ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / CONTRATO DE CONCESIÓN MINERA / DECLARACIÓN DE NULIDAD DEL CONTRATO DE CONCESIÓN / NULIDAD PARCIAL DEL CONTRATO DE CONCESIÓN / SUPERPOSICIÓN DE ÁREAS / ÁREA DE PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTE / PÁRAMO - Exclusión de área superpuesta / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA / AGENCIA NACIONAL MINERA / SGC / OBLIGACIONES DEL BENEFICIARIO DEL TÍTULO MINERO / TÍTULO MINERO / LÍMITES DE LA COMPETENCIA FUNCIONAL DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / APELANTE ÚNICO / OBJETO DEL RECURSO DE APELACIÓN / MARCO FUNDAMENTAL DE COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / LÍMITES DEL PRONUNCIAMIENTO DEL JUEZ / RECURSO DE APELACIÓN - Carencia de objeto La decisión de primera instancia ordenaba excluir el 2.85% del área contratada que se encontraba superpuesta con el DMI del Páramo de Guargua y Laguna Verde.
Por su parte, en su recurso de apelación, Argos consideró que no podía excluirse del negocio el referido porcentaje y debían dejarse sin efecto las órdenes de la sentencia. (…) Pese a lo anterior, en el trámite de segunda instancia, P3 solicitó a la ANM que realizara el recorte del “área que se enc[ontraba] parcialmente superpuesta con la zona de Páramo de Guargua Laguna Verde”.
La especificación del área a devolver coincide con aquella señalada como superpuesta por la CAR en el mapa aportado con su demanda. (…) [P]ara la Sala resulta claro que, en el trámite de la segunda instancia, el demandado materializó la decisión del Tribunal Administrativo relativa a la exclusión del área superpuesta. Adicionalmente, por ser apelante único, esta Subsección no podría adoptar ninguna decisión que empeorara su condición. En este contexto, al no haber asunto alguno sobre el cual pronunciarse, el recurso de apelación carece de objeto y, por tanto, se impone confirmar la decisión de primera instancia. NOTA DE RELATORÍA: Providencia con salvamento de voto del honorable consejero Martin Bermúdez Muñoz.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá D.C., diez (10) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-36-000-2013-00884-01(55987) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA DE CUNDINAMARCA - CAR Demandado: P3 CARBONERAS LOS PINOS S.A.S. Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Temas: aporte minero - nulidad absoluta del contrato estatal.
Síntesis del caso: se demanda la nulidad absoluta de un contrato de exploración y explotación minera por, supuestamente, encontrarse en un área natural protegida. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada[1] en contra de la Sentencia de 29 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones de la demanda.
Contenido: 1. Antecedentes - 2. Consideraciones - 3. Decisión 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante - 1.2. Posición de la parte demandada - 1.3. Sentencia recurrida - 1.4. Recurso de apelación - 1.5. Trámite relevante en segunda instancia 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 17 de junio de 2013, la Corporación Regional Autónoma de Cundinamarca (CAR) presentó demanda[2], en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en contra de la Agencia Nacional de Minería (ANM), el Servicio Geológico Colombiano y Carboneras el Carmen Ltda., con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): “1.
Que se declare la nulidad absoluta del Contrato de Concesión No. HBOO-01 de fecha 22/10/2001, para la exploración y explotación de un yacimiento de carbón, celebrado entre Ingeominas y Carboneras el Carmen Ltda. y otros. “2. Que como consecuencia de la nulidad absoluta del contrato aludido, se declare la nulidad de la inscripción del Contrato de Concesión No. HBOO-01 del Registro Minero Nacional.
“3. Que se ordene la desanotación de la inscripción del contrato de Concesión No. HBOO-01 del Registro Minero Nacional”[3]. 2. La parte demandante fundamentó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 3. 1) A través del contrato de concesión HBOO-01 (el contrato) de 22 de octubre de 2001, el Ingeominas (actualmente Servicio Geológico Colombiano) otorgó a Carboneras el Carmen y otros “el título aludido para la exploración y explotación de carbón en los municipios de Sutatausa y Tausa en el Departamento de Cundinamarca”.
La fecha inicial de terminación del contrato era el 22 de octubre de 2011. 4. 2) Mediante Acuerdo 22 de 18 de agosto de 2009 (el Acuerdo), la CAR “declaró como zona de reserva forestal protectora y Distrito de Manejo Integrado al Páramo de Guargua y Laguna Verde”. Consta en el Acuerdo que, entre los 5 títulos mineros y las 21 solicitudes que se verificaron en el mapa temático, no estaba el identificado como HBOO-01. 5. 3) En contravía del interés general y de las normas constitucionales y legales ambientales que regían la materia fue otorgado el contrato de concesión minera que aquí se demanda. 6.
Como fundamento de derecho la CAR destacó que en materia de recursos naturales no renovables existía un régimen de contratación especial, por expresa disposición del artículo 76 de la Ley 80 de 1993. Así, en el presente asunto, debía aplicarse la Ley 685 de 2001, cuyo artículo 34 violaba el contrato demandado “al desconocer la zona de reserva forestal en la que no se p[odía] ejercer la minería”. 1.2.
Posición de la parte demandada 7. Cementos Argos S.A. (Argos) contestó la demanda[4] y se opuso a las pretensiones. En relación con los hechos indicó que, contrario a lo afirmado en la demanda, el contrato que se firmó entre la Empresa Nacional Minera (Minercol) y Carboneras el Carmen y otros era el No. 878T, y su régimen era el de explotación en virtud de un aporte minero (No. 1187) previsto en el Decreto 2655 de 1988 y no el de concesión. 8.
Sostuvo que, al momento de celebrarse el contrato, no “existía el acto administrativo que declar[ó] la Reserva Forestal del Páramo de Guargua y Laguna Verde pues esta fue constituida mediante Acuerdo No. 22 de 18 de agosto de 2009”. Adicionalmente, que al momento de negociar la prórroga en el año 2012 consultó a la ANM “sobre la necesidad o no de hacer recorte del área por encontrarse alguna superposición con una zona ambientalmente protegida considerada como excluida para actividades mineras”, ante lo cual, la entidad respondió que la superposición del área explotada era con un Distrito de Manejo Integrado (DMI), zona que no se encontraba entre aquellas excluibles de la minería. 9.
De acuerdo con la fecha de celebración del contrato —15 de agosto de 2001— el código aplicable era el Decreto 2655 de 1988 y no la Ley 685 de 2001, vigente a partir del 17 de agosto de 2001. De este modo, no se trató de un contrato de concesión, sino de uno sometido al régimen de “aporte minero” en donde el titular del aporte No. 1187 (el título) era Minercol, entidad que, de conformidad con lo previsto en el artículo 52 Decreto 2655 de 1988, podía explorar y explotar el área “mediante contratos con terceros”.
Así, por ser el título minero de 12 de enero de 1984, la restricción de la zona 25 años después no lo afectaba y, al seguir lo accesorio la suerte de lo principal, no se viciaba el contrato derivado del título. 10. Propuso como excepciones “ineptitud de la demanda”, “no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios” y “haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que es demandada”. 11.
La Agencia Nacional de Minería contestó la demanda[5] y se opuso a las pretensiones. Afirmó que, contrario a lo dicho en ella, el contrato cumplió con las formalidades exigidas para la época de celebración, al tiempo que el Acuerdo fue proferido posteriormente, por lo que resultaba “a todas luces imposible que se haya contravenido prohibición alguna”. 12.
Por lo anterior, no podía aplicarse el artículo 34 de la Ley 685 de 2001 que exigía que las zonas de exclusión “h[ubieran] sido declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente”, puesto “que al momento de otorgar el contrato de concesión de la referencia no existía norma alguna que declarara o delimitara la zona en cuestión”. 13.
El Servicio Geológico Colombiano no contestó la demanda. 1.3. Sentencia recurrida 14. En audiencia inicial de 29 de julio de 2015 el Tribunal resolvió los reparos relativos al litisconsorcio y a la notificación del auto admisorio de la demanda. Indicó que, materialmente, la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda propuesta por Argos versaba sobre fondo del asunto por lo que sería estudiada en la sentencia. Las partes manifestaron su conformidad con las anteriores determinaciones[6]. 15.
Al realizar la fijación del litigio[7], sostuvo que la presente controversia consistía en determinar si el contrato enjuiciado se había adjudicado en una zona de protección ambiental y si tal circunstancia constituía una causal de nulidad absoluta del mismo. En la misma audiencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, decidió[8] (se trascribe): “PRIMERO: Se DECLARA la nulidad absoluta parcial del contrato de explotación minera 878T de 15 de agosto de 2001 por ilicitud del objeto, pero solamente frente al 2.85% del área que se superpone con el Acuerdo 22 de 18 de agosto de 2009.
SEGUNDO: Se ORDENA a la Agencia Nacional de Minería que excluya del contrato de explotación minera 878T del 15 de agosto de 2001 las áreas afectadas ambientalmente por el Acuerdo 22 de 18 de agosto de 2009.
TERCERO: Se ORDENA que se inscriba esta sentencia en el Registro Nacional Minero del contrato de explotación minera 878T de 15 de agosto de 2001.
CUARTO: Se ORDENA a CEMENTOS ARGOS S.A. que una vez ejecutoriada esta providencia se entregue las áreas afectadas ambientalmente por el Acuerdo 22 de 18 de agosto de 2009 a la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, sin derecho a ningún tipo de restitución de orden económico (…)”[9]. 16. A juicio del Tribunal, en los contratos de concesión minera existía objeto ilícito ante: i) la declaratoria de Reserva Forestal Protectora y ii) la declaratoria de DMI que no cuente con el Plan de Manejo Intergrado (PMI) o el plan de actividades para corto plazo. 17.
Sostuvo que, con base en lo ordenado por los artículos 34 y 35 de la Ley 685 de 2001 y los precedentes del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, estaba prohibida la actividad minera en los DMI, “circunstancia que se hac[ía] extensiva a los contratos mineros suscritos con anterioridad a la Ley 685 de 2001, por constituir una nulidad absoluta sobreviniente”. 18.
En relación con los efectos de la nulidad, habida consideración de que el área del contrato se superponía solo en 2.85% con aquella delimitada por el Acuerdo, en desarrollo del principio de conservación del contrato estatal, la nulidad se configuraba únicamente frente a ese porcentaje y no afectaba la totalidad del negocio. 4. Recurso de apelación 19.
Inconforme con la anterior decisión, Argos interpuso recurso de apelación[10] en el que insistió en los argumentos presentados en la contestación de la demanda. Solicitó que se revocara la decisión de primera instancia “en cuanto se refiere a la nulidad absoluta parcial por ilicitud del objeto del contrato minero No. 887-T, y las órdenes impartidas tanto a la Agencia Nacional de Minería, como a mi representada Cementos Argos S.A.”. 1.5.
Trámite relevante en segunda instancia 20. Una vez vencido el término para que las partes presentaran sus alegatos de conclusión[11] y el Ministerio Público rindiera concepto[12], Cementos Argos allegó un memorial[13] en el que comunicaba la “cesión de derechos y obligaciones dentro del contrato de explotación No, 878T a favor de la sociedad” P3 Carboneras los pinos S.A.S. (P3).
En atención a lo anterior, P3 fue reconocido como litis consorte necesario de la parte demandada[14]. 21. Posteriormente, mediante memorial allegado el 21 de junio de 2018, P3 afirmó (se trascribe): “Manifiesto a este Despacho que mediante radicado 20185500477642 con fecha de 26 de abril de 2018, se solicitó a la Agencia Nacional de Minería, el recorte de área que se encuentra parcialmente superpuesta con la zona de Páramo de Guargua y Laguna Verde, en el contrato minero No. 878T.
Adicionalmente, me permito manifestar que la Agencia Nacional de Minería, por medio del Auto GET 000085 de fecha de 31 de mayo de 2018, aprobó el ajuste al Programa de Trabajo e Inversiones (PTI) ratificando el recorte del área que se superpone con el área de Distrito y Manejo Integrado Páramo de Guargua y Laguna Verde”. 2. CONSIDERACIONES 2.1.
Análisis sustantivo - 2.2. Sobre la condena en costas 2.1. Análisis sustantivo 22. De acuerdo con los argumentos del recurso de apelación y los hechos sobrevinientes en el trámite de segunda instancia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia al no encontrar puntos objeto de debate sobre los que pudiera pronunciarse. 23. La decisión de primera instancia ordenaba excluir el 2.85% del área contratada que se encontraba superpuesta con el DMI del Páramo de Guargua y Laguna Verde.
Por su parte, en su recurso de apelación, Argos consideró que no podía excluirse del negocio el referido porcentaje y debían dejarse sin efecto las órdenes de la sentencia. 24. Pese a lo anterior, en el trámite de segunda instancia, P3 solicitó a la ANM que realizara el recorte del “área que se enc[ontraba] parcialmente superpuesta con la zona de Páramo de Guargua Laguna Verde”[15].
La especificación del área a devolver[16] coincide con aquella señalada como superpuesta por la CAR en el mapa aportado con su demanda[17]. 25. A través de concepto técnico No. 93 de 21 de mayo de 2018, el Grupo de Evaluación de Estudios Técnicos de la ANM[18] sostuvo (se trascribe): “Se recomienda APROBAR, modificación del área del título minero No. 878T, (recorte de las áreas del Contrato en virtud de Aporte No. 878T, que se superponen con el área de Distrito de Manejo Integrado Páramo de Guargua y Laguna Verde), para el mineral CARBÓN”. 26.
Posteriormente a través de “Auto GET” No. 85 de 31 de mayo de 2018[19], la Vicepresidencia de Seguimiento, Control y Seguridad Minera de la ANM dispuso, entre otros (se trascribe): “ARTÍCULO PRIMERO. - Aprobar el ajuste al Programa de Trabajos e Inversiones (PTI), (Recorte del área que se superpone con el área de Distrito de Manejo Integrado Páramo de Guargua y Laguna Verde), para el mineral Carbón, quedando el título en la etapa de Explotación de conformidad con el Concepto Técnico No. 93 de 21 de mayo de 2018, el cual se acoge en este acto administrativo y hace parte integral del mismo”. 27.
Visto lo anterior, para la Sala resulta claro que, en el trámite de la segunda instancia, el demandado materializó la decisión del Tribunal Administrativo relativa a la exclusión del área superpuesta. Adicionalmente, por ser apelante único, esta Subsección no podría adoptar ninguna decisión que empeorara su condición. En este contexto, al no haber asunto alguno sobre el cual pronunciarse, el recurso de apelación carece de objeto y, por tanto, se impone confirmar la decisión de primera instancia. 2.2.
Condena en costas 1. La Sala se abstendrá de imponer condena en costas, de conformidad con el artículo 188 del CPACA, por haberse ventilado un interés público en el presente asunto. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 29 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. Por Secretaría, una vez de ejecutoriada esta decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAMIRO PAZOS GUERRERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Salvamento de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / INTERVENCIÓN DE LAS PARTES DEL PROCESO - Con posterioridad a la sentencia de primera instancia y a la interposición del recurso de apelación / RECURSO DE APELACIÓN - Inexistencia de carencia de objeto / SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / PRETENSIONES DE LA DEMANDA Antes de dictar sentencia se ha debido requerir la manifestación de las partes en relación con esta circunstancia acaecida con posterioridad a la sentencia de primera instancia, a la interposición del recurso de apelación y al traslado para alegar de segunda instancia, con el objeto de tener claridad acerca de: i) el alcance de la manifestación respecto de la demandada, al informar esta circunstancia de cara a su recurso de apelación, y ii) la posición de la demandante frente a esa misma circunstancia y frente a las pretensiones de su demanda.
REVOCATORIA DE LA SENTENCIA / SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA / CONTRATO DE CONCESIÓN MINERA / NULIDAD PARCIAL DEL CONTRATO DE CONCESIÓN - Revocatoria / SUPERPOSICIÓN DE ÁREAS - No existía al momento de proferirse la sentencia de segunda instancia / SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA / ÁREA DE PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTE / PÁRAMO - Exclusión de área superpuesta / PRONUNCIAMIENTO DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA [C]onsidero que el hecho de que se haya recortado del área concedida la porción que se superponía con la zona de páramo conducía a revocar la sentencia de primera instancia, en cuanto declaró la nulidad parcial del contrato toda vez que los fundamentos fácticos que llevaron al tribunal a realizar dicha declaratoria no existían en el momento de dictar la sentencia de segunda instancia, lo que imponía necesariamente su revocatoria.
Considero improcedente mantener la decisión de nulidad de un contrato que ya no existía cuando se profirió la decisión (no existía, en cuanto el área superpuesta ya no hacía parte de la concesión). CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B SALVAMENTO DE VOTO Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., diez (10) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-36-000-2013-00884-01(55987) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA DE CUNDINAMARCA - CAR Demandado: P3 CARBONERAS LOS PINOS S.A.S. Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Salvamento de voto del magistrado Martín Bermúdez Muñoz No comparto la decisión mayoritaria contenida en la sentencia del 10 de febrero de 2021 en el sentido de confirmar la sentencia de primera instancia por carencia de objeto del recurso de apelación como consecuencia de la exclusión del área que se encontraba superpuesta con la zona del Páramo de Guargua y Laguna Verde.
Antes de dictar sentencia se ha debido requerir la manifestación de las partes en relación con esta circunstancia acaecida con posterioridad a la sentencia de primera instancia, a la interposición del recurso de apelación y al traslado para alegar de segunda instancia, con el objeto de tener claridad acerca de: i) el alcance de la manifestación respecto de la demandada, al informar esta circunstancia de cara a su recurso de apelación, y ii) la posición de la demandante frente a esa misma circunstancia y frente a las pretensiones de su demanda.
En todo caso, y al margen del trámite especial que sugerí en este caso, considero que el hecho de que se haya recortado del área concedida la porción que se superponía con la zona de páramo conducía a revocar la sentencia de primera instancia, en cuanto declaró la nulidad parcial del contrato toda vez que los fundamentos fácticos que llevaron al tribunal a realizar dicha declaratoria no existían en el momento de dictar la sentencia de segunda instancia, lo que imponía necesariamente su revocatoria.
Considero improcedente mantener la decisión de nulidad de un contrato que ya no existía cuando se profirió la decisión (no existía, en cuanto el área superpuesta ya no hacía parte de la concesión). Fecha ut supra, Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado ----------------------- [1] La demanda inicial se interpuso en contra de Carboneras el Carmen ltda. y otros.
No obstante, con la contestación de la demanda Cementos Argos aportó el Certificado de Registro Minero en el que constaba la cesión que hicieron en su favor los demandados iniciales (folios 76-77 del cuaderno principal). Posteriormente, en el trámite de segunda instancia, P3 Carboneras los Pinos S.A.S. allegó los documentos que acreditaban la cesión del contrato 878T que Cementos Argos hizo en su favor (folios 213-224 del cuaderno del Consejo de Estado). [2] Folios 8-13 del cuaderno principal. [3] Folios 4-5 del cuaderno principal. [4] Folios 43-75 del cuaderno principal. [5] Folios 79-92 del cuaderno principal. [6] Minutos 15:24-18:09 de la audiencia inicial. [7] Minutos 30:10-31:13 de la audiencia inicial. [8] Minutos 47:05-67:22 de la audiencia inicial. [9] Folios 121-122 del cuaderno del Consejo de Estado. [10] Folios 123-144 del cuaderno del Consejo de Estado. [11] Folios 167-189 del cuaderno del Consejo de Estado. [12] Folios 200-208 del cuaderno del Consejo de Estado. [13] Folios 213-224 del cuaderno del Consejo de Estado. [14] Folio 262 del cuaderno del Consejo de Estado. [15] Folios 227-231 del cuaderno del Consejo de Estado. [16] Folios 229-230 del cuaderno del Consejo de Estado. [17] Folio 30 del cuaderno 2. [18] Folios 242-247 del cuaderno del Consejo de Estado. [19] Folios 232-240 del cuaderno del Consejo de Estado.