MEDIOS DE PRUEBA / COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / PROCEDENCIA DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / RECONOCIMIENTO DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Es dable aclarar que las pruebas documentales que aquí se citan y analizan fueron aportadas y decretadas en las oportunidades procesales correspondientes.

Igualmente, las copias simples se valorarán de conformidad con el criterio establecido por la Sección y el Pleno de la Corporación (…). NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de las copias simples, consultar providencias de 28 de agosto de 2013, Exp. 25022, C.P. Enrique Gil Botero; y de 30 de septiembre de 2014, Exp. 2007-01081-00(REV), C.P. Alberto Yepes Barreiro.

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PERSONA JURÍDICA / PERSONA JURÍDICA SIN ANIMO DE LUCRO / ENTIDAD SIN ÁNIMO DE LUCRO / CONSTITUCIÓN DE ENTIDAD SIN ÁNIMO DE LUCRO / PATRIMONIO DE LA ENTIDAD SIN ÁNIMO DE LUCRO / APORTES DE CAPITAL / APORTE ESTATAL / INGRESOS DE LA ENTIDAD SIN ÁNIMO DE LUCRO / INTENCIÓN DE CONTRATAR / CARTA DE INTENCIÓN / ESTATUTOS DE LA ENTIDAD SIN ÁNIMO DE LUCRO / OBLIGACIÓN CONTRACTUAL / OBLIGACIONES DEL CONTRATO / NACIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES / PRUEBA DE LA EXISTENCIA DE LAS OBLIGACIONES Una de las razones de inconformidad del CELAPEH frente a la decisión de primera instancia, es que el a quo consideró que el departamento no adquirió verdaderos compromisos frente al CELAPEH, sino simples obligaciones de medio para la consecución de unos dineros para aportar.

(…) En tal sentido, debe precisarse que si bien en el acta de constitución no se señalan los aportes a que se obligó el departamento, tal como lo echó de menos el a quo, lo cierto es que la constitución del CELAPEH debe observarse en su integridad y, en esa medida, todos los documentos que firmó el departamento para el efecto constituyen la evidencia de los compromisos y su alcance.

En esa medida se tiene: (…) Esos compromisos, se adquirieron de conformidad con el capítulo III de los estatutos del CELAPEH, los cuales fueron aprobados por unanimidad por parte de sus integrantes ( ). En esa dirección, vale recordar que el departamento demandado firmó el acta de constitución como miembro fundador (…). Igualmente, en el acta de constitución se señaló expresamente que los miembros fundadores conocían y aceptaban los estatutos (…).

También el acta de intención (…) ratifica el cumplimiento de los requisitos estatutarios para asumir las obligaciones de aporte aquí demandadas (…). En suma, es claro que con base en el análisis de las pruebas referidas, el departamento sí adquirió el compromiso de aportar unos dineros para la constitución del CELAPEH. ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO DE COOPERACIÓN / LIQUIDACIÓN DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN JUDICIAL DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL POR VÍA JUDICIAL / EFECTOS DE LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO Vale anotar, que esta Sala liquidó judicialmente el convenio (…), por lo que se entiende clausurada cualquier posibilidad de reclamación en el marco de ese convenio.

Igualmente, quienes decidieron, contractualmente, sobre la destinación de los dineros fueron quienes tenían esas obligaciones, sin que la sola manifestación del departamento de la devolución de los dineros sea suficiente para comprometer su responsabilidad. Además, el departamento actuó en consonancia con los hallazgos de los órganos de control (…), lo que descarta una actuación caprichosa.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la liquidación judicial del convenio interadministrativo, consultar providencia de 5 de octubre de 2020, Exp. 55861, C.P. Alberto Montaña Plata. ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PERSONA JURÍDICA / PERSONA JURÍDICA SIN ANIMO DE LUCRO / ENTIDAD SIN ÁNIMO DE LUCRO / CONSTITUCIÓN DE ENTIDAD SIN ÁNIMO DE LUCRO / PATRIMONIO DE LA ENTIDAD SIN ÁNIMO DE LUCRO / APORTES DE CAPITAL / APORTE ESTATAL / INGRESOS DE LA ENTIDAD SIN ÁNIMO DE LUCRO / INTENCIÓN DE CONTRATAR / CARTA DE INTENCIÓN / ESTATUTOS DE LA ENTIDAD SIN ÁNIMO DE LUCRO / OBLIGACIÓN CONTRACTUAL / OBLIGACIONES DEL CONTRATO / REQUISITOS DE VALIDEZ DE LAS OBLIGACIONES / NACIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES / ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EXIGIBILIDAD DE LA OBLIGACIÓN / DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL / EXIGIBILIDAD DE LA DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL / DISPONIBILIDAD DEL RUBRO PRESUPUESTAL / FALTA DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL Los problemas jurídicos en el sub lite se concretan en determinar si como consecuencia de la constitución del CELAPEH, el demandado adquirió el compromiso de unos aportes y si estos fueron honrados en su totalidad.

(…) Las pretensiones (…) se contraen a reclamar los compromisos adquiridos en el acta de intención (…) suscrita por el Gobernador de Antioquia. (…) [S]e observa que en el acta de intención, el gobernador advirtió expresamente que cumpliría los compromisos, en los términos de la autorización contenida en la Ordenanza n.° 12 de 2007, en la cual se advirtió que el departamento invertiría (…) “previa disponibilidad presupuestal de la Secretaría de Hacienda” (…).

En esa misma dirección, el acta de intención también precisó que “[e]ste monto (…) será abonado al CELAPEH en la medida en que los recursos sean recibidos por el Departamento e incorporados al presupuesto del presente ejercicio fiscal” (…). En esa medida, los compromisos adquiridos estaban sujetos a la disponibilidad presupuestal y no constituían per se en una obligación por la simple firma del acta de intención, como lo entiende el CELAPEH.

(…) En ese orden, el artículo 71 del Decreto Ley 111 de 1996 impone como requisito de perfeccionamiento de los actos administrativos el correspondiente registro presupuestal. El acta de intención del gobernador de Antioquia es una manifestación unilateral del departamento, cuyo compromiso de aporte al CELAPE quedó atado a los recursos disponibles de la ejecución del convenio específico (…), dentro del cual no se probó que existieran recursos libres para destinar al CELAPEH, hasta el punto que los compromisos de las obras originales tampoco se pudieron honrar (…), razón por la cual tampoco se podían honrar otros compromisos.

(…) En esa medida, se impone negar el reconocimiento en estudio. FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 111 DE 1996 - ARTÍCULO 71 NOTA DE RELATORÍA: La presente providencia cuenta con aclaración de voto del doctor Alberto Montaña Plata y con salvamento de voto del doctor Martín Bermúdez Muñoz. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-31-000-2010-00293-01(49265) Actor: CENTRO LATINOAMERICANO PARA LA PEQUEÑA HIDROELÉCTRICA, CELAPEH Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Tema: Cumplimiento de las obligaciones para la constitución de una persona jurídica con participación pública.

Sin que se observe nulidad de lo actuado, procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el Centro Latinoamericano para la Pequeña Hidroeléctrica, en adelante CELAPEH[1], en contra de la sentencia del 14 de agosto de 2013 del Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda. SÍNTESIS DEL CASO Con base en la Ordenanza n.° 12 del 25 de mayo de 2007 de la Asamblea Departamental de Antioquia, el departamento de Antioquia suscribió el acto de intención para la creación, constitución y funcionamiento del CELAPEH, documento en el que se comprometió a la entrega de unos aportes con destino a la última en mención, sin que hubiera honrado esas obligaciones.

I. PRIMERA INSTANCIA

1. LA DEMANDA 1. El 26 de octubre 2009 (fl. 10, c. 1), el CELAPEH, a través de apoderado y en ejercicio de la acción de controversias contractuales, solicitó (fls. 5 y 6, c. 1): 1. Declarar que el demandado EL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA con base en las autorizaciones concedidas mediante la Ordenanza n.° 12 del 25 de mayo de 2007, suscribió el 29 de noviembre de 2007, un acta de intención para la creación, constitución y funcionamiento del CELAPEH. 2.

Declarar que, con su negativa a dar trámite a la entrega de los aportes debidos al CELAPEH, el demandado ha retenido ilegalmente recursos económicos del CELAPEH, ha causado perjuicios económicos y detrimento patrimonial de la Corporación, e incumplido las obligaciones contraídas en razón de la Ordenanza de la Asamblea Departamental de 25 de mayo de 2007 y el Acta de Intención de la Gobernación de Antioquia de noviembre 27 de 2007. 3.

Declarar que, con su solicitud de devolución de los recursos depositados en la cuenta del CELAPEH ante el IDEA, el demandado a) incurrió en un acto ilegal de extralimitación de competencias y suplantación de autoridad competente; b) indujo la retención indebida de recursos del CELAPEH por parte de terceros y c) se hizo corresponsable de los perjuicios causados al CELAPEH con dicha retención. 4.

Ordenar al demandado el traslado al CELAPEH de los recursos correspondientes al año 2008, con fundamento en el literal n.° 5 de LOS HECHOS por valor de DOS MIL SEISCIENTOS MILLONES DE PESOS ($2.600.000.000) más una suma proveniente de un eventual superávit en el presupuesto de inversiones de la Secretaría de Participación Ciudadana en el ejercicio fiscal de 2007, hasta por CIEN MILLONES de pesos ($100.000.000). 5.

Condenar al demandado a indemnizar al CELAPEH por los perjuicios económicos y el detrimento patrimonial causados por la negativa del demandado a entregar los aportes debidos, así: a) Intereses corrientes y de mora resultantes de créditos contraídos por el CELAPEH para financiar sus necesidades básicas de funcionamiento. A mayo 31 de 2009, el valor contabilizado de dichos intereses era de TRES MILLONES DOSCIENTOS VEINTICINCO MIL PESOS ($3.225.000), los cuales se actualizarán al momento de proferir el respectivo fallo. b) Pérdida de ingresos operacionales: el monto presupuestado de estos ingresos a mayo 31 de 2009 es de CIENTO SESENTA MILLONES DE PESOS ($160.000.000). c) Ajustes a las cuentas de cobro de un grupo de acreedores del CELAPEH quienes, en virtud de un acuerdo de conciliación en sede administrativa accedieron a abstenerse de presentar dichas cuentas hasta cuando el CELAPEH disponga de los recursos retenidos tanto por el IDEA como el demandado.

El monto de los ajustes a dichas cuenta solamente se puede determinar una vez conocida la fecha de la sentencia a favor del acto y la entrega de los respectivos recursos al CELAPEH. Todas estas sumas se deben pagar debidamente indexadas al momento en que efectivamente se realice su correspondiente pago. 6. Ordénese la indexación de las correspondientes sumas adeudadas, conforme lo establece la ley que regula la relación estatutaria. 7.

Designar un perito experto contable para determinar el monto exacto de la indemnización a cargo del demandado por concepto de los perjuicios arriba indicados y condenar al demandado al pago de los servicios de dicho experto. 8. Sírvase dar cumplimiento de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo. 9. Condenar al demandado al pago de las costas y agencias en derecho. 2.

Los fundamentos fácticos de la demanda se resumen así (fls. 2 a 4, c. 1): 2.1. Mediante Ordenanza n.° 12 del 25 de mayo de 2007, la Asamblea Departamental de Antioquia autorizó al Gobernador para participar en la constitución del CELAPEH y, en consecuencia, avaló la inversión de $5.000.0000.000 para el efecto. 2.2. El 29 de noviembre de 2007, el departamento de Antioquia suscribió un acta de intención para la creación, constitución y funcionamiento del CELAPEH, para lo cual se comprometió a: (i) aportar la suma de $200.000.000 de conformidad con la disponibilidad presupuestal n.° 33000000624;

(ii) transferir al CELAPEH la suma de $800.000.000, provenientes de aportes garantizados por el Instituto para la Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas, IPSE; (iii) transferir al CELAPEH hasta $100.000.000 del superávit resultante en el presupuesto de inversiones del ejercicio fiscal de 2007 de la Secretaría de Participación Ciudadana;

(iv) invertir en el fondo de fomento e inversión del CELAPEH la suma de $2.000.000.000, incluidos en el presupuesto aprobado por la Asamblea Departamental para la vigencia del año 2008; (v) adelantar las gestiones necesarias para incorporar en el presupuesto del año 2009, los recursos faltantes para completar los $5.000.000.000 comprometidos. 2.3.

De los anteriores compromisos, el departamento sólo cumplió con el traslado al CELAPEH de $400.000.000, correspondientes al compromiso del n.° (i) y abono del compromiso n.° 2 del numeral anterior de esta providencia. Esos aportes se consignaron en una cuenta especial del Instituto para el Desarrollo de Antioquia, en adelante, IDEA. 2.4.

Hasta la fecha de la presentación de la demanda, el departamento no ha realizado ningún otro aporte al CELAPEH; por el contrario, el 13 de marzo de 2008, mediante oficio n.° 3515, la Secretaría de Participación Ciudadana y Desarrollo Social del departamento de Antioquia le solicitó al IDEA reversar el aporte de los $400.000.000, con fundamento en presuntas irregularidades administrativas por parte de sus funcionarios encargados del traslado.

Por estos hechos, la actora inició dos acciones judiciales en contra del IDEA. 2.5. En noviembre de 2008, la actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, la que se declaró fallida el 31 de marzo de 2009. 2.6. Los anteriores son de objeto de investigación por parte de la Contraloría General de la República.

2. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 3. El departamento de Antioquia (fls. 59 a 65, c. 1) precisó que el traslado de los dineros con destino al CELAPEH estaban sujetos a la disponibilidad presupuestal de la Secretaría de Hacienda y a la realización de los estudios de orden técnico, jurídico y financiero, requisitos que no se cumplieron. 4. Sostuvo que el acto de creación del CELAPEH era nulo de forma absoluta al violarse lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto 1221 de 1986, que impone la autorización de las asambleas departamentales para la creación de entidades descentralizadas indirectas, como quiera la autorización fue para crear una corporación y no el tipo de entidad que se creó en definitiva.

También echó de menos la autorización del IDEA para participar en la creación del CELAPEH; en los estatutos del CELAPEH tampoco se plasmó la conexidad de sus objetivos y actividades con los de las entidades públicas aportantes, ni los compromisos o aportes iniciales de estas con la entidad creada, tal como lo exigen los literales a) y b) del artículo 96 de la Ley 489 de 1998. 5.

Puso de presente que es “cuestionable a su vez el papel desarrollado por parte de algunas personas con una doble posición quienes luego de hacer parte de la administración departamental y habiendo sido ordenadores del gasto, se constituyen con el cambio de administración en funcionarios del ahora demandante, siendo este evento parte de lo que deberá determinar la Procuraduría Metropolitana en donde se realiza indagación sobre eventos de este proceso” (fl. 64, c. 1).

3. LOS ALEGATOS 6. En esta oportunidad, con base en el material probatorio recaudado, las partes insistieron en los argumentos de la demanda y de la contestación (fls. 574 a 596, c. 1).

4. LA SENTENCIA APELADA 7. El 14 de agosto de 2013 (fls. 597 a 604, c. 2), el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones, por cuanto los aportes a los que se obligó el departamento demandado para con el CELAPEH se condicionaron a la disponibilidad presupuestal de la Secretaría de Hacienda y la realización de estudios técnicos, jurídicos y financieros. 8.

Advirtió que el acta de intención fue suscrita únicamente por el gobernador, siempre bajo las condiciones arriba advertidas. En todo caso, consideró que en el referido documento tan sólo se consignó la intención de gestionar recursos para destinar al CELAPEH, pero de ninguna manera se adquirió un compromiso cierto y concreto. 9. Precisó que en el acta de constitución del CELAPEH, que, a su juicio, es el documento en el que se contrajeron las obligaciones de los miembros, tampoco se observa un apartado en el que el demandado asumiera obligaciones de aportes monetarios, hasta el punto que en el patrimonio de la persona jurídica constituida se consignó cero. 10.

Finalmente, sostuvo que el departamento demandado ordenó la reversión de los $400.000.000, que consignó en una cuenta especial del IDEA, en cumplimiento de sus compromisos en la constitución del CELAPEH, como quiera que dichos recursos ya tenían destinaciones específicas, en particular, otros proyectos materializados en unos convenios y, por consiguiente, no podían ser destinados, como lo pretende el CELAPEH, para su funcionamiento.

II. SEGUNDA INSTANCIA

5. EL RECURSO DE APELACIÓN 11. La parte actora (fls. 607 a 619, c. 2), en síntesis, sostuvo que el CELAPEH se constituyó legalmente, que el demandado adquirió el compromiso de unos aportes y que estos no fueron honrados en su totalidad. Igualmente, hizo reparos particulares, así: 12. Sostuvo que el a quo refirió al acta de constitución del CELAPEH, documento que no fue aportado al proceso y el cual aportó con el recurso.

Aclaró que la mencionada acta tan sólo fue la formalización de un acta previa a la constitución del CELAPEH, pero no prueba de su constitución como lo sostuvo el a quo. 13. Afirmó que de existir irregularidades por parte de los funcionarios de las entidades públicas aportantes, las mismas no se podían extender a la nueva persona jurídica.

En todo caso, los documentos existentes dan cuenta del compromiso adquirido por el departamento demandado y que llevaron a la creación del CELAPEH y al perfeccionamiento de los compromisos adquiridos, hasta el punto que algunos de fueron honrados, lo que demuestra el carácter vinculante de la obligación de cumplir con los aportes. 14. Estimó que el acta de intención constituía un compromiso claro del departamento demandado, como quiera que al analizarse en conjunto con el acta de Asamblea de Constitución del CELAPEH y las normas estatutarias, pruebas que a su juicio fueron desconocidas por el a quo, así lo determinaban con plena claridad.

Explicó que la referida acta se firmó cuando el CELAPEH no existía razón por la cual su lenguaje estaba dado en términos de intención, pero fueron después concretados en los documentos de constitución de la entidad sin ánimo de lucro. 15. Sostuvo que el a quo omitió pronunciarse sobre el balance del ejercicio presupuestal de 2007, cuando el superávit de este último era la base para el nacimiento de uno de los aportes reclamados.

Igualmente, recalcó la omisión de relacionar la ejecución presupuestal del año 2008, en las pruebas de la decisión de primera instancia. 16. Precisó que el hecho de que en el certificado de existencia y representación aparezca un patrimonio de cero, corresponde a una práctica generalizada en las Cámaras de Comercio, respecto de personas jurídicas cuyo patrimonio sea indeterminado, como sucede en el caso del CELAPEH al estar compuesto, además de los aportes, de donaciones, herencias, contribuciones, etc., monto que es variable.

En esa medida, esa circunstancia no podía tenerse como indicativa de inexistencia de aportes, como lo concluyó el a quo, sino de la imposibilidad de calcular el patrimonio ante la variabilidad del mismo. 17. Estimó que los dineros aportados no tenían destinación específica, sino que se estaban atados a unos convenios, en los que su contenido obligacional permitía la ejecución de esos dineros a través del CELAPEH, como quiera que tenían finalidades afines o complementarias.

Afirmó que los problemas en las afectaciones presupuestales no afectaban la exigibilidad de los aportes, toda vez que esta función estaba a cargo de los funcionarios de las entidades públicas aportantes y no del CELAPEH. Por consiguiente, el CELAPEH debía recibir los aportes, mientras los actos jurídicos que los contienen se mantuvieran incólumes, lo que a su vez hacía improcedente la orden de devolución o restitución por parte de los funcionarios de la demandada, como quiera que ello significaría desconocer la fuerza vinculante de la obligación de aporte, función para la cual no están legalmente habilitados.

6. ALEGATOS FINALES 18. El departamento de Antioquia reiteró los motivos de defensa, por cuanto consideró que el CELAPEH fue indebidamente constituido y que los aportes fueron supeditados a la previa disponibilidad presupuestal y a la realización de los estudios técnicos, jurídicos y financieros, los que brillan por su ausencia (fls. 653 a 655, c. 2).

II. CONSIDERACIONES

1. PRESUPUESTOS PROCESALES 1.1. La jurisdicción, competencia y acción procedente 19. Atendiendo a la naturaleza pública de las partes, es claro que esta controversia es de conocimiento de esta jurisdicción. 20. Esta Corporación es la competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia, en atención a su cuantía[2], en los términos del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998. 21.

Respecto de la acción procedente, en tratándose de incumplimientos contractuales, como los que aquí se demandan, es posible interponer la acción de controversias contractuales, que fue la intentada. 1.2. La legitimación en la causa 22. Las partes se encuentran legitimadas, en tanto son parte la relación contractual que se aduce como incumplida. 1.3.

La caducidad 23. Como quiera que las obligaciones incumplidas se relacionan con unos aportes, el último de los cuales se debió cumplir en el 2009, con sólo tomar esta fecha, se tiene que la acción presentada el 26 de octubre de 2009 lo fue dentro del bienio legalmente establecido.

2. LA CUESTIÓN DE FONDO 24. Los problemas jurídicos en el sub lite se concretan en determinar si como consecuencia de la constitución del CELAPEH, el demandado adquirió el compromiso de unos aportes y si estos fueron honrados en su totalidad.

3. EL ANÁLISIS DE FONDO 3.1. De lo probado 25. Es dable aclarar que las pruebas documentales que aquí se citan y analizan fueron aportadas y decretadas en las oportunidades procesales correspondientes. Igualmente, las copias simples se valorarán de conformidad con el criterio establecido por la Sección y el Pleno de la Corporación[3]. De las pruebas se tiene: 26.

El 18 de enero de 2007, mediante comunicación n.° 2078, el Secretario de Participación Ciudadana y Desarrollo Social del departamento de Antioquia, Álvaro Berdugo López, le informó al gerente del IDEA, lo siguiente (fl. 83, c. 1): Tal como informamos a usted en la reunión del pasado martes 16 de enero, con la gerencia anterior del IDEA se acordaron verbalmente los aportes del Instituto a Antioquia Energizada y al CELAPEH, así: 1.

Capital semilla para Antioquia Energizada: $100 millones. 2. Aporte como miembro fundador del CELAPEH: $100 millones. Aunque esta última cifra no fue mencionada explícitamente, corresponde al 25% del presupuesto del CELAPEH, que deber 27. En el convenio interadministrativo entre IPSE, el departamento de Antioquia y el IDEA, sin fecha ni numeración, se consignó como objeto la cooperación institucional entre los referidos organismos para adelantar en forma conjunta, estudios de proyectos energéticos de preinversión e inversión que sean de utilidad para el desarrollo en las zonas no interconectadas en el citado departamento (fls. 281 a 288, c. 1).

Este convenio se prorrogó por dos años más (fls. 522 y 523, c. 1). 28. En el convenio 2007-CF-19-0037, en el que sólo se indica como fecha de suscripción marzo de 2007, entre el PAT y el departamento de Antioquia para aunar esfuerzos con el fin de emprender y ejecutar proyectos de investigación, innovación tecnológicas e implementación de energías alternativas orientados a desarrollar el potencial energético de Antioquia, a través de la construcción de proyectos generadores de energía con la finalidad de lograr que todos los habitantes del territorio tenga acceso al servicio de energía eléctrica.

La cuantía fue indeterminada (fls. 289 a 293, c. 1). 29. En desarrollo del anterior convenio, se suscribió el convenio específico n.° 2007-CF-10-0038, sin fecha, entre las mismas partes, con el fin de instalar cuatro microcentrales hidroeléctricas en cuatro comunidades no interconectadas al sistema energético nacional y el estudio de prefactibilidad para la instalación o rehabilitación de otras seis microcentrales, por valor de $1.800.000.000 (fls. 471 a 474, c. 1). 29.1.

El anterior convenio tuvo una primera adición, para incrementar su valor en la suma de $814.583.926, aportada por el IPSE, dineros que serían destinados a la construcción de obra civil y casa de máquinas, adquisición y montajes de los equipos electromecánicos y las redes de distribución de energía, para la microcentral hidroeléctrica de la Encarnación, en el municipio de Urrao (fls. 475 a 477, c. 1).

En el parágrafo de la cláusula 2 de la adición se consignó que el “IPSE podrá por escrito autorizar a la GOBERNACIÓN el uso de estos en actividades complementarias en el desarrollo del proyecto a las plasmadas en el cláusula tercera y en proyectos diferentes al de la Encarnación en el municipio de Urrao” (fl. 476, c. 1). 29.2. En una segunda adición, las partes consideraron, entre otras, que “se han adelantado conversaciones con el objeto de implementar en el departamento de Antioquia la sede del Centro Latinoamericano para la Pequeña Hidroeléctrica –CELAPEH, para lo cual se requiere realizar las gestiones pertinentes en el ámbito nacional e internacional tendientes a obtener su ratificación y lograr su estructuración, conformación y promoción, que lo permitan catalogar como una institución líder en el sector de las microcentrales hidroeléctricas de Latinoamérica” (fl. 479, c. 1).

En consecuencia se adicionó la cláusula tercera sobre obligaciones del PTA, entre otras, la siguiente: “8) Realizar todas las gestiones necesarias para la obtención de la sede regional, su conformación y estructuración del Centro Latinoamericano para la Pequeña Hidroeléctrica –CELAPEH-, participar y organizar eventos de promoción y publicidad, visitar las instituciones relacionadas con el objeto del Centro y que puedan servir de promotores, así como impulsar mediante las acciones administrativas pertinentes el inicio de su funcionamiento” (fl. 480, c. 1). 29.3.

En el informe final de la interventoría del citado convenio específico n.° 2007-CF-10-0038 se dejó constancia de que el IDEA se encontraba realizando las gestiones para la devolución aportados al CELAPEH, situación que ya estaba en conocimientos de los órganos de control (fl. 568, c. 1). Con esa misma anotación, el 10 de julio de 2010 se liquidó de común acuerdo el referido convenio (fls. 570 a 572, c. 1). 30.

El 30 de abril de 2007, mediante Ordenanza n.° 12, la Asamblea departamental de Antioquia autorizó al gobernador, así (fl. 21, c. 1):

ARTÍCULO 1: Autorízase al Gobernador del departamento para participar en la constitución de la Corporación “Centro Latinoamericano para Pequeñas Centrales Hidroeléctricas-CELAPEH”.

ARTÍCULO 2: El CELAPEH será una Organización Internacional sin ánimo de lucro, dedicada a coordinar y promover el desarrollo de las pequeñas hidroeléctricas en América Latina, a través del triángulo de cooperación técnica y económica entre países latinaomericanos y organizaciones internacionales, con el fin de permitir a las zonas rurales de la región, el acceso a una energía ambientalmente limpia y económicamente factible.

ARTÍCULO 3: Previa disponibilidad presupuestal de la Secretaría de Hacienda, el departamento de Antioquia invertirá cinco mil millones de pesos ($5.000.000.000), recursos que se desembolsarán previo los estudios técnicos, jurídicos y financieros de la viabilidad de la constitución.

ARTÍCULO 4: Facúltase al gobernador del departamento para que suscriba todos los actos y contratos necesarios para la vinculación a dicha entidad.

ARTÍCULO 5: El gobernador del departamento de Antioquia, hará uso de las autorizaciones y facultades concedidas por esta Ordenanza hasta el día 31 de diciembre del año 2007.

ARTÍCULO 6: La presente Ordenanza rige a partir de su publicación. 31. El 7 de junio de 2007, el Jefe de la Oficina Jurídica del IPSE le informó al liquidador de la Empresa Antioqueña de Energía S.A. E.S.P., que el acuerdo conciliatorio en la que la última se comprometió a pagar la primera la suma $814.583.926 se girara a una cuenta del IDEA, destinada al convenio marco 025-2007, para la construcción de la microcentral hidroeléctrica de la Encarnación, municipio de Urrao (fl. 89, c. 1). 32.

El 11 de octubre de 2007, la junta directa del IDEA autorizó a su gerente para participar en la creación del CELAPEH, con un aporte semilla que podía oscilar entre 100 a 300 millones pesos (fls. 91 y 95, c. 1). 33. El 27 de noviembre de 2007, el representante legal del CELEPEH solicitó su inscripción ante la Cámara de Comercio de Medellín (fl. 101, c. 1). 34.

El 28 de noviembre de 2007, el gobernador de Antioquia le otorgó poder especial al Secretario de Participación Ciudadana y Desarrollo Social del departamento, Álvaro Berdugo López, para que representara al departamento en la asamblea de constitución del CELAPEH que se llevaría a cabo al día siguiente a las 8:00 a.m. (fl. 104, c. 1). 35. El 29 de noviembre de 2007, el gerente del IDEA certificó que aceptaba ser miembro del CELAPEH, por lo cual manifestó que conocía y aceptaba los derechos y obligaciones establecidas en el capítulo III de los estatutos del CELAPEH, además de realizar un aporte por $100.000.000 (fl. 107, c. 1). 36.

En documento sin fecha, denominado acta de compromiso, el PAT y el CELAPEH acordaron: el primero constituirse como miembro fundador del segundo, para tal efecto informó conocer los estatutos y cumplir con las obligaciones del capítulo III de los mismos, además de realizar unos aportes en especie; el segundo, a tener al PAT como primera opción de contratación y ofrecer al PAT los servicios de diseño y ejecución de obra (fls. 119 y 120, c. 1). 37.

En esa misma fecha, se levantó un documento denominado acta de constitución del CELAPEH (fls. 108 a 111, c. 1 y fls. 625 y 626, c. 2). Igualmente, se allegaron los estatutos de la referida entidad (fls. 627 a 635, c. 2). 38. En la misma fecha, el gobernador de Antioquia suscribió la siguiente acta de intención (fl. 47 y 48, c. 1): ANÍBAL GAVIRIA CORREA, obrando como gobernador del departamento de Antioquia, conforme a la autorización otorgada por la Ordenanza n.° 12 de mayo 25 de 2007, proferida de la Asamblea Departamental, manifiesta la intención de participar como miembro fundador en la constitución de la Corporación Centro Latinoamericano para la Pequeña Hidroeléctrica –CELAPEH- con sede en el departamento de Antioquia.

En condición de miembro fundador del CELAPEH, el Departamento de Antioquia manifiesta conocer sus estatutos y se compromete a ejercer los derechos y cumplir las obligaciones especialmente las establecidas en el Capítulo III de los estatutos del CELAPEH. Para la creación, constitución y funcionamiento del CELAPEH, en el periodo inicial de operación y consolidación, y con el fin de honrar los compromisos adquiridos ante la Red Internacional para la Pequeña Hidroeléctrica –IN SHP- para obtener esta la sede del CELAPEH, y de conformidad con las atribuciones conferidas en Ordenanza n.° 12 de mayo 25 de 2007 proferida por la Asamblea Departamental de Antioquia, el Gobierno departamental se compromete a: 1) Aportar la suma de DOSCIENTOS MILLONES de pesos ($200.000.000) de conformidad con la disponibilidad presupuestal n.° 33000000624, registro presupuestal n.° 4300001395 de marzo 9 de 2007. 2) A transferir la suma de OCHOCIENTOS MILLONES de pesos ($800.000.000) provenientes de aportes garantizados por el Instituto para la Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas IPSE, al departamento de Antioquia en desarrollo del convenio n.° 2007-CF-019-0038.

Este monto será abonado al CELAPEH en la medida en que los recursos sean recibidos por el Departamento e incorporados al presupuesto del presente ejercicio fiscal. 3) Transferir el CELAPEH hasta una suma de CIEN MILLONES de pesos ($100.000.000) del superávit resultante en el presupuesto de inversiones del presente ejercicio fiscal de la Secretaría de Participación Ciudadana, en el programa Antioquia Energizada. 4) Para ser invertidos en el Fondo de Fomento e Inversión del CELAPEH, el departamento incluyó en el presupuesto aprobado por la Honorable Asamblea Departamental para la vigencia del año 2008, la suma de DOS MIL MILLONES de pesos ($2.000.000.000), recursos que deberán ser destinados específicamente a la ejecución de proyectos incluidos dentro del programa Antioquia Energizada, con prioridad en los proyectos denominados Antioquia Electrificada y la Fábrica de Proyectos. 5) Adelantar las gestiones necesarias para incorporar recursos faltantes hasta completar la suma de CINCO MIL MILLONES de pesos ($5.000.000.000) definida en la Ordenanza n.° 12 de mayo 25 de 2007, en el presupuesto del departamento para la ejecución del año 2009. 39.

El mismo 29 de noviembre de 2007, el Gobernador de Antioquia, el Gerente del IDEA, el Gerente del Parque Tecnológico de Antioquia (PTA), el representante de la Organización de la Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial, ONUDI, el representante legal de la Red Internacional para la Pequeña Hidroeléctrica, ESHA, en presencia del Ministro de Minas y Energía, la directora del IPSE y del director de la UPME, manifestaron que han “decido de común acuerdo constituir, apoyar y fortalecer el Centro Latinoamericano para la Pequeña Hidroeléctrica –CELAPEH, como un mecanismo eficaz para permitir a las comunidades más desfavorecidas de la región el acceso a una fuente de energía limpia y a través de esta contribuir a mejor su calidad de vida, aliviar las cargas de su pobreza y conservar el medio ambiente” (fls. 113 y 114, c. 1). 40.

Mediante acta del 29 de noviembre de 2007, registrada ante la Cámara de Comercio de Medellín el 5 de diciembre siguiente, se creó el CELAPEH (fl. 11, c. 1, certificado de existencia y representación del CELAPEH). 41. El 19 de diciembre de 2007, el IDEA y el CELAPEH suscribieron el convenio n.° 1328 para que el primero actuara como “intermediario financiero en la administración de los recursos económicos que el CELAPEH deposite en el IDEA para realizar su objeto social, como se estipula en el certificado de existencia y representación legal” (fls. 150 a 152, c. 1). 42.

El 13 de marzo de 2008, el departamento de Antioquia exigió al IDEA la devolución de sus aportes, como quieran que ya estaban comprometidos en otros convenios (fls. 169 y 170, c. 1). 43. El 29 de abril de 2008, en una reunión entre delegados de las partes del convenio entre el IDEA, el departamento de Antioquia y el IPSE, se informó por parte de la gobernación que se adeudaban recurso al PTA, como quiera que esos recursos se giraron al CELAPEH (fl. 327, c. 1). 44.

El 16 de junio de 2008, el Gerente General del IDEA y el Secretario de Participación Ciudadana y Gestión Social del departamento de Antioquia solicitaron al representante legal del CELAPEH el reintegro del aporte entregado por el departamento de Antioquia en el mes de diciembre de 2007, por valor de $400.000.000, en atención a que esos recursos tenían destinaciones específicas para otros proyectos (fls. 22 y 23, c. 1). 45.

El 4 de julio de 2008, una profesional universitaria de la Secretaría de Participación Ciudadana y Desarrollo Social del departamento de Antioquia conceptuó que se debían revocar los aportes al CELAPEH, por las irregularidades presupuestales anotadas, a través de una resolución (fls. 238 a 280, c. 1). 46. El 31 de julio de 2008, se llevó a cabo la asamblea extraordinaria del CELAPEH, con el fin de determinar, entre otros asuntos, la devolución de los dineros aportados por el departamento demandado al CELAPEH, la liquidación del convenio 1318 de 2007, suscrito entre el último y el IDEA para la administración de unos aportes, y la liquidación del CELAPEH.

Sobre el particular se determinó “que se proceda a realizar la liquidación del convenio 1318 de 2007 y se tomen las medidas pertinentes frente a las irregularidades discutidas, respetando las disposiciones del Estatuto Orgánico del Presupuesto” y “citar a próxima asamblea cuando las partes lo soliciten para la disolución y liquidación del CELAPEH conforme a lo ordenado por la Asamblea” (fl. 75, c. 1). 47.

El 13 de enero de 2009, mediante oficio n.° 476, la Contraría departamental de Antioquia remitió los hallazgos de presuntas irregularidades en la Secretaría de Participación ciudadana del departamento de Antioquia, así (fls. 28 a 33, c. 1): HALLAZGOS: 15. Se presenta una presunta trasgresión a las normas presupuestales, específicamente el artículo 86 del Decreto departamental 4670 de 1996 que estipula de ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes.

Esta observación se sustenta en el incumplimiento por parte del departamento en el pago del PTA, a pesar de existir la disponibilidad presupuestal y la reserva de los recursos por valor de dos millones de pesos y de que los recursos estaban depositados en una cuenta especial en el IDEA, esto debido a que en un Acta de Intención suscrita por el señor Gobernador del departamento el 29 de noviembre de 2007, para participar como miembro fundador en la constitución de la Corporación Centro Latinoamericano para la Pequeña Hidroeléctrica -CELAPEH- se comprometió a: - Aportar la suma de doscientos millones de pesos de conformidad con la disponibilidad presupuestal n.° 33000000624, registro presupuestal n.° 430001395 del 9 de marzo de 2007. - Transferir la suma de ochocientos millones de pesos provenientes de aportes garantizados por IPSE al departamento de Antioquia en desarrollo del convenio 2007-CF-19-0038.

De acuerdo con lo descrito, no es claro para la auditoría que el señor gobernador del departamento se haya comprometido a aportar recursos soportados en una disponibilidad presupuestal agotada, la cual tenía una destinación específica para cubrir los pagos generados en la ejecución del convenio 2007-CF-19-0038. Si estos recursos estaban asignados y reservados a una destinación específica y no se liberaron antes de comprometerse, se constituyó una posible imputación presupuestal indebida con violación a la normatividad vigente en la materia.

Tampoco se entiende que se haya dispuesto transferir los recursos del IPSE, cuando para la fecha (29 de noviembre) ya se habían ejecutado en el proyecto de la Encarnación en el municipio de Urrao. 16. Soportados en el “Acta de Intención” comentada anteriormente, se remitieron al IDEA dos órdenes de transferencia de Recursos a la cuenta del CELAPEH, así: - Oficio 19399 del 20 de diciembre de 2007 del Secretario de Participación Ciudadana y Desarrollo Social que ordena el traslado de 200 millones de pesos a la cuenta del CELAPEH (…). - Oficio 19614 del 21 de diciembre del Director de Participación Ciudadana y Desarrollo Social, mediante el cual ordena el traslado de $200 millones de la cuenta del IDEA para el Programa de Antioquia Energizada para la cuenta del CELAPEH.

Con esas transferencias, la Secretaría de Participación Ciudadana y Desarrollo Social dispuso de recursos que ya estaban comprometidos y ejecutados, porque el PTA ya tenía obligaciones pendientes de cancelar, generando con esto el incumplimiento por parte del departamento del pago total del convenio 2007-CF-19-0038 y generando dificultades al PTA por la carencia de los recursos para responder a sus contratistas.

Con lo anterior también se afecta el convenio 2007-CF-19-001 suscrito entre el IDEA y el Departamento de Antioquia para la Administración de los recursos y el 025-2007 suscrito entre el IPSE, el IDEA y la Gobernación de Antioquia. (…) CREACIÓN DEL CELAPEH Mediante Ordenanza 12 del 25 de mayo de 2007, la Asamblea Departamental autoriza al gobernador del Departamento para participar en la constitución de la Corporación “Centro Latinoamericano para Pequeñas Centrales Hidroeléctricas – CELAPEH-”.

El 29 de noviembre de 2007, el Gobernador del Departamento suscribe el acta de intención sobre la que se fundamentó la Secretaría de Participación Ciudadana para transferir recursos comprometidos del Programa Antioquia a la cuenta del CELAPEH. Los aportes de la Gobernación de Antioquia y del IDEA, establecidos en la cláusula segunda del convenio de administración y pago 1318 del 19 de diciembre de 2007 suscrito entre estos y el CELAPEH, establece aportes de $400 millones, recursos que fueron girados de la siguiente manera: $200 millones del departamento de Antioquia, provenientes del programa Antioquia Energizada y $200 millones del IDEA y adicionalmente aparece un traslado de $200 millones de los recursos aportados por el IPSE.

HALLAZGOS: 19. No se evidenció el concepto jurídico y los estudios de prefactibilidad y factibilidad económica para la creación de esta Corporación. Teniendo en cuenta que la Ordenanza regía desde el mes de mayo, se observa que finalizado noviembre se aceleró el proceso de creación dando lugar con esto a improvisaciones que comprometen recursos del Departamento sin que haya claridad sobre el objetivo básico para el cual fue creado y el papel de los socios distintos a los entre gubernamentales IDEA y Gobernación. Se presentó violación de las normas constitucionales, legales, contractuales, presupuestales y a la Ley 489 de 1998, artículo 96 vigente, lo que ocasionado (sic) perjuicios al IDEA, al Instituto para la Planeación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas (IPSE), al Parque Tecnológico de Antioquia (PTA) y a la Gobernación de Antioquia, como a sus contratistas.

(…) 21. Los recursos asignados a este convenio tenían definida claramente su destinación y no podían ser trasladados por el Secretario de Participación Ciudadana, ni por el Director de Participación Ciudadana y Gestión Social, por lo que se cambió su destinación específica contraviniendo con ello normas presupuestales, específicamente las contenidas en el Decreto 111 de 1996. 22.

Se encuentran presuntas irregularidades en la firma del convenio 1318, puesto que no fue firmado por el Gobernador o su delegado, sino por el director del CELAPEH, quien a la fecha tampoco había asumido legalmente el cargo como Director, dado que el contrato regía a partir del 1 de enero de 2008, además que la firma registrada en el IDEA no corresponde al CELAPEH sino CEPAPEH, entidad inexistente.

(…) 25. Llama la atención el hecho de que el Secretario de Participación Ciudadana que lideró la constitución del CELAPEH, aparezca hoy en la relación de reservas presupuestales como uno de los contratistas de esta entidad. 48. Al responder el traslado de la Procuradora Provincial del Área Metropolitana del oficio referido en precedencia, el CELAPEH, mediante comunicación del 16 de junio de 2009, explicó que dentro del convenio n.° 2007-CF-19-0038 suscrito entre el Parque Tecnológico de Antioquia (PTA) y el departamento de Antioquia, con el fin de adelantar el programa “Antioquia Energizada”, por un valor de $2.000.000.000, se suscribió el convenio específico n.° 2007-CF-0038 entre las referidas partes por valor de $1.800.000.000 para la construcción de 4 micro centrales.

El saldo de $200.000.000 fue uno de los que se comprometió el departamento demandado como aporte para el CELAPEH (fls. 34 a 46, c. 1). 48.1. También explicó que a través del Convenio Marco de Cooperación n.° 25 de 2007, suscrito entre el IPSE, el departamento de Antioquia y el IDEA se aportó por parte de la primera la suma de $814.000.000, con destino al convenio específico n.° 2007-CF-0038.

Como consecuencia, de lo anterior el último convenio fue adicionado para incrementar su valor en el referido monto e incorporar al IPSE como parte del mismo. Además, el IPSE, en los términos del parágrafo de la cláusula segunda del adicional, podía autorizar expresamente al departamento para destinar su aporte para otros fines, siempre que se enmarcaran dentro del programa “Antioquia Energizada” (fl. 37, c. 1). 48.2.

En un segundo adicional al convenio específico n.° 2007-CF-0038, las partes aclararon la existencia de remanentes y la inminente creación del CELAPEH, por lo cual se autorizó al PTA la utilización de esos remantes para intervenir en la creación y funcionamiento del CELAPEH (fl. 38, c. 1); también precisó que el objeto del citado convenio específico se agotó con los $1.800.000.000 invertidos inicialmente, por lo que los remanentes bien pudieron utilizarse como aporte del CELAPEH, como en efecto ocurrió (fl. 41, c. 1). 48.3.

Por último, estimó cumplidos los requisitos legales para la conformación del CELAPEH, además de desestimar los demás hallazgos. Igualmente, aceptó que se había contratado al ex Secretario de Participación Ciudadana y Desarrollo Social del departamento de Antioquia, Álvaro Berdugo López, dado su conocimiento y experiencia (fls. 42 a 46, c. 1). 49.

A folios 438 a 433 del c. 1, obra la ejecución presupuestal de inversiones del año fiscal 2007 de la Secretaría de Participación Ciudadana y Desarrollo Social, aportada por el departamento de Antioquia. 3.2. De la debida constitución del CELAPEH 50. Sería del caso adentrarse en el estudio de las supuestas irregularidades en la constitución del CELAPEH, de no ser porque, en primer lugar, la sentencia de primera instancia no se pronunció sobre el particular y al juez de segunda sólo le es posible complementar ese tipo de omisiones, siempre que la parte afectada con la misma hubiera apelado o adherido a la apelación (artículo 311 del C.P.C., reproducido en el artículo 287 del C.G.P.).

En esa medida, como el departamento de Antioquia, que fue el que alegó esa nulidad, no es apelante, es improcedente complementar la sentencia del a quo en ese sentido. 51. De otro lado, tampoco se pueden activar las facultades oficiosas de anulación, como quiera que no están todas las partes que intervinieron en la constitución del CELAPEH, exigencia que impone el artículo 87 del C.C.A. para el efecto. 52.

En esa medida, la Sala considera que se entienden superados los posibles reparos de nulidad absoluta y emprenderá el análisis de las pretensiones de la demanda, en los términos que siguen. 3.3. El compromiso real de los aportes por parte del departamento 53. Una de las razones de inconformidad del CELAPEH frente a la decisión de primera instancia, es que el a quo consideró que el departamento no adquirió verdaderos compromisos frente al CELAPEH, sino simples obligaciones de medio para la consecución de unos dineros para aportar. 54.

En tal sentido, debe precisarse que si bien en el acta de constitución no se señalan los aportes a que se obligó el departamento, tal como lo echó de menos el a quo, lo cierto es que la constitución del CELAPEH debe observarse en su integridad y, en esa medida, todos los documentos que firmó el departamento para el efecto constituyen la evidencia de los compromisos y su alcance.

En esa medida se tiene: 55. En el acta de intención del 29 de noviembre de 2007, el departamento demandado adquirió unos compromisos claros de aportes en dinero, así: (i) aportar la suma de $200.000.000 de conformidad con la disponibilidad presupuestal n.° 33000000624; (ii) transferir al CELAPEH la suma de $800.000.000, provenientes de aportes garantizados por el Instituto para la Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas, IPSE;

(iii) transferir al CELAPEH hasta $100.000.000 del superávit resultante en el presupuesto de inversiones del ejercicio fiscal de 2007 de la Secretaría de Participación Ciudadana; (iv) invertir en el fondo de fomento e inversión del CELAPEH la suma de $2.000.000.000, incluidos en el presupuesto aprobado por la Asamblea Departamental para la vigencia del año 2008;

(v) adelantar las gestiones necesarias para incorporar en el presupuesto del año 2009, los recursos faltantes para completar los $5.000.000.000 comprometidos (fls. 47 y 48, c. 1). 56. Esos compromisos, se adquirieron de conformidad con el capítulo III de los estatutos del CELAPEH, los cuales fueron aprobados por unanimidad por parte de sus integrantes (fl. 108, c. 1, acta de constitución del 29 de noviembre de 2007).

En ese capítulo, los estatutos disponen (fls. 629 a 631, c. 2): CAPÍTULO III ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL MIEMBROS, CRITERIOS DE ADMISIÓN, DERECHOS Y OBLIGACIONES Artículo 7: Miembros del CELAPEH ( ) i) Miembros fundadores A esta categoría pertenecen las instituciones que participaron en el proceso de creación del CELAPEH, suscribieron un compromiso de apoyo a largo plazo y asistieron a la asamblea de constitución de la Corporación. Los miembros fundadores son las entidades enunciadas en el acta de constitución del CELAPEH.

(…) Artículo 10: Obligaciones de los miembros (…) B. Obligaciones específicas 1. Miembros fundadores 1.1. Ratificar y definir el compromiso mencionado en el artículo 7 de estas normas estatutarias suscribiendo para el efecto un acta de compromiso. 57. En esa dirección, vale recordar que el departamento demandado firmó el acta de constitución como miembro fundador (fl. 111, c. 1).

Igualmente, en el acta de constitución se señaló expresamente que los miembros fundadores conocían y aceptaban los estatutos (fl. 108, c. 1). También el acta de intención del 27 de noviembre de 2007, ratifica el cumplimiento de los requisitos estatutarios para asumir las obligaciones de aporte aquí demandadas (fls. 47 y 48, c 1). 58. En suma, es claro que con base en el análisis de las pruebas referidas, el departamento sí adquirió el compromiso de aportar unos dineros para la constitución del CELAPEH. 3.3.

La exigibilidad particular de cada uno de los compromisos 59. Se analizarán aquí cada una de las reclamaciones de la demanda y se comenzará por efectos metodológicos con la pretensión tercera de la demanda, que dice textualmente: 3. Declarar que, con su solicitud de devolución de los recursos depositados en la cuenta del CELAPEH ante el IDEA, el demandado a) incurrió en un acto ilegal de extralimitación de competencias y suplantación de autoridad competente; b) indujo la retención indebida de recursos del CELAPEH por parte de terceros y c) se hizo corresponsable de los perjuicios causados al CELAPEH con dicha retención. 60.

Sobre esta pretensión es preciso decir que los dineros que se ordenaron devolver fueron administrados a través del convenio 1318 de 2007, suscrito entre el IDEA y el CELAPEH. Ahora, si bien el departamento tenía obligaciones dentro de ese convenio, las mismas se contraían a aportar los recursos y hacer seguimiento al desarrollo y ejecución de los recursos (cláusula tercera, fl. 492, c. 1).

El IDEA, por su parte, era el encargado de recibir, manejar y administrar los recursos que le entregara el CELAPEH (cláusula tercera, numeral 1, fl. 492, c. 1). 61. En esa medida, toda suerte frente a la destinación de ese dinero estuvo atada al referido convenio y a lo que las partes dispusieran sobre el particular. Por lo tanto, si bien es cierto que el departamento solicitó la devolución de esos dineros (numeral 42 infra), quienes debían decidir sobre el particular eran el IDEA y el CELAPEH y, de no estar de acuerdo con lo decidido, reclamar lo correspondiente, pero siempre dentro de ese marco contractual. 62.

Vale anotar, que esta Sala liquidó judicialmente el convenio 1318 de 2007, por lo que se entiende clausurada cualquier posibilidad de reclamación en el marco de ese convenio[4]. Igualmente, quienes decidieron, contractualmente, sobre la destinación de los dineros fueron quienes tenían esas obligaciones, sin que la sola manifestación del departamento de la devolución de los dineros sea suficiente para comprometer su responsabilidad.

Además, el departamento actuó en consonancia con los hallazgos de los órganos de control (fls. 28 a 33, c. 1), lo que descarta una actuación caprichosa. 63. Por lo expuesto, se negará la pretensión en estudio. 64. Las pretensiones 1, 2, 4 y 5 se contraen a reclamar los compromisos adquiridos en el acta de intención del 27 de noviembre de 2007, suscrita por el Gobernador de Antioquia.

En esa medida, la Sala analizará cada uno de esos compromisos para determinar su alcance y exigibilidad: 65. “1) Aportar 1) Aportar la suma de DOSCIENTOS MILLONES de pesos ($200.000.000) de conformidad con la disponibilidad presupuestal n.° 33000000624, registro presupuestal n.° 4300001395 de marzo 9 de 2007”. Al respecto, basta señalar que esta pretensión está relacionada con el análisis precedente de la pretensión tercera, razón por la cual considera suficiente con remitir a los argumentos allí expuestos para negar su prosperidad. 66.

“2) A transferir la suma de OCHOCIENTOS MILLONES de pesos ($800.000.000) provenientes de aportes garantizados por el Instituto para la Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas IPSE, al departamento de Antioquia en desarrollo del convenio n.° 2007-CF-019-0038”. Frente a este aporte precisa recordar que el departamento cumplió con la suma de $200.000.000, sin embargo, el resto de dinero no fue posible aportarlo, como quiera que se encontraba comprometido en la construcción de unas microcentrales hidroeléctricas que refería el convenio específico n.° 2007-CF-10-0038 (fls. 471 a 474, c. 1), obras que tuvieron problemas de pagos debido a los compromisos adquiridos con el CELAPEH (fl. 327, c. 1, numeral 43, infra). 67.

Esos problemas de destinación presupuestal, en principio, no podrían extenderse al CELAPEH, como quiera que se tratan de cuestiones internas propias del departamento, el que debía honrar su compromiso, con independencia de esas dificultades; sin embargo, se observa que en el acta de intención, el gobernador advirtió expresamente que cumpliría los compromisos, en los términos de la autorización contenida en la Ordenanza n.° 12 de 2007, en la cual se advirtió que el departamento invertiría $5.000.000.000, “previa disponibilidad presupuestal de la Secretaría de Hacienda” (fl. 21, c. 1). 68.

En esa misma dirección, el acta de intención también precisó que “[e]ste monto [se refiere a los $800.000.000] será abonado al CELAPEH en la medida en que los recursos sean recibidos por el Departamento e incorporados al presupuesto del presente ejercicio fiscal” (fl. 47, c. 1). En esa medida, los compromisos adquiridos estaban sujetos a la disponibilidad presupuestal y no constituían per se en una obligación por la simple firma del acta de intención, como lo entiende el CELAPEH. 69.

En ese orden, el artículo 71 del Decreto Ley 111 de 1996[5] impone como requisito de perfeccionamiento de los actos administrativos el correspondiente registro presupuestal. El acta de intención del gobernador de Antioquia es una manifestación unilateral del departamento, cuyo compromiso de aporte al CELAPE quedó atado a los recursos disponibles de la ejecución del convenio específico n.° 2007-CF-10-0038, dentro del cual no se probó que existieran recursos libres para destinar al CELAPEH, hasta el punto que los compromisos de las obras originales tampoco se pudieron honrar (fl. 327, c. 1), razón por la cual tampoco se podían honrar otros compromisos. 70.

Vale recordar que el convenio específico n.° 2007-CF-10-0038 fue objeto de dos adiciones (numerales 29.1 y 29.2 infra). La primera para adicionar el valor y permitir que ese mayor valor se destinara a otros propósitos, previa aprobación del IPSE. La segunda para permitir destinar recursos del referido convenio a la constitución del CELAPEH.

En el proceso no se encuentra demostrada la autorización del IPSE para destinar más recursos o, al menos, los reclamados en esta sede. Lo claro es que los recursos se agotaron y se honró el compromiso con el CELAPEH hasta donde alcanzaron los dineros. 71. En esa medida, se impone negar el reconocimiento en estudio. 72. “Transferir el CELAPEH hasta una suma de CIEN MILLONES de pesos ($100.000.000) del superávit resultante en el presupuesto de inversiones del presente ejercicio fiscal de la Secretaría de Participación Ciudadana, en el programa Antioquia Energizada”.

En el proceso obra la ejecución presupuestal de inversiones del año 2007 de la referida Secretaría (fls. 438 a 443, c. 1); sin embargo, de su lectura no se desprende prima facie la existencia de un superávit, razón suficiente para negar esta pretensión. 73. “4) Para ser invertidos en el Fondo de Fomento e Inversión del CELAPEH, el departamento incluyó en el presupuesto aprobado por la Honorable Asamblea Departamental para la vigencia del año 2008, la suma de DOS MIL MILLONES de pesos ($2.000.000.000), recursos que deberán ser destinados específicamente a la ejecución de proyectos incluidos dentro del programa Antioquia Energizada, con prioridad en los proyectos denominados Antioquia Electrificada y la Fábrica de Proyectos”.

Si bien existe un compromiso del departamento, tampoco puede perderse de vista que se echan de menos las pruebas encaminadas a demostrar que este quedó efectivamente incluido en el presupuesto aprobado por la Asamblea para el año 2008. Esta circunstancia impide su reconocimiento, en la medida que también correspondía a la parte actora demostrar la inclusión de dicho compromiso en el presupuesto departamental, lo que ni siquiera fue solicitado como prueba en la demanda (fls. 6 y 7, c. 1). 74.

“5) Adelantar las gestiones necesarias para incorporar recursos faltantes hasta completar la suma de CINCO MIL MILLONES de pesos ($5.000.000.000) definida en la Ordenanza n.° 12 de mayo 25 de 2007, en el presupuesto del departamento para la ejecución del año 2009”. Para empezar se echa de menos el presupuesto del departamento para la ejecución del año 2009, lo cual de suyo impide determinar si se honró o no el compromiso en estudio.

Igualmente, vale recordar que la Ordenanza n.° 12 de 2007 sujetó todos estos compromisos a la existencia de disponibilidades presupuestales, situación que tampoco se determinó en el proceso. En esa medida, se impone su negativa. 76. No habrá lugar a condena en costas, por cuanto no se dan los supuestos de que trata el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, reformado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. 77.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 14 de agosto de 2013 del Tribunal Administrativo de Antioquia, en los términos de la parte considerativa de esta sentencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente ACLARA VOTO Firma electrónica Firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado Magistrado SALVA VOTO ACLARACIÓN DE VOTO DEL DOCTOR ALBERTO MONTAÑA PLATA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PERSONA JURÍDICA / PERSONA JURÍDICA SIN ANIMO DE LUCRO / ENTIDAD SIN ÁNIMO DE LUCRO / CONSTITUCIÓN DE ENTIDAD SIN ÁNIMO DE LUCRO / PATRIMONIO DE LA ENTIDAD SIN ÁNIMO DE LUCRO / OBLIGACIÓN DE HACER / APORTES DE CAPITAL / APORTE ESTATAL / INGRESOS DE LA ENTIDAD SIN ÁNIMO DE LUCRO / INTENCIÓN DE CONTRATAR / CARTA DE INTENCIÓN / OBLIGACIÓN CONTRACTUAL / OBLIGACIONES DEL CONTRATO / REQUISITOS DE VALIDEZ DE LAS OBLIGACIONES / NACIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES / ACTA DE COMPROMISO EN EL CONTRATO ESTATAL / ESTATUTOS DE LA ENTIDAD SIN ÁNIMO DE LUCRO / INEXISTENCIA DE OBLIGACIONES / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA A mi juicio, debió confirmarse la Sentencia apelada por las mismas razones que habían sustentado la decisión de primera instancia. El acta de Intención (…) no era contractualmente vinculante para el Departamento de Antioquia.

Ello es así, pues el acta fue suscrita exclusivamente por el Departamento, ninguna de las otras partes del CELAPEH concurrió a su celebración, por lo cual no era posible entender que allí existía un compromiso contractual; conclusión esta que se corrobora con la lectura del título que se le dio al documento: “acta de intención”. De otra parte, considero que el contenido de los estatutos del CELAPEH no era suficiente para derivar un compromiso contractual del acta de intención. Ello es así, pues si se leen en detalle, los estatutos establecían una obligación de hacer, y no de dar, en virtud de la cual las partes debían “ratificar y definir el compromiso mencionado en el artículo 7 de estas normas estatutarias suscribiendo para el efecto un acta de compromiso”.

Así, las partes estaban obligadas a la suscripción de un acta de compromiso, de la cual debían surgir las obligaciones de aportar que hubieran constituido un compromiso cierto con naturaleza contractual, a diferencia de lo que ocurría con el acta de intención. Aclaración de voto Presento las razones por las cuales aclaro el voto en la Sentencia de 17 de marzo de 2021, en la cual se confirmó la decisión de primera instancia por razones distintas a las expuestas por el Tribunal.

A mi juicio, debió confirmarse la Sentencia apelada por las mismas razones que habían sustentado la decisión de primera instancia. El acta de Intención de 29 de noviembre de 2007 no era contractualmente vinculante para el Departamento de Antioquia. Ello es así, pues el acta fue suscrita exclusivamente por el Departamento, ninguna de las otras partes del CELAPEH concurrió a su celebración, por lo cual no era posible entender que allí existía un compromiso contractual; conclusión esta que se corrobora con la lectura del título que se le dio al documento: “acta de intención”.

De otra parte, considero que el contenido de los estatutos del CELAPEH no era suficiente para derivar un compromiso contractual del acta de intención. Ello es así, pues si se leen en detalle, los estatutos establecían una obligación de hacer, y no de dar, en virtud de la cual las partes debían “ratificar y definir el compromiso mencionado en el artículo 7 de estas normas estatutarias suscribiendo para el efecto un acta de compromiso”.

Así, las partes estaban obligadas a la suscripción de un acta de compromiso, de la cual debían surgir las obligaciones de aportar que hubieran constituido un compromiso cierto con naturaleza contractual, a diferencia de lo que ocurría con el acta de intención. Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado del Consejo de Estado SALVAMENTO DE VOTO DEL DOCTOR MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PERSONA JURÍDICA / PERSONA JURÍDICA SIN ANIMO DE LUCRO / ENTIDAD SIN ÁNIMO DE LUCRO / CONSTITUCIÓN DE ENTIDAD SIN ÁNIMO DE LUCRO / PATRIMONIO DE LA ENTIDAD SIN ÁNIMO DE LUCRO / APORTES DE CAPITAL / APORTE ESTATAL / INGRESOS DE LA ENTIDAD SIN ÁNIMO DE LUCRO / INTENCIÓN DE CONTRATAR / CARTA DE INTENCIÓN / ESTATUTOS DE LA ENTIDAD SIN ÁNIMO DE LUCRO / OBLIGACIÓN CONTRACTUAL / OBLIGACIONES DEL CONTRATO / REQUISITOS DE VALIDEZ DE LAS OBLIGACIONES / NACIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES / EXIGIBILIDAD DE LA OBLIGACIÓN / DECLARACIÓN DE LA VOLUNTAD / VOLUNTAD PRIVADA / ENTIDAD PRIVADA SIN ÁNIMO DE LUCRO / ASOCIACIÓN CON ENTIDADES PRIVADAS / ACTO ADMINISTRATIVO / INEXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL / EXIGIBILIDAD DE LA DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL / NORMATIVIDAD DE LA DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL / RÉGIMEN DE LAS OBLIGACIONES / INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES / INCUMPLIMIENTO DEL PAGO No comparto decisión contenida en la sentencia de la referencia porque estimo que en este caso se presentó el incumplimiento de las obligaciones contraídas por el Departamento de Antioquia en el acta de compromiso para la constitución del Centro Latinoamericano para la Pequeña Hidroeléctrica- CELAPEH.

El acta de intención y la aprobación de los estatutos por parte del representante del departamento implica la existencia de obligaciones a su cargo, que no pueden ser desconocidas por una condición potestativa a cargo del propio departamento, esto es, la existencia de disponibilidad presupuestal. El régimen jurídico aplicable a las obligaciones contraídas por el Departamento de Antioquia es el establecido en el Código Civil y en el Decreto 2150 de 1995, por lo cual, de acuerdo con el artículo 641 del C.C., al momento en que se ratificó el acta de intención suscrita por el gobernador, el departamento quedó obligado en las condiciones allí establecidas.

En consecuencia, no realizar las gestiones para el pago de los aportes constituye un incumplimiento que debió ser declarado en la sentencia de la que me aparto. El acta de intención suscrita por el gobernador no es un acto administrativo; es un documento que se expide para participar en una corporación de derecho privado (…). Al ser el acta de intención una manifestación de voluntad regida por el derecho privado, no se puede condicionar su exigibilidad al cumplimiento de los requisitos y formalidades propios de los actos administrativos, como la existencia de disponibilidades presupuestales para el pago de aportes.

Es por esto que no le es aplicable el artículo 71 del Decreto Ley 111 de 1996, en que se fundamenta la sentencia para excusar el no pago de los aportes a cargo del departamento. Las obligaciones contraídas para el pago de aportes a una corporación regida por el derecho privado no pueden sujetarse a una condición puramente potestativa del departamento (…).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 641 / DECRETO 2150 DE 1995 / DECRETO LEY 111 DE 1996 - ARTÍCULO 71 Salvamento de voto No comparto decisión contenida en la sentencia de la referencia porque estimo que en este caso se presentó el incumplimiento de las obligaciones contraídas por el Departamento de Antioquia en el acta de compromiso para la constitución del Centro Latinoamericano para la Pequeña Hidroeléctrica- CELAPEH.

El acta de intención y la aprobación de los estatutos por parte del representante del departamento implica la existencia de obligaciones a su cargo, que no pueden ser desconocidas por una condición potestativa a cargo del propio departamento, esto es, la existencia de disponibilidad presupuestal. El régimen jurídico aplicable a las obligaciones contraídas por el Departamento de Antioquia es el establecido en el Código Civil y en el Decreto 2150 de 1995, por lo cual, de acuerdo con el artículo 641 del C.C., al momento en que se ratificó el acta de intención suscrita por el gobernador, el departamento quedó obligado en las condiciones allí establecidas.

En consecuencia, no realizar las gestiones para el pago de los aportes constituye un incumplimiento que debió ser declarado en la sentencia de la que me aparto. El acta de intención suscrita por el gobernador no es un acto administrativo; es un documento que se expide para participar en una corporación de derecho privado, y por ello es una manifestación que se rige por el derecho privado, concretamente por las normas del Código Civil y del Decreto 2150 de 1995, porque constituye un acuerdo de voluntades en el que se expresan los requisitos de la obligación de pago de aportes a cargo del departamento.

Al ser el acta de intención una manifestación de voluntad regida por el derecho privado, no se puede condicionar su exigibilidad al cumplimiento de los requisitos y formalidades propios de los actos administrativos, como la existencia de disponibilidades presupuestales para el pago de aportes. Es por esto que no le es aplicable el artículo 71 del Decreto Ley 111 de 1996, en que se fundamenta la sentencia para excusar el no pago de los aportes a cargo del departamento.

Las obligaciones contraídas para el pago de aportes a una corporación regida por el derecho privado no pueden sujetarse a una condición puramente potestativa del departamento. En caso de aceptarse que la condición de existencia disponibilidad presupuestal era necesaria para que la obligación fuera exigible, se validaría una condición que depende exclusivamente de la voluntad del acreedor, situación que no es suficiente excusa para no cumplir, en especial cuando ha celebrado un acuerdo válido, en el que se establece el compromiso de gestionar los recursos para cumplir los aportes, lo cual en el caso concreto no se hizo.

Admitir este condicionamiento genera que las entidades que establezcan este tipo de condiciones, posteriormente no gestionen los recursos y ello sea suficiente para incumplir las obligaciones válidamente contraídas. Fecha ut supra, Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado ----------------------- [1] El CELAPEH es una entidad sin ánimo de lucro, cuyo objeto es, entre otros, promover el desarrollo de las pequeñas hidroeléctricas, mediante el sistema de cooperación conformado por países latinoamericanos, países desarrollados y organizaciones internacionales para proporcionar a las áreas rurales una energía limpia. [2] La cuantía del proceso asciende a $2.600.000.000, según la estimación razonada de la cuantía hecha en la demanda (fl. 9, c. 1). [3] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, exp. 25.022, M.P. Enrique Gil Botero.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 30 de septiembre de 2014, exp. 2007-01081-00(REV), M.P. Alberto Yepes Barreiro. [4] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 5 de octubre de 2020, exp. 55.861, M.P. Alberto Montaña Plata. [5] El inciso 2º del citado artículo prescribe: “Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin.

En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos”. Esta norma es vinculante para el nivel departamental, en los términos de los artículos 104 y 109 del Decreto Ley 111 de 1996. Además, el último artículo impone su aplicación mientras las entidades territoriales no expidan sus normas locales, las que valga decir no están probadas en el presente proceso.