COMPETENCIA DEL INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI – Respecto de la formación, actualización y conservación catastral / PROCESO DE FORMACIÓN CATASTRAL – Finalidad / PROCEDIMIENTO DE CONSERVACIÓN – Tiene lugar una vez finaliza el de actualización catastral / DIRECCIÓN TERRITORIAL CALDAS DEL INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI – Acto que ordena cambios en el catastro del municipio de Manizalez La tercera con interés directo, en el recurso de apelación sostuvo que la prueba documental en la que se apoyó el a quo, para proferir la sentencia en primera instancia, no permitía acceder a las pretensiones de la demanda; para tal efecto, cuestionó el análisis que el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Manizales y la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Caldas, realizaron a las pruebas que se decretaron y practicaron dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número único de radicado 17-001-33-31-002-2003-01002-01, que la señora Alba Marina Guerrero de Jaramillo inició en el año 2003 en contra del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

Esta Sala, sobre el particular debe señalar que el a quo, en la sentencia de 16 de octubre de 2015, contrario a lo que expuso la tercera con interés directo, no fundamentó su decisión en las pruebas que se aportaron y analizaron en el expediente con número único de radicado 17-001-33-31-002-2003-01002-01; es decir, en la decisión de primera instancia, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda y que ahora es objeto de revisión por la Sección Primera del Consejo de Estado, no se efectuó estudio de las pruebas que se allegaron al proceso citado supra; sin embargo, sí hizo alusión a algunas de las conclusiones que allí se plasmaron para determinar que las pretensiones de la señora Guerrero de Jaramillo, no podían prosperar; circunstancia que bajo ninguna hipótesis se puede tener como contraria al ordenamiento jurídico.

Para esta Sala, es evidente que si el análisis probatorio que realizaron las autoridades judiciales en el proceso con número único de radicado 17-001-33-31-002-2003-01002-01, se estimaba transgresor de la realidad probatoria y, en consecuencia, contrario a derecho, la allí demandante contaba con los medios procesales para obtener la protección de sus derechos; si ello no sucedió, no se puede cuestionar que las providencias judiciales que se señalan de estar soportadas en una indebida valoración probatoria, mantienen la validez de lo que se decidió y, por tanto, podían servir de sustento a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 16 de octubre de 2015.

La Sala, atendiendo lo anterior, considera que el análisis que se realizó en el recurso de apelación para controvertir las conclusiones a las que arribaron el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Manizales y la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Caldas dentro del proceso con número único de radicado 17-001-33-31-002-2003-01002-01, no restan validez a los argumentos que se expusieron en la sentencia de 16 de octubre de 2015; más aún si se tiene en cuenta que ni el oficio 1.9-1292 sin fecha; la escritura pública núm. 351 del 16 de mayo de 1922; el folio de matrícula inmobiliaria núm. 100-25645; el oficio núm. 9-0621 de 2 de abril de 2003; entre otros documentos, no se aportaron al expediente, circunstancia que impide su valoración por parte de la Sección Primera del Consejo de Estado; esto, no obstante que la tercera con interés directo estaba en la obligación de cumplir, en la atapa prevista en la ley, con la carga procesal de demostrar los supuestos de hecho de su derecho.

FUNCIONES Y COMPETENCIA DEL INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI EN LA FORMACIÓN, ACTUALIZACIÓN Y CONSERVACIÓN DE LOS CATASTROS MUNICIPALES – Marco normativo FUENTE FORMAL: LEY 14 DE 1983 / DECRETO 3496 DE 1983 / DECRETO 148 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 17001-23-31-000-2010-00435-01 Actor: INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI - IGAC Demandado: INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI - IGAC Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Procedimientos de formación, actualización y conservación catastral – Título que se presentó para obtener inscripción no tiene relación con el predio – Ilegalidad del acto administrativo acusado SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la tercera con interés directo contra la sentencia proferida el 16 de octubre de 2015 por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Caldas.

La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda[1] 1. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en adelante la parte demandante, en ejercicio de la acción de nulidad, prevista en el artículo 84[2] del Código Contencioso Administrativo, en adelante C.C.A., presentó demanda[3] ante el Tribunal Administrativo de Caldas contra el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en lo pertinente la parte demandada.

Pretensiones 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política y por el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, solicito al Honorable Tribunal ordenar la SUSPENSIÓN PROVISIONAL de la Resolución No. 17-001-0271-2010 del 31 de mayo de 2010, hasta tanto no exista pronunciamiento por su despacho, en procura de la protección de los derechos de esta Administración y máxime cuando el acto administrativo acusado fue aportado como prueba dentro del proceso judicial No. 1002-2003 en segunda instancia ante el Tribunal Administrativo de Caldas. 2.

De igual manera, solicito al Honorable Tribunal decretar la Nulidad de la Resolución No. 17-001-0271-2010 del 31 de mayo de 2010, expedida por la Profesional Universitaria responsable de la Oficina de Conservación Catastral del Instituto Geográfico Agustín Codazzi Territorial Caldas, con fundamento en el aparte de los hechos expuestos anteriormente […]”.

Presupuestos fácticos 3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 1. Expresó que la funcionaria responsable de la Oficina de Conservación de la Dirección Territorial de la parte demandada, expidió la Resolución núm. 17-001-0271-2010 de 31 de mayo de 2010, por medio de la cual modificó la inscripción de propietario del predio identificado con el número predial 01-01-0321-002-000. 2.

Manifestó que el inmueble citado supra se encontraba inscrito a nombre del Municipio de Manizales y se pasó a nombre de la señora Alba Marina Guerrero de Jaramillo; para tal fin, se creó el número predial 01-08-001- 1272-000. 3. Sostuvo que el acto administrativo acusado surgió de una equivocación porque respecto a la titularidad del inmueble y desde el año 2003 se tramitaba una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que inició la señora Guerrero de Jaramillo contra la parte demandante; es decir, si ya existía un litigio sobre la titularidad del predio, no se debió expedir ningún acto administrativo hasta que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo profiriera sentencia. 4.

Informó que mediante sentencia proferida, en primera instancia, el 16 de julio de 2010, el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Manizales, negó las pretensiones de la demanda que instauró la señora Alba Marina Guerrero de Jaramillo; decisión contra la cual la allí demandante interpuso recurso de apelación. 5. Señaló que el procedimiento que sirvió para expedir el acto administrativo acusado, no se adelantó en cumplimiento de lo establecido en normas técnicas; afirmación que aclaró de la siguiente manera: 1.

Indicó que el Municipio de Manizales, Corpocaldas y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, celebraron los convenios interadministrativos núm. 4081, 0911-30930 y 188 en el año 2009; el objeto era actualizar la formación catastral de Manizales de conformidad con la Ley 14 de 6 de julio de 1983[4] y la Resolución Orgánica núm. 2555 de 28 de septiembre de 1988[5], que en el artículo 88[6] establece en qué consiste la actualización de la formación catastral. 2.

Adujo que la parte demandante, de acuerdo a su planeación y programa de visitas, ordenó al reconocedor predial que se dirigiera a realizar una inspección de campo a los predios identificados con núm. 01-01- 0321-002-00 inscrito a nombre del Municipio de Manizales y la mejora (posesión sobre suelo ajeno) 01-01-0321-002-001, inscrita a nombre de la señora Alba Marina Guerrero de Jaramillo; lo anterior, sin tener la precaución que cursaba una demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo donde se discutía la titularidad del predio. 3.

Destacó que la señora Guerrero de Jaramillo no permitió el ingreso del funcionario; sin embargo, posteriormente hizo llegar a la entidad una copia de la escritura pública núm. 2314 de 28 de noviembre de 1989, otorgada en la Notaría Segunda del Círculo de Manizales, documento que el contratista, por su falta de experiencia en el análisis jurídico de títulos, interpretó que correspondía al predio identificado con el núm. 01-‘1-0321-002-000; esto, no obstante que la escritura describía, identificaba y localizaba de conformidad con su alinderamiento, al predio con el núm. 01-08-0001-0507-000. 4.

Explicó que, además de lo anterior, el procedimiento por el cual se programó y se realizó la visita se inició por actualización de la formación catastral de conformidad con la Resolución núm. 2555 de 1988; en consecuencia, la finalización de este y la publicación de resultados debía respetar lo dispuesto en el artículo 91[7] ibidem; es decir, la actualización catastral tenía que culminar con la expedición de un acto administrativo de carácter general, por medio del cual se ordenara la renovación de la inscripción de todos los predios en el catastro, el que se debía publicar en el Diario Oficial. 5.

Resaltó que, en contravía de lo anterior, la funcionaria responsable de la Oficina de Conservación de la Dirección Territorial de la parte demandada, expidió el acto administrativo acusado bajo el procedimiento de conservación de catastro previsto en el artículo 92[8] de la Resolución núm. 2555 de 1988 y le dio trámite de acto de carácter particular. 6.

Comunicó que cuando se advirtieron las inconsistencias, el Director Territorial Caldas de la parte demandada, ordenó que se adelantara una visita al terreno para que se inspeccionara el predio y se estudiara la escritura pública núm. 2314 de 28 de noviembre de 1989; esto, con apoyo en fotografías aéreas, la cartografía y las fichas catastrales. 7.

Manifestó que por medio del memorando núm. 3172010IE623 de 26 de julio de 2010, se presentó el informe que corroboró el error en el que incurrió el contratista y que generó que un predio de propiedad del Municipio de Manizales pasara a nombre de la señora Alba Marina Guerrero de Jaramillo; el error produjo que: i) se cancelaran los números de identificación predial 01-01-0321-002-000 y 01-01-0321-002-001; ii) se creara el número de identificación predial 01-08-0001-1272-000-000; y iii) se expidiera el contravía de la ley el acto administrativo acusado. 8.

Aseguró que por medio del oficio núm. 3172010EE2412 y 2413 de 29 de julio de 2010, la parte demandante le explicó a la señora Guerrero de Jaramillo el error que se cometió y le solicitó que autorizara la revocación del acto administrativo demandado; sin embargo, la respuesta fue negativa. Normas violadas y concepto de violación 4. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: • Artículo 29 de la Constitución Política. • Artículos 88 a 91 de la Resolución 2555 de 28 de septiembre de 1988[9]. • Numeral 2.2.1 del Manual de Reconocimiento Predial vigente para la época de los hechos. 5.

La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de violación así: Primer cargo: Violación del artículo 29 de la Constitución Política 1. La parte demandante, expresó: “[…] consagra la observancia del Debido Proceso en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, cuando este principio que es exigente en materia de legalidad, no solo pretende que el servidor público cumpla sus funciones asignadas sino que además lo haga en la forma que lo determina el ordenamiento jurídico.

De igual manera, con la expedición de la Resolución demandada, proferida indebidamente afectó los intereses e interfirió en el curso del debido proceso que se adelanta en contra de esta entidad, ya que dicho acto administrativo se aportó como prueba que pretende incidir en la decisión del Honorable Tribunal que conoce del litigio. El artículo anterior, que se encuentra estrechamente ligado con el principio de legalidad que es vulnerado con la expedición del acto demandado, el cual no obedece a la voluntad de esta administración y viola el ordenamiento jurídico, procedimientos y requisitos indispensables para dar vida jurídica al acto administrativo referido […]”.

Segundo cargo: Violación de la Resolución Orgánica núm. 2555 de 1988 2. La parte demandada para explicar el concepto de violación, manifestó: “[…] Los artículos 88 al 91 establecen el procedimiento de la actualización de la formación del catastro por el cual debió expedirse la resolución acusada, tramitándose por el proceso de conservación mecanismo que no es el definido para resolver la situación que generó el nacimiento del acto del acto administrativo que se pretende anular.

Se incumple con la finalidad señalada en esta norma técnica que en su Título Primero, Capítulo I, Artículo 1 y siguientes reglamenta la función del Instituto Geográfico Agustín Codazzi de mantener el censo de la propiedad inmueble perteneciente al Estado y los particulares de manera actualizada pero sobre todo con información real y veraz, lo cual se logra a través de la verificación o reconocimiento predial de los aspectos físicos, jurídicos, económicos y fiscales debidamente registrados en nuestra base de datos y documentos catastrales como fichas prediales, carta catastral, certificados catastrales y resoluciones, hecho que no se cumple con la expedición de la Resolución N° 17-001-0271-2010, ya que la información allí contenida no corresponde a la realidad […]”.

Tercer cargo: Violación del numeral 2.2.1 del Manual de Reconocimiento Predial 3. La parte demandante sustentó el cargo de la siguiente manera: “[…] Manual de reconocimiento predial vigente por el cual se establece en su numeral 2.2.1 el procedimiento que debe efectuar el reconocedor al momento de hacer el estudio de la información jurídica analizando cuidadosamente la documentación que justifica el derecho de propiedad y hacer la conexión con el catastro anterior, es decir debe existir plana concordancia entre el título o escritura presentada y lo registrado en los documentos catastrales como carta catastral urbana, fichas prediales e información en la base de datos catastral […]”.

Contestación de la demanda Terceros con interés directo Alba Marina Guerrero de Jaramillo 6. La tercera con interés directo[10] contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así: 1. Aclaró que si bien la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que inició la señora Guerrero de Jaramillo se encontraba al despacho para proferir sentencia, esa circunstancia no impedía que la parte demandante aclarara la titularidad del inmueble; tanto que esa circunstancia no impidió que en el año 2008 el Instituto Geográfico Agustín Codazzi modificara la ficha catastral poniendo el predio a nombre del Municipio de Manizales. 2.

Indicó que el procedimiento del artículo 91 de la Resolución núm. 2555 de 1988 no es el único para generar cambios en el catastro; esto, porque también es posible generar esos cambios mediante el procedimiento de conservación catastral previsto para la expedición de actos de carácter particular; aspecto que no riñe con las normas que se señalaron como infringidas porque la conservación “[…] está prevista para mantener al día los documentos catastrales de acuerdo con los cambios que experimente la propiedad inmueble, asegurar la debida conexión entre el Notariado, el Registro y el Catastro y actualizar la carta catastral […]” (Destacado del texto). 3.

Para dar claridad a sus argumentos de defensa, explicó lo siguiente: Inexistencia de causal para revocar la Resolución núm. 17-001-0271-210 de 31 de mayo de 2010 1. Que el 14 de abril de 1977 la parte demandante inscribió el predio rural mediante proceso de conservación catastral a nombre de la Nación; posteriormente, en 1988, mediante proceso de actualización catastral se determinó que el predio con número de identificación 01-01-0321-002-000 figuraba a nombre de Ferrocarriles Nacionales de Colombia; sin embargo, en el año 2008, pasó a nombre del Municipio de Manizales. 2.

Afirmó que después de un análisis de la titulación del predio, se estableció que la franja de terreno nunca dejó de pertenecer a un predio de mayor extensión de propiedad de un particular; es decir, no se trataba de un bien baldío que pudiera ser inscrito a nombre del Municipio de Manizales porque estaba ubicado en su zona urbana; por lo anterior, en el año 2003 se inició la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declararan nulos los actos por medio de los cuales la parte demandante se negó a aceptar que el predio con número de identificación 01-01-0321-002-000 no pertenecía a la Nación o entidad pública sino que hacía parte de los inmuebles de propiedad de la señora Alba Marina Guerrero de Jaramillo. 3.

Expresó que la parte demandante, mediante la expedición del acto administrativo acusado y con fundamento en la escritura pública núm. 2314 de 1989, consideró que el predio citado supra hacía parte del inmueble con número de identificación 01-08-001-0507-000 de propiedad de la señora Guerrero de Jaramillo; aspectos que fueron objetos de estudio por el reconocedor predial y por los oficiales de catastro del Departamento de Conservación; de ahí que llame la atención que en la demanda se sostenga que el acto acusado tuvo origen en una equivocación. 4.

Aceptó que la Resolución núm. 2555 de 1988 establece dos procedimientos en materia catastral; sin embargo, manifestó que cuando los interesados no desean esperar cinco años para que se realicen los cambios de catastro mediante actualización, pueden presentar una solicitud de revisión para que se ordene una visita al predio y se analice la documentación para que se concluya si hay lugar a la modificación mediante acto de carácter particular; en consecuencia, con la expedición del acto administrativo acusado no se violó el debido proceso ni está inmerso en las causales de revocatoria directa; por tanto, la carga de la prueba corresponde a la parte demandante quien debe desvirtuar la presunción de legalidad.

Inepta demanda 5. Resaltó que la acción que debió instaurarse era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de nulidad; además, “[…] la pretensión de la demanda no puede consistir simplemente en la nulidad de la Resolución demandada, sino que a título de restablecimiento del derecho, habrá de expedirse una nueva que indique el nombre de la persona que debe figurar como titular del predio identificado con la ficha catastral No. 01-01-0321-002-000 […]”.

Falta de legitimación en la causa por activa 6. Manifestó, en síntesis, que “[…] Habiéndose establecido que la presente acción es de nulidad y restablecimiento del derecho, varios autores son del criterio que en esos casos la referida acción solamente puede ser ejercida por quien ha recibido un perjuicio por la expedición del acto administrativo viciado, con lo que en el presente caso, la legitimación para incoar la acción solo estaría radicada en cabeza del Municipio de Manizales […]”.

Municipio de Manizales 4. El tercero con interés directo[11] contestó la demanda, así: “[…] La acción de nulidad y restablecimiento del derecho procede cuando una persona se cree lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, es decir, cuando el acto administrativo es contrario a la constitución o a la ley, y el caso que nos ocupa podemos determinar que el derecho de la administración municipal se encuentra vulnerado y ello además en contra de la ley ya que según la destinación que tenga el bien protegido tiene rango constitucional y legal, en tal sentido los bienes fiscales tienen la característica de ser imprescriptibles y como tal no son susceptibles de ser adquiridos por posesión. […] Ahora bien, el hecho de que el IGAC haya hecho una inscripción no implica que este sea de propiedad de la persona a quien erróneamente como bien lo reconoce dicha entidad, se le inscribió el predio al cual al parecer tiene inscrita una mejora.

Además, por ministerio de la ley los bienes baldíos pertenecen al ente municipal como se estipula en la Ley 388 de 1997 […]. En igual sentido se pronunció el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión como se puede observar en la sentencia aportada por el demandante. Teniendo en cuenta lo dispuesto por la ley y con base en las resultas del proceso administrativo es claro que el terreno objeto de este proceso es de propiedad del Municipio de Manizales […]”.

Sentencia proferida en primera instancia[12] 6. El a quo, en sentencia proferida el 25 de julio de 2016[13], resolvió: “[…]

PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de inexistencia de causales para la revocatoria de la Resolución No. 17-001-0271-2010 del 31 de mayo de 2010, de inepta demanda y de falta de legitimación por activa propuestas por la Sra. Alba Marina Guerrero de Jaramillo, y de obligatoriedad del precedente judicial alegada por el Municipio de Manizales SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN No. 17-001-0271-201 del 31 DE MAYO DE 2010 por medio de la cual la jefe de Conservación Predial del Instituto Geográfico Agustín Codazzi ordenó un cambio de inscripción en el predio con ficha catastral No. 01-0321-0002-000 a nombre del Municipio de Manizales.

En consecuencia, la inscripción de dicho predio a nombre del Municipio de Manizales, se mantiene incólume. […]”. 7. El a quo, después de hacer referencia a la demanda, a la contestación de la demanda y a las pruebas legal y oportunamente allegadas al proceso; concluyó lo siguiente: “[…] Se observa que por medio de la resolución demandada la funcionaria Jefe de Conservación Predial dispuso “ordenar la inscripción en el catastro del municipio de Manizales los siguientes cambios […]” procediendo a inscribir el predio con ficha No. 01 01 321 0002 000 001 “La Brecha” Bellavista a nombre del Municipio de Manizales, pasándolo a formar parte del predio No. 01-08-001-1272-000 inscrito a nombre de la Sra. Alba Marina Guerrero.

La anterior inscripción indica que la señora Jefe de Conservación Predial procedió a inscribir un cambio o mutación de primera clase, que son las que se refieren a “Las que ocurran respecto del cambio de propietario o poseedor”. Sin embargo conforme a la prueba documental allegada a la actuación, sobre el predio no se configuró ningún cambio (mutación) de dueño o propietario puesto que i) la Sra. Guerrero de Jaramillo no demostró la posesión ni la propiedad sobre el referido predio, ii) el proceso judicial promovido para lograr la inscripción del predio a su nombre, fue denegatorio de las pretensiones, iii) la vista de campo realizada por expertos en el asunto, como son los Oficiales de Catastro del IGAC permitió determinar con base en el análisis de la escritura pública No. 2314 de 1989 aportada por la actora como título de propiedad del predio “La Brecha” y apoyados en aerografías, que el inmueble al que la misma se refiere no corresponde al predio con ficha catastral No. 01-08-001- 1272-000 y por ende no era procedente la inscripción a su nombre efectuada en la resolución demandada.

De otro lado, tampoco se demostró que respecto a la inscripción del predio a nombre del municipio de Manizales se haya configurado algún cambio por alguna actuación administrativa de este. Así las cosas, el acto demandado inscribió una mutación por cambio de dueño o poseedor, situación jurídica que nunca se materializó y por ende pierde fundamento fáctico el acto demandado por infracción directa de las normas invocadas, lo que impone declarar su nulidad […]”.

Recurso de apelación[14] 8. La parte demandante interpuso, dentro del término legal, recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, y lo sustentó con base en los siguientes argumentos: La prueba sobre la que se edificó el fallo atacado ofrece serios reparos, lo que impedía fundamentar en ella la decisión atacada 1.

Precisó que el acto administrativo acusado no solo realizó el cambio de catastro colocando un predio a nombre de la señora Alba Marina Guerrero de Jaramillo, sino que también involucró el cambio de la mejora distinguida con la ficha catastral núm. 01-0321-0002-001 que estaba inscrita a nombre de esta; es decir, con la expedición del acto administrativo acusado se canceló la ficha catastral que contenía la inscripción de la mejora; en consecuencia, “[…] en el fallo atacado ha debido hacerse un pronunciamiento expreso sobre este aspecto, pues en estos momentos la ficha de la mejora se encuentra cancelada, lo que no puede acontecer si se tiene en cuenta que en el genitor nunca se atacó la legalidad de esa ficha predial […]”. 2.

Afirmó que en la sentencia que profirió el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Manizales, dentro del proceso que inició la señora Guerrero de Jaramillo contra el IGAC, se declaró probada la excepción de inepta demanda sin tener en cuenta que “[…] se encontró un poseedor que era el señor JORGE SÁNCHEZ GÁLVEZ, tal y como se aprecia a folio 11 del expediente, con lo que ha debido dejar la anotación que se trataba de un predio baldío (anotación que no figura en ninguna parte de la ficha catastral), y no proceder a inscribirlo directamente a nombre de la Nación “[…]”. 3.

Expresó que de conformidad con al numeral 2.2.1 del Manual de Reconocimiento Predial, lo funcionarios de la parte demandada no podían cambiar la justificación del derecho a la propiedad sin una escritura debidamente registrada; sin embargo, en el folio 11 del expediente se aprecia que el predio estaba inscrito a nombre de la Nación y pasó a ser de Ferrocarriles Nacionales sin apoyo en documento que explicara ese cambio; tan imprecisa fue la anotación que en la sentencia del Juzgado se determinó, con apoyó en un dictamen pericial, que la franja de terreno no pertenecía a Ferrocarriles Nacionales sino al Municipio de Manizales. 4.

Sostuvo que la autoridad judicial citada supra analizó varias escrituras y documentos que intercambiaron el señor Jorge Sánchez Gálvez y la señora Guerrero de Jaramillo con Ferrocarriles Nacionales, no obstante que se aportaron en copia simple y por fuera de la oportunidad probatoria; títulos que, demás, no tenían relación con el predio que era materia de debate. 5.

Cuestionó el análisis que el Juzgado hizo de la escritura pública núm. 351 de 16 de mayo de 1922 porque pretendió que la copia que en su momento se remitió a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos coincidiera con la copia informal que se aportó con la demanda no obstante que en el año 1922 no existían fotocopiadoras “[…] y que obviamente la escritura pública corrida en la notaría iba a ser distinta a la que reposaba en Registro pues en cada caso se trataba de documentos manuscritos por distintas personas.

Adicionalmente concluyó que esa escritura nada le aportada al tema, pues aparecía inscrita al folio de matrícula inmobiliaria No. 100-25645, que nada tenía que ver con el predio identificado con la ficha catastral No. 01-01-0321- 0002-000 a sabiendas que la matrícula antes mencionada es la que distinguía el predio de mayor extensión del cual se fueron abriendo varias matrículas […]”; además, desconoció que la escritura demostraba que respecto al predio de mayor extensión Ferrocarriles Nacionales nunca tuvo el derecho de dominio sino una servidumbre. 6.

Destacó que el Juzgado olvidó que las escrituras, por ser muy antiguas, no podían coincidir porque los linderos ya no existían por el movimiento de tierra realizados en el sector y porque en muchas ocasiones se omitían las dimensiones de esos linderos; en consecuencia, la única manera de analizarlos era revisando su tradición desde el globo de mayor extensión y para tal efecto fue que se aportaron los documentos que demostraban la tradición del predio de mayor extensión desde el año 1922. 7.

Adujo que el análisis que realizó el Juzgado de los dictámenes periciales fue equivocado porque el primero se objetó por error grave; en consecuencia, la Jueza debió decidir cuál de los dos dictámenes que se presentaron merecía mayor credibilidad; si ninguno le daba certeza, tenía que designar un tercer perito; sin embargo, le dio relevancia a un aparte del segundo experticio en el que se señaló que “[…] los predios transferidos al Pasivo Social de ferrocarriles Nacionales no se ubican en inmediaciones del lugar bajo estudio, el predio o franja de terreno identificado con el No. 01-01-0321-0002-000 se inscribió por error a nombre de Ferrocarriles Nacionales, cuando el titular del predio debió seguir siendo la Nación o en su defecto el Municipio […]”; es decir, las pruebas que fundamentaron la decisión del Juzgado ofrecían serios reparos con lo que necesariamente las conclusiones a las que se arribó, no se ajustaban a la realidad. 8.

Resaltó que, a su vez, la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Caldas, confirmó la sentencia del Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Manizales, con fundamento “[…] en pruebas que no podían ser tenidas en cuenta para tomar la decisión de fondo, si se tiene en cuenta que en unos casos, se trataba de documentos que fueron arrimados al expediente por el IGAC en copias informales extemporáneamente, que las dos pruebas periciales no podían ser analizadas sin antes decidir la objeción por error grave, y en el evento que ellas no aclararan el tema la operadora judicial estaba en la obligación de designar un tercer perito tal y como lo establece el artículo 233 del CPC, ello sin contar con que se tergiversó una manifestación hecha por el señor GERMÁN JARAMILLO GÓMEZ, esposo de la demandante, al momento de la práctica de la inspección judicial, la cual se convirtió en una de las pruebas torales tanto de esa providencia, como de la que es objeto de alzada en esta oportunidad […]”. 9.

Advirtió que contrario a lo que manifestó el IGAC en la demanda de lesividad, en el sentido de que el acto administrativo acusado fue producto de la interpretación equivocada de la escritura que aportó la señora Guerrero de Jaramillo, la realidad muestra que la Resolución núm. 17- 001-0271-2010 de 31 de mayo de 2010, la expidió la jefe de conservación y el señor Néstor Gerardo Montoya Jaramillo, oficial de catastro con más de treinta años de experiencia, con lo cual se garantizó que el análisis de la documentación que produjo la mutación de la ficha catastral, no se realizó por una persona inexperta; no obstante lo anterior, en visita posterior, el mismo oficial de catastro concluyó “[…] que la escritura arrimada como prueba, no correspondía al predio identificado con la ficha catastral No. 01-08-0001-1272-000, por lo que la inscripción realizada a nombre de mi representada no era procedente en ese inmueble […]”. 10.

Subrayó que, además, si se observa el oficio de 26 de julio de 2010, que dirigió el profesional universitario del área de conservación al Director del IGAC, se puede observar que los funcionarios de la parte demandante no tuvieron en cuenta los documentos catastrales oficiales para efectuar el reconocimiento predial urbano, señalados en el Manual de Reconocimiento Predial que se puede consultar por internet. 11.

Manifestó que la parte demandante sabía que se podían afectar los derechos de la señora Alba Marina Guerrero de Jaramillo por figurar como titular de la ficha catastral núm. 01-08-0001-1272-000; sin embargo, a la visita que se realizó al predio no fue convocada, lo que se corrobora en el memorando 6005 donde no se relaciona su presencia en la visita; es decir, se violó el artículo 45 de la Resolución núm. 2555 de 1988, sobre la necesidad de anunciar a los propietarios o poseedores de los predios la realización de la diligencia de identificación predial. 12.

Insistió en que es imposible que los linderos coincidan por las imprecisiones que generó la misma parte demandante para quien el predio pasó de medir 2014 m2 a 1458 M2; además, porque si se observa la escritura núm. 2314 de 1984, la mayoría de las veces se omite la longitud de algunos tramos de los linderos, con lo que resulta imposible establecer con certeza por donde pasan los mismos. 13.

Indicó que para desvirtuar el memorando del IGAC, donde se señala que la ficha catastral que actualmente figura con el núm. 01-08-0001-0507-000, no tiene vínculo con el predio núm. 01-08-0001-1272-000, aportaba la carta catastral urbana que expidió el IGAC donde se aprecia que sí existe ese vínculo por ser predios colindantes; documento que no allegó en su momento atendiendo a que se encontraba en poder del ingeniero encargado de elaborar unos planos para una construcción que pretendía realizar la señora Guerrero de Jaramillo. 14.

Explicó que de conformidad con la Resolución núm. 2555 de 1988, las mutaciones catastrales se realizan por medio del procedimiento de conservación y no de actualización para lo cual se expide un acto de carácter particular; esto, porque el proceso de actualización previsto en el Manual de Reconocimiento Predial es usado para verificar aspectos concretos dentro del cual no están contenidas las mutaciones; en consecuencia, “[…] las pruebas sobre las que se edificó el fallo de primer nivel, ofrece serios reparos, lo que no permitía darles el alcance que llevó al A Quo a decretar la nulidad de la Resolución 17-001-0271-2010 del 31 de mayo de 2010 […]”. 15.

Aseguró que no es cierto que en el proceso no se haya demostrado la posesión ni la propiedad sobre el inmueble; esto, porque la parte demandante aportó al proceso la ficha catastral donde se registra como titular de la mejora a la señora Guerrero de Jaramillo; condición de poseedora que no desconoce la parte demandante y que existe sobre el predio con ficha catastral núm. 01-01-0321-0002-000 donde funciona hace años el restaurante Drive In Cerritos de su propiedad. 16.

Comunicó que desde el momento en que la parte demandante, modificó la ficha catastral a favor la señora Guerrero de Jaramillo, esta ha pagado los impuestos de ley; de ahí que, en el evento de que se confirme la sentencia de primera instancia, “[…] es menester volver a crear la ficha catastral de la mejora a nombre de mi patrocinada, la que como se advierte al folio 18 del expediente, fue cancelada al pasar a formar parte del predio 01-08-0001-1272-000-001.

Ello sin contar con que tendrá que hacérsele devolución de la totalidad de los dineros cancelados por concepto del impuesto predial […]”; es decir, se debe complementar el fallo en el sentido de ordenar: i) la inscripción de la señora Guerrero de Jaramillo en la ficha predial de mejoras 01-01-0321-0002-001; y ii) que el Municipio de Manizales le restituya la totalidad del valor que pagó y que pague por impuesto predial, reconociendo intereses e indexación, en los términos que señaló la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia proferida el 9 de julio de 2014 dentro del expediente 2009-00087-02.

Actuación en segunda instancia Admisión del recurso, pruebas y traslado para alegar 9. El Despacho sustanciador, mediante providencia de 30 de septiembre de 2016[15], admitió el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia; mediante providencia de 4 de septiembre de 2017[16], ordenó que, en el término de diez (10) días las partes presentaran los alegatos por escrito y vencido dicho término se surtiera el traslado al Ministerio Público.

Alegatos de conclusión De la tercera con interés directo 10. La apoderada de la señora Alba Marina Guerrero de Jaramillo, reiteró los argumentos que expuso en el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia proferida en primera instancia. De la parte demandante 11. La parte demandante insistió en los argumentos que desarrolló en el transcurso del proceso.

Concepto del Ministerio Público 12. El Ministerio Público guardó silencio en este momento procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 13. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) el acto administrativo acusado; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo sobre las funciones y competencia del Instituto Geográfico Agustín Codazzi en la formación, actualización y conservación de los catastros municipales; v) el acervo probatorio; y, vi) análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 14. Vistos el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 30813 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201114, sobre el régimen de transición y vigencia; y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 15.

Agotados los procedimientos inherentes a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procederá a examinar las argumentaciones expuestas por la tercera con interés directo en el recurso de apelación, interpuesto contra la sentencia proferida el 16 de octubre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Caldas.

Acto administrativo acusado 16. El acto administrativo acusado es el siguiente: 1. La Resolución núm. 17-001-0271-2010 de 31 de mayo de 2010[17], de la cual se destaca, lo siguiente: “[…] INSTITUTO GEOGRÁFICO “AGUSTÍN CODAZZI” RESOLUCIÓN NRO. 17-001-0271-2010 (31 MAY. 2010) "POR LA CUAL SE ORDENA UNOS CAMBIOS EN EL CATASTRO DEL MUNICIPIO DE: 001 MANIZALES EL JEFE DE CONSERVACIÓN DE LA DIRECCIÓN TERRITORIAL DE: 17 CALDAS

RESUELVE

ORDENA R LA INSCRIPCIÓN EN EL CATASTRO DEL MUNICIPIO DE: MANIZALES - LOS SIGUIENTES CAMBIOS |1 |7 |C |01 01 0321 0002 |MUNICIPIO DE MANIZALES | | | | |000 001 |BELLAVISTA LA BRECHA | | | | | | | | | | | |C.C. 01-01-2010 | | | | | |NOTA: PASA A SER EL PREDIO No. | | | | | |01-08-0001-1272-000 | | | |C |01 01 0321 0002 |GUERRERO JARAMILLO ALBA MARINA | | | | |001 001 |LA BRECHA | | | | | | | | | | | |C.C. 01-01-2010 | | | | | |NOTA: PASA A FORMAR PARTE DEL | | | | | |PREDIO No. 01-08-0001-1272-000 | | | |I |01 08 0001 1272 |GUERRERO JARAMILLO ALBA MARINA | | | | |000 001 |BELLAVISTA LA BRECHA | | | | | | | | | | | |I.C. 01-01-2010 | | | | | |NOTA: PROVIENE DEL PREDIO No. | | | | | |01-01-0321-0002-000 Y LA MEJORA| | | | | |0002-001 | | | | | | | | | | | | | | | | | | | ART. 3 CONTRA LAS INSCRIPCIONES CATASTRALES AQUÍ SEÑALADAS PROCEDEN LOS RECURSOS DE REPOSICIÓN Y DE APELACIÓN CUANDO SE PRESENTAN MODIFICACIONES EN EL AVALÚO, LOS CUALES PODRÁN INTERPONERSE, EL PRIMERO ANTE EL JEFE DE CONSERVACIÓN O EL JEFE DE LA OFICINA DELEGADA, SEGÚN EL CASO, Y EL SEGUNDO ANTE EL DIRECTOR TERRITORIAL.

ART. 4 LOS RECURSOS SE CONCEDERÁN EN EL EFECTO SUSPENSIVO Y POR CONSIGUIENTE LA ANOTACIÓN DE LAS INSCRIPCIONES CATASTRALES EN LOS DOCUMENTOS DE LA TESORERÍA MUNICIPAL U OFICINA RECAUDADORA SOLO SE EFECTUARÁ HASTA LA EJECUTORIA DEL RECURSO. ART. 5 LOS AVALÚOS INSCRITOS CON POSTERIORIDAD AL PRIMERO DE ENERO TENDRÁN VIGENCIA FISCAL PARA EL AÑO SIGUIENTE, AJUSTADOS CON EL ÍNDICE QUE DETERMINE EL GOBIERNO NACIONAL.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE […]” (Destacado fuera de texto). Problema jurídico 17. La Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado, con fundamento en la demanda, la contestación a la demanda, el recurso de apelación y las pruebas legal y válidamente aportadas al expediente, determinará: 1. Si la Resolución núm. 17-001-0271-2010 de 31 de mayo de 2010, expedida por la Jefe de Conservación de la Dirección Territorial Caldas del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por medio de la cual se ordenan unos cambios en el catastro del Municipio de Manizales; en los términos desarrollados en el recurso de apelación, debe conservar su presunción de legalidad porque su expedición se ajustó al ordenamiento jurídico; como consecuencia de lo anterior, 2.

Si es procedente confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida, en primera instancia, el 16 de octubre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Caldas. El marco normativo sobre las funciones y competencia del Instituto Geográfico Agustín Codazzi en la formación, actualización y conservación de los catastros municipales 18. Visto el artículo 3.° de la Ley 14 de 6 de julio de 1983, inserto en el capítulo I, sobre normas de catastro, impuesto predial e impuesto de renta y complementarios, establece que “[…] Las autoridades catastrales tendrán a su cargo las labores de formación, actualización y conservación de los catastros, tendientes a la correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica de los inmuebles […]” (Destacado fuera de texto). 19.

Visto el artículo 5° ibidem, señala que “[…] Las autoridades catastrales tendrán la obligación de formar los catastros o actualizaciones en el curso de períodos de cinco (5) años en todos los municipios de país, con el fin de revisar los elementos físico y jurídico del catastro […]” (Destacado fuera de texto). 20. Visto el artículo 1° del Decreto núm. 3496 de 26 de diciembre de 1983[18], derogado por el Decreto núm. 148 de 4 de febrero de 2020[19], sobre objetivos de las entidades estatales, indica que “[…] Las autoridades catastrales tendrán a su cargo las labores de formación, actualización y conservación de los catastros, tendientes a la correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica de los inmuebles […]” (Destacado fuera de texto). 21.

Visto el artículo 2° ibidem, sobre definición de catastro, determina que “[…] El catastro es el inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado, de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares, con el objeto de lograr su correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica […]” (Destacado fuera de texto). 22.

Vistos los artículo 3.° y 4.° ibidem, sobre los aspectos físico y jurídico de los inmuebles, en concordancia con los artículos 3.° y 4.° de la Resolución núm. 2555 de 28 de septiembre de 1988, establecen que el primero “[…] consiste en la identificación de los linderos del terreno y edificaciones del predio sobre documentos gráficos o fotografías aéreas u ortofotografías y la descripción y clasificación de las edificaciones y del terreno […]”; mientras que el segundo “[…] consiste en indicar y anotar en los documentos catastrales la relación entre el sujeto activo del derecho, o sea el propietario o poseedor, y el objeto o bien inmueble, mediante la identificación ciudadana o tributaria del propietario o poseedor, y de la escritura y registro o matrícula inmobiliaria del predio respectivo […]” (Destacado fuera de texto). 23.

Visto el artículo 11 del Decreto núm. 3496 de 26 de diciembre de 1983, sobre formación catastral, esta se define como “[…] el conjunto de operaciones destinadas a obtener la información sobre los terrenos y edificaciones en los aspectos físico, jurídico, fiscal y económico de cada predio […]”; la información que se obtenga se debe anotar en la “[…] ficha predial […]” y demás documentos de control estadístico; en consecuencia, “[…] El proceso de formación termina con la resolución por predio de la cual las autoridades catastrales, a partir de la fecha de dicha providencia, ordenan la inscripción en el catastro de los predios que han sido formados y establecen que el proceso de conservación se inicia al día siguiente […]” (Destacado fuera de texto). 24.

Visto el artículo 13 ibidem, sobre actualización de la formación catastral, esta “[…] consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral, revisando los elementos físico y jurídico del catastro […]”; procedimiento que “[…] se debe realizar dentro de un período máximo de cinco (5) años, a partir de la fecha en la cual se termina la formación de un catastro, de conformidad con lo establecido en el artículo 5.° de la Ley 14 de 1983 y el artículo 11 del presente Decreto […]”; en consecuencia, una vez las autoridades catastrales expiden el acto administrativo por medio del cual: i) finaliza el proceso de actualización; ii) ordenan la renovación de la inscripción en el catastro de los predios actualizados; y iii) señalan que el proceso de conservación se inicial a partir del día siguiente, donde “[…] el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión […]”; la cual, de conformidad con el inciso final del artículo 9.° de la Ley 14 de 6 de julio de 1983, en concordancia con el artículo 30 del Decreto núm. 3496 de 1983, “[…] se hará dentro del proceso de conservación catastral y contra la decisión procederán por la vía gubernativa los recursos de reposición y apelación […]” (Destacado fuera de texto). 25.

Visto el artículo 14 ibidem, sobre ciclos de formación catastral, determina que “[…] Las autoridades catastrales tendrán la obligación de formar los catastros o actualizarlos en el curso de períodos de cinco (5) años en todos los municipios del país, con el fin de revisar los elementos físico y jurídico del catastro […]”; la norma prevé que “[…] Concluido el período de cinco (5) años desde la formación o actualización del catastro, no se podrá hacer un nuevo reajuste y continuará vigente el último avalúo catastral hasta tanto se cumpla un nuevo acto de formación o actualización del avalúo del respectivo predio […]” (Destacado fuera de texto). 26.

Visto el artículo 12 del Decreto núm. 3496 de 1983, sobre conservación catastral, esta “[…] consiste en el conjunto de operaciones destinadas a mantener al día los documentos catastrales de conformidad con los cambios que experimente la propiedad raíz en sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico […]”; en consecuencia, la norma indica que la conservación catastral se formaliza “[…] con la resolución que ordena la inscripción en los documentos catastrales de los cambios que se hayan presentado en la propiedad raíz […]” (Destacado fuera de texto). 27.

Visto el artículo 19 ibidem, sobre inscripción catastral, establece que “[…] El catastro de los predios elaborado por formación o por actualización de la formación y los cambios individuales que sobre vengan en la conservación catastral, se inscribirán en los registros catastrales en la fecha de la resolución que lo ordena […]”; ahora bien, visto el artículo 41 ibidem, “[…] Las labores catastrales de que trata la Ley 14 de 1983 se sujetarán en todo el país a las normas técnicas establecidas por el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” […]” (Destacado fuera de texto). 28.

Visto el artículo 17 de la Resolución núm. 2555 de 28 de septiembre de 1988, sobre inscripción catastral, “[…] Se entiende por inscripción catastral la incorporación de la propiedad inmueble en el censo catastral, dentro de los procesos de formación, actualización de la formación o conservación […]” (Destacado fuera de texto). 29. Visto el artículo 28 de la Resolución núm. 2555 de 28 de septiembre de 1988, sobre formación catastral, establece: “[…] Artículo 28.

Formación Catastral. Es el proceso por medio del cual se obtiene la información correspondiente a los predios de una unidad orgánica catastral o parte de ella, teniendo como base sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico, con el fin de lograr los objetivos generales del catastro. Parágrafo 1. Las autoridades catastrales tendrán la obligación de formar los catastros en los períodos que señale la ley con el fin de revisar los elementos físico y jurídico del catastro y eliminar las posibles disparidades en el avalúo catastral originadas en mutaciones físicas, variaciones de uso de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario.

Parágrafo 2. La información catastral se consignará en documentos cartográficos que permitan la mensura del área, la elaboración del plano de conjunto del municipio y de las cartas catastrales con su respectiva identificación predial y que contengan la clasificación agrológica de los suelos y su uso […]” (Destacado fuera de texto). 30.

Visto el artículo 29 ibidem, sobre operaciones de la formación; la formación del catastro implica, lo siguiente: “[…] Artículo 29. Operaciones de la Formación. La formación del catastro implica lo siguiente: 1. Deslinde municipal, perímetro urbano y nomenclatura general. 2. Identificación de cada uno de los predios. 3. Ubicación y numeración del predio dentro de la carta catastral municipal. 4.

Diligenciamiento de la ficha predial, la cual constituye el acta de identificación predial, debidamente fechada y firmada por el funcionario catastral. 5. Determinación de las zonas homogéneas físicas y estudio del mercado inmobiliario para determinar el valor de los terrenos y edificaciones. Liquidación del avalúo catastral en cada predio. 1.

Plano o croquis del predio con indicación de sus colindantes. 2. Elaboración de documentos gráficos estadísticas, listas de predios o poseedores. 3. Resolución que ordena la inscripción de los predios que han sido formados, con indicación de su vigencia […]” (Destacado fuera de texto). 31. Vistos los artículos 31 y 32 de la Resolución núm. 2555 de 1988, sobre documentos gráficos y otros documentos; establecen que, para formar el catastro de cada municipio, se deben elaborar los siguientes documentos: “[…] Artículo 31.

Documentos Gráficos. Para la formación del catastro de cada municipio, se elaborarán los siguientes documentos: 1. Cartas de conjunto del territorio municipal en la escala adecuada según su extensión. 2. Cartas con índice de vuelo. 1. Planos con la identificación y numeración de los predios rurales en escalas adecuadas, según la densidad de parcelación. 2.

Cartas de conjunto con demarcación de los perímetros de las manzanas para los catastros urbanos, en escalas adecuadas según la extensión de la zona. 3. Planchas individuales por manzanas con la identificación y numeración de los predios urbanos con sus áreas construidas en escala 1.500 o para casos especiales 1.1000. 4. Cartas municipales de conjunto con delimitación de las zonas homogéneas físicas y económicas. 5.

Cartas temáticas de uso, distribución por tamaño de los predios, clase de suelo, servicios públicos: y 6. Los demás documentos gráficos que mediante normas especiales determine el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” […]” (Destacado fuera de texto). “[…] Artículo 32. Otros documentos. Las Oficinas de Catastro llevarán además, los siguientes documentos para cada uno de los municipios de su jurisdicción. 1.

Las fichas prediales ordenadas numéricamente según los modelos que determine o apruebe el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”. Las cuales deben contener la descripción de los aspectos físico, jurídico y económico de cada predio. 2. Un índice o lista de propietarios o poseedores, ordenado alfabéticamente archivo magnético con indicación del número del documento de identidad, del número catastral y nomenclatura del inmueble, las áreas del terreno y de las edificaciones, el avalúo unitario y total del terreno, el avalúo unitario y total de las edificaciones, el avalúo catastral total y su vigencia. 3.

Cuadros estadísticos sobre: La distribución de la propiedad raíz por predios, número de propietarios, superficies, valor, destinación; 4. Los estudios del mercado inmobiliario que sirvieron de base para el avalúo de los terrenos y de las edificaciones, y 5. Los demás documentos que ordene el Instituto Geográfico” Agustín Codazzi”, de interés para la estadística nacional […]” (Destacado fuera de texto). 32.

Visto el artículo 37 ibidem, sobre iniciación de la identificación predial, determina que una vez se defina el programa de labores de que trata el artículo 36 ibidem, “[…] las autoridades catastrales, mediante providencia, ordenarán la ejecución de los trabajos, la fecha de su iniciación y dispondrán lo demás que consideren necesario de acuerdo con las normas pertinentes […]”; para lo anterior, prevé el artículo 39 ibidem, sobre comunicación al alcalde, que “[…] La providencia que ordena la iniciación de los trabajos de que trata el artículo 37 será comunicada al respectivo Alcalde Municipal, quien la hará conocer de los habitantes de su jurisdicción por los medios que estén a su alcance, sin perjuicio de que también la oficina de Catastro adelante directamente dicha labor […]”; sin embargo, la norma es diáfana en que “[…] La falta de comunicación de las autoridades municipales no invalidará el trámite catastral que se adelante […]” (Destacado fuera de texto). 33.

Visto el artículo 60 ibidem, sobre mejoras por edificaciones en predio ajeno, señala: “[…] En el caso de edificaciones instaladas por una persona sobre terrenos que no le pertenecen, se establecerán para el predio dos fichas, una para el terreno y otra para la mejora, a nombre de los respectivos propietarios con las referencias del caso […]” (Destacado fuera de texto). 34.

Visto el artículo 74 de la Resolución núm. 2555 de 1988, sobre identificación predial, la define como “[…] la verificación de los elementos físicos y jurídicos del predio, mediante la práctica de la inscripción catastral para identificar su ubicación, linderos, extensión, mejoras por edificaciones y precisar el derecho de propiedad o de posesión […]” (Destacado fuera de texto). 35.

Visto el artículo 45 ibidem, sobre aviso a los propietarios y poseedores, determina las siguientes circunstancias: i) que la diligencia de identificación predial debe informarse a los propietarios y a los poseedores para que concurran a ella; ii) los propietarios y poseedores deben suministrar la información sobre linderos; títulos de propiedad; justificación de la posesión; documentos de identificación y recibos de impuesto predial; y, iii) si el propietario o poseedor no concurre en el término de 3 días a la diligencia de identificación predial, se le impondrán las sanciones de ley sin que su ausencia invalide la diligencia de identificación predial ni el proceso catastral.

La norma prevé: “[…] Artículo 45. Aviso a los propietarios o Poseedores. La diligencia de identificación predial deberá anunciarse de los propietarios o poseedores con la debida antelación por intermedio de la comisión de catastro, con el fin de que concurran a ella y suministren las informaciones sobre linderos, títulos de propiedad o justificación de posesión, documentos de identificación y recibos de impuesto predial.

Parágrafo. Si el propietario o poseedor no concurriere en el término de tres días, el Alcalde Municipal a solicitud de la Oficina de Catastro, impondrá las multas previstas en los artículos 1° y 2° del Decreto 1066 de 1946, o en las disposiciones que lo adicionen o reformen. La no presentación del propietario o poseedor no invalida la diligencia de identificación predial, ni el proceso catastral del cual hace parte esta actividad […]” (Destacado fuera de texto). 36.

Vistos los artículos 88 y 89 ibidem, sobre actualización de la formación catastral y período de la actualización de la formación catastral, señalan que “[…] La actualización de la formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral, mediante la revisión de los elementos físico y jurídico del catastro […]”; actualización que “[…] se debe realizar dentro de los períodos que señale la Ley y a partir de la fecha en la cual se termina la formación de un catastro […]” (Destacado fuera de texto). 37.

Visto el artículo 91 de la Resolución núm. 2555 de 1988, sobre clausura de la actualización de la formación, prevé que “[…] El proceso de actualización termina con la resolución por medio de la cual el Jefe de la Oficina de Catastro, a partir de la fecha de dicha providencia, ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados […]”; en consecuencia, el artículo 93 ibidem, sobre mutación catastral, señala que “[…] Se entiende por mutación catastral todo cambio que sobrevenga respecto de los elementos físico, jurídico o económico de los predios cuando sea debidamente inscritos en el Catastro […]” (Destacado fuera de texto). 38.

Visto el artículo 100 ibidem, sobre término para la ejecución de las mutaciones, indica que estas “[…] se realizarán en un término máximo de un mes, contados a partir de la fecha de recibo de la solicitud con los documentos pertinentes o de la información registral […]” (Destacado fuera de texto). El caso concreto 39. Atendiendo al marco normativo referido supra, la Sala procede a realizar el análisis del material probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto.

Acervo probatorio 40. La Sala procederá a apreciar y valorar, en conjunto, las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica en los términos del artículo 187 del Código de Procedimiento Civil; en concordancia con el artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con el problema jurídico planteado, en los siguientes términos: Pruebas documentales 41.

Copia de la ficha predial del predio urbano de la Vereda Bellavista denominado “La Brecha”, en el que se observan las siguientes circunstancias: i) que la mejora con número predial 001-01-01-0321-0002-001, inscrita a nombre de la señora Alba Marina Guerrero Jaramillo, con fundamento en el acto administrativo acusado, fue cancelada por la parte demandante con la siguiente anotación: “[…] PASA A PREDIO […]”; en consecuencia, se creó el número predial 01-08-0001-1272-001[20]. 42.

Copia de la ficha predial del predio urbano denominado “La Brecha”, en el que se observan las siguientes circunstancias: i) que en el predio con número predial 01 01 0321 0002 000 001, se registran como propietarios o poseedores sucesivos, los siguientes: la Nación, sin número de acto administrativo; Ferrocarriles Nacionales de Colombia, mediante la Resolución núm. 134 de 1992; el Municipio de Manizales, mediante la Resolución núm. 0681 de 1997; y por último, la señora Alba Marina Guerrero de Jaramillo con ocasión de la expedición del acto administrativo acusado; la justificación para realizar la mutación tuvo origen en la escritura pública núm. 2314 de 28 de noviembre de 1989, otorgada en la Notaría Segunda del Municipio de Manizales; en consecuencia, el predio pasó a individualizarse con el número predial 01-08-0001-1272-001[21]. 43.

Copias de las sentencias proferidas el 16 de julio de 2010 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Manizales[22]; y 11 de septiembre de 2011 por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Caldas[23], dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró la señora Alba Marina Guerrero de Jaramillo contra el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por medio de las cuales se negaron las pretensiones de la demanda tendientes a que se declarara la nulidad de la inscripción de Ferrocarriles Nacionales de Colombia como propietario del predio que ahora ocupa la atención de la Sala y, a título de restablecimiento del derecho, aquél se incluyera en la ficha catastral inscrita a nombre de la señora Guerrero de Jaramillo. 44.

Copia de la escritura núm. 2314 de 28 de noviembre de 1989[24], otorgada en la Notaría Segunda del Círculo de Manizales y que sirvió de soporte para la expedición del acto administrativo acusado, por medio de la cual el señor Jorge Enrique Castellanos Castellanos le transfirió a la señora Alba Marina Guerrero de Jaramillo el predio “Balcones de Niza (de la Finca Palo Santo)”; de la cual se destaca, lo siguiente: “[…] Que transfiere a título de venta a la señora ALBA MARINA GUERRERO DE JARAMILLO, el derecho de dominio y la posesión efectiva que tiene en el siguiente inmueble: Un lote de terreno que hace parte de otro de mayor extensión, mejorado con pastos naturales y artificiales, ubicado en jurisdicción del Municipio de Manizales, en la vereda de El Alto del Perro o Buenavista, con una cabida aproximada de 10.663 metros cuadrados y alinderado así: […] TERCERA: Adquirió el comprador en mayor extensión el predio relacionado por compra que hizo a los señores […], según consta en la escritura pública No. 1.223 corrida ante el Notario Segundo del Círculo de Manizales, de fecha 5 de julio del presente año de 1989 que fue registrada oportunamente en la matrícula inmobiliaria No. 100-0092934 y aclarada posteriormente según consta en la escritura pública 1553 de la misma Notaría y de fecha 16 de agosto de este año 1989 […].

Presente la compradora doctora Alba Marina Guerrero de Jaramillo, mujer casada con sociedad conyugal vigente, identificada con la cédula de ciudadanía número 20.017.552 expedida en Bogotá a quien conozco de todo lo cual doy fe y manifestó: Que acepta la venta que por medio de esta escritura se le hace, que ha pagado el precio y ha recibido el inmueble a entera satisfacción, el inmueble del cual segrega tiene ficha catastral número 0-01-015-0021-000 […]” (Destacado fuera de texto). 45.

Copia del plano en el que aparece el inmueble con ficha catastral núm. 01-08-0001-1272-001, registrada a nombre de la señora Alba Marina Guerrero de Jaramillo con ocasión de la expedición del acto administrativo acusado; así como de los predios colindantes[25]. 46. Original del Memorando núm. 6005 de 26 de julio de 2010[26], expedido por el Área de Conservación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por medio del cual se concluye, lo siguiente: “[…] me permito informar que analizada la escritura pública número 2314 del 28 de noviembre de 1989, emanada de la Notaría Segunda de Manizales, además del certificado de tradición número 100-94381, y posterior verificación en terreno, el día 21 d Julio de 2010, en compañía de los funcionarios Duqueiro José Carvajal Villa y Néstor Gerardo Montoya Jaramillo, Oficiales de Catastro de la Territorial, localizando en campo, puntos descritos en la mencionada escritura número 2314, apoyados en aerografías números C-2117, vuelo número 228 del año 1983 y C-2515 vuelo número 215 del año de 1993, y Plancha Rural 206-III-B-4, se determinó que esta NO corresponde al predio identificado con ficha catastral 01-08-0001-1272-000, por lo tanto la inscripción realizada a nombre de la señora Alba Marina Guerrero de Jaramillo identificada con cédula de ciudadanía número 20.017.552, según resolución 17-001-0271-2010, no es procedente.

Es de anotar que dicha escritura número 2314 del 28 de noviembre de 1989, emanada de la Notaría Segunda de Manizales, registrada bajo el folio de matrícula inmobiliaria número 100-94381, corresponde a compra efectuada por la misma señora Alba Marina Guerrero de Jaramillo al señor Jorge Enrique Castellanos Castellanos, sobre inmueble de mayor extensión y que se inscribió mediante resolución número 328 del año 1990, bajo el número de ficha predial 00-01-0015-0043-000, ficha que actualmente figura con el número 01-08-0001-0507-000, la cual y mediante visita que se mencionó en el párrafo anterior fue plenamente identificada y localizada acorde con el alinderamiento descrito en la mencionada escritura, sin presentar vínculo alguno con el predio número 01-08-001-1272-000, objeto de análisis […]” (Destacado fuera de texto). 47.

Copia de una petición del 17 de julio de 2010[27], suscrita por la señora Alba Marina Guerrero de Jaramillo, por medio de la cual le solicita al Director Territorial de Caldas del Instituto Geográfico Agustín Codazzi que coadyuve el desistimiento de la demanda que ella presentó en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, atendiendo a que “[…] desapareció la controversia que se planteó en la demanda que actualmente se adelanta en el Juzgado Octavo (sic) Administrativo de Descongestión contra ese Instituto, por cuanto la titularidad del predio distinguido con la ficha catastral No. 01-01-0321-002- 000-001, ya fue aclarada […]”; lo anterior, porque “[…] ese Instituto expidió la Resolución No. 17-001-0271-2010, en virtud de la cual, las fichas catastrales Nos. 01-01-0321-002-000-001 y 01-01-0321-002-001-001, pasan a formar parte del predio distinguido con la ficha catastral No. 01-08-0001-1272-000-001 que figura a mi nombre […]” (Destacado fuera de texto). 48.

Copia de la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentó la señora Alba Marina Guerrero de Jaramillo contra el Instituto Geográfico Agustín Codazzi en la que, aduciendo una confusión en torno a la titularidad del predio distinguido con la ficha catastral núm. 01-01-0321-002-000 inscrito a nombre de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, entre otras pretensiones, solicitó la nulidad de la ficha catastral citada supra para que se ordenara su incorporación “[…] a la ficha No. 01-08-001-0508-000 a nombre de la señora ALBA MARINA GUERRERO DE JARAMILLO, por estar, según escritura pública [2166 del 08 de noviembre de 1989] debidamente registrada al folio de matrícula inmobiliaria No. 100-90542, formando un solo predio […]” (Destacado fuera de texto)[28]. 49.

Original de la consulta predial de la ficha catastral núm. 01-01- 0321-0002-000, expedida el 12 de abril de 2013[29], en la que se registra como propietario del inmueble al Municipio de Manizales. Solución del caso concreto 50. Esta Sala, para decidir el caso concreto, empieza por indicar que de la normativa transcrita supra, se llega a las siguientes conclusiones: i) El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, como máxima autoridad catastral, tiene a su cargo las labores de formación, actualización y conservación catastral; entre otras razones, para la correcta identificación física de los inmuebles; en consecuencia, la dirección, ejecución y control del catastro a su cargo, en sus diferentes etapas, son de su exclusiva competencia. ii) El proceso de formación catastral que adelantan las autoridades catastrales, tiene por finalidad obtener la información de los distintos terrenos, entre otros, en los aspectos físico y jurídico; el primero para “[…] la identificación de los linderos del terreno y edificaciones del predio sobre documentos gráficos o fotografías aéreas u ortofotografías y la descripción y clasificación de las edificaciones y del terreno […]”; y el segundo consistente “[…] en indicar y anotar en los documentos catastrales la relación entre el sujeto activo del derecho, o sea el propietario o poseedor, y el objeto o bien inmueble, mediante la identificación ciudadana o tributaria del propietario o poseedor, y de la escritura y registro o matrícula inmobiliaria del predio respectivo […]”; para estos fines, la autoridad catastral debe identificar el predio, ubicarlo, numerarlo dentro de la carta catastral del municipio, levantar un plano e indicar los predios colindantes; lo anterior, con sustento en el análisis de los documentos con que cuente, entre ellos, las escrituras públicas que se le entreguen por parte de los propietarios o poseedores con el fin de determinar sus eventuales derechos sobre los inmuebles y que quedarán registrados en la ficha catastral (Destacado fuera de texto). iii) El proceso de formación finaliza con el acto administrativo por medio del cual se ordena la inscripción de todos los predios en el catastro y en él se establece que la conservación del catastro inicia al día siguiente. iv) Las autoridades catastrales, por disposición legal, están en la obligación de revisar la información de la formación catastral cada cinco años, mediante el procedimiento de actualización catastral, con el fin de renovar, si a ello hubiere lugar, los datos de los inmuebles, entre otros aspectos, en el jurídico; en consecuencia, es indispensable que efectúen el estudio de la titulación que la parte involucrada en el procedimiento administrativo les presente y, con fundamento en ella, adopten la decisión que sea pertinente. v) Los procedimientos de formación y actualización catastral concluyen mediante la expedición de un acto administrativo de carácter general; sin embargo, por tratarse del inventario de inmuebles existentes en un determinado municipio, determinados desde sus aspectos físicos, jurídicos y fiscales, irradia en los propietarios, poseedores etc., efectos particulares; es allí donde a partir del día siguiente a la expedición del acto administrativo de carácter general, se abre paso el procedimiento de conservación del catastro. vi) Conforme con lo anterior y en los precisos términos dispuestos en la normativa citada supra, tan pronto finalicen las etapas de formación o actualización catastral, será el procedimiento administrativo de conservación catastral el idóneo para que los propietarios o poseedores soliciten a la autoridad la revisión y modificación de cualquier inconsistencia que entiendan se presentó en la determinación de los aspectos físicos, jurídicos, fiscales o económicos de sus inmuebles; petición que se deberá resolver mediante acto administrativo de carácter particular contra el cual proceden los recursos de reposición y de apelación vii) La normativa no deja lugar a dudas en cuanto a que el procedimiento de conservación solamente tiene lugar una vez finalice el de actualización catastral; es decir, salvo que se presente una petición de revisión del catastro, antes de que se inicie la etapa de actualización y esta no se haya decidido o se encuentre en curso, cualquier reparo a los aspectos físico, jurídico, fiscal o económico, deberá aclararse dentro del procedimiento de actualización o con posterioridad a la expedición del acto administrativo de carácter general, toda vez que si bien ambos trámites, en principio tienen la misma finalidad, por ley, el inicio del procedimiento de conservación está sujeto a la finalización del de formación o actualización. 51.

Esta Sala, del marco normativo y de las conclusiones citadas supra; de las pruebas aportadas legal y oportunamente al expediente; de los hechos narrados en la demanda y de los argumentos que se desarrollaron en las contestaciones de la demanda; procede a decidir el recurso de apelación que la parte demandante interpuso contra la sentencia proferida, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Caldas.

Cargo único en el recurso de apelación: La prueba sobre la que se edificó el fallo atacado ofrece serios reparos, lo que impedía fundamentar en ella la decisión atacada 52. La tercera con interés directo, en el recurso de apelación sostuvo que la prueba documental en la que se apoyó el a quo, para proferir la sentencia en primera instancia, no permitía acceder a las pretensiones de la demanda; para tal efecto, cuestionó el análisis que el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Manizales y la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Caldas, realizaron a las pruebas que se decretaron y practicaron dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número único de radicado 17-001- 33-31-002-2003-01002-01, que la señora Alba Marina Guerrero de Jaramillo inició en el año 2003 en contra del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. 53.

Esta Sala, sobre el particular debe señalar que el a quo, en la sentencia de 16 de octubre de 2015, contrario a lo que expuso la tercera con interés directo, no fundamentó su decisión en las pruebas que se aportaron y analizaron en el expediente con número único de radicado 17-001-33-31-002-2003-01002-01; es decir, en la decisión de primera instancia, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda y que ahora es objeto de revisión por la Sección Primera del Consejo de Estado, no se efectuó estudio de las pruebas que se allegaron al proceso citado supra; sin embargo, sí hizo alusión a algunas de las conclusiones que allí se plasmaron para determinar que las pretensiones de la señora Guerrero de Jaramillo, no podían prosperar; circunstancia que bajo ninguna hipótesis se puede tener como contraria al ordenamiento jurídico. 54.

Para esta Sala, es evidente que si el análisis probatorio que realizaron las autoridades judiciales en el proceso con número único de radicado 17-001-33-31-002-2003-01002-01, se estimaba transgresor de la realidad probatoria y, en consecuencia, contrario a derecho, la allí demandante contaba con los medios procesales para obtener la protección de sus derechos; si ello no sucedió, no se puede cuestionar que las providencias judiciales que se señalan de estar soportadas en una indebida valoración probatoria, mantienen la validez de lo que se decidió y, por tanto, podían servir de sustento a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 16 de octubre de 2015. 55.

La Sala, atendiendo lo anterior, considera que el análisis que se realizó en el recurso de apelación para controvertir las conclusiones a las que arribaron el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Manizales y la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Caldas dentro del proceso con número único de radicado 17-001-33-31-002-2003-01002- 01, no restan validez a los argumentos que se expusieron en la sentencia de 16 de octubre de 2015; más aún si se tiene en cuenta que ni el oficio 1.9-1292 sin fecha; la escritura pública núm. 351 del 16 de mayo de 1922; el folio de matrícula inmobiliaria núm. 100-25645; el oficio núm. 9-0621 de 2 de abril de 2003; entre otros documentos, no se aportaron al expediente, circunstancia que impide su valoración por parte de la Sección Primera del Consejo de Estado; esto, no obstante que la tercera con interés directo estaba en la obligación de cumplir, en la atapa prevista en la ley, con la carga procesal de demostrar los supuestos de hecho de su derecho. 56.

La tercera con interés directo, en el recurso de apelación manifestó que a diferencia de los que adujo el IGAC en la demanda de lesividad, en el sentido de que el acto administrativo acusado fue producto de la interpretación equivocada de la escritura que aportó la señora Guerrero de Jaramillo, la realidad muestra que el acto administrativo acusado lo expidió la jefe de conservación y el señor Néstor Gerardo Montoya Jaramillo, oficial de catastro con más de treinta años de experiencia, con lo cual se garantizó que el análisis de la documentación que produjo la mutación de la ficha catastral se realizó por una persona experta; no obstante, en visita posterior, el mismo oficial de catastro concluyó “[…] que la escritura arrimada como prueba, no correspondía al predio identificado con la ficha catastral No. 01-08-0001-1272-000, por lo que la inscripción realizada a nombre de mi representada no era procedente en ese inmueble […]”. 57.

La Sala del estudio del acto administrativo acusado observa que está firmado únicamente por la señora Patricia Elena Montes Giraldo, en calidad de Jefa de Conservación de la Dirección Territorial Caldas del Instituto Geográfico Agustín Codazzi; es decir, no es cierto que, como se afirma en el recurso de apelación, el acto también se expidió o suscribió por el señor Néstor Gerardo Montoya Jaramillo; esto, porque si bien en el acto aparece un espacio reservado para la firma del señor Montoya Jaramillo, aquel se encuentra vacío, lo que permite desestimar la afirmación según la cual el estudio de la titulación que sirvió para expedir el acto administrativo acusado la realizó una persona experta en esa materia. 58.

La Sala advierte que es cierto que en el Memorando núm. 6005 de 26 de julio de 2010[30], expedido por el Área de Conservación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, relacionado como prueba en el párrafo 46 de esta providencia, se dice que la escritura pública núm. 2314 del 28 de noviembre de 1989 no correspondía al predio identificado con la ficha catastral núm. 01-08-0001-1272-000, por lo que no era procedente la inscripción del predio a nombre de la señora Alba Marina Guerrero de Jaramillo; conclusión a la que arribaron los señores Duqueiro José Carvajal Villa y Néstor Gerardo Montoya Jaramillo; sin embargo, contrario a lo que expresó la tercera con interés directo, la circunstancia anotada no constituye contradicción porque se reitera, el acto administrativo acusado no fue suscrito por el funcionario del IGAC Montoya Jaramillo, lo que descarta que aquel se haya apoyado en un estudio de titulación realizado por este. 59.

La tercera con interés directo subrayó que, si se observa el memorando citado supra, se evidencia que los funcionarios de la parte demandante no tuvieron en cuenta los documentos catastrales oficiales para efectuar el reconocimiento predial urbano relacionados en el Manual de Reconocimiento Predial que se puede consultar por internet. 60.

La Sala, respecto de este argumento, lo primero que debe resaltar es que el Manual de Reconocimiento Predial se estableció para adelantar los procedimientos de formación, actualización y conservación catastral; el Memorando núm. 6005 de 26 de julio de 2010, no fue producto de ninguno de los anteriores procedimientos por cuanto fue el resultado de verificar si la expedición del acto administrativo acusado se ajustó a la ley y originó que la parte demandante, al establecer las inconsistencias en su expedición, le solicitara a la señora Alba Marina Guerrero de Escobar que autorizara su revocación directa; solicitud que al haberse contestado de manera negativa, provocó la presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 61.

Ahora bien, el memorando transcrito en el párrafo 46 y citado supra relaciona que los oficiales de catastro, para llegar a sus conclusiones, tuvieron en cuenta la escritura número 2314 de 28 de noviembre de 1989, las aerografías números C-2117, vuelo número 228 del año 1983; C-2515 vuelo número 215 del año de 1993 y la Plancha Rural 206-III-B-4, documentos que de conformidad con la Resolución núm. 2555 de 1988 son los idóneos para determinar los aspectos físico y jurídico de los diferentes predios y que no fueron objeto de prueba en contrario; en consecuencia, la Sala no observa de qué manera se podría sostener que los funcionarios de la parte demandante no tuvieron en cuenta los documentos catastrales para determinar que la escritura núm. 2314 de 28 de noviembre de 1989, que sirvió de fundamento para expedir el acto administrativo acusado, en realidad “[…] NO corresponde al predio identificado con ficha catastral 01-08-001-1272-000 […]”. 62.

Es cierto que la parte demandante sabía que se podían afectar los derechos de la señora Alba Marina Guerrero de Jaramillo y que al parecer esta no fue convocada a la visita que finalizó con la expedición del Memorando núm. 6005 de 26 de julio de 2010; sin embargo, se insiste, el procedimiento no tuvo por finalidad concreta la de formar o actualizar el catastro; tanto que el memorando citado supra sirvió de fundamento para pedir a la señora Guerrero de Jaramillo que autorizara la revocación directa del acto acusado, lo que no sucedió y provocó que se iniciara este proceso dentro del cual se ha garantizado el debido proceso de la tercera con interés directo mediante el ejercicio de la defensa de sus derechos; distinto es que no haya logrado demostrar que se debe mantener incólume la presunción de legalidad de la Resolución núm. 17-001-0271-2010 de 31 de mayo de 2010. 63.

La tercera con interés directo manifestó que es imposible que los linderos coincidan por las imprecisiones que generó la misma parte demandante, para quien el predio pasó de medir 2014 m2 a 1458 M2; además, porque si se observa la escritura pública núm. 2314 de 1984, la mayoría de las veces se omite la longitud de algunos tramos de los linderos, con lo que resulta imposible establecer con certeza por donde pasan los mismos. 64.

La Sala, en este punto, más allá de pronunciarse sobre la coincidencia de los linderos, considera importante determinar sí, como lo asegura la señora Guerrero de Jaramillo, la escritura pública núm. 2314 de 1984 pertenece al predio respecto del cual ella fue inscrita mediante la expedición del acto administrativo acusado; lo anterior, porque solo si la escritura corresponde al predio, resultaba eventualmente viable la inscripción demandada. 65.

Esta Sala, para lo anterior debe indicar que la escritura citada supra se relaciona con la venta de un predio con una cabida de 10.663 M2, ubicado en el municipio de Manizales, Vereda El Alto del Perro o Buenavista, conocido como Balcones de Niza; este inmueble lo adquirió la señora Guerrero de Jaramillo por compra realizada al señor Jorge Enrique Castellanos Castellanos y se distinguía con la ficha catastral núm. 01-08-0001-0507-000. 66.

Por su parte, el inmueble inscrito a nombre de la señora Guerrero de Jaramillo con el nuevo número de ficha catastral 01- 08-0001-1272-000, con ocasión de la expedición del acto administrativo demandado, se distinguía inicialmente con la ficha catastral 01-01-0321-002-000-001, inscrita a nombre del Municipio de Manizales, ubicado en Bellavista “La Brecha”, con una cabida aproximada de 1.458 M2. 67.

La Sala, de acuerdo con lo anterior, considera que, como lo concluyeron en su momento los expertos catastrales, no era posible que la escritura pública núm. 2314 de 1984 describiera el predio que se encontraba inscrito a nombre del Municipio de Manizales, porque si aquel media 2014 m2 o 1458 M2, lo cierto es que la citada escritura se refiere a un inmueble ubicado en una zona diferente y con 10.663 M2; por tanto, no es contrario a la realidad que la parte demandada asegure que el acto administrativo se expidió por error atendiendo a que la escritura pública núm. 2314 de 1984, que aportó la señora Guerrero de Jaramillo, no describía el predio con la ficha catastral 01-01-0321-002-000-001; esto, no obstante que ambos predios sean colindantes. 68.

Para la Sala, la circunstancia anotada acredita que, como se manifestó en primera instancia, el título en que la tercera con interés directo soporta sus derechos sobre el inmueble que fue inscrito a su nombre, no demuestre que sobre aquel ejercía posesión o propiedad; se reitera, porque describe un inmueble diferente al que a partir de la expedición del acto administrativo acusado pasó a identificarse con la ficha catastral 01-08-0001-1272-000. 69.

La Sala, respecto a la petición de la tercera con interés directo para que de confirmarse la sentencia de primera instancia se complemente el fallo en el sentido de ordenar: i) la inscripción de la señora Guerrero de Jaramillo en la ficha predial de mejoras 01-01-0321-0002-001; y ii) que el Municipio de Manizales le restituya la totalidad del valor que pagó y que pague por impuesto predial, reconociendo intereses e indexación, debe manifestar que tal petición no es procedente; en primer lugar, porque en el presente proceso no se discute el restablecimiento de derecho de la señora Alba Marina Guerrero de Jaramillo; y en segundo lugar, atendiendo a que la nulidad del acto administrativo tiene por efecto volver las cosas a su estado anterior y si se realizaron pagos con ocasión de la inscripción anulada será la autoridad administrativa la competente para decidir sobre la procedencia del reintegro de dineros a petición de parte.

Conclusiones de la Sala 70. En suma, la Sala considera que los argumentos expuestos por la tercera con interés directo en el recurso de apelación no están llamados a prosperar debido a que no lograron demostrar la legalidad del acto administrativo acusado; en consecuencia, se confirmará la sentencia proferida, en primera instancia, el 16 de octubre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Caldas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, iii.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida, en primera instancia, el 16 de octubre de 2015 por el Tribunal Administrativo del Caldas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejera de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante auto proferido el 6 de octubre de 2011, adecuó la demanda a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad), al concluir que “[…] el acto es de carácter subjetivo, particular, y su valor es el determinado por el avalúo catastral […]” (Destacado fuera de texto). [2] “[…]

ARTÍCULO

84. ACCIÓN DE NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos. Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió […]”. [3] Por intermedio de apoderada (Folio 1 del cuaderno núm. 1 del expediente). [4] “Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones” [5] “Por la cual se reglamenta la formación, actualización de la formación y conservación del Catastro Nacional, y subroga la resolución No. 660 de 30 de marzo de 1984” [6] “[…]

ARTÍCULO 88. Actualización de la formación Catastral. La actualización de la formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral, mediante la revisión de los elementos físico y jurídico del catastro y la eliminación en el elemento económico de las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado inmobiliario […]”. [7] “[…]

ARTÍCULO 91. Clausura de la Actualización de la Formación. La información obtenida y los cambios encontrados se anotarán en los documentos catastrales pertinentes. El proceso de actualización termina con la resolución por medio de la cual el Jefe de la Oficina de Catastro, a partir de la fecha de dicha providencia, ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados.

En la misma providencia, la cual será debidamente publicada, se determinará que los avalúos resultantes de la actualización de la formación, entrarán en vigencia el 1° de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados […]”. [8] “[…]

ARTÍCULO 92. Objetivo de la Conservación Catastral. La conservación del catastro tiene los siguientes objetivos: 1. Mantener al día los documentos catastrales de acuerdo con los cambios que experimenta la propiedad inmueble; 2. Asegurar la debida conexión entre el Notariado, el Registro y el Catastro; 3. Designar de manera técnica los inmuebles en los documentos públicos y en los actos y contratos en general; 4.

Establecer la base para la liquidación del impuesto predial, y de otros gravámenes y tasas que tengan su fundamento en el avalúo catastral; 5. Actualizar la carta catastral y otras cartas temáticas; y 6. Proporcionar la información que sobre los recursos básicos se posea, para la promoción del desarrollo económico y social del país. […]”. [9] “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones” [10] Por intermedio de apoderada (Folio 126 del cuaderno núm. 1 del expediente). [11] Por intermedio de apoderada (Folio 140 del cuaderno núm. 1 del expediente). [12] Mediante providencia proferida el 22 de enero de 2013, se decretó la suspensión del proceso por prejudicialidad, atendiendo a que la decisión que se pudiera tomar en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró la señora Alba Marina Guerrero de Jaramillo, contra el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, podía incidir directamente en este proceso “[…] porque en aquel se busca la inscripción del predio No. 01-01- 0321-0002-000 a nombre de la señora Guerrero, y en este proceso se depreca la nulidad del acto administrativo que por parte del IGAC ya llevó a efecto tal inscripción […]” (Folios 172 y 173 del cuaderno núm. 1 del expediente). [13] Folios 198 a 204 del cuaderno núm. 1 del expediente. [14] Folios 206 a 224 del cuaderno núm. 1 del expediente. [15] Folio 14 del cuaderno núm. 2 del expediente. [16] Folio 17 del cuaderno núm. 2 del expediente. [17] Folio 9 del cuaderno núm. 1 del expediente. [18] “[…] Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 14 de 1983 y se dictan otras disposiciones […]”. [19] “[…] Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 79, 80, 81 y 82 de la Ley 1955 de 2019 y se modifica parcialmente el Título 2 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1170 de 2015, Por medio del cual se expide el Decreto Reglamentario Único del Sector Administrativo de Información Estadística […]”. [20] Folio 18 a 21 del cuaderno núm. 1 del expediente. [21] Folios 11 a 17 del cuaderno núm. 1 del expediente. [22] Folios 22 a 47 del cuaderno núm. 1 del expediente. [23] Folios 176 a 188 del cuaderno núm. 1 del expediente. [24] Folios 48 a 50 del cuaderno núm. 1 del expediente. [25] Folio 51 del cuaderno núm. 1 del expediente. [26] Folio 52 del cuaderno núm. 1 del expediente. [27] Folios 53 y 54 del cuaderno núm. 1 del expediente. [28] Folios 86 a 103 del cuaderno núm. 1 del expediente. [29] Folio 153 del cuaderno núm. 1 del expediente. [30] Folio 52 del cuaderno núm. 1 del expediente.