ACCIÓN DE REPETICIÓN – Niega ACCIÓN DE REPETICIÓN / SENTENCIA CONDENATORIA – El dolo o la culpa grave no se deduce solamente por existir sentencia condenatoria, deben probarse / DOLO – No probado / CULPA GRAVE – No probada / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA / DEMANDA DE RECONVENCIÓN - Niega PRESUPUESTO PROCESAL / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / ACCIÓN DE REPETICIÓN – Determinación de la ley aplicable De conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, la demanda de acción de repetición debe presentarse en el término de dos (2) años contados a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que la sentencia de condena fue proferida en vigencia de dicha norma.
FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 11 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 177 INCISO 4 VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO La Sala dará valor probatorio a los documentos allegados por la entidad demandante en copia simple de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 246 del C.G.P. y a las pruebas decretadas en primera instancia por solicitud de ambas partes.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 246 ACCIÓN DE REPETICIÓN – Normatividad aplicable / PRESUNCIÓN DEL DOLO – No aplicable / PRESUNCIÓN DE CULPA GRAVE – No aplicable / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA / DOLO – No probado / CULPA GRAVE – No probada La entidad demandante no podía prevalerse de ningún tipo de presunción y tenía la carga de acreditar el dolo o la culpa grave del demandado porque los hechos materia del proceso no están regidos por las disposiciones de la Ley 678 de 2001.
Ellos ocurrieron el 20 de octubre de 1999, cuando el demandado Carlos Enrique Campillo Parra, en su condición de secretario de Tránsito del Municipio de Santiago de Cali, expidió la Resolución No. DSTT- 002 mediante la cual declaró vacante el cargo ocupado por Jesús Edilso Vargas Velásquez, y el 30 de noviembre de 1999, cuando mediante el oficio No. ST-1024 confirmó la decisión. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia porque la entidad demandante no acreditó que el demandado hubiese obrado con dolo o culpa grave al declarar la vacancia del cargo.
FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 ACCIÓN DE REPETICIÓN / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO - La entidad no verificó la inasistencia del trabajador y desconoció su derecho de contradicción y de defensa, a pesar de que la ley no prevé un procedimiento previo para declarar vacante un empleo / SENTENCIA CONDENATORIA – El dolo o la culpa grave no se deduce solamente por existir sentencia condenatoria, deben probarse / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA La nulidad del acto administrativo se fundamentó exclusivamente en la circunstancia de que la entidad no verificó la inasistencia del trabajador y desconoció su derecho de contradicción y de defensa, a pesar de que la ley no prevé un procedimiento previo para declarar vacante un empleo […] La demandante no podía prevalerse de las razones por las cuales fue condenada para deducir de ellas el dolo o la culpa grave del demandado, teniendo en cuenta que por la fecha de ocurrencia de los hechos no aplicaban las presunciones de la Ley 678 de 2001, de modo que la sentencia acreditaba exclusivamente la condena y a la demandante le incumbía allegar las pruebas dirigidas a acreditar que el servidor demandado causó el daño con dolo o culpa grave y no cumplió con dicha carga.
FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 DEMANDA DE RECONVENCIÓN – Niega / DEMANDA DE RECONVENCIÓN – Presupuestos / DEMANDA DE RECONVENCIÓN – Improcedencia / CONDENA EN COSTAS – Presupuestos / CONDENA EN COSTAS - Procedencia En cuanto a la demanda de reconvención, la Sala comparte la decisión del a quo en el sentido de negar sus pretensiones. Dicha demanda es improcedente porque: De una parte, el artículo 217 del C.C.A., que es la norma que rige este proceso, limitaba la posibilidad de formular demandas de reconvención a las controversias contractuales y de reparación directa, porque se estimaba que era en dichas acciones donde el demandado podía tener pretensiones contra el demandante que pudieran surgir del mismo supuesto fáctico que originó la demanda principal: la entidad demandada podía afirmar que no era ella la que le había causado perjuicios al demandante sino éste el que se los había ocasionado en los dos casos.
En la demanda formulada por el demandante en reconvención se solicita el pago de perjuicios porque el demandante estima que la entidad demandada obró temerariamente al formular sus pretensiones. Lo que procedía en vigencia del C.C.A. era solicitar la condena en costas de la entidad, punto en el cual el artículo 171, subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, disponía que <<en todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el Juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil.>> FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 217 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55 CONDENA EN COSTAS – Presupuestos de procedencia en acción de repetición / CODENA EN COSTAS – Liquidación El numeral primero del artículo 74 del Código de Procedimiento Civil establecía en su numeral primero que ha existido temeridad o mala fe <<cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición, incidente o trámite especial que haya sustituido a éste>>.
La Sala encuentra que en el presente caso existió temeridad de la entidad demandante, la cual presentó la demanda fundamentándose exclusivamente en la sentencia de condena y, no obstante las evidencias presentadas por el demandado al contestarla, insistieron en sus pretensiones. Para la Sala es claro que el estudio adecuado de los hechos que dieron lugar a la condena, la forma como se defendió la entidad en la demanda laboral y las propias consideraciones del fallo, no le otorgaban razones para deducir la existencia de dolo o culpa grave; iniciar la demanda en tales condiciones y sin solicitar una sola prueba para acreditar el elemento subjetivo de esta acción es evidentemente un acto de temeridad.
Así mismo, la Sala advierte la existencia de la temeridad porque, tal como lo advirtió el agente demandado, debido a que en un caso similar al presente ya se había negado el llamamiento en garantía realizado por la entidad demandada por no haberse demostrado su culpabilidad. […] En el presente asunto, la Sala reconocerá por concepto de agencias en derecho el valor equivalente al 2.5% de las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 6, numeral 3.1.3 del Acuerdo No. 1887 de 2003 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para el momento de prestación de la demanda.
Teniendo en cuenta que las pretensiones de la demanda principal ascendieron a $176.298.212, se fijarán las agencias en derecho a favor del demandado en CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS SIETE MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CINCO PESOS CON TREINTA CENTAVOS ($4.407.455,30). Por Secretaría se liquidarán las costas. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la condena en costas en acciones de repetición, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 3 de agosto de 2020, exp. 55126.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 74 NOTA DE RELATORÍA: Providencia con salvamento de voto del magistrado Ramiro Pazos Guerrero. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 76001-23-31-000-2007-00409-01(48762) Actor: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Demandado: CARLOS ENRIQUE CAMPILLO PARRA Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN Tema: Acción de repetición por hechos ocurridos antes de la vigencia de la Ley 678 de 2001.
Se confirma la sentencia que negó las pretensiones porque no se demostró el dolo o la culpa grave del demandado. Improcedencia de la demanda de reconvención. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida el 6 de diciembre de 2012 por la Sala Contencioso Administrativo Laboral del Tribunal Administrativo del Valle, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda principal y de la demanda de reconvención. En la parte resolutiva se dispuso: <<1.- Negar las pretensiones de la demanda presentada por el Municipio de Santiago de Cali contra el señor Carlos Campillo Parra por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. 2.- Negar las pretensiones de la demanda de reconvención formulada por Carlos Campillo Parra contra el Municipio de Santiago de Cali por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. 3.- No se condena en costas>>.
La Sala es competente para proferir esta providencia a la luz de lo dispuesto en el artículo 129 del C.C.A. I.- ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- La demanda que dio origen al proceso fue interpuesta el 25 de mayo de 2007 por el Municipio de Santiago de Cali. Se dirigió contra el señor Carlos Enrique Campillo Parra, secretario de Tránsito municipal, para que reintegrara lo pagado por la entidad el 4 de octubre de 2006, como consecuencia de la condena impuesta en la sentencia del 27 de marzo de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, confirmada el 21 de abril de 2005 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cual quedó ejecutoriada el 9 de septiembre de 2005. 2.- El contenido de las pretensiones es el siguiente: <<1.- Que se declare civil y administrativamente responsable al doctor Carlos Enrique Campillo Parra por los daños y perjuicios ocasionados al Municipio de Santiago de Cali con su conducta gravemente culposa al expedir la Resolución DST-002 de octubre 20 de 1999, mediante la cual, en su condición de secretario de tránsito municipal dispuso el retiro del servicio del señor Jesús Edilso Vargas Velásquez, quien se desempeñaba en el cargo de profesional universitario, actuación que fue declarada nula por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de primera instancia No. 064 del 27 de marzo de 2003 (expediente 2000/0758), confirmada mediante sentencia del 21 de abril de 2005 del Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A (radicación 2000-00758-01). 2.- Que como consecuencia de dicha declaratoria se condene al doctor Carlos Enrique Campillo Parra al pago o reintegro en favor del Municipio de Santiago de Cali de las sumas de dinero, actualizadas a la fecha de la sentencia, que le hayan sido canceladas, o que se le lleguen a cancelar al señor Jesús Edilso Vargas Velásquez con fundamento en la referida sentencia de condena, que anuló el acto administrativo proferido por el accionado, al haberse expedido por negligencia grave, es decir, en forma gravemente culposa. 3.- Que sobre la suma equivalente a $176.298.212 que se le ordene reintegrar a favor del Municipio de Santiago de Cali, se condene al doctor Carlos Enrique Campillo Parra pagar intereses comerciales desde la fecha de ejecutoria de la providencia que ponga fin a este proceso, hasta que dicho pago se haga efectivo. 4.- Que se condene en costas al demandado>>[1]. 3.- Las pretensiones de la demanda se basaron en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El 14 de octubre de 1999 los trabajadores del Municipio de Santiago de Cali promovieron un cese de funciones y en la Secretaría de Tránsito Municipal algunos funcionarios sellaron las puertas de entrada e impidieron el ingreso, razón por la cual varios servidores públicos no pudieron ejercer sus funciones con normalidad. 3.2.- El 19 de octubre de 1999, mediante el Decreto No. 816 el Alcalde de Cali delegó en los secretarios de despacho la facultad discrecional de declarar la vacancia de los empleos. 3.3.- El 20 de octubre de 1999, mediante la Resolución No. DSTT-002 el demandado Carlos Enrique Campillo Parra, en su condición de Secretario de Tránsito municipal, declaró vacante el cargo ocupado por el señor Jesús Edilso Vargas Velásquez, quien se desempeñaba como profesional universitario desde el 12 de junio de 1991.
El 30 de noviembre de 1999, mediante el oficio No. ST-1024 el demandado confirmó la decisión. 3.4.- Jesús Edilso Vargas Velásquez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Santiago de Cali – Secretaría de Tránsito Municipal para que se declarara la nulidad de la Resolución No. DSTT-002 del 20 de octubre de 1999, mediante la cual se declaró vacante el cargo que ocupaba y fue retirado del servicio.
El 27 de marzo de 2003 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad del acto administrativo <<porque se pudo probar que el trabajador sí acudió su lugar de trabajo, pero no pudo ingresar a las instalaciones>>, ordenó su reintegro y el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la declaratoria de insubsistencia hasta que fuera reintegrado.
El 21 de abril de 2005 la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la decisión y la condena quedó ejecutoriada el 9 de septiembre de 2005. 3.5.- El 6 de marzo de 2006, mediante la Resolución No. 0153 el Alcalde de Cali (Miguel Ángel Arias Baquero) ordenó el reintegro del señor Jesús Edilso Vargas Velásquez al cargo que desempeñaba antes de su desvinculación. El 12 de septiembre de 2006, mediante la Resolución No. 1462 la subdirectora administrativa de recurso humano del municipio (Luz Dary Echeverry Serrato) dio cumplimiento a la sentencia de condena y ordenó el pago de $166.007.407 por concepto de salarios y prestaciones.
Y el 27 de diciembre de 2006, mediante la Resolución No. 2088 el mismo funcionario dispuso el pago de la suma de $10.290.804 por concepto de intereses moratorios. 3.6.- El 4 de octubre de 2006 el Municipio de Santiago de Cali pagó la suma de $166.007.407 por concepto de salarios y prestaciones. El 16 de enero de 2007 la entidad pagó los intereses moratorios por la suma de $10.290.804, según las consignaciones bancarias, los comprobantes de pago y el certificado de tesorería allegados con la demanda. 3.7.- La entidad demandante invocó el inciso segundo del artículo 90 de la C.P. y la Ley 678 de 2001.
Alegó que el demandado actuó con culpa grave, pues no verificó la inasistencia del trabajador y desconoció su derecho de contradicción y de defensa. Textualmente se afirma en la demanda: <<(…) se encuentra demostrado que el doctor Carlos Campillo en el momento en que expidió la resolución objeto de controversia no previó las consecuencias de su accionar imprudente y gravemente culposo tal como lo anota el tribunal que anuló la Resolución No. DST002 del 20 de octubre de 1999.
No se estuvo a los procedimientos legales, no respetó los derechos fundamentales de la defensa, del debido proceso, de contradicción y fue negligente en la verificación de los hechos que dieron origen a la declaratoria de vacancia, dando incluso pie para la declaratoria de nulidad>>[2]. 3.8.- Con la demanda se allegó copia de las sentencias de condena, las resoluciones que dieron cumplimiento al fallo, los comprobantes de egreso, las consignaciones bancarias, el certificado de tesorería, la certificación laboral del demandado y el acta del comité de conciliación. 3.9.- También se solicitó oficiar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para que allegara la copia del proceso de nulidad y restablecimiento[3]. 4.- El tribunal decretó la prueba documental solicitada[4]. 4.1.- En respuesta a lo pedido por el tribunal, se allegó al proceso de repetición la copia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por el señor Jesús Edilso Vargas Velásquez contra el Municipio de Santiago de Cali – Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal[5].
B.- La posición del demandado 5.- Carlos Enrique Campillo Parra contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones. Señaló que no actuó con dolo o culpa grave y que las sentencias de condena no le eran oponibles porque no intervino en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Alegó que la decisión de declarar la vacancia del cargo ocupado por el señor Jesús Edilso Vargas Velásquez se expidió conforme el ordenamiento jurídico, pues no asistió a trabajar durante seis días continuos (14, 15, 19, 20, 21 y 22 de octubre) y falsificó los comprobantes de ingreso al trabajo. 5.1.- La declaratoria de vacancia no es una sanción y por tanto no exige adelantar un procedimiento previo, pues se trata de un retiro automático autorizado por la ley, respecto de quien abandona el cargo de forma voluntaria y sin justificación (Ley 443 de 1998, art. 11).
Además, quedó demostrado que fueron los mismos trabajadores de la Secretaría de Tránsito Municipal quienes sellaron las pruebas de entrada, no obstante lo cual la administración garantizó el acceso. 5.2.- La decisión de declarar vacante el cargo sólo requiere verificar el supuesto de hecho que configura el abandono y la ausencia, tal y como lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional[6].
Además, el caso fue consultado con el comité intersindical y el acto administrativo de vacancia fue objeto de recurso de reposición. 5.3.- El demandado puso de presente que (i) la Procuraduría General de la Nación adelantó investigación disciplinaria en su contra, pero fue absuelto por haber actuado conforme a derecho; y, (ii) en un caso similar de nulidad y restablecimiento, mediante sentencia proferida el 16 de marzo de 2006 por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos del Valle, Quindío y Nariño, fue llamado en garantía y fue absuelto (expediente 2000- 0655). 5.4.- Con la contestación de la demanda se formularon las excepciones de (i) inexistencia de causa para demandar;
(ii) cobro de lo no debido y (iii) <<falta de cumplimiento del deber constitucional y legal de laborar por parte del actor>>. 5.5.- El demandado solicitó como pruebas oficiar (i) a la Procuraduría Provincial para que remitiera la decisión que ordenó el archivo de la investigación disciplinaria adelantada en su contra y los testimonios allí recaudados;
(ii) al tribunal para que allegara el proceso de nulidad y restablecimiento adelantado por la señora María Thenays Vivas Riascos, en el que fue llamado en garantía; (iii) a la Fiscalía Seccional 90 y 48 de Cali para que informara sobre las denuncias penales presentadas por el demandado Carlos Campillo Parra; (iv) a la Sala Penal del Tribunal Superior de Cali con el objeto de que se aportara la sentencia de tutela interpuesta por los funcionarios de la Secretaría de Tránsito relativa a los hechos que dieron origen al paro y (v) a la Secretaría de Tránsito para que certificara los días en que dejaron de laborar los empleados cuyos cargos fueron declarados vacantes.
También pidió decretar y practicar el testimonio de quien fungió como alcalde de la época Ricardo Cobo Lloreda.[7] 6.- El tribunal decretó la prueba documental y testimonial solicitada por el demandado[8]. Al proceso se allegó la documentación solicitada y el testigo no compareció. C.- Demanda de reconvención 7.- Carlos Enrique Campillo Parra presentó demanda de reconvención contra el Municipio de Santiago de Cali. 7.1.- El contenido de las pretensiones es el siguiente: <<1.- Que se declare que se ha causado daño y por ende se condene al pago de los perjuicios materiales causados por la omisión del cumplimiento de las funciones de sus apoderados en virtud de la condena impuesta al municipio en el proceso 2000/0646, a la acción de repetición incoada contra mi poderdante, lo que le acarrea el pago de honorarios profesionales, movilizaciones entre la ciudad de Bogotá y Cali y atención de gastos del proceso en cuantía de cien millones de pesos ($100.000.000), conforme a los hechos relatados en la presente demanda. 2.- Que se declare que se ha causado daño y por ende se condene al pago de perjuicios morales por la grave afectación que se produce al derecho constitucional al buen nombre, a la honra, frente a sus compañeros de trabajo, frente a sus exalumnos y frente a la sociedad por un valor equivalente a 1000 salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de proferirse la respectiva condena, teniendo en cuenta que el doctor Carlos Campillo Parra es una persona con gran credibilidad profesional y ha ocupado cargos en el sector público, privado y como asesor y consultor, en los términos relatados en la presente demanda, como consta en su hoja de vida y en los testimonios y certificados que obran en el proceso. 3.- Que se condene en costas a la parte demandante, por haber actuado la entidad a través de sus representantes con abuso de poder, no obstante la inexistencia de prueba de culpa grave o dolo para demandar en acción de repetición>>. 7.2.- Las pretensiones de la demanda de reconvención se basaron en los mismos argumentos de la contestación de la demanda, en el sentido de señalar que el señor Carlos Enrique Campillo Parra actuó conforme con la delegación del alcalde y en cumplimiento de un deber legal (art. 37 Ley 443 de 1998).
Además, alegó que la entidad territorial incurrió en <<una falla del servicio>> por no haber asumido una defensa adecuada en el proceso de nulidad adelantado por la señora María Thenays Vivas Riascos, quien también había sido desvinculada del servicio -en el que el señor Campillo Parra fue llamado en garantía y con posterioridad absuelto- y no haber solicitado las pruebas que habrían demostrado que el acto administrativo que declaró la vacancia del cargo fue expedido conforme a la ley.
Esto fue evidenciado en las sentencias de condena. Textualmente señaló: <<Es claro que en repetidas oportunidades hizo conocer de la administración que los procesos estaban siendo mal atendidos, que no tomaron los correctivos del caso, que siendo superiores los abogados que atendían los procesos no tomaron medidas para solucionar las fallas presentadas y que cada proceso iba dejando la estela de que el municipio no tachaba de falsos los documentos presentados, por lo cual se le daba plena credibilidad a la luz de los argumentos de la demanda>>. 7.3.- Carlos Enrique Campillo Parra allegó como pruebas su hoja de vida, los reportes de la empresa de vigilancia de la Secretaría de Tránsito Municipal para la época en que se presentó el paro nacional y el acta del comité intersindical.
También pidió oficiar a (i) la Secretaría de Tránsito Municipal para que allegara copia de las resoluciones que declararon vacancias de cargos en octubre de 1999 y de los registros de ingreso de los trabajadores para la fecha en que se presentó el paro nacional; (ii) a la alcaldía del municipio para que allegara copia de las contestaciones de las demandas y de las sentencias proferidas en los procesos de nulidad que adelantaron los trabajadores que fueron retirados del servicio;
(iii) a la Fiscalía para que aportara los procesos penales adelantados por falsedad documental denunciados por Carlos Enrique Campillo Parra y (iv) a la Procuraduría Provincial de Cali para que remitiera la investigación disciplinaria adelantada contra el señor Campillo Parra. También pidió decretar el testimonio de Ricardo Cobo Lloreda, ex alcalde del Municipio de Santiago de Cali y de Luis Fernando Salazar, subsecretario de Vigilancia y control municipal para que declararan sobre la delegación de funciones para declarar vacantes los cargos por inasistencia de los trabajadores y la posibilidad de acceso a las instalaciones de la secretaría de tránsito municipal.
Por último, solicitó decretar la práctica de un dictamen pericial para determinar los perjuicios materiales causados al señor Carlos Enrique Campillo Parra[9]. 8.- El tribunal decretó la prueba documental y testimonial solicitada en la reconvención. Negó la prueba pericial solicitada por cuanto los intereses se liquidarían en la sentencia conforme las pautas jurisprudenciales[10]. 8.1.- En respuesta[11], al proceso se allegaron las resoluciones que declararon vacancias de cargos y los registros de ingreso; los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho adelantados por los señores Jesús Edilso Vargas Velásquez y María Thenays Vivas Riascos; la denuncia presentada por el demandado Carlos Enrique Campillo Parra contra varios funcionarios de la administración municipal (entre los que no se encontraba el señor Jesús Edilso Vargas Velásquez), por falsedad ideológica en documento, falso testimonio y fraude procesal, con ocasión del paro nacional acontecido el 14 de octubre de 1999 y la resolución en la que la fiscalía se abstuvo de abrir investigación penal por falta de pruebas y archivó las diligencias[12].
Los testigos no comparecieron. 9.- El Municipio de Santiago de Cali contestó la demanda de reconvención de forma extemporánea[13]. D.- La sentencia de primera instancia 10.- La Sala Contencioso Administrativo Laboral del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 6 de diciembre de 2012 negó las pretensiones de la demanda principal porque que la entidad demandante no probó la culpa grave en la conducta del demandado.
Advirtió que la prueba de tal conducta estaba a cargo de la entidad demandante porque los hechos ocurrieron antes de la entrada en vigencia de la Ley 678 de 2001. No encontró elementos de convicción que permitan establecer que el demandado se valió de su cargo para ejecutar un plan para retirar del servicio al señor Jesús Edilso Vargas Velásquez y al respecto señaló <<… considera esta sala de decisión que no es posible inferir la supuesta culpa grave o dolosa por la que estuviera precedida la actuación del señor CAMPILLO PARRA, su realización no es reprochable jurídicamente ni tampoco es viable derivar la mala [fe] del servidor…>>.
Concluyó que las consideraciones expuestas en las sentencias de condena no son suficientes ni permiten establecer la culpabilidad del demandado. 10.1.- El a quo también negó las pretensiones de la demanda de reconvención porque <<no existe relación alguna o afinidad entre los hechos y pretensiones de la demanda de reconvención y los de la demanda inicial de repetición impetrada por la entidad territorial>>.
Además, la reconvención se basa en una <<supuesta falla del servicio al interior de otros procesos de nulidad y restablecimiento>>[14]. E.- El recurso de apelación Municipio de Santiago de Cali 11.- El Municipio de Santiago de Cali solicitó revocar la providencia e insistió en los argumentos expuestos en la demanda. Su inconformidad se centró en los siguientes puntos: 11.1.- El demandado Carlos Enrique Campillo Parra omitió verificar los hechos que motivaron la resolución que declaró la vacancia del cargo ocupado por el señor Jesús Edilso Vargas Velásquez, por lo que incurrió en falsa motivación, pues como quedó demostrado en las sentencias de condena, no se configuró el abandono del cargo porque el funcionario concurrió a su lugar de trabajo, pero no pudo entrar por razones ajenas a su voluntad. 11.2.- En el presente asunto se cumplen los requisitos para que se accedan a las pretensiones, pues la condena fue consecuencia de la culpa grave del demandado[15].
Carlos Enrique Campillo Parra 12.- Carlos Enrique Campillo Parra solicitó revocar la providencia e insistió en los argumentos expuestos en la demanda de reconvención. Su inconformidad se centró en los siguientes puntos: 12.1.- El Municipio de Santiago de Cali <<incurrió en falla del servicio y omisión de sus deberes funcionales que no permitieron que fuera exitosa la defensa dentro de los procesos por los cuales se pretende la acción de repetición>>.
La entidad territorial tampoco solicitó pruebas en los procesos de nulidad y restablecimiento el derecho que hubieran demostrado que las decisiones de vacancias no estaban conforme con el ordenamiento jurídico ni tachó de falsos los documentos presentados por los demandantes en esos procesos. La inadecuada defensa de la entidad se evidenció en las sentencias de condena. 12.2.- El Municipio de Santiago de Cali demandó temerariamente al señor Campillo Parra, por cuanto no demostró el dolo o la culpa grave en su actuación, dando lugar a que se afectara su buen nombre y se causaran daños morales y materiales. 12.3.- En el acta del comité de conciliación del Municipio de Santiago de Cali se hicieron consideraciones de carácter general, sin justificar la razón por la cual se calificaba la conducta del señor Campillo Parra como dolosa o gravemente culposa. 12.4.- Se debe condenar a la entidad en costas porque presentó una demanda temeraria[16].
F.- Intervención del Ministerio Público 13.- El Ministerio Público solicitó revocar la sentencia que negó las pretensiones por considerar que se probó la culpa grave en la conducta del demandado Carlos Enrique Campillo Parra, quien expidió el acto administrativo que declaró vacante el cargo que ocupaba el señor Jesús Edilso Vargas Velásquez con falsa motivación. <<El demandado sabía dónde estaba el servidor y qué estaba haciendo (paro nacional laboral), luego no son ciertos los argumentos del demandado en el sentido de que ignoraba donde se encontraba el servidor y por ende la figura de la declaratoria de vacancia del cargo estuvo falsamente motivada, razón por la que el tribunal así lo concluyó cuando declaró la nulidad del acto administrativo>>.
Por último, el Ministerio Público señaló que no era necesario analizar la demanda de reconvención porque <<el demandado no sufrió daño alguno con la iniciación de la acción de repetición>>[17]. II.- CONSIDERACIONES G.- Aspectos procesales 14.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 678 de 2001[18], la demanda de acción de repetición debe presentarse en el término de dos (2) años contados a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que la sentencia de condena fue proferida en vigencia de dicha norma. 14.1.- En el presente asunto: - La sentencia de condena que da lugar a la acción de repetición fue proferida el 27 de marzo de 2003 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y confirmada el 21 de abril de 2005 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cual quedó ejecutoriada el 9 de septiembre de 2005[19]. - El plazo de los 18 meses de que trata el artículo 177 del CCA corrió hasta el 10 de marzo de 2007 y el pago de la condena se efectuó el 4 de octubre de 2006 (salarios y prestaciones sociales), tal y como consta con las consignaciones bancarias, comprobantes de pago y certificado de tesorería allegados con la demanda[20], razón por la cual debe tenerse en cuenta la fecha del pago y no la del vencimiento del plazo para pagar, porque aquella ocurrió primero. Cabe anotar que si bien el 16 de enero de 2007 la entidad pagó los intereses moratorios por valor de $10.290.804, en los términos del parágrafo del artículo 11 de la Ley 678 de 2001 <<la cuantía de la pretensión de la demanda de repetición se fijará por el valor total y neto de la condena impuesta al Estado más el valor de las costas y agencias en derecho si se hubiere condenado a ellas (..), sin tomar en cuenta el valor de los intereses que se llegaran a causar>>. - En consecuencia, el término de caducidad transcurrió entre el 5 de octubre de 2006 y el 5 de octubre de 2008; dado que la demanda se instauró el 25 de mayo de 2007, fue presentada dentro del término legal. 14.2.- La calidad del demandado se encuentra acreditada con la certificación laboral expedida por la misma entidad[21]. 15.- La Sala dará valor probatorio a los documentos allegados por la entidad demandante en copia simple de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 246 del C.G.P. y a las pruebas decretadas en primera instancia por solicitud de ambas partes.
H.- Régimen legal y decisión 16.- La entidad demandante no podía prevalerse de ningún tipo de presunción y tenía la carga de acreditar el dolo o la culpa grave del demandado porque los hechos materia del proceso no están regidos por las disposiciones de la Ley 678 de 2001. Ellos ocurrieron el 20 de octubre de 1999, cuando el demandado Carlos Enrique Campillo Parra, en su condición de secretario de Tránsito del Municipio de Santiago de Cali, expidió la Resolución No. DSTT- 002 mediante la cual declaró vacante el cargo ocupado por Jesús Edilso Vargas Velásquez, y el 30 de noviembre de 1999, cuando mediante el oficio No. ST-1024 confirmó la decisión[22]. 17.- La Sala confirmará la sentencia de primera instancia porque la entidad demandante no acreditó que el demandado hubiese obrado con dolo o culpa grave al declarar la vacancia del cargo. 18.- La nulidad del acto administrativo se fundamentó exclusivamente en la circunstancia de que la entidad no verificó la inasistencia del trabajador y desconoció su derecho de contradicción y de defensa, a pesar de que la ley no prevé un procedimiento previo para declarar vacante un empleo.
En la sentencia de condena proferida en primera instancia se lee: <<(..) el actor afirma en su libelo que no se dio el abandono del cargo, por cuanto el día 14 en que se llevó a cabo el paro nacional, si bien se hizo presente, “no lo dejaron entrar a laborar en su sitio de trabajo, debido a que la puerta de acceso había sido cerrada con cadenas y candado”.
(..) En estas circunstancias y como de la apreciación en conjunto de las pruebas antes mencionadas, se llega a la conclusión de que el demandante sólo dejó de laborar por el término de un día, no por su propia voluntad, sino porque circunstancias ajenas a su voluntad se lo impidieron, la demanda por esta razón debe prosperar y así lo declarará la Sala>>[23].
Y en la sentencia que confirmó la decisión se señaló: <<El actor adjuntó las pruebas documentales pertinentes y la entidad no desplegó ninguna actividad para desvirtuar los hechos alegados en la demanda. Sólo argumentó la facultad de la administración para declarar la vacancia por abandono del cargo sin procedimiento previo. Al respecto, convienen precisar que a pesar de que la causal de retiro del servicio por abandono del cargo no requiere adelantar previamente una actuación a través de la cual se agoten instancias y ritualidades que den la forma de un procedimiento administrativo disciplinario, sí se debe verificar plenamente el presupuesto objetivo contenido en las normas para declarar tal situación: faltar al trabajo durante un lapso de tres días continuos sin justificación; y debe permitirse, dentro de dicho trámite, el ejercicio de los derechos de contradicción y de defensa al funcionario>>[24]. 19.- La entidad demandante, a partir de lo dicho en la sentencia de nulidad que concluye que el Municipio de Santiago de Cali no verificó la inasistencia del trabajador y desconoció su derecho de contradicción y de defensa, deduce la existencia de dolo o culpa grave, sin aportar absolutamente ningún medio probatorio del que pudiera establecerse que efectivamente esta decisión se tomó con el objeto de causar daño o a sabiendas de que con ella se generaría un perjuicio.
La demandante no podía prevalerse de las razones por las cuales fue condenada para deducir de ellas el dolo o la culpa grave del demandado, teniendo en cuenta que por la fecha de ocurrencia de los hechos no aplicaban las presunciones de la Ley 678 de 2001, de modo que la sentencia acreditaba exclusivamente la condena y a la demandante le incumbía allegar las pruebas dirigidas a acreditar que el servidor demandado causó el daño con dolo o culpa grave y no cumplió con dicha carga. 20.- Por el contrario, las pruebas allegadas al proceso por solicitud del demandado evidencian que si bien se adelantó una indagación preliminar disciplinaria en su contra por la expedición de varios actos administrativos que declararon vacantes los cargos ocupados en carrera por varios trabajadores de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Cali, entre ellos el señor Jesús Edilso Vargas Velásquez, la Procuraduría Provincial de Cali se abstuvo de ordenar la apertura de investigación disciplinaria y dispuso el archivo definitivo de la actuación[25].
En esta decisión se lee: <<En manifestación del Dr. Carlos Enrique Campillo, apoyado en los informes que le fueran puestos en conocimiento por el jefe de la División Administrativa, el jefe de la Unidad Financiera, el Subsecretario de Seguridad y Control Vial y el propio secretario de tránsito, los once funcionarios cuyos cargos fueron declarados vacantes, no laboraron los días 14, 15, 19, 20, 21 y 22 de octubre de 1999, por lo cual se consideró que estaba dada la causal 2 del artículo 126 en cita (Decreto Reglamentario No. 1950 de 1973 y literal g) del artículo 37 de la Ley 443 de 1998), con fundamento en la cual se declara la vacancia, siguiendo los lineamientos del artículo 127 ibidem.
Efectivamente como lo expone el doctor Carlos Campillo en sus oficios de descargos, esta declaratoria de vacancia no requiere procedimiento disciplinario o especial previos, “…a la administración sólo le basta verificar el hecho que configura el abandono y la ausencia, para proceder a declarar la vacancia (Ce, Sección 2, sentencia enero 15 de 1982)”.
En este orden de ideas, se habrían cumplido los presupuestos legales para la declaratoria de vacancia, otra cosa, muy diferente es la posibilidad que tienen los empleados en primera instancia para justificar su ausencia y, en segundo lugar, para acudir a la instancia correspondiente en busca de restablecer sus derechos. De tal suerte que se han cumplido las exigencias constitucionales y legales aplicables al caso, por lo cual no se configuraría irregularidad alguna en el procedimiento seguido al respecto por parte del secretario de tránsito municipal doctor Carlos Enrique Campillo Parra, para declarar la vacancia de unos empleos en la dependencia a su cargo, por lo cual, procede el archivo de las presentes diligencias, dado que no hay mérito para continuarla>>[26]. 21.- Las consideraciones anteriores imponen rechazar las pretensiones de la demanda: a la demandante le incumbía acreditar la culpa grave del demandado y no lo hizo. 22.- Es de anotar que en dos casos similares al presente asunto adelantados por el Municipio de Santiago de Cali contra el mismo demandado (Carlos Enrique Campillo Parra), la Sección Tercera negó las pretensiones por cuanto no se acreditó que el accionado hubiera incurrido en una actuación gravemente culposa, pues <<la figura de abandono del cargo, como causal para declarar la vacancia del empleo, opera de manera automática por autorización de la ley y el señor Campillo Parra únicamente debía corroborar la inasistencia al trabajo y no era su obligación adelantar alguna actuación adicional>>.
Además, el demandado, en su condición de secretario de tránsito municipal estaba facultado para declarar las vacancias, por delegación expresa del alcalde de Cali. También existían pruebas que indicaban que los trabajadores se ausentaron de su lugar de trabajo sin justificación, pues otros funcionarios cumplieron con sus labores con normalidad[27]. 23.- En cuanto a la demanda de reconvención, la Sala comparte la decisión del a quo en el sentido de negar sus pretensiones.
Dicha demanda es improcedente porque: De una parte, el artículo 217 del C.C.A., que es la norma que rige este proceso, limitaba la posibilidad de formular demandas de reconvención a las controversias contractuales y de reparación directa, porque se estimaba que era en dichas acciones donde el demandado podía tener pretensiones contra el demandante que pudieran surgir del mismo supuesto fáctico que originó la demanda principal: la entidad demandada podía afirmar que no era ella la que le había causado perjuicios al demandante sino éste el que se los había ocasionado en los dos casos.
En la demanda formulada por el demandante en reconvención se solicita el pago de perjuicios porque el demandante estima que la entidad demandada obró temerariamente al formular sus pretensiones. Lo que procedía en vigencia del C.C.A. era solicitar la condena en costas de la entidad, punto en el cual el artículo 171, subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, disponía que <<en todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el Juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil.>> I.- Costas 24.- El numeral primero del artículo 74 del Código de Procedimiento Civil establecía en su numeral primero que ha existido temeridad o mala fe <<cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición, incidente o trámite especial que haya sustituido a éste>>. 25.- La Sala encuentra que en el presente caso existió temeridad de la entidad demandante, la cual presentó la demanda fundamentándose exclusivamente en la sentencia de condena y, no obstante las evidencias presentadas por el demandado al contestarla, insistieron en sus pretensiones.
Para la Sala es claro que el estudio adecuado de los hechos que dieron lugar a la condena, la forma como se defendió la entidad en la demanda laboral y las propias consideraciones del fallo, no le otorgaban razones para deducir la existencia de dolo o culpa grave; iniciar la demanda en tales condiciones y sin solicitar una sola prueba para acreditar el elemento subjetivo de esta acción es evidentemente un acto de temeridad.
Así mismo, la Sala advierte la existencia de la temeridad porque, tal como lo advirtió el agente demandado, debido a que en un caso similar al presente ya se había negado el llamamiento en garantía realizado por la entidad demandada por no haberse demostrado su culpabilidad. 26.- Sobre la condena en costas en acciones de repetición la Subsección ha dicho: <<La obligación de formular acciones de repetición a cargo de las entidades demandadas no consiste simplemente en presentar demandas; si se toma la decisión de repetir porque se estima que existió culpa grave del demandado en la causación del daño, la entidad tiene que desplegar una actividad probatoria dirigida a acreditar este presupuesto.
La actuación contraria, como la desplegada en este caso, en lugar de proteger el patrimonio público, genera más gastos a la propia entidad, costos económicos al demandado y un desgaste inoficioso a la jurisdicción>>[28]. 27.- En el presente asunto, la Sala reconocerá por concepto de agencias en derecho el valor equivalente al 2.5% de las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 6, numeral 3.1.3 del Acuerdo No. 1887 de 2003 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para el momento de prestación de la demanda.
Teniendo en cuenta que las pretensiones de la demanda principal ascendieron a $176.298.212, se fijarán las agencias en derecho a favor del demandado en CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS SIETE MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CINCO PESOS CON TREINTA CENTAVOS ($4.407.455,30). Por Secretaría se liquidarán las costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFÍRMASE la sentencia proferida el 6 de diciembre de 2012 por la Sala Contencioso Administrativo Laboral del Tribunal Administrativo del Valle. SEGUNDO.- CONDÉNASE en costas al Municipio de Santiago de Cali a favor del demandado. Por Secretaría LIQUÍDENSE e INCLÚYASE, por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS SIETE MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CINCO PESOS CON TREINTA CENTAVOS ($4.407.455,30).
TERCERO. - En firme la presente decisión, devuélvase el proceso al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | |Con firma electrónica | |ALBERTO MONTAÑA PLATA | |Presidente | | | | |Con firma electrónica |Con firma electrónica | |MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ |RAMIRO PAZOS GUERRERO | |Magistrado |Magistrado | Con salvamento parcial de voto ----------------------- [1] Fl. 82 c. 1. [2] Fl. 88 c. 1. [3] Fls. 82-95 c. 1. [4] Fls. 197-198 c. 1. [5] Cuaderno 3. [6] Sentencia del 15 de enero de 1982, Sección Segunda Consejo de Estado, M.P. Ana Margarita Olaya y sentencia C-088 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre. [7] Fls. 106-126 c. 1. [8] Fls. 128-133 c. 1. [9] Fls. 1-15 c. 5. [10] Fls. 128-133 c. 1. [11] C. 2. [12] Fls. 213-245 c. 3. [13] Fls. 131 c. 1 y 74 c. 5. [14] Fls. 176-194 c. ppal. [15] Fls. 206-214 c. ppal. [16] Fls. 196-205 c. ppal. [17] Fls. 238-246 c. ppal. [18] La Ley 678 de 2001 aplica a este trámite en los aspectos procesales, debido a que la demanda fue presentada con posterioridad a su entrada en vigencia. [19] Fls. 6-28 c.12. [20] Fls. 36-46 c. 1. [21] Fls. 56-57, 64 y 75 c. 1. [22] Fls. 17-19 y 62 c. 3. [23] Fls. 6-20 c. 1. [24] Fls. 21-28 c. 1. [25] Fls. 68, 45-47 c. 4, 276-287 y 391-399 c. 6. [26] Fls. 391- 399 c. 6. [27] Sentencia del 24 de mayo de 2018, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, exp. 52043.
Posición reiterada en sentencia del 13 de noviembre de 2018, M.P. María Adriana Marín, exp. 53450. [28] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de 3 de agosto de 2020. Radicado No. 76001-23-31-000-2000-11482-01 (55126). M.P.: Dr. Ramiro Pazos Guerrero.