ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO POR VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / COSA JUZGADA – Ambos procesos estaban dirigidos a que se reconozca el pago de la pensión gracia Esta causal se estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión alejada de la Carta Política porque: i) deja de aplicar una decisión ius fundamental a un caso concreto, por ejemplo: (a) cuando en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional;

(b) cuando se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata, y c) cuando el juez en sus resoluciones vulneró los derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme a derecho con la Constitución; ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Carta Política, desconociendo que de conformidad con su artículo 4º la Constitución es norma de normas, por lo que en caso de incompatibilidad entre ella y la ley u otra norma jurídica «se aplicarán (…) Visto lo anterior, es pertinente destacar que, acuerdo con el artículo 303 del Código General del Proceso, «la sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes».

En concordancia con lo anterior, el CPACA prevé en su artículo 189 que «la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada». (…) En consonancia con lo anterior, esa misma Sección ha explicado que los anteriores presupuestos para la configuración de la cosa juzgada permiten brindarles a los ciudadanos la certeza de que una vez resuelta su controversia, ella quedará en firme en tanto que así se evita la aparición de cadenas interminables de decisiones judiciales sobre un mismo asunto, lo que afectaría la seguridad jurídica y la confianza en la administración de justicia. Precisamente, en la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2017, expediente 15001-23-33-000-2013-00471-01, la Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado, al pronunciarse respecto de pretensiones relacionadas con la pensión gracia, reiteró los elementos de la cosa juzgada que se configuran en el presente asunto en el que se pretende lograr el reconocimiento y pago de la referida prestación. Con fundamento en las anteriores premisas, es claro para la Sala de Decisión que las autoridades judiciales al declarar que operó la cosa juzgada del medio de control que promovió el hoy accionante no incurrieron en ninguna vulneración de garantías iusfundamentales y, mucho menos, en las causales de procedibilidad invocadas.

Ello es así por cuanto el hecho consistente en que en la nueva demanda se atacaran actos administrativos distintos a los inicialmente controvertidos, considera la Sala que el objeto perseguido en ambos procesos es el mismo pues está asociado a que se reconozca el pago de la pensión gracia por considerar el actor que se cumplían los requisitos establecidos en la norma para ello.

Igualmente, se observa que en el nuevo proceso se debatía el tipo de vinculación del docente -nacional o territorial- del hoy accionante, tema que también fue abordado en la acción judicial que promovió en el año 2011, en la que se concluyó que «no se acreditaron los 20 años de servicio docente con vinculación territorial o nacionalizada exigidos en la norma y se hizo referencia expresa a que el tiempo laborado como docente nacional no puede ser tenido en cuenta para dicho propósito».

En ese orden de ideas, y comoquiera que la nueva demanda versaba sobre las mismas partes, y tenía el mismo objeto y causa, lo procedente era que se declarara probada la excepción de la cosa juzgada. Por tanto, resulta evidente que el fallo objeto de la acción constitucional bajo estudio no vulneró ninguna garantía iusfundamental. Por tanto, habrá de negarse el amparo constitucional deprecado.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 303 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 189 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01002-00 (AC) Actor: HÉCTOR VEGA PATIÑO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – No se configura el defecto de violación directa de la Constitución. Se niega la acción de tutela.

Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por el ciudadano Héctor Vega Patiño, por intermedio de apoderado judicial, en contra de los autos de 20 de marzo de 2019 y de 30 de julio de 2020, proferidos, respectivamente, por el Tribunal Administrativo del Quindío y por el Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1.

El ciudadano Héctor Vega Patiño solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «al trabajo, al debido proceso, a la seguridad social y acceso a la justicia», cuya vulneración le atribuyó a los autos de 20 de marzo de 2019 y de 30 de julio de 2020, proferidos, respectivamente, por el Tribunal Administrativo del Quindío y por el Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación número 63001-23-33-000-2018-00195-00/01 mediante los cuales se declaró probada la excepción previa de cosa juzgada.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por el accionante en la demanda de tutela, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Indicó que, el 17 de febrero de 2011, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Cajanal para que le fuera reconocida la pensión gracia, en virtud de lo cual acreditó el cumplimiento de los requisitos de tiempo de servicio tanto de carácter nacionalizado como nacional. 2.2.

Señaló que el Tribunal Administrativo de Quindío, mediante sentencia de 31 de julio de 2013, negó las pretensiones de la demanda al considerar que el hoy accionante había solicitado que se le tuvieran en cuenta tiempos de servicio de carácter nacional, lo cual no era posible para obtener el reconocimiento de la pensión gracia de conformidad con lo previsto en la jurisprudencia del Consejo de Estado. 2.3.

Resaltó que, el 11 de mayo de 2016, en ejercicio del derecho de petición, solicitó a la Unidad de Gestión Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – en adelante UGPP-, el reconocimiento de la pensión gracia, para lo cual allegó los documentos que acreditaban el cumplimiento de los 20 años de servicio de carácter territorial, de conformidad con lo previsto en la jurisprudencia del Consejo de Estado. 2.4.

Adujo que, mediante Resolución Núm. RDP 036110 de 27 de septiembre de 2016, la Subdirección de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, negó el reconocimiento de la pensión gracia «alegando que un certificado de salarios indica que los tiempos del 11 de marzo de 1974 al 15 de mayo de 1977, son caracterizados como nacionalizados, y que en el mismo certificado se muestra que a partir del 16 de mayo de 1977 a la fecha, el vínculo es nacional, afirmando que hay una inconsistencia, lo cual no es cierto». 2.5.

Aseveró que, con fecha 15 de noviembre de 2016, apeló la anterior decisión y afirmó que sí había cumplido los 20 años de servicio de carácter nacionalizado y territorial, pues antes del período que se inició con vínculo nacional, cuenta con un total de 3 años, 2 meses y 4 días, laborados para la educación en el Departamento del Quindío y caracterizados como nacionalizados, y que «con los tiempos de servicio que corren a partir del 22 de abril de 1996, que son departamentales por efectos de la descentralización de la educación, cumplió los 20 años de servicio aptos para reclamar la pensión gracia el día 18 de febrero de 2013». 2.6.

Agregó que, pese a lo anterior, mediante Resolución Núm. RDP 004612 del 9 de febrero de 2017, la Dirección de Pensiones de la UGPP confirmó en todas sus partes la resolución recurrida, mediante la cual se negó la pensión gracia, razón por la que, agotada la vía gubernativa, el 22 de octubre de 2018, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad de las Resoluciones RDP 036110 del 27 de septiembre de 2016 y RDP 004612 del 9 de febrero de 2017, para que, en su lugar, se ordenara el reconocimiento de la aludida pensión a partir del 18 de febrero de 2013, y se pagaran las mesadas atrasadas, debidamente indexadas, con aplicación de los intereses moratorios pertinentes. 2.7.

Explicó que, a la demanda le correspondió el número 63001-23-33-000-2018-00195-00, proceso dentro del cual al UGPP propuso, entre otras excepciones, la de cosa juzgada argumentando que «si bien el demandante en esta oportunidad no persigue la nulidad del mismo acto del cual fue objeto el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó ante el Tribunal Administrativo del Quindío radicado 63001233100020110005400, resuelto en primera instancia por esta corporación el 31 de julio de 2013, negando las pretensiones del demandante, el medio de control que promueve hoy el demandante al parecer es por los mismos hechos, fundamentos jurídicos, las pretensiones y las pruebas traídas al trámite del anterior proceso, ya definido por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativa». 2.8.

Manifestó que respecto del referido escrito de excepciones se pronunció el 20 de febrero de 2019, alegando que, pese a que en ese momento desconocía si el Tribunal Administrativo del Quindío se había pronunciado respecto de alguna demanda formulada por él, de ser así no se configuraría la excepción de cosa juzgada, pues solo había identidad de parte, y en modo alguno identidad de objeto como tampoco de causa. 2.9.

Acotó que, mediante auto de 20 de marzo de 2019, en audiencia inicial, el Tribunal Administrativo del Quindío resolvió declarar probada la excepción previa de cosa juzgada, decisión en contra de la cual interpuso el recurso de apelación cuyo conocimiento correspondió al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, corporación judicial que, mediante providencia de 30 de julio de 2020, decidió confirmarla. 2.10.

Puso de presente lo siguiente: […] Es importante destacar que tanto el Tribunal Administrativo del Quindío, como el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, aceptaron que dentro del posterior proceso promovido por mi mandante, se configuraba la cosa juzgada, y esto se hizo a pesar de que en el anterior proceso se había demandado la nulidad de la resolución PAP 017671 de 12 de octubre de 2010, y en el nuevo proceso se solicitó la nulidad de las resoluciones RDP 036110 del 27 de septiembre de 2016 y RDP 004612 del 9 de febrero de 2017, lo cual ya indicaba que entre una y otra demanda no podía existir identidad de objeto; así también, en la primera demanda el estatus de pensionado, a pesar de no conocerse con exactitud, puede inferirse que era anterior al 17 de febrero de 2011 (fecha de presentación de la primera demanda), y en el posterior proceso el status jurídico de pensionado era de fecha 13 de julio de 2013, por lo cual tampoco se podía predicar que existiera identidad de objeto entre una y otra demanda, y esta diferencia en el status de pensionado de la segunda demanda se debe que en ésta se solicitó que no se tuvieran en cuenta unos tiempos de servicio de carácter nacional, por lo cual tampoco se podía predicar que existiera identidad de causa petendi fáctica, y por último, en la segunda demanda se invocaron normas constitucionales y legales sobre la descentralización de la educación, fenómeno éste que hacía que un vínculo laboral que era nacional, mutara a departamental, normas aquellas (constitucionales y legales) no invocadas en la primera demanda, con lo cual, no era dable a los falladores de instancia declarar que existía también identidad de causa petendi jurídica entre los dos procesos […]. 2.11.

Argumentó que las decisiones cuestionadas incurrieron en los defectos fáctico, material o sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. 2.12. Destacó que se configuró el defecto fáctico por cuanto los jueces de instancia no debieron decretar probada la excepción de cosa juzgada, en tanto que en los procesos objeto de inconformidad, esto es, los expedientes números 2011-00054-00 y 2018-00195-00, solo se configura la identidad de partes y en ningún momento se acredita la identidad de objeto o de causa, pues los actos administrativos demandados en el segundo proceso no habían sido cuestionados en el primero, y en la demanda inicial no se invocó la Ley 60 de 1993, la cual sí se adujo en el proceso posterior. 2.13.

Planteó la existencia del defecto sustantivo al malinterpretar lo dispuesto en el artículo 303 del CGP, en tanto no se configuró la identidad de objeto dado que las resoluciones demandadas en uno y otro proceso son diferentes, pues el estatus de pensionado difiere en las mismas, se plantean causas distintas, no hay similitud en cuanto a los tiempos de servicio y su forma de acumulación y contabilización, además las normas invocadas son diferentes. 2.14.

Consideró que, igualmente, se desatendió el precedente contenido en la sentencia C-744 de 2001, mediante la cual la Corte Constitucional estableció los elementos constitutivos de la cosa juzgada, entre los que destacó la identidad de objeto y de causa petendi, en razón a lo cual la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos hechos o fundamentos como sustento, lo que no ocurre en el presente caso. 2.15.

Sostuvo que se incurrió en el defecto de violación directa de la Constitución por cuanto las providencias objeto de inconformidad vulneran sus derechos fundamentales, toda vez que no acometieron un adecuado estudio de los requisitos para la configuración de la cosa juzgada, pretermitiéndole del derecho de acceder a la pensión gracia. III.

PRETENSIONES 3. El extremo accionante formuló las siguientes pretensiones: […] 1. Sírvase tutelar el derecho fundamental de acceso a la justicia, al trabajo, a la seguridad social y al debido proceso, que como consecuencia de las providencias, tanto del Tribunal Administrativo del Quindío, como del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, resultan siendo violados y afectando a mi mandante. 2.

Sírvase dejar sin efectos el auto de fecha 20 de marzo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante el cual se declaró probada la excepción de cosa juzgada y en consecuencia se ordenó la terminación del proceso y la providencia de fecha 30 de julio de 2020 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” mediante la cual se confirmó el auto de fecha 20 de marzo de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío. 3.

En consecuencia, ordénese al Tribunal Administrativo del Quindío, declarar no probada la excepción de cosa juzgada y por lo tanto, ordénese la continuación del proceso con número de radicado 63001-23-33-000-2018-00195-00 en la etapa procesal en la cual se ordenó su terminación y archivo […]. IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 15 de marzo de 2020, el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso, admitió la acción de tutela promovida por el ciudadano Héctor Vega Patiño, en contra de los autos de 20 de marzo de 2019 y de 30 de julio de 2020, proferidos, respectivamente, por el Tribunal Administrativo del Quindío y por el Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A; asimismo vinculó como tercero con interés directo en el resultado del proceso a la UGPP.

También dispuso notificar al Ministerio Público para lo de su competencia. 5. En la misma providencia, solicitó a la Secretaría del Tribunal Administrativo del Quindío que remitiera, preferiblemente por correo electrónico y, en su defecto, por medio físico, el expediente contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de amparo. 6.

Las notificaciones del proveído arriba referido se efectuaron de manera electrónica. V. INTERVENCIONES 7. Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas, éstas rindieron informes en los siguientes términos: 7.1. V.1. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, a través del consejero ponente1 de la decisión objeto de tutela, solicitó que se negara el amparo constitucional deprecado. 7.2.

Indicó que los argumentos tenidos en cuenta para confirmar la decisión de primera instancia se desarrollaron de conformidad con la línea vinculante de la Sección Segunda, con fundamento en la cual se concluyó que los motivos originarios tanto del proceso 2011-00054-00, como del que fue objeto de estudio 2018-00195-01, fueron dilucidados en la primera actuación judicial, pues la clase de vinculación como maestro del actor fue tema agotado en el debate probatorio de tal controversia, razón por la cual no resultaba posible efectuar un nuevo estudio respecto del mismo, más aún cuando una de las consecuencias de la inactividad respecto de la carga argumentativa y probatoria que les asiste a las partes, es el resultado adverso a sus intereses. 7.3.

Planteó que las razones de hecho y de derecho que fundamentan la decisión objeto de inconformidad, están desarrolladas y sustentadas en la parte motiva de la misma, y a ella se atiene la Sala como fundamento de defensa, razón por la cual no se configura ninguna de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela. V.2. Los magistrados del Tribunal Administrativo del Quindío y la UGPP guardaron silencio.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia de la Sala 8. Esta Sala de Decisión es competente para conocer la acción de tutela presentada por el ciudadano Héctor Vega Patiño, a través de apoderado judicial, en contra del Tribunal Administrativo del Quindío y del Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A, en virtud de lo previsto en el artículo 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19912, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 20173 y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 20184 y con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

VI.2. Problemas jurídicos 9. La Sala pone de presente que, en el escrito de tutela son dos las autoridades judiciales accionadas, esto es, el Tribunal Administrativo del Quindío y Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A. Sin embargo, en esta providencia solo se analizará la decisión de segunda instancia, en tanto que la dictada en primera instancia fue objeto de recurso de alzada ya desatado por la referida Corporación. Con fundamento en la anterior premisa, la Sala encuentra que los problemas jurídicos a resolver son los siguientes: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. b) Si ello es así, determinar si la providencia de 30 de julio de 2020, proferida por el Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Núm. 63001-23-33-000-2018-00195-01, vulneró los derechos constitucionales fundamentales invocados por el accionante, al incurrir en los defectos fáctico, material o sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, al confirmar el auto de 20 de marzo de 2019, dictado por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante el cual declaró probada la excepción de cosa juzgada y ordenó la terminación del proceso. 10.

Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con la afectación de derechos fundamentales de la actora, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.

VI.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 11. En sentencia de 31 de julio de 20125, la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 12.

Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 13. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 14.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial6, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución7. 15.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera «dejar sin efecto o modular la decisión8” que se encaje en dichos parámetros. 16.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 17.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VI.4. El caso concreto 18. El ciudadano Héctor Vega Patiño solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «al trabajo, al debido proceso, a la seguridad social, y acceso a la justicia», cuya vulneración le atribuyó a los autos de 20 de marzo de 2019 y de 30 de julio de 2020, proferidos por el Tribunal Administrativo del Quindío y por el Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación número 63001-23-33-000-2018-00195-00/01, mediante los cuales se declaró probada la excepción previa de cosa juzgada. 19.

En tal sentido es preciso indicar que si bien es cierto el accionante en su escrito tutelar alegó que en las decisiones judiciales censuradas se incurrió en los defectos sustantivo, fáctico, de desconocimiento del presente y de violación directa de la Constitución, sus argumentos se centran en un mismo planteamiento y están a orientados a demostrar que no se configuró la figura de la cosa juzgada prevista en el artículo 303 del Código General del Proceso, por lo que en el presente análisis se estudiarán conjuntamente desde la órbita de la causal de violación directa de la Constitución. 20.

De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala entrará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional y acogida por la Sala Plena de esta Corporación. VI.4.1. Cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela 21.

La Sala encuentra que en la acción de tutela de la referencia se cumplen tales requisitos, en razón a que: i) La solicitud de amparo tiene relevancia constitucional en tanto se invoca la vulneración de unos derechos de orden fundamental como lo son el trabajo, el debido proceso, la seguridad social y el acceso a la administración de justicia; ii) la parte accionante no tiene otro medio para la defensa de los derechos fundamentales que estima vulnerados con las decisiones proferidas en primera y en segunda instancia por las corporaciones judiciales accionadas; iii) la situación a la cual se atribuye la vulneración de los derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela; iv) la providencia de segunda instancia objeto de amparo se notificó el 18 de septiembre de 2020, mientras que la acción de tutela se presentó el 9 de marzo de 2021, es decir dentro de los seis meses siguientes, lapso que resulta razonable; v) no se alega la existencia de una irregularidad procesal, por lo que no resulta necesario efectuar un análisis al respecto, y vi) la acción constitucional no se dirige contra una sentencia dictada en un proceso de idéntica naturaleza y/o índole.

VI.4.2. Análisis de los requisitos especiales de la presente acción de tutela 22. Encontrándose satisfechos y cumplidos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, la Sala de Decisión abordará los requisitos especiales frente a la presunta vulneración de los derechos constitucionales fundamentales invocados por el extremo accionante.

En este punto se advierte, para el caso concreto, que el tutelante considera que las providencias objeto de amparo incurrió en violación directa de la Constitución. VI.4.2.1. Análisis de la violación directa de la Constitución 23. Esta causal se estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión alejada de la Carta Política porque: i) deja de aplicar una decisión ius fundamental a un caso concreto, por ejemplo: (a) cuando en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional;

(b) cuando se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata, y c) cuando el juez en sus resoluciones vulneró los derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme a derecho con la Constitución; ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Carta Política, desconociendo que de conformidad con su artículo 4º la Constitución es norma de normas, por lo que en caso de incompatibilidad entre ella y la ley u otra norma jurídica «se aplicarán las disposiciones constitucionales». 24.

En el sub examine el actor sostiene que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al declarar el fenómeno de la cosa juzgada, por cuanto, a su juicio, no se configuran los presupuestos para ello. 25. Como sustento de lo anterior, indicó lo siguiente: […] Es importante destacar que tanto el Tribunal Administrativo del Quindío, como el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, aceptaron que dentro del posterior proceso promovido por mi mandante, se configuraba la cosa juzgada, y esto se hizo a pesar de que en el anterior proceso se había demandado la nulidad de la resolución PAP 017671 de 12 de octubre de 2010, y en el nuevo proceso se solicitó la nulidad de las resoluciones RDP 036110 del 27 de septiembre de 2016 y RDP 004612 del 9 de febrero de 2017, lo cual ya indicaba que entre una y otra demanda no podía existir identidad de objeto; así también, en la primera demanda el estatus de pensionado, a pesar de no conocerse con exactitud, puede inferirse que era anterior al 17 de febrero de 2011 (fecha de presentación de la primera demanda), y en el posterior proceso el status jurídico de pensionado era de fecha 13 de julio de 2013, por lo cual tampoco se podía predicar que existiera identidad de objeto entre una y otra demanda, y esta diferencia en el status de pensionado de la segunda demanda se debe que en ésta se solicitó que no se tuvieran en cuenta unos tiempos de servicio de carácter nacional, por lo cual tampoco se podía predicar que existiera identidad de causa petendi fáctica, y por último, en la segunda demanda se invocaron normas constitucionales y legales sobre la descentralización de la educación, fenómeno éste que hacía que un vínculo laboral que era nacional, mutara a departamental, normas aquellas (constitucionales y legales) no invocadas en la primera demanda, con lo cual, no era dable a los falladores de instancia declarar que existía también identidad de causa petendi jurídica entre los dos procesos […]. 26.

Ahora bien, en la sentencia enjuiciada, la Subsección accionada discurrió así: […] Las pretensiones de la demanda en el presente medio de control son del siguiente tenor literal: PRIMERA: Declarar que es nula la Resolución RDP 036110 del 27 de septiembre de 2016, proferida por la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación solicitada por mi mandante.

SEGUNDA: Declarar que es nula la Resolución RDP 004612 del 9 de febrero 2017, proferida por el director de pensiones de la UGPP, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra de la Resolución RDP 036110 del 27 de septiembre de 2016, confirmándola en todas y cada una de sus partes. Por su parte, en el proceso que se adelantó por el señor Héctor Vega Patiño en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 2011-00054-00, las pretensiones se concretaron así: (…) La nulidad de la resolución PAP 017671 del 12 de octubre 2010 notificada el 28 de octubre del mismo año por la cual se le niega al actor el reconocimiento y pago de la pensión gracia. El Tribunal Administrativo del Quindío mediante sentencia de 31 de julio de 2013 resolvió denegar las pretensiones de la demanda al tener como fundamento el hecho de que el demandante no acreditó 20 años de servicio docente como vinculación territorial o nacionalizada, por lo tanto, resultaba improcedente acceder a las súplicas, pues el tiempo laborado como docente nacional que se certificó en el plenario no podía ser tenido en cuenta para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. Dicho de otro modo, consideró que el tiempo con vinculación nacionalizada no era acumulable con el tiempo de servicio cumplido en una institución educativa de carácter nacional cuyo nombramiento había sido efectuado por autoridad del mismo orden (nacional).

Así las cosas, la decisión de fondo adoptada no resultó favorable. Se puede inferir de lo anterior, que ambos asuntos versan sobre el mismo objeto, por cuanto se pretende que se declare que el demandante reúne los requisitos exigidos por la ley para ser beneficiario del régimen de la pensión gracia. Resulta claro entonces, que existe identidad de objeto entre los dos procesos referidos, esto es, se intenta que se resuelva nuevamente sobre la pretensión de reconocimiento de la pensión gracia. Si bien es cierto los actos administrativos demandados no son los mismos, esto se debe a que se provocó el pronunciamiento de la administración en dos oportunidades (Resoluciones PAP 01671 del 12 de octubre de 2010;

RDP 036110 del 27 de septiembre de 2016 y RDP 004612 del 9 de febrero de 2017), para que se resolviera sobre igual punto, en los que, en efecto, se tomó la misma decisión denegatoria bajo similares explicaciones. Frente a la causa petendi, entendida esta como la razón o los motivos por los cuales se acude al aparato judicial, se observa que en la demanda presentada por el señor Héctor Vega Patiño en el expediente 2011-00054-00, el proceso se inició para que la entidad reconociera la prestación pensional a la que cree tener derecho, por cuanto inició sus labores el 28 de febrero de 1974 como director de la escuela rural la Granja de Buenavista y el 25 de febrero de 1976 se ratificó su nombramiento en propiedad por parte del Departamento del Quindío como docente nacionalizado; por tanto, estuvo vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 por un ente territorial y el tiempo prestado en colegios de secundaria, a su juicio, es válido para completar el requisito exigido para adquirir dicha pensión. El debate jurídico en el proceso aludido se centró en establecer si el demandante tenía derecho a la pensión gracia, teniendo en cuenta el material probatorio allegado al plenario.

El Tribunal concluyó que no, luego de analizar las certificaciones de tiempo de servicios obrantes en el expediente, pues con estas no se acreditaron los 20 años de servicio docente con vinculación territorial o nacionalizada exigidos en la norma y se hizo referencia expresa a que el tiempo laborado como docente nacional no puede ser tenido en cuenta para dicho propósito.

Así las cosas, al efectuar un análisis a las pretensiones de la demanda y la sentencia que las decidió, la Sala concluye que se trata de la misma causa, es decir, las razones por las cuales se presentó el nuevo proceso se concretan en la reclamación del reconocimiento de la pensión gracia. En el presente asunto, además de reiterar los hechos narrados en el expediente 2011-00054-00, se trae el argumento de que en razón de la descentralización de la educación y a la certificación de la que fueron objeto el departamento del Quindío y el municipio de Armenia, respectivamente, el tiempo laborado a partir de abril de 1996 se reputaba departamental o municipal, toda vez que mutó, de conformidad con lo establecido en la Ley 60 de 1993; sin embargo, este no puede tenerse como un hecho nuevo o diferenciador, por cuanto dicha discusión pudo darse en la primera demanda incoada y no se hizo a pesar de las oportunidades procesales que dispuso el actor para sustentar su defensa con base en la asignación de competencias que prevé la mencionada ley.

En suma, los motivos que dieron origen a uno y otro proceso fueron dilucidados en la primera actuación judicial, pues como lo expuso el a quo, el tipo de vinculación como maestro del actor fue agotado dentro del debate probatorio de tal controversia, sin que sea posible volver a hacer un estudio sobre el mismo, máxime cuando una de las consecuencias de la inactividad frente a la carga argumentativa y probatoria que les asiste a las partes es un resultado adverso a sus intereses.

Dicho de otra forma, los argumentos que se traen a este plenario debieron ser expuestos en el anterior, toda vez que no existe justificación al hecho de no haber ventilado antes la tesis atinente a la presunta mutación de su tipo de vinculación como docente oficial junto con su correspondiente soporte probatorio. En cuanto a la identidad de partes no existe duda que se trata de los mismos sujetos procesales.

En el proceso 2011-00054-00 actuó como parte actora el señor Héctor Vega Patiño y como demandada Cajanal, hoy UGPP, como sucede en el proceso actual […]. (Subrayas de la Sala) 27. Visto lo anterior, es pertinente destacar que, acuerdo con el artículo 303 del Código General del Proceso, «la sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes».

En concordancia con lo anterior, el CPACA prevé en su artículo 189 que «la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada». 28. La Sección Segunda del Consejo de Estado, siguiendo el contenido de la norma transcrita, ha indicado que la cosa juzgada se predica cuando concurren los siguientes elementos: […] para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere: i. Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada. ii.

Identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos de hecho y de derecho como sustento. iii. Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión sobre la cual se predica la cosa juzgada […]. 29. En consonancia con lo anterior, esa misma Sección ha explicado que los anteriores presupuestos para la configuración de la cosa juzgada permiten brindarles a los ciudadanos la certeza de que una vez resuelta su controversia, ella quedará en firme en tanto que así se evita la aparición de cadenas interminables de decisiones judiciales sobre un mismo asunto, lo que afectaría la seguridad jurídica y la confianza en la administración de justicia. 30.

Precisamente, en la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2017, expediente 15001-23-33-000-2013-00471-01, la Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado, al pronunciarse respecto de pretensiones relacionadas con la pensión gracia, reiteró los elementos de la cosa juzgada que se configuran en el presente asunto en el que se pretende lograr el reconocimiento y pago de la referida prestación. 31.

Con fundamento en las anteriores premisas, es claro para la Sala de Decisión que las autoridades judiciales al declarar que operó la cosa juzgada del medio de control que promovió el hoy accionante no incurrieron en ninguna vulneración de garantías iusfundamentales y, mucho menos, en las causales de procedibilidad invocadas. 32. Ello es así por cuanto el hecho consistente en que en la nueva demanda se atacaran actos administrativos distintos a los inicialmente controvertidos, considera la Sala que el objeto perseguido en ambos procesos es el mismo pues está asociado a que se reconozca el pago de la pensión gracia por considerar el actor que se cumplían los requisitos establecidos en la norma para ello.

Igualmente, se observa que en el nuevo proceso se debatía el tipo de vinculación del docente -nacional o territorial- del hoy accionante, tema que también fue abordado en la acción judicial que promovió en el año 2011, en la que se concluyó que «no se acreditaron los 20 años de servicio docente con vinculación territorial o nacionalizada exigidos en la norma y se hizo referencia expresa a que el tiempo laborado como docente nacional no puede ser tenido en cuenta para dicho propósito». 33.

En ese orden de ideas, y comoquiera que la nueva demanda versaba sobre las mismas partes, y tenía el mismo objeto y causa, lo procedente era que se declarara probada la excepción de la cosa juzgada. Por tanto, resulta evidente que el fallo objeto de la acción constitucional bajo estudio no vulneró ninguna garantía iusfundamental. Por tanto, habrá de negarse el amparo constitucional deprecado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: NEGAR la acción de tutela presentada por el señor HÉCTOR VEGA PATIÑO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.

TERCERO: En caso de no ser impugnada REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P (6)