto Administrativo Mixto de Montería, en sentencia del 9 de junio de 2017, ordenó reliquidar la pensión del señor Roberto Miguel Padilla Torres teniendo en cuenta que el peticionario estaba cobijado por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en los siguientes términos: «[…] el despacho en aplicación del análisis arriba agotado y acogiendo íntegramente la interpretación y los argumentos expuestos por el h. consejo de estado en su jurisprudencia, considera para desatar la litis planteada, que para liquidar la mesada de la pensión vitalicia de vejez del demandante, se deben tener en cuenta todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, los cuales se relacionaron en el párrafo anterior, en virtud del régimen de transición del cual es beneficiario -ley 33 de 1985-, con observancia íntegra de las reglas allí contenidas para la liquidación del ibl pensional.
En ese orden, como quiera que analizadas las probanzas allegadas al plenario, se verificó que el ingreso base de liquidación de la pensión otorgada al actor se calculó teniendo en cuenta solo algunos de los factores salariales devengados durante el último año, nueve meses y 3 días laborados, se ordenará a la unidad administrativa especial de gestión pensional y contribuciones parafiscales de la protección social – u.g.p.p., reliquidar la mesada pensional teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados pero durante el último año de servicios, es decir, lo devengado entre el 2 de enero de 1995 y el 3 de enero de 1996, aplicándole una tasa de remplazo del 75%.
Es necesario aclarar que respecto de los factores que eran devengados por una sola vez durante el año, solo deberá contabilizarse su doceava parte a fin de esclarecer el cálculo del ingreso base de liquidación. […]» (Resaltados del texto original) El Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, mediante la providencia del 31 de enero de 2018, objeto de revisión, confirmó la anterior decisión, con sustento en lo siguiente: «[…] considera esta colegiatura pertinente precisar que de acuerdo con lo probado en el plenario y especialmente según lo consignado en los actos de reconocimiento pensional en favor del demandante, no se discute que el señor roberto miguel padilla torres es beneficiario del régimen de transición previsto en la ley 100 de 1993, artículo 36, y que por tanto, reunía los requisitos para acceder al reconocimiento pensional a la luz del régimen anterior - ley 33 de 1985-. […] Sobre la forma como se debe calcular el ingreso base de liquidación de las personas cobijadas con el régimen de transición de la ley 100 de 1993, extendiendo el precedente fijado en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, el h. consejo de estado en sentencia del 24 de noviembre de 2016 precisó: “[…] en aras de dar efectiva aplicación a los principios de igualdad, favorabilidad, progresividad (o no regresividad) en materia laboral se considera procedente […] reafirmar de manera categórica que «cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su integridad (principio de inescindibilidad), sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho» […]” La posición expuesta en la providencia citada se acompasa con la línea jurisprudencial de la sección segunda del h. consejo de estado, adoptada por esta sala de decisión, conforme los argumentos ampliamente esbozados en el acápite anterior; por lo que se considera que en el sub lite, acertó el a quo al considerar que para efectos de fijar el monto y el ingreso base de liquidación de la prestación reconocida a la parte actora, se debía tener en cuenta el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios (2 de enero de 1995 a 3 de enero de 1996), con la inclusión de todos los factores salariales percibidos por el demandante durante dicho periodo (sueldo básico, incremento por antigüedad, incentivo de localización, horas extras, dominicales y festivos, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, bonificación por servicios prestados, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad). […] Ahora, en atención a la exposición jurídica que precede, esta sala de decisión se aparta de la posición fijada por el ministerio público, por las siguientes razones: i) Si bien las decisiones de la corte constitucional dictadas en ejercicio del control de constitucionalidad (sentencias c), con efectos erga omnes son de obligatorio cumplimiento en su parte resolutiva, no lo son, las adoptadas en sede de tutela, pues los efectos de estas últimas son inter partes. ii) La única sentencia tipo c emanada de la corte constitucional sobre el tema es la c-258 de 2013, pero ella se refiere exclusivamente al sentido y alcance del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, que no es el caso que ocupa la atención de la sala en esta oportunidad. iii) […] debe precisarse que las sentencias su 230 de 2015, su 427 de 2016, su 210 de 2017 y su 335 de 2017, dictadas en sede de tutela, no interpretan una norma constitucional, sino una disposición legal contenida en la ley 100 de 1993 -artículo 36- cuyo debate de aplicación es de la esfera de interpretación del h. consejo de estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo, caso en el cual, las sentencias que obligan a los tribunales y jueces de esta jurisdicción son las dictadas en unificación por el h. consejo de estado, que constituyen precedente obligatorio en consonancia con lo preceptuado en el artículo 270 del cpaca.» Valoración de la Subsección De acuerdo con lo anterior, en cuanto al alegado desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional se tiene lo siguiente: En lo atinente a la sentencia C-168 de 1995, anterior a la sentencia objeto de examen, se advierte que en ella se estudiaron los siguientes aspectos que no corresponden al centro del debate en este asunto: i) constitucionalidad de apartes del inciso 1 del artículo 11 e incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993[26] ii) derecho a la igualdad y iii) derechos adquiridos.
Sobre el artículo 36 ejusdem, señaló que el legislador con estas disposiciones legales excede la protección de los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo.
Seguidamente, la providencia consideró que el aparte final del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contiene una discriminación irrazonable e injustificada para efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los trabajadores del sector privado y los del sector público, pues mientras para los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los 2 últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente sobre lo devengado en el último año, desigualdad que contraría el artículo 13 de la Constitución Política.
De acuerdo con lo anterior, es claro que la ratio decidendi y el problema jurídico que aquí se analizó no guardan identidad, por lo que no es posible sostener que aquel es un precedente que debió atenderse en este caso y que, por lo tanto, hay lugar a infirmar la sentencia cuestionada. De otra parte, conviene aclarar que, si bien en la sentencia SU-258 de 2013 se fijó una regla según la cual todas las pensiones obtenidas con abuso del derecho o con fraude a la ley debían ser revisadas y reliquidadas, lo cierto es que se refirió específicamente a las pensiones de congresistas y altos dignatarios del Estado, condición que no reúne el demandado y en todo caso, en este particular, no existe prueba de que la pensión objeto de controversia haya sido obtenida con abuso del derecho o fraude a la ley, razón por la cual, en manera alguna resulta aplicable al sub examine[27].
Ahora, es de anotar, que para el momento en el que se produjo la decisión, la posición adoptada por el Consejo de Estado en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era la contenida en la sentencia del 4 de agosto de 2010[28], antes referida, según la cual aquel también se rige por las normas anteriores a dicha ley.
A lo anterior se agrega que, si bien las sentencias de unificación proferidas por la Corte Constitucional en materia de IBL que citó el recurrente[29], las cuales sostienen una posición diferente a la expuesta por el Consejo de Estado en el proveído referido, constituyen un precedente obligatorio, también lo es que, en aplicación de la teoría del apartamiento judicial[30], y, en virtud de los principios de autonomía e independencia del juez, tanto el a quo como el ad quem se apartaron de la postura contenida en aquellas providencias y acogieron la desarrollada por el Consejo de Estado.
Es de anotar que los despachos judiciales mencionados, dentro de las decisiones de primera y segunda instancia, reconocen la existencia de los dos precedentes disímiles frente al IBL que habrá de tenerse en cuenta para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y analizado su contenido, consideraron que la interpretación normativa expuesta por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se ajustaba a los supuestos fácticos y jurídicos del sub lite, sumado al hecho de que era más favorable para el pensionado y en virtud de ello la aplicó; cumpliéndose así con la carga argumentativa necesaria para apartarse del precedente que sostenía una posición distinta.
Adicionalmente, la providencia revisada expuso que a pesar de que la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la sentencia de tutela del 15 de diciembre de 2016[31], se apartó del precedente de esta misma Corporación, razonó que la tesis contenida en la providencia del 4 de agosto de 2010 se acompasaba en mayor medida al principio de progresividad y a la prohibición de regresividad en materia de derechos sociales.
En esas condiciones, optó por atender dicha posición en aplicación de los postulados constitucionales y de los artículos 10 y 270 de la Ley 1437 de 2011. Este argumento resulta igualmente válido para todos los pronunciamientos posteriores de la Corte Constitucional sobre el ese tema[32]. En el mismo sentido, en lo atinente a la inclusión de los factores salariales, en el ingreso base de liquidación es importante señalar que la tesis acogida por el juez de segunda instancia en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial fue la sostenida por el Consejo de Estado según la cual, la relación de emolumentos contenida en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 no era taxativa sino enunciativa, por lo que es plausible tener todos aquellos que percibe el servidor como retribución de su labor durante el último año. En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger la tesis de su superior funcional y Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
En ese sentido, no puede admitirse que su decisión haya sido caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, por el contrario, se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada en el precedente vinculante. Ahora, es importante resaltar que, aunque en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, la Corporación acogió la tesis sostenida por la Corte Constitucional según la cual el IBL no forma parte de la transición, y definió cómo se deben liquidar las pensiones del régimen de transición, también es cierto que en esa sentencia se señalaron los efectos que ese nuevo criterio unificado tendría respecto de las situaciones consolidadas.
En aquella providencia se indicó que no se afectarían las situaciones favorables definidas mediante sentencia judicial con efectos de cosa juzgada, por lo que se deberían conservar los reconocimientos pensionales realizados con aplicación de la tesis anterior contenida en la sentencia de 4 de agosto de 2010 y en los casos en donde ya existía cosa juzgada, tal y como ocurrió en este asunto.
En suma, se demostró que el señor Roberto Miguel Padilla Torres es beneficiario del régimen de transición, pues este aspecto no fue discutido. Su pensión fue liquidada con base en lo devengado en el último año de servicios con una tasa de reemplazo del 75%, según lo establecido en la Ley 33 de 1985 a la cual tenía derecho por haber cumplido más de 40 años de edad al momento en que la Ley 100 de 1993 entró en vigencia. Tal criterio se acompasa con la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010, vigente para ese momento, según la cual el IBL hacía parte del régimen de transición y se debían incluir todos los factores salariales devengados.
En consecuencia, no se configura la causal prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica[33]. Así las cosas, no se demostró la vulneración de los artículos 1 de la Ley 33 de 1985, 36 de la Ley 100 de 1993 y 1 del Decreto 1158 de 1994 citadas como desconocidas por la UGPP en el escrito contentivo de la acción de revisión, en consideración a la interpretación que la sentencia objeto del recurso impartió a tales contenidos normativos, se alineó con el criterio jurisprudencial vigente para la época en el Consejo de Estado.
De esta manera, comoquiera que no se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundada la acción de revisión interpuesta. En conclusión: No se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar liquidar la pensión del señor Roberto Miguel Padilla Torres atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, esto es, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo, además de la asignación básica, el incremento por antigüedad, incentivo de localización, horas extras, dominicales y festivos, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, bonificación por servicios prestados, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad.
Decisión Con base en los argumentos expuestos, al no encontrar configurada la causal de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundada la acción de revisión contra la sentencia del 31 de enero de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, por medio de la cual se confirmó la orden de reliquidación de la pensión de jubilación del señor Roberto Miguel Padilla Torres.
Condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público», en esas condiciones, teniendo en cuenta que esta corporación[34] ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público y un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional; la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado, a lo que se agrega que no se probó su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundada la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, contra la sentencia proferida el 31 de enero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 230013333004201600313.
Segundo: Sin condena en costas. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, háganse las anotaciones pertinentes y archívese el expediente de la acción de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente [pic] ----------------------- [1] Folios 1 y 2 del expediente ordinario 230013333004201600313 00. [2] Ff. 2-4 ibidem. [3] FF. 62-70 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 230013333004201600313, contenido en dos cuadernos. [4] Folios 136-144 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 230013333004201600313, contenido en dos cuadernos. [5] Folios 151-158 ibidem. [6] Folios 26-38 cuad. 4 del expediente ordinario. [7] Folios 1-9 cuad. ppal. [8] En concordancia con el lineamiento de la sentencia de inexequibilidad C- 520 de 4 de agosto de 2009. [9] Por medio del cual se expide el reglamento del Consejo de Estado. [10] «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» [11] Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003. [12] Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. [13] Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. [14] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) [15] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. [16] Ibidem. [17] La sentencia se notificó mediante correo electrónico el 7 de febrero de 2018. [18] Folio 351 vuelto, cuad. ppal. [19] http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222. [20] Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las Prestaciones Sociales para el sector público. [21] Reiterado en la sentencia SU-023 de 2018. [22] «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares» [23] «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares.» [24] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2006-07509-01. [25] CD a folio 84, ítem 37, del proceso ordinario. [26] Para lo cual declaró exequible los apartes del inciso 1 del artículo 11 y los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este último que dice: «Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.». [27] En este sentido ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000- 2018-01943-00(REV), demandante: UGPP. [28] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2006-07509-01. [29] Sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-210 de 2017, SU-395 de 2015, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017. [30] Según la cual, es plausible para los jueces y tribunales apartarse excepcionalmente de la aplicación de un precedente obligatorio. [31] Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2016, radicación AC 11001-03-15-000-2016-01334-01. [32] Sentencias SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2015, SU-631 de 2017 y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017. [33] Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;
Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. [34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001- 03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03- 15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15- 000-2018-01884-00(REV).