BIEN BALDÍO – Declaratoria de propiedad / ACTO DE REGISTRO DE ESCRITURA PÚBLICA - En la que un ente territorial declara la propiedad sobre un bien baldío / PROCESO DE REGISTRO – Se compone de la radicación, calificación, inscripción y constancia de haberse ejecutado esta / ETAPA DE CALIFICACIÓN – Se verifica que el acto sometido a registro cumple con los requisitos de ley para que se proceda a la inscripción / COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO A TRAVÉS DE LAS OFICINAS DE REGISTROS DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS – No la tiene para revisar la legalidad de los actos sujetos a registro Establecía el artículo 22 del decreto 1250 de 1970 -norma vigente para la fecha en que se realizó el registro de la escritura pública nro. 1043-, que el proceso de registro se compone de radicación, la calificación, la inscripción y la constancia de haberse ejecutado ésta.

En la etapa de calificación la oficina de registro verifica que el acto sometido a registro cumple con los requisitos de ley para que se proceda a la inscripción. […] La inscripción consiste en la anotación en el folio, siguiendo con rigor el orden de radicación del resultado de la calificación. Bajo estos parámetros, le asiste razón a la Superintendencia de Notariado y Registro cuando afirma que su competencia -a través de la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente-, al momento de calificar e inscribir la escritura pública nro. 1043 en el folio de matrícula inmobiliaria nro. 060-178205 es que el acto cumpliese con los requisitos de ley para que se procediera con el registro; esto es, que fuese sujeto a registro, no revisar su legalidad, pues esto le correspondía a la autoridad judicial competente, de ahí que también le asiste razón cuando afirma que el actor debió atacar el acto mediante el cual el Distrito declaró de su propiedad las tierras objeto de la demanda.

PROCEDIMIENTO DE CLARIFICACIÓN DE PROPIEDAD Y DESLINDE DE TIERRAS DE PROPIEDAD DE LA NACIÓN – No es aplicable a los bienes baldíos del perímetro urbano de propiedad de los entes territoriales / BALDÍOS UBICADOS EN SUELO URBANO QUE NO CONSTITUYAN RESERVA AMBIENTAL – Propiedad de los municipios y distritos por ministerio de la ley La Sala determina que, en virtud de la pertinencia material de la Ley 160 de 1994 y Decreto 2663 de 1994 a los bienes adjudicados a los entes territoriales, por ministerio de la ley, no les son exigibles dichos procedimientos, por las siguientes razones: La Ley 160 de 1994 tiene como objeto, entre otros, regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación. El Decreto 2663 de 1994 tiene la calidad de reglamentario, por lo que está inmerso en dicho objeto […] Esta Corporación, en sentencia de 8 de julio de 2016, al analizar el artículo 675 del Código Civil, describió a los bienes baldíos como aquellos terrenos que, situados dentro de los límites del territorio nacional, carecen de dueño y, por lo tanto, pertenecen al Estado.

En la referida decisión, planteó que la finalidad del Estado, respecto de los bienes baldíos, es la de garantizar el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios […] Teniendo en cuenta lo expresado en el artículo 675 del Código Civil y por la interpretación efectuada por parte de esta Corporación, los bienes que no carezcan de dueño, en la medida en que quien reclama la propiedad tiene, en términos de bienes, un título y un modo, no son bienes baldíos.

En efecto, para el caso bajo estudio, lo relevante es que los bienes que están en el perímetro urbano no son baldíos, pues son de propiedad de los entes territoriales por mandato de la ley y, en tal virtud, no es posible predicar pertinencia material de la Ley 160 de 1994 y su decreto reglamentario, que son aplicables a bienes baldíos. Los bienes ubicados en perímetro urbano adjudicados por la ley a los entes territoriales (que antes tenían la condición de baldíos) dejaron de tener dicha condición de baldíos; el artículo 123 de la Ley 388 de 1997 le transfirió la propiedad de los bienes baldíos ubicados en suelo urbano a los municipios y distritos, que no constituyan reserva ambiental. […] Así las cosas, se concluye, tal y como lo conceptuó el Ministerio Público, que el objeto de la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2663 de 1994 tiene como ámbito de aplicación los bienes baldíos de propiedad de la nación, por lo que los procedimientos allí establecidos no son aplicables a los bienes de propiedad de los municipios y distritos.

Con fundamento en lo expuesto, no le es exigible al ente territorial que hace una declaratoria de propiedad de un bien ubicado en perímetro urbano, adelantar ante la entidad competente los procedimientos establecidos en la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2663 de 1994, referidos a clarificación de la propiedad y deslinde de tierras de propiedad de la nación, pues los bienes en los que hace su declaratoria no tienen, en virtud de la ley, la condición de baldíos, por lo que los procedimientos allí establecidos no le son aplicables en razón de la materia que regulan.

Por lo anterior, la respuesta al problema jurídico planteado será negativa, por cuanto que, al no ser exigible dichos procedimientos establecidos en la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2663 de 1994, no debe la oficina de registro de instrumentos públicos en la calificación efectuada al acto de registro hacer validación alguna en tal sentido y, en virtud de lo anterior, no se expidió el acto de registro de manera irregular, por lo que el cargo no prospera.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1250 DE 1970 – ARTÍCULO 22 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 675 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 123 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., once (11) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00545-00 Actor: RENATA FRANCESCHI CAMACHO Demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO - SNR Y OFICINA DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE CARTAGENA Referencia: Nulidad Acto acusado: Acta de registro de la escritura pública nro. 1043 de 27 de octubre de 1999, por medio de la cual se dio apertura del folio de matrícula nro. 060-178005 el 7 de diciembre de 1999 por parte de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena Tesis: No es nulo el acto de registro de una escritura pública en la que un ente territorial declara la propiedad sobre un bien baldío ubicado en perímetro urbano en la que la calificación se circunscribió a reconocer el acto de registro como modo de adquisición y se especificó que el título es la ley.

SENTENCIA La Sala se pronuncia en única instancia respecto del proceso radicado bajo el número de la referencia, promovido por la ciudadana Renata Franceschi Camacho en contra del acto de registro del folio de matrícula inmobiliaria nro. 060-178205, de 7 de diciembre de 1999, efectuado por la Oficina de Instrumentos Públicos de Cartagena. 1.

El acto acusado El acto acusado trata del acto de registro de la escritura pública nro. 1043 de 27 de octubre de 1999, en la que se aperturó el folio de matrícula nro. 060-178005 el 7 de diciembre de 1999 del siguiente predio urbano: «1) Barrio Bocagrande denominado «Polígono Faro Tequendama», cuya especificación para el registro fue «otro: declaración de terreno baldío ley 137 de 1959 Artículo 123)[1]», así: [pic]

2. LA DEMANDA 2.1. Pretensión La parte demandante indicó como pretensión «Que se declare nulo el acto el registro correspondiente al Folio de Matrícula Inmobiliario No. 060-178205, abierto el 07 de diciembre de 1999, con radicado 1999-22890, expedido por La Superintendencia de Notariado y Registro. (…) Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción, se comunique a la autoridad administrativa que profirió el acto, para los efectos legales consiguientes». 2.2.

Hechos En el apartado que intituló como hechos, la parte demandante expuso los siguientes: 2.2.1. El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena protocolizó la declaración de bien baldío del inmueble identificado como Polígono Faro Tequendama en la Notaría Sexta de Cartagena, mediante la escritura pública nro. 1043 de 27 de octubre de 1999. 2.2.2.

La escritura pública fue registrada el 25 de noviembre de 1999 ante la Oficina de Instrumentos Públicos de Cartagena, quien abrió el folio de matrícula inmobiliaria nro. 060-178205, el 7 de diciembre de 1999, bajo el radicado 1999-22890, sin código catastral. 2.3. Normas consideradas violadas: Las normas que la parte demandante consideró fueron violadas con el acta de registro, por falta de aplicación, fueron las siguientes: De la Ley 160 de 1994 (Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones).

Artículo 1, numeral 9; artículo 12, numerales 14 y 15, y artículo 48 numerales 1, 2 y 3. Las normas, respectivamente, se refieren a i) la regulación de la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación; ii) las funciones de la entidad competente para clarificar la propiedad, con el objeto de identificar cuáles pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada, específicamente, en los casos de indebida apropiación de tierras baldías o incumplimiento de las condiciones bajo las cuales esas tierras fueron adjudicadas, y iii) el procedimiento para llevar a cabo la clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos.

Del Decreto 2663 de 1994 (por el cual se reglamentan los Capítulos X y IVX de la Ley 160 de 1994, en lo relativo a los procedimientos de clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, de delimitación o deslinde de las tierras de dominio de la Nación y los relacionados con los resguardos indígenas y las tierras de comunidades negras).

Artículo 1, numerales 1 y 2; artículo 2, numerales 1 y 2; artículos 3 al 17 y 19 a 33. En lo que atañe al artículo 1, consagra la función de la entidad competente en bienes baldíos para delimitar o deslindar las tierras pertenecientes a la Nación, de las de propiedad privada de los particulares. En lo que concierne al artículo 2, establece una etapa previa al inicio del procedimiento de clarificación de la propiedad.

En lo que respecta a los artículos 3 al 17, establecen el procedimiento de clarificación de la propiedad. A su vez, los artículos 19 a 33 regulan el procedimiento de deslinde de tierras de propiedad de la nación. 2.4. Concepto de la violación[2] La parte demandante manifestó que era deber de la oficina de instrumentos públicos, al hacer el registro de un bien baldío, verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en los procedimientos de i) clarificación de la propiedad, y ii) deslinde de tierras de propiedad de la Nación, los cuales debieron adelantarse ante el INCORA.

Agregó que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena no surtió ningún procedimiento de los mencionados, necesario para «concluir cuales (sic) son los bienes que por Ministerio de Ley son de propiedad del Municipio en razón a su naturaleza de baldío»[3] (sic). Por lo anterior, por no agotar el procedimiento «mediante el cual se determinará si dichas porciones de terrero aludidas son baldíos de la Nación, y que por ende, y con ocasión a ello, pasaran a ser de propiedad de los Municipios» (sic), adujo que se vulneró el debido proceso.

Agregó que «la oficina de Notariado y Registro procedió a [la] inscripción sin verificar que tal procedimiento ha[ya] sido o no legal»[4]. En lo que siguió, sostuvo que, ante la omisión del trámite ante el INCORA, las actuaciones del Distrito fueron ilegales, pues actuó a su «arbitrio, con abuso o desvío del poder omnipotente que ostenta, y que a la postre interpreta de una forma cómoda y a su beneficio las citadas normas». 2.5.

Escrito de coadyuvancia presentado el 6 de noviembre de 2011 por Carlos Franceschi Lamadrid, por intermedio de apoderada judicial La apoderada judicial del coadyuvante, que coincide con la misma demandante, reiteró los mismos argumentos expuestos en la demanda. Adicionalmente, expresó en un título denominado «concepto de la violación»,[5] que de los «requisitos para la validez del acto demandado»[6] se han violado los siguientes: «objeto ilícito»[7], «falsa motivación»[8] y «expedición irregular», en los que, en cada uno de esos apartados, repite los mismos argumentos expuestos ut supra §2.4. 2.6.

Contestación de la demanda por parte de la Superintendencia de Notariado y Registro De conformidad con el Auto de 26 de marzo de 2012, proferido por parte del magistrado conductor del proceso, la contestación fue allegada de manera extemporánea, aunado al hecho de que no se aportaron los documentos que demostraran que quien otorgó el poder tiene las facultades necesarias para ello. 3.

Alegatos de conclusión 3.1. Alegatos de la parte demandante Adicional a lo expuesto en la demanda, trajo a colación dos apartados de las declaraciones de María Luisa Crochet Bayona, quien tenía el cargo de Directora del Incoder - Bolívar -, y de Darío Giovanny Torreglosa, quien, como contratista del distrito en la época de los hechos, se encargó de estudiar y definir la situación de las áreas ganadas sobre cuerpos de agua en el territorio costero de Cartagena, en los que cada uno de los declarantes hizo sus propias interpretaciones al responder las preguntas efectuadas en la diligencia[9].

En su criterio, adujo que la testigo María Luisa Crochet Bayona expresó que, de conformidad con la Ley 160 de 1994, el INCODER solo puede llevar a cabo procedimientos de titulación de predios baldíos ubicados específicamente en zonas rurales o en sus corregimientos. Agregó que la titulación de predios de cabeceras municipales es de competencia de las alcaldías distritales.

También que, de conformidad con el Decreto 2663 de 1994, es competencia del INCODER ejecutar los procesos agrarios de clarificación, extinción o deslinde, y que estos procedimientos se pueden realizar en zona rural o urbana[10]. Agregó que el testigo Darío Giovanny Torreglosa manifestó lo siguiente: «en los casos de desafectación del dominio público por presencia de territorio consolidado no podía existir titularidad de ningún particular por carencia absoluta de título y modo y que ese territorio (áreas consolidadas ocupadas generalmente por particulares) pertenecen al Estado bajo el principio de bien carente de otro dueño y con aplicación de las presunciones establecidas en la denominada Ley Tocaima (…), y entonces se tiene que se presume que el Estado es dueño de ese territorio en este caso la Nación como bien carente de otro dueño, a su vez se tiene que la ley 387 (sic) en su artículo 123, estableció la cesión a los municipios de todos los bienes carentes de otro dueño que se encuentren en su jurisdicción lo que se convierte en título y modo (la ley) de adquirir.

A partir del respeto absoluto al derecho de propiedad del particular amparado en la escritura pública de compraventa, el Estado no está en la obligación de reconocer derechos sobre bienes que la ley reputa como imprescriptibles, ni está obligado a establecer procedimientos como los previstos, salvo que surja un conflicto de discusión de título y modo que se lleve a la instancia competente que hoy en día es el INCODER.

La declaratoria contenida en la Escritura Pública a que corresponde el folio de matrícula demandado goza de presunción de legalidad, en consecuencia, cuando la Ley le otorga la actuación de Estado ésta presunción, (sic) se invierte la carga de la prueba y en consecuencia le corresponde al particular desvirtuar esa presunción. (…) La actuación del Distrito con relación a la Escritura Pública que se elaboró fue con el propósito de específico de precisar área y lindero que adquirió con título y modo en la Ley, en ese momento se consideró y así lo ha considerado la jurisprudencia del Consejo de Estado, para un caso idéntico al que nos ocupa, en un predio colindante al que es objeto de declaratoria de baldío en el presente caso, en el sentido que al ser el título y el modo la ley, con una declaratoria que goza de presunción de legalidad no está obligado a dar noticia al particular esa actuación…»[11] (Subrayas del alegato).

A partir de lo expuesto, planteó que los problemas jurídicos que se deben responder consisten en los siguientes: ¿Es competente el INCODER, antes INCORA, para conocer de los procesos de Clarificación de la Tierra y deslinde de la tierra de la Nación de la de los particulares en tratándose de predios urbanos?[12] En caso afirmativo, ¿con anterioridad a la declaratoria de bien baldío de la Nación, mediante escritura pública, se hace necesario llevar a cabo el proceso de clarificación y deslinde de la tierra de la Nación de la de los particulares de un predio urbano? A la primera pregunta dijo que se debía responder afirmativamente, de conformidad con lo establecido en la Ley 160 de 1994 (artículos 1, 12 y 48) y el Decreto 2663 de 1994.

Así mismo, expresó que las sentencias del Consejo de Estado de 21 de enero de 1972, Sección Tercera, radicado 1070, y de 1 de diciembre de 1998, Sección Tercera, radicado 3489, señalaron que «el INCODER es competente para conocer de los procesos de clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, con el objeto de identificar los que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada, en predios rurales, corregimientos aledaños y en predios urbanos, indistintamente, si son o no agrarios»[13].

Agregó que los municipios no tienen competencia para realizar los procedimientos de clarificación y deslinde de la tierra de la nación de la de los particulares y que, contrario a lo sostenido por el testigo Darío Giovanny Torreglosa, dicho procedimiento no está supeditado a que existan conflictos con los particulares, respecto del título y modo de la propiedad.

Con fundamento en lo expuesto, solicitó se declare la nulidad del registro demandado. 3.2. Alegatos de la Superintendencia de Notariado y Registro Expresó que los actos del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena gozan de presunción de legalidad, razón por la que la Superintendencia se limitó a cumplir con su función, consistente en registrar, dentro del marco legal, en el folio de matrícula inmobiliaria la escritura pública 1043 de 27 de octubre de 1999, otorgada en la Notaría Sexta de Cartagena[14].

Agregó que «el demandante debió demandar el acto administrativo por medio del cual el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena declaro baldío las tierras objeto de esta demanda»[15]. También dijo que «son los notarios, quienes, en desarrollo de la función pública, tienen y cumplen con la obligación de la verificación legal aludida en la escrituración de los instrumentos que le sirven para la tradición de los bienes inmuebles, actividad que se cumple antes de la de registro»[16].

Finalmente, hizo un análisis que enmarcó dentro del tema de la responsabilidad, para concluir que no se configuraban los requisitos para derivar falla del servicio por parte de la Superintendencia de Notariado y Registro. 4. Concepto del Ministerio Público Manifestó el Ministerio Público que «el actor no logró desvirtuar la presunción de legalidad de la disposición enjuiciada y, en consecuencia, consideró que debían negarse las pretensiones de la demanda»[17].

Como fundamento de lo anterior, sostuvo que las disposiciones consagradas en la Ley 160 de 1994 y en el Decreto 2663 de 1994 no son aplicables a la controversia, por lo que los cargos no tienen la vocación de prosperar, debido a que dichas disposiciones no son aplicables a inmuebles de naturaleza urbana, sino a inmuebles de naturaleza rural de propiedad de la nación[18].

Agregó que a los inmuebles baldíos de naturaleza urbana le son aplicables las disposiciones de la Ley 137 de 1959, la que, en su criterio, establece una presunción, consistente en que todo terreno que tenga la condición de baldío pasa a ser de propiedad y dominio del respectivo municipio, razón por la que dicha presunción debe derruirse y acreditarse que el bien baldío ingresó al patrimonio particular o privado, lo que no fue demostrado.

Agregó que, de la lectura del contenido de las disposiciones que se señalan violadas de la Ley 160 de 1994, las normas se refieren a inmuebles baldíos que son propiedad de la nación y no a los bienes baldíos cuya titularidad es de los Municipios, pues fueron cedidos por el Estado a dichos entes territoriales[19]. 5. Trámite procesal 5.1.

El 16 de septiembre de 2009, la actora radicó demanda de nulidad ante el Tribunal Administrativo de Bolívar[20]. 5.2. Mediante Auto de 30 de septiembre de 2010, dicho Tribunal remitió por Competencia la demanda al Consejo de Estado[21]. 5.3. Mediante Auto de 18 de mayo de 2011, el Despacho conductor del proceso de la época admitió la demanda y negó la suspensión provisional de los efectos del acto de registro demandado[22]. 5.4.

Mediante oficio nro. DR.0602011EE04274 de 29 de julio de 2011, fueron allegados los antecedentes administrativos solicitados en el auto precedente[23]. 5.5. El 6 de septiembre de 2011, Carlos Franceschi Lamadrid, en calidad de representante de la Copropiedad Edificio El Faro Tequendama, presentó escrito de coadyuvancia, a través de apoderado judicial[24], y fue reconocido, mediante Auto de 26 de marzo de 2012, como tercero interesado en las resultas del proceso en calidad de coadyuvante.

En dicho Auto, también, se dio por contestada extemporáneamente la demanda por parte de la Superintendencia de Notariado y Registro. 5.6. Mediante Auto de 2 de agosto de 2012, se abrió el proceso a pruebas y se decretaron las solicitadas en la demanda[25], referido a un informe por parte del Director Territorial del INCODER – Bolívar – y la recepción de los testimonios de Roberto Useche Vivero, Secretario de Hacienda del Distrito de Cartagena de la época;

Daniel Giovanni Torreglosa, contratista que asesoró el programa de bienes baldíos, y María Luisa Brochet Bayona, quien se desempeñaba como Directora Territorial del INCODER de Bolívar. 5.7. A través de Auto de 1º de diciembre de 2014, se declaró cerrado el periodo probatorio y se corrió traslado común a las partes para alegar de conclusión[26]. 5.8.

La parte actora presentó memorial el 5 de octubre de 2017, en el que anexó la instrucción conjunta nro. 13 proferida por la Superintendencia de Notariado y Registro y el INCODER, en cumplimiento de la orden del numeral 6 del resuelve de la decisión de la sentencia T-488 de 2014, de la Corte Constitucional, según informe secretarial que reposa a folio 287 del cuaderno principal.

La orden de tutela referida, refirió lo siguiente: «SEXTO: ORDENAR a la Superintendencia de Notariado y Registro expedir, dentro de las dos semanas siguientes a la notificación de esta providencia, una directriz general dirigida a todas las oficinas seccionales en la que: a) explique la imprescriptibilidad de las tierras baldías en el ordenamiento jurídico colombiano; b) enumere los supuestos de hecho y de derecho que permitan pensar razonablemente que se trata de un bien baldío; y c) diseñe un protocolo de conducta par los casos en que un juez de la república declare la pertenencia sobre un bien presuntamente baldío. Copia de la misma deberá ser enviada a la Sala quinta de Revisión de la Corte Constitucional».

En lo que respecta al contenido de la instrucción conjunta, proferida por el INCODER y la Superintendencia de Notariado y Registro, tiene como finalidad dar orientación en los casos en los que, presuntamente, se prescriben terrenos baldíos de la Nación y el trámite que se debe adelantar ante las providencias de declaración de pertenencia[27].

La circular conjunta tiene la siguiente estructura: i) naturaleza jurídica de los predios baldíos; ii) Acreditación de la propiedad privada y presunción legal (título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal y títulos debidamente inscritos, otorgados con anterioridad al 5 de agosto de 1994, en lo que consten tradiciones de dominio por un término no inferior a aquel señalado para la prescripción extraordinaria); iii) Formas de desvirtuar la presunción legal para el caso de baldíos; iv) Declaración judicial de pertenencia y sus requisitos; v) sentencias de declaración de pertenencia sobre baldíos y vi) tutela contra sentencias judiciales de declaración de pertenencia, por defecto fáctico. 5.9.

El 15 de mayo de 2019, la abogada María Manuela Pérez Garzón presentó poder de representación judicial de la parte demandada[28], según informe secretarial de 16 de mayo de 2019 que obra a folio 292 del cuaderno principal. 5.10. Mediante oficio de 6 de marzo, el Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS manifestó estar incurso en la causal de impedimento establecida en el numeral 12 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil (C. P. C.), aplicable por remisión del artículo 160 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto, en ejercicio del cargo de Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, emitió concepto dentro del proceso de la referencia; el cual se resolvió mediante Auto de 1 de julio de 2020, separándolo del conocimiento del presente proceso.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 6. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 237 de la Constitución Política; 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia- Ley 270 del 7 de marzo de 1996; 84 y 128 del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 del 2 de enero de 1984 y 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de la Corporación, esta Sección es competente para conocer de la presente demanda, en única instancia, por dirigirse en contra de una entidad del orden nacional que expidió un acto de registro sobre un bien ubicado en el Distrito de Cartagena. 7.

Cuestiones previas 7.1. En lo que atañe a valor probatorio de las pruebas incorporadas al expediente Al expediente fueron incorporadas, oportunamente, las siguientes pruebas: 7.1.1. Copia simple del oficio SHD 148/09, expedido por el distrito de Cartagena, dirigido al Juez Quinto Civil Municipal de Cartagena, en el marco de la respuesta que otorgó a la acción de tutela que la copropiedad Edificio el Faro Tequendama instauró en su contra[29]. 7.1.2.

Copia del registro del folio de matrícula nro. 060-178205[30]. 7.1.3. Copia de los antecedentes administrativos que consta de los anexos de la carpeta por medio de la cual se abrió el folio de matrícula nro. 060- 178205: i) reparto notarial de 12 de octubre de 1999[31]. ii) Escritura nro. 1043 de 27 de octubre de 1999 de la Notaría Sexta de Cartagena[32]. iii) Formulario “impresión folio nuevo” del 7 de diciembre de 1999[33]. iv) Formulario de calificación turno nro. 1999-22890 del 25 de noviembre de 1999,[34] y v) constancia de inscripción, impresa el 9 de diciembre de 1999[35]. 7.1.4.

Informe de las actuaciones del INCODER, referente a los bienes baldíos de la Nación en el área comprendida desde Galerazamba hasta la península del Laguito, el cual incluye certificación sobre el procedimiento de clarificación de los predios denominados “El Viviano”, “Villa Francia” y lotes A y B del sector el Laguito, el cual se inició mediante Resolución nro. 00003 de 8 de marzo de 2001.

Los dos últimos lotes se encuentran ubicados dentro de la zona delimitada entre Galerazamba y el sector el Laguito de Cartagena[36]. 7.1.5. Declaración de María Luisa Brochet Bayona, quien se desempeñaba como Directora Territorial del INCODER – Bolívar -. En la declaración manifestó no tener conocimiento sobre los hechos de la demanda. Adicionalmente, la declaración consistió en preguntas que indagaban sobre las apreciaciones jurídicas que tenía la directora sobre el procedimiento para determinar qué bienes son baldíos. 7.1.6.

Declaración de Darío Giovanni Torregrosa Lara, quien se desempeñó como el abogado contratista que realizó los estudios de títulos para determinar el bien baldío objeto de registro. Parte de su declaración giró en torno a la historia que motivó el registro de los bienes baldíos del perímetro Urbano de Cartagena y apreciaciones jurídicas sobre la normatividad en la que se basó para asesorar al municipio para hacer la declaración que se protocolizó ante la Notaría Sexta de Cartagena. 7.1.7.

Declaración de Roberto Mauricio Useche Vivero, quien fungía como Tesorero del distrito de Cartagena en el año 2008 y como Secretario de Hacienda de 2009 al 2012. Manifestó que en el ejercicio de sus funciones recibieron «varias declaratorias de baldíos debidamente registradas por la administración anterior, entre ellas el denominado Faro Tequendama»[37] 8.

Sobre la no valoración de las declaraciones que refieren apreciaciones personales o jurídicas En lo que atañe a las declaraciones referidas ut supra § 8.1.5. y 8.1.7., la Sala advierte que no tendrá en cuenta las afirmaciones que obedecen a apreciaciones personales o valoraciones jurídicas, que no reflejan un conocimiento directo de los hechos objeto de la demanda por parte de los declarantes.

En lo que respecta a la declaración señalada ut supra § 8.2.6., de igual manera, las afirmaciones que se refieren a apreciaciones personales o valoraciones jurídicas sobre su propia interpretación de las normas no serán valoradas, ya que no cumple la finalidad que la norma le fija a los testigos como medio probatorio. Desde tiempo atrás, esta Corporación ha precisado la finalidad de las declaraciones de los testigos: «La Sala debe recalcar que la finalidad del testimonio, cuyo régimen jurídico se encuentra en los artículos 213 a 232 del C. de P.C., apunta a que “personas naturales que no son parte dentro del proceso ilustren con sus relatos referentes a hechos que interesan al mismo, para efectos de llevar certeza al juez acerca de las circunstancias que constituyen el objeto del proceso”[38].

En efecto: “… la función propia del testigo es la narración de los hechos de que tenga conocimiento y la precisión sobre extremos y datos del proceso que también sabe, y no la de expresar su criterio o emitir conceptos sobre determinado asunto”[39]»[40]. En tal sentido, solo las referencias que los testigos hayan realizado a los hechos relevantes para el proceso serán valoradas por la Sala de esta Sección, y no aquellos apartados en los que expresan su criterio o emiten concepto sobre el asunto bajo estudio. 9.

Hechos probados relevantes 9.1. El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena protocolizó la declaración de propiedad del bien identificado como Polígono Faro Tequendama, ubicado en perímetro urbano, en la Notaría Sexta de Cartagena, mediante la escritura pública nro. 1043 de 27 de octubre de 1999. • La ubicación del bien en el perímetro urbano está demostrada a partir de la copia de los antecedentes administrativos que consta de los anexos de la carpeta por medio de la cual se abrió el folio de matrícula nro. 060-178205, entre ellos, lo consagrado en la escritura nro. 1043 de 27 de octubre de 1999 de la Notaría Sexta de Cartagena y el respectivo folio de matrícula, en la que se advierte que el bien se encuentra ubicado en el barrio Bocagrande; así mismo, la declaración del testigo Darío Giovanni Torregrosa Lara en la que narró su participación en el proyecto que generó el registro de varios bienes baldíos ubicados en el perímetro Urbano de Cartagena, entre ellos, el Faro Tequendama.

Respecto de la condición de bien baldío ubicado en perímetro urbano, la parte demandante sostuvo en los alegatos de conclusión que, en su criterio, el procedimiento para el deslinde y clarificación de bienes baldíos que debió adelantar el, entonces, INCORA, también debía aplicarse a bienes baldíos ubicados en perímetro urbano. 9.2. La escritura pública nro. 1043 de 27 de octubre de 1999 fue registrada el 25 de noviembre de ese mismo año ante la Oficina de Instrumentos Públicos de Cartagena, quien abrió el folio de matrícula inmobiliaria nro. 060-178205, el 7 de diciembre de 1999, bajo el radicado 1999-22890. 9.3.

La calificación del registro efectuado por la Oficina de Instrumentos Públicos se circunscribió a reconocer el acto de registro como «modo de adquisición» y se especificó como «declaración de terreno baldío con fundamento en la Ley 137 de 1959 y el artículo 123 de la Ley 388 de 1997»[41]. De conformidad con las pruebas anteriores, se puede concluir que un ente territorial protocolizó en una notaría la declaratoria de propiedad de un bien baldío ubicado en su perímetro urbano, y la oficina de instrumentos públicos abrió un folio de matrícula inmobiliaria ante la solicitud de registro de la escritura pública, en la que la calificación efectuada para abrir dicho folio de matrícula se circunscribió a reconocer el acto de registro como modo de adquisición, cuyo título era la ley. 10.

Excepción de fondo: De la obligación de la Superintendencia de Notariado de Registro de verificar la legalidad de los actos sometidos a registro. Establecía el artículo 22 del decreto 1250 de 1970 -norma vigente para la fecha en que se realizó el registro de la escritura pública nro. 1043-[42], que el proceso de registro se compone de radicación, la calificación, la inscripción y la constancia de haberse ejecutado ésta.

En la etapa de calificación la oficina de registro verifica que el acto sometido a registro cumple con los requisitos de ley para que se proceda a la inscripción. Ahora bien, en cuanto a la responsabilidad de los registradores en la etapa de calificación, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación, ha dicho[43]: “La calificación hace referencia a que una vez se ha hecho la radicación, el documento pasa a la sección jurídica de la oficina para su examen y calificación. En un formulario especial y con la firma del funcionario correspondiente, se señalarán las inscripciones a que dé lugar, referidas a las respectivas secciones o columnas del folio[44].

De conformidad con el artículo 37, “si la inscripción del título no fuera legalmente admisible, así se indicará en la columna sexta del Libro Radicador, se dejará copia del título en el archivo de la oficina y el ejemplar correspondiente se devolverá al interesado bajo recibo –Principio de legalidad-. Respecto del alcance de la función de examen y calificación del Registrador de conformidad con las facultades que le fueron otorgadas según el Decreto-ley 1250 de 1970, el Consejo de Estado se ha pronunciado en los siguientes términos: Ahora bien, esta Corporación ha indicado que la etapa de calificación y examen de los actos jurídicos sujetos a registro y protocolizados a través de escritura pública, no se extiende al estudio de legalidad y validez del acto mismo, por cuanto, tratándose de documentos privados, dicho estudio es competencia del juez ordinario, salvo que el acto protocolizado consista en (i) un acto administrativo o (ii) contrato estatal[45].

En efecto, en sentencia de 23 de octubre de 2003 (M.P. Olga Inés Navarrete Barrero)[46] la Sala indicó que la etapa de calificación de los actos sujetos a registro, no comprende el examen de validez de las escrituras públicas que los contienen, por cuanto ello implicaría la invasión del ámbito de competencia del juez ordinario: “Como bien lo señala el recurrente en su escrito, las escrituras son documentos privados cuyo examen de legalidad le corresponde a la jurisdicción ordinaria, razón por la cual no le es dable a esta jurisdicción entrar a pronunciarse sobre el contenido de las mismas (…) Es cierto que a las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos les compete calificar las distintas clases de títulos, pero ello no significa que deban adentrarse sobre la legalidad de las mismas, pues, de hacerlo, usurparían la competencia de los jueces ordinarios.” La Sala ha dicho, igualmente, que el examen y calificación que efectúa la sección jurídica de las Oficinas de Instrumentos Públicos, “(…) no puede ir más allá de verificar la naturaleza del acto y su registrabilidad y proceder de conformidad (…)”[47], lo que no significa que la calificación a la que hacen referencia los artículos 24, 25 y 26 del Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos sea una función mecánica, puesto que a los Registradores se les habilita para realizar una valoración jurídica que les permita determinar “(…) Si la inscripción del título es legalmente admisible, según preceptúa el artículo 37 del decreto ley 1250 de 1.970, así como determinar la naturaleza jurídica del acto con miras a su ubicación en la clasificación y columnas pertinentes (artículo 25 ibídem) y, si procede su registro, según los términos del artículo 52 ibídem”[48]”[49].

La inscripción consiste en la anotación en el folio, siguiendo con rigor el orden de radicación del resultado de la calificación. Bajo estos parámetros, le asiste razón a la Superintendencia de Notariado y Registro cuando afirma que su competencia -a través de la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente-, al momento de calificar e inscribir la escritura pública nro. 1043 en el folio de matrícula inmobiliaria nro. 060-178205 es que el acto cumpliese con los requisitos de ley para que se procediera con el registro; esto es, que fuese sujeto a registro[50], no revisar su legalidad, pues esto le correspondía a la autoridad judicial competente, de ahí que también le asiste razón cuando afirma que el actor debió atacar el acto mediante el cual el Distrito declaró de su propiedad las tierras objeto de la demanda. 11.

Las pretensiones del demandante Al margen de lo dicho, que atiende la excepción propuesta por el demandado y que daría por sí solo para denegar las súplicas de la demanda, no puede pasar por alto la Sala la oportunidad que tiene para pronunciarse sobre las pretensiones para hacer claridad sobre los alcances del acto registrado, como quiera que constituyen argumentos adicionales que llevarían a desestimar el pedido del demandante.

De la lectura de la demanda se advierte que las razones aducidas por la parte demandante para afirmar que el acto de registro viola los artículos 1, 12 -num. 14 y 15- y 48 de la Ley 160 de 1994, y artículos 1 a 33 (exceptuando el 18) del Decreto 2663 de 1994 se concretan en el cargo de expedición irregular. En criterio de la parte demandante, la Oficina de Instrumentos Públicos de Cartagena, en la calificación jurídica del registro, debió verificar el cumplimiento previo por parte del Distrito de Cartagena de los procedimientos establecidos en el Decreto 2663 de 1994, que le otorgan competencia al INCORA[51] para adelantar los procedimientos de «clarificación de la propiedad» y «deslinde de tierras de propiedad de la nación» antes de protocolizar la declaración de propiedad ante la Notaría Sexta de Cartagena, procedimiento que el Distrito no realizó. La parte demandada sostuvo que dicha verificación, de ser procedente, le era exigible a la Notaría Sexta de Cartagena y no a la oficina de registro de instrumentos públicos.

El Ministerio Público conceptuó que las normas establecidas en el Decreto 2663 de 1994, que regulan el procedimiento de clarificación de propiedad y deslinde de tierras de propiedad de la nación, no son aplicables a los bienes baldíos del perímetro urbano de propiedad de los entes territoriales (municipios y distritos). Establecido que no es competencia de la Superintendencia de Notariado y Registro – Oficinas de Registros de Instrumentos Públicos revisar la legalidad de los actos sujetos a registro, procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado, para lo cual se estudiará la aplicación de la pertinencia de la Ley 160 de 1994 y el decreto 2663 de 1994, en el caso concreto.

La Sala determina que, en virtud de la pertinencia material de la Ley 160 de 1994 y Decreto 2663 de 1994 a los bienes adjudicados a los entes territoriales, por ministerio de la ley, no les son exigibles dichos procedimientos, por las siguientes razones: La Ley 160 de 1994 tiene como objeto, entre otros[52], regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación. El Decreto 2663 de 1994 tiene la calidad de reglamentario, por lo que está inmerso en dicho objeto: incluso así se consagra en su título: «por el cual se reglamentan los Capítulos X y IVX de la Ley 160 de 1994, en lo relativo a los procedimientos de clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, de delimitación o deslinde de las tierras de dominio de la Nación y los relacionados con los resguardos indígenas y las tierras de comunidades negras».

(Énfasis de la Sala) Esta Corporación, en sentencia de 8 de julio de 2016 [53], al analizar el artículo 675 [54] del Código Civil, describió a los bienes baldíos como aquellos terrenos que, situados dentro de los límites del territorio nacional, carecen de dueño y, por lo tanto, pertenecen al Estado. En la referida decisión, planteó que la finalidad del Estado, respecto de los bienes baldíos, es la de garantizar el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios: «Conforme quedó establecido en los artículos 674 y 675 del Código Civil, los baldíos son bienes públicos de la Nación ubicados dentro de la categoría de bienes fiscales adjudicables, en razón a que la Nación los conserva para transferir su propiedad a quienes reúnan la totalidad de las exigencias establecidas en la ley -siempre y cuando estas se mantengan-, inspirada en el precepto según el cual constituye fin del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina»[55].

Teniendo en cuenta lo expresado en el artículo 675 del Código Civil y por la interpretación efectuada por parte de esta Corporación, los bienes que no carezcan de dueño, en la medida en que quien reclama la propiedad tiene, en términos de bienes, un título y un modo, no son bienes baldíos. En efecto, para el caso bajo estudio, lo relevante es que los bienes que están en el perímetro urbano no son baldíos, pues son de propiedad de los entes territoriales por mandato de la ley y, en tal virtud, no es posible predicar pertinencia material de la Ley 160 de 1994 y su decreto reglamentario, que son aplicables a bienes baldíos.

Los bienes ubicados en perímetro urbano adjudicados por la ley a los entes territoriales (que antes tenían la condición de baldíos) dejaron de tener dicha condición de baldíos; el artículo 123 de la Ley 388 de 1997 le transfirió la propiedad de los bienes baldíos ubicados en suelo urbano a los municipios y distritos, que no constituyan reserva ambiental.

Dicho artículo estipula lo siguiente: «De conformidad con lo dispuesto en la Ley 137 de 1959, todos los terrenos baldíos que se encuentren en suelo urbano, en los términos de la presente Ley, de los municipios y distritos y que no constituyan reserva ambiental pertenecerán a dichas entidades territoriales». Frente a la interpretación del artículo 123 de la Ley 388 de 1997, esta Corporación, en su Sala de Servicio y Consulta Civil[56], conceptuó que el legislador le otorgó la propiedad de los baldíos ubicados en suelo urbano a los municipios y distritos.

Por lo anterior expresó que «por efectos del artículo 123 de la ley 388 de 1997, los baldíos urbanos pertenecen a los municipios y distritos»[57]. «Esta norma es de difícil interpretación en cuanto a la primera frase de la misma que dice "de conformidad con lo dispuesto en la ley 137 de 1959" pues a primera vista parece indicar que desde tal año los baldíos urbanos pertenecen a los municipios y no a la Nación. De lo expuesto en el acápite anterior, es claro que esta interpretación no es precisa, pues la ley 137 de 1959 no cedió ni entregó la propiedad de este tipo de inmuebles a tales entidades territoriales.

En estricto sentido se cedió el derecho a obtener el precio de venta sobre los baldíos ocupados al momento de expedirse la ley, pero su regulación no fue más allá. El artículo 123 que se analiza, hace parte de la ley 388 de 1997, que organizó el actual sistema de ordenamiento territorial a cargo de los municipios, por lo que es lógico entender que la cesión de los baldíos urbanos efectuada en esa misma ley, debe integrarse a la totalidad del ordenamiento territorial y manejarse con miras a su cabal realización. De esta manera, las finalidades de la cesión de los baldíos a las entidades territoriales son entonces las previstas en las leyes 9a. y 388 y, como se verá enseguida, las de la ley 768 de 2002, mas no el arbitrio rentístico que se desprende de la ley 137 de 1959.

De esta afirmación se desprende que los ocupantes de los inmuebles baldíos urbanos carecen de derecho a la adjudicación o compra del inmueble, pues los municipios o distritos deben destinar los mismos a realizar los fines de las leyes de ordenamiento territorial, tales como: vías públicas, espacio urbano, servicios públicos, programas de vivienda de interés social, etc.

Los municipios y distritos tienen entonces la obligación de recuperar los bienes baldíos ocupados con el fin de dedicarlos a las finalidades mencionadas. De hecho con el artículo 123 de la ley 388 de 1997, los baldíos urbanos perdieron esa calidad y su propiedad se radicó en cabeza de los municipios, que deberán servirse de ellos conforme a las reglas de los planes de ordenamiento territorial.

Dado el caso en el que los municipios decidan que algunos de estos inmuebles deben ser vendidos, lo podrán hacer mediante licitación, según lo ordenan los artículos 35 y 36 de la ley 9 de 1989 y demás normas concordantes, salvo los casos expresamente exceptuados en la misma ley. Para determinar el precio base de venta, se aplicará el decreto 2150 de 1995 -art. 27- y el 1420 de 1998.

Entendido de esta forma el artículo 123 en comento, se supera el escollo de su posible inconstitucionalidad, pues si bien la titularidad en la propiedad de los baldíos es de la Nación, cuando la ley ordena integrar a los planes de ordenamiento territorial los bienes inmuebles baldíos comprendidos dentro de los límites urbanos, y dispone que "pertenecerán" a los municipios y distritos para que realicen las finalidades propias de esos planes, es claro entonces que el legislador los apropió y destinó con una finalidad específica, cumpliendo así el mandato del artículo 150–18 de la Constitución Política que le ordena al Congreso expedir las normas sobre "apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías." La mayor autonomía municipal que la constitución actual otorgó a estas entidades, se ve realizada con la entrega de la adjudicación de los baldíos a los distritos y los municipios»[58].

(énfasis de la Sala). Posteriormente, esta misma Corporación, el 26 de noviembre de 2008[59], en sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, expresó que los bienes que en un momento se identificaban como baldíos ubicados en suelo urbano dejaban de serlo por Ministerio de la ley y que su titularidad originaria es la ley, es decir, la ley es su título, de tal forma que dejaron de ser de la nación para pasar a ser propiedad de los municipios o distritos. «Baldío es todo terreno situado dentro de los límites de Colombia que no ha pasado a ser propiedad privada, es decir, que carecen de otro dueño, y como tal pertenece al Estado, representado en la Nación, y el que habiendo sido adjudicado volvió al dominio de éste por efecto de la condición resolutoria con que se adjudicó. - Como atrás se dijo, el carácter de baldío de un predio urbano y de su ingreso a la propiedad del respectivo municipio o distrito, se encuentra ya establecido por la ley, que a efectos de su titularidad originaria, la ley es el título y el modo. - En lo que concierne a los municipios y distrito, dicho título está dado directamente en los artículos 7º de la Ley 137 del 24 de diciembre de 1959, “Por la cual se ceden derechos de la Nación al Municipio de Tocaima, y se dictan otras disposiciones”, conocida como ley Tocaima, y 123 de la Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la ley 9ª de 1989, y la ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones” invocado en la comentada declaración, en tanto dispusieron, en su orden: “Artículo 7°.- (Ley 137 de 1959) Cédense a los respectivos municipios los terrenos urbanos, de cualquier población del país que se encuentren en idéntica situación jurídica a los de Tocaima, y para su adquisición por los particulares se les aplicará el mismo tratamiento de la presente ley”.

“Art. 123.- (Ley 388 de 1997) De conformidad con lo dispuesto en la ley 137 de 1959, todos los terrenos baldíos que se encuentren en suelo urbano, en los términos de la presente ley, de los municipios y distritos y que no constituyan reserva ambiental pertenecerán a dichas entidades territoriales”. De suerte que por ministerio de la ley, todo terreno que tuviere la condición de baldío y se encontrare en zona urbana, dejó de ser de propiedad de la Nación para pasar a ser bien inmueble de propiedad del respectivo municipio, y por ende dejó de ser baldío, por cuanto pasó a tener otro dueño, que en este caso viene a ser el correspondiente municipio.»[60] (Énfasis de la Sala).

Concluyó la decisión citada que la condición de baldío se presume, por lo que no requiere de ninguna declaración, y se debe desvirtuar dicha condición, demostrando que el bien ingresó al patrimonio particular o privado. Así mismo, que la propiedad que el municipio tiene de un bien que antes era baldío ubicado en perímetro urbano no se encuentra fundamentada en el registro, sino en la ley, y no dejará de serlo por el hecho de que no se halle registrado: «En la zona urbana, todo terreno que tenga la condición de baldío pasa a ser de propiedad y dominio del respectivo municipio, de allí que se trata de bienes y situaciones jurídicas determinables en la medida en que se consideran como tales los predios o terrenos que no hayan ingresado al patrimonio particular o privado, luego lo que se debe acreditar es esta última condición, y no la primera, ya que aquélla se presume, por tanto no requiere declaración. - Tampoco requiere registro como modo de transferir el dominio, debido a que por provenir de la ley no requiere de registro, pues además de título traslaticio del dominio, genera de manera directa la transferencia y perfeccionamiento del mismo, pero nada obsta para que se proceda a su registro, que en esas circunstancias no tendrá efecto distinto al de la publicidad de la situación jurídica de un predio que tuviere la calidad en comento.

Dicho de otra forma, si es baldío urbano, el predio no pasa a ser de propiedad del municipio por efecto del registro sino de la ley, y no dejará de serlo por el hecho de que no se halle registrado. Así las cosas, el derecho de dominio y posesión que el Distrito de Cartagena tenga sobre el inmueble objeto de la declaración en cuestión no surge de ésta, ni de su registro, sino que estará dado desde antes por encontrarse en los supuestos previstos en las normas comento.»[61] (Énfasis de la Sala).

Así las cosas, se concluye, tal y como lo conceptuó el Ministerio Público, que el objeto de la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2663 de 1994 tiene como ámbito de aplicación los bienes baldíos de propiedad de la nación, por lo que los procedimientos allí establecidos no son aplicables a los bienes de propiedad de los municipios y distritos. Con fundamento en lo expuesto, no le es exigible al ente territorial que hace una declaratoria de propiedad de un bien ubicado en perímetro urbano, adelantar ante la entidad competente los procedimientos establecidos en la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2663 de 1994, referidos a clarificación de la propiedad y deslinde de tierras de propiedad de la nación, pues los bienes en los que hace su declaratoria no tienen, en virtud de la ley, la condición de baldíos, por lo que los procedimientos allí establecidos no le son aplicables en razón de la materia que regulan.

Por lo anterior, la respuesta al problema jurídico planteado será negativa, por cuanto que, al no ser exigible dichos procedimientos establecidos en la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2663 de 1994, no debe la oficina de registro de instrumentos públicos en la calificación efectuada al acto de registro hacer validación alguna en tal sentido y, en virtud de lo anterior, no se expidió el acto de registro de manera irregular, por lo que el cargo no prospera.

Finalmente, a folio 289 obra poder conferido en debida forma por la Superintendencia de Notariado y Registro a la Dra. María Manuel Pérez Garzón, por lo que en la parte resolutiva se procederá a reconocer su personería jurídica. En conclusión, no es nulo el acto de registro[62] de una escritura pública en la que un ente territorial declara la propiedad sobre un bien baldío ubicado en perímetro urbano en la que la calificación se circunscribió a reconocer el acto de registro como modo de adquisición y se especificó que el título es la ley.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda de nulidad por los cargos formulados por el demandante.

SEGUNDO: Reconer personería jurídica a la Dra. María Manuela Pérez Garzón como apoderado de la Superintendencia de Notariado y Registro.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente. Cópiese, Notifíquese, Comuníquese y Cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado ----------------------- [1] Folio 15 del cuaderno principal. [2] Si bien la demandante no consagró un título referido al concepto de la violación, es claro que en el acápite que intituló como «hechos», del tercero al décimo segundo, sí cumplió con la carga argumentativa que se exige en los procesos de nulidad simple consistente en sustentar el concepto de la violación. [3] Folio 2 del cuaderno principal. [4] Folio 3 del cuaderno principal. [5] Folio 71 del cuaderno principal. [6] Ibidem. [7] Ibidem. [8] Folio 72 del cuaderno principal. [9] Folio 241 del cuaderno principal. [10] Folio 236 del cuaderno principal. [11] Folios 236 y 237 del cuaderno principal. [12] Folio 237 del cuaderno principal. [13] Ibidem. [14] Folio 228 del cuaderno principal. [15] Folio 228 del cuaderno principal. [16] Folio 229 del cuaderno principal. [17] Folio 249 (reverso) del cuaderno principal. [18] Folio 249 del cuaderno principal. [19] Folio 249 del cuaderno principal. [20] Folio 14 del cuaderno principal. [21] Folio 46 del cuaderno principal. [22] Folio 57 del cuaderno principal. [23] Folios 63 a 68 del cuaderno principal. [24] Folio 71 del cuaderno principal. [25] Folio 92 y 93 del cuaderno principal. [26] Folio 2016 del cuaderno principal. [27] Folio 264 del cuaderno principal. [28] Folio 289 del cuaderno principal. [29] Folios 16 a 21 del cuaderno principal. [30] Folio 36 del cuaderno principal. [31] Folio 64 del cuaderno principal. [32] Folio 65 del cuaderno principal. [33] Folio 66 del cuaderno principal. [34] Folio 67 del cuaderno principal. [35] Folio 68 del cuaderno principal. [36] Folios 98 y 99 del cuaderno principal. [37] Folio 210 del cuaderno principal. [38] Cita contenida en el texto original: López Blanco, Hernán Fabio, Procedimiento Civil, T. 3, 2ª edición, Edupré, Bogotá, 2008, p. 181. [39] Consejo de Estado, Sala Contenciosa Electoral, auto del 5 de diciembre de 1986, Exp.

E-069, C.P. Miguel Betancourt Rey. [40] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 11 de abril de 2012, rad. 41001-23-31- 000-1999-07177-01(19554). [41] Folio 67 del cuaderno principal. [42] La Ley 1579 de 2012, en su artículo 13 replica lo dispuesto en el artículo 22 del decreto 1250 de 1970. [43] Cfr. Sentencia del 13 de mayo de 2014 Exp. 23128.

MP Mauricio Fajardo Gómez. [44] ARTICULO 7o. El folio de matrícula inmobiliaria constará de seis secciones o columnas, con la siguiente destinación: La Primera columna, para inscribir los títulos que conlleven modos de adquisición, precisando el acto, contrato o providencia. La Segunda columna, para inscribir gravámenes: hipotecas, prendas agrarias o industriales de bienes destinados al inmueble o radicados en él, actos de movilización, decretos que concedan el beneficio de separación. La Tercera columna, para la anotación de las limitaciones y afectaciones del dominio: usufructo, uso y habitación, servidumbres, condiciones, relaciones de vecindad, condominio, propiedad horizontal, patrimonio de familia inembargable.

La Cuarta columna, para la anotación de medidas cautelares: embargos, demandas civiles, prohibiciones, valorizaciones que afecten la enajenabilidad. La Quinta columna, para inscribir títulos de tenencia constituídos por escritura pública o decisión judicial: arrendamientos, comodatos, anticresis, derechos de retención. La Sexta columna, para la inscripción de títulos que conlleven la llamada falsa tradición, tales como la enajenación de cosa ajena o la transferencia de derecho incompleto o sin antecedente propio. [45] Al respecto, en Sentencia de 31 de marzo de 2005 (M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Expediente Nº 1999 - 2477) se dijo: “(…) se infiere que la escritura pública no es en sí misma un acto administrativo, luego no es susceptible de ser impugnada ante la jurisdicción contencioso administrativa.

Lo que sí puede ser enjuiciado ante esta jurisdicción es su contenido siempre y cuando éste consista en un acto administrativo o un contrato estatal, dicho de otra forma, que la declaración que contenga y que mediante ella ha sido protocolizada constituya un acto administrativo o un acuerdo de voluntades en la que intervenga una entidad estatal.” [46] Expediente Nº 1997-5610, Actor: Diego Arbeláez Jaramillo [47] Consejo de Estado – Sección Primera.

Sentencia de 5 de marzo de 5 de noviembre de 1998, M.P. Juan Alberto Polo Figueroa. Expediente Nº 5134. [48] Íbidem [49] Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 17 de marzo de 2011. Expediente 25000-23-24-000-2001-00705-01. M.P: María Claudia Rojas Lasso. Ver también: Sección Tercera. Sentencia del 7 de marzo de 2012. Expediente. 20042.

MP: Hernán Andrade Rincón. [50] Artículo 2º. Están sujetos a registro: 1. Todo acto, contrato, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre bienes raíces, salvo la cesión del crédito hipotecario o prendario. 2.

Todo acto, contrato, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre vehículos automotores terrestres, salvo la cesión del crédito prendario. [51] Posteriormente, INCODER y Agencia Nacional de Tierras. [52] Los otros asuntos que regula la Ley y que no son objeto de litigio consiste en dar preferencia a los campesinos de bajos recursos para la adjudicación de tierras baldías.

También, con el fin de fomentar la pequeña propiedad rural, establece ‘zonas de reserva campesina’. Lo anterior, dentro del respeto de las políticas de protección al medio ambiente, los recursos naturales renovables y los criterios sobre ordenamiento territorial y propiedad rural. [53] Consejo de Estado, Sala delo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 8 de julio de 2016, rad. 31000233400019990066601 (35928).

MP. Danilo Rojas Betancourth. [54] Artículo 675. Bienes baldíos. Son bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales carecen de otro dueño. [55] Consejo de Estado, Sala delo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 8 de julio de 2016, rad. 31000233400019990066601 (35928). MP. Danilo Rojas Betancourth. [56] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 4 de noviembre de 2004.

Rad. nro. 1.592. Consejeros Ponentes: Enrique José Arboleda Perdomo y Gustavo Aponte Santos [57] Ibidem. [58] Op. Cit. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 4 de noviembre de 2004. Rad. nro. 1.592. Consejeros Ponentes: Enrique José Arboleda Perdomo y Gustavo Aponte Santos. [59] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 26 de noviembre de 2008, rad. 13001-23-31-000-2000-99073-01.

Consejero Ponente RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA. [60] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 26 de noviembre de 2008, rad. 13001-23-31-000-2000-99073-01. Consejero Ponente RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA [61] Ibidem. [62] Consistente en abrir un folio de matrícula inmobiliaria.