11001-03-25-000-2018-01186-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Cuantía de suma periódica excede lo debido por ley / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL DE LOS SERVIDORES DE LA RAMA JUDICIAL / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN -Aplicación / CRITERIO JURISPRUDENCIAL APLICABLE- El vigente al momento de la decisión Las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias.

En consecuencia, solo se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada. (…)la sentencia del tribunal halló fundamento en la jurisprudencia de esta corporación vigente para la época, la cual, para el particular caso del señor Peralta Matos, el juez consideró representada en la sentencia del 12 de septiembre de 2014 (radicado 2013-00632-01) en cuya virtud se estableció que, «al amparo del régimen de transición determinado por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es destinataria [la demandante] del régimen especial que para los funcionarios de la Rama Judicial contempla el Decreto 546 de 1971 y, cumple con los presupuestos establecidos en su artículo 6, para predicar que le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión en el equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiera devengado en el último año de servicios (…) con la inclusión de los factores denominados sueldo, gastos de representación, prima especial de servicios y prima de navidad (…)».

En ese orden de ideas, en cuarto y último lugar, la Sala no comparte el argumento de la UGPP que considera la sentencia en revisión como desproporcionada por reconocer una cuantía que excede lo debido, pues la pensión del señor Peralta Matos, lejos de abusiva o lesiva del erario, fue reliquidada con base en la normativa y la jurisprudencia vigentes al momento en que aquella fue objeto de pronunciamiento; de manera que no solo se obtuvo sin abuso del derecho, sino que se encuentra revestida de los principios de la buena fe y de la confianza legítima.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el reconocimiento de la pensión de jubilación a los servidores de la Rama Judicial en aplicación del régimen de especial, por ser beneficiarios del régimen de transición, ver: C de E, Sala Plena Contenciosa de la Sección Segunda, Sentencia de Unificación CE-SUJ-S2-021-20 del 11 de junio de 2020, rad15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017) FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., dieciocho (18) de marzo de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2018-01186-00(4062-18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: AGUSTÍN CLEMENTE PERALTA MATOS Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Tema: Artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba, de 14 de septiembre de 2017, mediante la cual confirmó la del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Montería, de 29 de junio de 2016, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La acción de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción especial de revisión prevista por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por conducto de apoderado judicial, solicitó infirmar la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba, de 14 de septiembre de 2017, a través de la cual confirmó la del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Montería, de 29 de junio de 2016, que accedió a las pretensiones formuladas por el señor Agustín Clemente Peralta Matos, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 23001333300220140030501.

Con fundamento en lo anterior, solicitó i) declarar que el señor Peralta Matos no es acreedor de un derecho adquirido; y ii) ordenar la reliquidación de la mesada pensional del demandado, teniendo en cuenta la tasa de reemplazo establecida en la Ley 33 de 1985, el ingreso base de liquidación previsto en los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, y los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la parte recurrente señaló los siguientes: i) El señor Agustín Clemente Peralta Matos nació el 28 de febrero de 1947 y prestó sus servicios en la Procuraduría General de la Nación, desde el 9 de agosto de 1971 hasta el 30 de septiembre de 2002. ii) El 12 de noviembre de 2003, la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) expidió la Resolución 21740, por medio de la cual, con fundamento en el Decreto 546 de 1971, la Ley 100 de 1993, el Decreto 1158 de 1994 y el CCA, reconoció una pensión de vejez al señor Peralta Matos, en cuantía de $1.393.379.81, efectiva a partir del 1 de octubre de 2002 y condicionada a la acreditación de retiro del servicio.

Contra esta resolución, el señor Peralta interpuso recurso de apelación. iii) El 9 de septiembre de 2004, Cajanal emitió la Resolución 7780, a través de la cual resolvió el recurso de apelación contra la Resolución 21740 del 12 de noviembre de 2003 y la confirmó «en todas y cada una de sus partes». iv) El señor Peralta Matos promovió acción de tutela –como mecanismo transitorio- contra las anteriores resoluciones, y el Juzgado Penal del Circuito de Lorica, mediante fallo de 18 de noviembre de 2005, amparó sus derechos fundamentales al debido proceso, petición, trabajo, seguridad social en pensiones, mínimo vital e igualdad y ordenó a Cajanal «[proceder] a reliquidar en debida forma, incluyendo todos los factores salariales contemplados en los Decretos 1045 de 1978, 717 de 1978, la pensión del accionante desde el momento que adquirió el status con la indexación a que hubiera lugar». v) El 10 de enero de 2006, Cajanal expidió la Resolución 000220, por la cual denegó la reliquidación de la pensión de vejez del señor Peralta Matos, por nuevos factores, al considerar que «la norma en mención [Decreto 1158 de 1994] señala taxativamente sobre qué factores deben hacerse las correspondientes cotizaciones (…), no permitiendo salirse del marco establecida en la misma». vi) El 27 de octubre de 2006, Cajanal emitió la Resolución 09518, mediante la cual, en cumplimiento del fallo de tutela del 18 de noviembre de 2005, resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto administrativo del 10 de enero de 2006 y lo revocó; en su lugar, reliquidó la pensión del señor Peralta Matos en cuantía de $1.597.254.69, efectiva a partir del 1 de octubre de 2002.

En dicho acto administrativo, la entidad precisó que, aunque la liquidación de la pensión del señor Peralta se encontraba ajustada a derecho, en virtud del fallo de tutela, procedía a reliquidarla con arreglo a la orden allí impuesta. vii) El 29 de junio de 2016, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Montería profirió sentencia donde resolvió declarar lo siguiente: i) la nulidad parcial de la Resolución 021740 del 12 de noviembre de 2003; ii) la nulidad de la Resolución 07780 de 9 de septiembre de 2004; iii) la nulidad de la Resolución 00220 de 10 de enero de 2006; y, iv) la nulidad parcial de la Resolución 09518 de 27 de octubre de 2006.

Como consecuencia de ello, ordenó a la demandada (UGPP), reliquidar, con base en el Decreto 546 de 1971 y en la jurisprudencia del Consejo de Estado (Sección Segunda, sentencia de 8 de junio de 2006, radicado 2001- 09331-01), la pensión del señor Peralta Matos «en el 75% de la asignación mensual más elevada devengada durante el último año de servicios (…), incluyendo todas las sumas que habitual y periódicamente recibió como fueron básico mensual, prima de antigüedad 96% mensual, subsidio de alimentación mensual y las doceavas de la prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones y bonificación por servicios (…)», previos los descuentos correspondientes a los factores sobre los que no se hubiese «realizado la deducción legal». viii) El 14 de septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Córdoba dictó sentencia, a través de la cual confirmó la decisión de primera instancia, al considerar más favorable a la situación del apelante, la aplicación del régimen anterior, es decir, el Decreto 546 de 1971. 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia de 14 de septiembre de 2017[1], confirmó la del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Montería, de 29 de junio de 2016, que había accedido a las pretensiones de la demanda presentada por Agustín Clemente Peralta Matos contra la UGPP, con sustento en las siguientes consideraciones: i) El señor Peralta Matos nació el 28 de febrero de 1947 y prestó sus servicios en la Procuraduría General de la Nación desde el 9 de agosto de 1971 hasta el 31 de marzo de 2005, sin interrupción. Así, pues, para el 1.° de abril de 1994, el demandante tenía 47 años de edad y contaba con más de 20 años de servicio. ii) El derecho del demandante se causó en vigencia de la Ley 100 de 1993, por lo que le es aplicable el artículo 36 ibídem y, en consecuencia, su derecho está gobernado por el régimen pensional anterior (Decreto 546 de 1971), respecto de la edad, monto y tiempo de servicio o número de semanas cotizadas. iii) La normativa anterior que rige el derecho pensional del señor Peralta Matos –y que le es más favorable- es el Decreto 546 de 1971, el cual establece que los empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público «tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos (…) a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio (…)». «De otra parte, en cuanto a los factores salariales, para efectos de liquidar dicha pensión, el artículo 12 del Decreto 717 de 1978 establece (…) además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios (…).

Sobre la forma como se debe calcular el Ingreso Base de Liquidación de las personas cobijadas con el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, extendiendo el precedente fijado en la sentencia del 4 de agosto de 2010, el H. Consejo de Estado en sentencia del 24 de noviembre de 2016, precisó (…) “cuando se aplica el régimen de transición, es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su integridad (principio de inescindibilidad), sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho”». iv) En consecuencia, el señor Peralta Matos tiene derecho a que su pensión se reliquide teniendo en cuenta el 75% de la totalidad de los factores salariales percibidos durante el último año de servicios (entre el 1.° de abril de 2004 y el 31 de marzo de 2005), a saber: «asignación básica, prima de antigüedad 96% mensual, subsidio de alimentación mensual, y las doceavas partes de la prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones y bonificación por servicios prestados (…)». 1.2.

Las causales de revisión invocadas El apoderado de la parte recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, en desarrollo de estas, expuso los siguientes argumentos: i) En la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba, de 14 de septiembre de 2017, que confirmó la del 29 de junio de 2016, del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Montería, se ordenó la reliquidación de la pensión de vejez del señor Agustín Clemente Peralta Matos, beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, «teniendo en cuenta el 75 % de todos los factores devengados en su último año de servicios, de conformidad con la Ley 33 de 1985»[2]. ii) En ese sentido, el Tribunal Administrativo de Córdoba se apartó de la interpretación que había desarrollado la Corte Constitucional sobre el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del ingreso base de liquidación que se debía tener en cuenta para el reconocimiento de pensiones a favor de personas beneficiarias del régimen de transición. Con ello, la mencionada autoridad judicial «[…] vulneró el debido proceso de la actuación surtida y otorgó un derecho sin el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos para tal fin, lesionando gravemente el erario, pues le corresponde a la Nación asumir los recursos para cubrir una prestación en tales condiciones, los que son indispensables para la financiación del sistema general de seguridad social en pensiones». iii) La sentencia objeto de revisión violó el debido proceso porque ordenó la reliquidación de la pensión de vejez del demandado en unos términos que no correspondía, ya que se debían tener en cuenta el ingreso base de liquidación y los factores de que tratan los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. iv) En el presente caso se desconocieron las formas propias de cada juicio, con lo cual se vulneró el artículo 29 de la Constitución Política. v) El señor Agustín Clemente Peralta Matos es beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y su derecho pensional se encuentra regido por la Ley 33 de 1985[3] en lo que respecta a la edad, tiempo y monto; sin embargo, el ingreso base de liquidación corresponde al 75 % del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio o en el tiempo que le hacía falta para adquirir el derecho. vi) El demandado no adquirió el derecho pensional antes del 1.° de abril de 1994, sino con posterioridad.

A pesar de ello, el Tribunal Administrativo de Córdoba no tuvo en cuenta que el ingreso base de liquidación no forma parte del régimen anterior, sino que, para tales efectos, se debe aplicar el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. vii) El Decreto 1158 de 1994 recoge los factores salariales sobre los cuales debe calcularse la mesada pensional del señor Peralta Matos. viii) «[…] el máximo Tribunal Constitucional ha trazado una pacífica y clara línea jurisprudencial acerca de la forma en la que se debe (sic) liquidar las pensiones sometidas al régimen de transición, indicando que dichas prestaciones se liquidan conforme las (sic) reglas previstas en el artículo (sic) 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, pero conservando los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto (entendido como tasa de reemplazo) del régimen anterior, es así que mediante sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, Auto 229 de 2017, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, T-039 (sic) todas proferidas por la sala plena y en las que se ha establecido un precedente constitucional inequívoco sobre la materia». ix) En razón a la sentencia cuya revisión se solicita, la mesada pensional del señor Peralta Matos se incrementó en un 36 %, sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para ello, con lo cual se afecta gravemente la sostenibilidad financiera del sistema pensional. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión Por escrito de 6 de mayo de 2019[4], el señor Agustín Clemente Peralta Matos, a través de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones formuladas en la acción de revisión, para lo cual expuso los siguientes argumentos: i) La sentencia recurrida tuvo fundamento en «la jurisprudencia de unificación del Honorable Consejo de Estado y de la Honorable Corte Constitucional, en el sentido que se le venía dando al inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, de cuya interpretación (…) debía aplicarse, a quienes cumplían los requisitos establecidos en la misma norma, el régimen anterior, que (…) para el caso que nos ocupa es lo dispuesto en el (…) Decreto 546 de 1971». ii) La sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba se ajustó a las consideraciones y discusiones que tuvieron lugar durante el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que cabe concluir que la demandante «pretende hacer del recurso extraordinario de revisión una tercera instancia (…)». iii) «(…) las causales para la interposición del recurso de revisión están consagradas taxativamente en el CPACA y adicionalmente en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pero su procedencia está claramente determinada por situaciones de hecho o de derecho que aparezcan posteriormente a la discusión procesal o, en todo caso, que no fueron objeto del mismo, no siendo este el caso que nos ocupa (…)». 2.

Consideraciones 2.1. Competencia La acción de revisión que ocupa la atención de la Sala fue interpuesta el 27 de julio de 2018,[5] es decir, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA),[6] normativa que rige el trámite procesal. Adicionalmente, debido a que las causales invocadas son las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esta corporación es competente para adoptar la decisión correspondiente, en aplicación de la citada disposición.[7] 2.2.

El problema jurídico En el presente caso, el problema jurídico consiste en establecer si la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba, de 14 de septiembre de 2017, se encuentra inmersa en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 2.3. Marco normativo 2.3.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: artículo 20. revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor General de la República o del procurador General de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley. 2.3.2.

Alcance de las causales de revisión Además de las causales previstas en el artículo 250 del CPACA, el legislador estableció otros eventos de revisión en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003:[8] artículo 20. revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados inexequibles> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. [Negrillas fuera del texto] Conforme consta en la exposición de motivos de esta norma, los artículos 20 y 21 de la Ley 797 de 2003 «contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley.

Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».[9] Teniendo en cuenta lo anterior, esta corporación ha señalado que la finalidad de la norma trascrita consiste en dotar «a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales […]».[10] Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».[11] Retomando las causales específicas de revisión, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 restringe la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas a dos eventos: el primero, que el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. Para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley.

En relación con la causal de revisión del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen.[12] Sin embargo, si lo planteado por el recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, su examen se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 2.3.3.

Interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, de acuerdo con la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20, de 11 de junio de 2020, de la Sección Segunda del Consejo de Estado Mediante la Sentencia de Unificación CE-SUJ-S2-021-20, de 11 de junio de 2020[13], la Sala de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en interés de unificar su jurisprudencia respecto de los criterios interpretativos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, relativos a la aplicación del régimen especial de los servidores y ex servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público, cobijados bajo el Decreto 546 de 1971, estableció las siguientes reglas: El servidor o ex servidor de la Rama Judicial o del Ministerio Público beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 adquiere el derecho a la pensión, siempre que: i) Para el 1.o de abril de 1994, cuando cobró vigencia la Ley 100 de 1993 en el ámbito nacional o para el 30 de junio de 1995 cuando empezó a regir en el ámbito territorial, tenga: a) 40 años de edad si hombre, 35 años de edad si es mujer o; b) 15 años o más de servicios efectivamente cotizados. ii) Reúna además los requerimientos propios del régimen de la Rama Judicial y del Ministerio Público estipulados en el artículo 6.o del Decreto 546 de 1971 para consolidar el estatus pensional que son: a) el cumplimiento la edad de 50 años si es mujer o 55 años si es hombre; b) el tiempo de 20 años de servicios, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto, que tuvo lugar el 16 de julio de 1971;296 c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades.

En cuyo caso, el reconocimiento de su pensión se efectuará de la siguiente manera: iii) Con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.o del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%; e) el ingreso básico de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso; es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, y si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y f) con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4a. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.

Ahora, comoquiera que la jurisprudencia que profiere esta corporación, según la Constitución Política[14], la ley y la Corte Constitucional[15], tiene fuerza vinculante por emanar de órganos diseñados para su unificación, el contenido y la regla o ratio que expone tiene características de permanencia, identidad y obligatoriedad. En virtud de ello, la Sala de la Sección Segunda estableció como efectos de la mentada decisión, los siguientes: Tampoco puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidenci aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada, sin perjuicio de lo previsto en las causales de revisión reguladas en el artículo 250 del CPACA.

(Resalta la Sala) De lo anterior se infiere que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias. En consecuencia, solo se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada. 2.4.

Análisis de la Sala. El caso concreto La inconformidad de la entidad recurrente consiste en que la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba, de 14 de septiembre de 2017, habría incurrido en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en tanto confirmó la del Juzgado Segundo Administrativo de Montería, de 29 de junio de 2016, que había ordenado la reliquidación de la pensión de vejez del hoy demandado, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en su último año de servicios, de conformidad con el Decreto 546 de 1971, con lo cual desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, Auto 229 de 2017, SU- 210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017), en cuya virtud, para los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación aplicable sería el contenido en el inciso 3.° de dicha norma.

Establecido lo anterior, la Sala encuentra que es procedente abordar el análisis de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, comoquiera que fue formulada i) con fundamento en las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; y ii) contra una sentencia ejecutoriada, que puso fin a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.[16] Siendo así las cosas, luego de examinar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para declarar infundada la acción de revisión, con base en las siguientes razones: En primer lugar, la Sala debe precisar que el Tribunal Administrativo de Córdoba, con sustento en la otrora jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado,[17] entendió que la expresión «monto», contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comprendía «todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el empleado como retribución de sus servicios».

Es decir, la sentencia del 14 de septiembre de 2017 no fue caprichosa al momento de definir el ingreso base de liquidación (IBL) aplicable al señor Agustín Clemente Peralta Matos, como beneficiario del régimen de transición previsto en el citado artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sino que fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época; concretamente, en las sentencias de 24 de noviembre de 2016, radicado 2013-01341-00, «que extendió los efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 (…)» y de unificación del 12 de septiembre de 2014 (radicado 2013-00632-01)[18], mediante la cual se estableció que el reconocimiento y liquidación de la pensión, con base en el Decreto 546 de 1971, debe realizarse sobre el 75% de la asignación más alta devengada en el último año de servicios y con la inclusión de los factores que constituyen salario.

En segundo lugar, tal como lo advierte la entidad recurrente, durante cierto período, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional desarrollaron interpretaciones disímiles respecto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto. Sobre el particular, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20, de 11 de junio de 2020[19], se estableció que las reglas jurisprudenciales en ella fijadas no serían aplicables a aquellas situaciones que ya habían sido resueltas por la jurisdicción ordinaria, en procura de la protección del principio de la seguridad jurídica y de la cosa juzgada, por lo que se debían excluir de su ámbito los asuntos que se encontraran por resolver mediante el recurso extraordinario de revisión, como es el presente caso.

Sin embargo, en función de los fines por los que el legislador promulgó la Ley 797 de 2003 –a los que se hizo mención en el apartado normativo de esta providencia- la Sala tiene el deber jurídico de examinar si existe una ilicitud en el reconocimiento de la pensión de jubilación de la señor Peralta Matos. En tercer lugar, al efectuar el respectivo análisis de las pruebas, se observa que la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación y sobre la cual hay cosa juzgada, aplicó un solo sistema de manera integral, en tanto tuvo como fundamento los decretos 546 de 1971 y 717 de 1978, con una tasa de retorno del 75% y la inclusión de todos los factores percibidos en el último año de labores –bonificación por servicios, prima de servicio, prima vacacional, prima de navidad-; todo lo cual se encuentra ajustado a derecho y, en particular, al precedente jurisprudencial vigente para la época de expedición de la sentencia. En concreto, la sentencia del tribunal halló fundamento en la jurisprudencia de esta corporación vigente para la época, la cual, para el particular caso del señor Peralta Matos, el juez consideró representada en la sentencia del 12 de septiembre de 2014 (radicado 2013-00632-01) en cuya virtud se estableció que, «al amparo del régimen de transición determinado por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es destinataria [la demandante] del régimen especial que para los funcionarios de la Rama Judicial contempla el Decreto 546 de 1971 y, cumple con los presupuestos establecidos en su artículo 6, para predicar que le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión en el equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiera devengado en el último año de servicios (…) con la inclusión de los factores denominados sueldo, gastos de representación, prima especial de servicios y prima de navidad (…)»[20].

En definitiva, la Sala concluye que la reliquidación pensional confirmada en la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba no se obtuvo con violación al debido proceso; ni puede afirmarse que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, puesto que el monto fue calculado de conformidad con las reglas jurisprudenciales definidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado en su momento, esto es, las recogidas en las sentencias del 25 de febrero de 2016 (radicado 2013-01541-01) (revisar), de 24 de noviembre de 2016 (radicado 2013-01341-00) y de unificación del 12 de septiembre de 2014 (radicado 2013-00632-01), que expresamente trajo a colación en la providencia. Por los motivos expuestos, la Sala encuentra infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP, al no haberse configurado ninguna de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 2.5.

De la condena en costas Con fundamento en el artículo 188 del CPACA, y dado que en el presente asunto se ventila un interés público, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que la presente acción de revisión debe ser declarada infundada, puesto que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es, las señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003.

Sin condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad que le concede la ley, F A L L A: Primero.- Declarar infundada la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba, de 14 de septiembre de 2017, de acuerdo con las razones expuestas previamente.

Segundo.- Sin condena en costas. Tercero.- Una vez en firme esta providencia, devolver el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 23001333300220140030501 al tribunal de origen y archivar la acción de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011. ----------------------- [1] Folios 30 al 43 del cuaderno 4 del proceso ordinario. [2] Así lo afirmó la UGPP en la acción de revisión: folios 322 al 325 y 327 al 329. [3] Ibídem. [4] Folios 377 al 379 de la acción de revisión. [5] Folio 329 de la acción de revisión. [6] El cpaca entró en vigencia el 2 de julio de 2012. [7] Sobre el particular, ver el auto del 8 de mayo de 2017, proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, expediente 85001-23-33-000-2017-00056-01 (2698-2017), M.P., Sandra Lisset Ibarra Vélez. [8] Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. [9] Así en la sentencia del 5 de diciembre de 2017, proferida por la Sala Cuatro Especial de Decisión, radicado 2017-01529 (REV), C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [10] Ibídem. [11] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. [12] Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2018-01884-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro. [13] Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda; sentencia de unificación de 11 de junio de 2020; radicado 15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017). [14] Constitución Política, Articulo 237, ordinal 1. [15] C-816 de 2011, M.P.: Mauricio González Cuervo. [16] La sentencia recurrida fue notificada mediante correo electrónico el 20 de septiembre de 2017 (folio 45 del cuaderno 4 del proceso ordinario), por lo que cobró ejecutoria el día 23 de septiembre del mismo mes y año. [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia del 29 de abril de 2004, expediente 2287-03, M.P., Nicolás Pájaro Peñaranda. [18] Folios 39 y 42 del cuaderno 4 del expediente ordinario. [19] Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda; sentencia de unificación de 11 de junio de 2020; radicado 15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017). [20] Folio 42 del cuaderno 4 del expediente ordinario.