AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES PARA GESTIONAR SUS INTERESES – Límites / COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS EN MATERIA TRIBUTARIA – Alcance. Si el congreso ha fijado los elementos del tributo, las asambleas y concejos no pueden apartarse de lo dispuesto por la Ley / AUTONOMÍA FISCAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES – No es ilimitada / AUTONOMÍA TRIBUTARIA QUE LA CONSTITUCIÓN LES CONCEDE A LOS CONCEJOS MUNICIPALES Y DISTRITALES Y A LAS ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES – Ejercicio de sus atribuciones De acuerdo con los artículos 287, 300-4 y 313-4 de la Constitución Política, las entidades territoriales gozan de autonomía para gestionar sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley y, en virtud de esa autonomía, tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales pueden decretar tributos y gastos locales.
El artículo 287 de la Carta, establece que «las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley». De conformidad con esta norma, no hay discusión en cuanto a que la autonomía fiscal no es absoluta, sino que está limitada por la Constitución y la ley. Conforme con los referidos principios, la Constitución también hizo referencia a las competencias de los municipios en materia tributaria, para señalar en el artículo 313-4 que corresponde a los Concejos «votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales».
El artículo 338 de la Constitución Política dispone: «ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos, las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo» (Subraya la Sala). El Constituyente quiso que las entidades territoriales gozaran de autonomía en materia tributaria al interior de su jurisdicción. Para ello, se resalta que el propósito estaba encaminado a otorgarles la facultad para decretar impuestos, claro está, que previamente hayan sido creados o autorizados por el legislador, entiéndase Congreso de la República, en tiempos de paz.
Para esta Sección, la autonomía fiscal de las entidades territoriales no es ilimitada, pues deriva de la Constitución y la Ley. Ello implica que, si el congreso ha fijado los elementos del tributo, las asambleas y concejos no pueden apartarse de lo dispuesto por la Ley. En ese sentido, reconociendo expresamente el marco de autonomía tributaria que la Constitución les concede a los concejos municipales y distritales y a las asambleas departamentales, sus atribuciones deben ejercerse de acuerdo con la Carta Política y la ley, por lo que sus disposiciones -acuerdos y ordenanzas- no pueden desconocer o incumplir dichas normas, por ser jerárquicamente superiores.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 287 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 300 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 313 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 338 IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Es un tributo de carácter municipal / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO – Hecho generador / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO AL SECTOR FINANCIERO – Base gravable / CUANTIFICACIÓN DE LA BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO ICA DE LAS ENTIDADES FINANCIERAS – Reiteración de jurisprudencia / CERTIFICACIÓN EXPEDIDA POR LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA RESPECTO DEL MONTO DE LA BASE GRAVABLE ESPECIAL PARA EL SECTOR FINANCIERO – Reiteración de jurisprudencia / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO APLICABLE A LAS COMPAÑÍAS DE FINANCIAMIENTO EN EL DISTRITO DE CARTAGENA DE INDIAS – Base gravable especial / BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO ICA EN LOS INGRESOS DECLARADOS POR LAS ENTIDADES FINANCIERAS EN OTROS MUNICIPIOS – Requisitos de exclusión / EXTRATERRITORIALIDAD EN EL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO – Prueba / PRINCIPIO DE TERRITORIALIDAD DEL TRIBUTO Y FACULTAD DE FISCALIZACIÓN DE CADA MUNICIPIO O DISTRITO – Alcance En lo que interesa para este caso, el impuesto de industria y comercio es un tributo de carácter municipal, que grava la realización de actividades comerciales, industriales y de servicios.
En relación con el impuesto de industria y comercio al sector financiero, el artículo 41 de la Ley 14 de 1983, previó: «Los Bancos, Corporaciones de Ahorro y Vivienda, Corporaciones Financieras, Almacenes Generales de Depósito, Compañías de Seguros Generales, Compañías Reaseguradoras, Compañías de Financiación Comercial, Sociedades de Capitalización y los demás establecimientos de crédito que definan como tales la Superintendencia Bancaria e Instituciones financieras reconocidas por la ley, son sujetos del impuesto municipal de industria y comercio de acuerdo con lo prescrito por esta Ley».
En lo que atañe a la base gravable del citado impuesto, el artículo 42 de la mencionada ley dispuso que, para el caso de las compañías de financiamiento, esta se establecerá por los concejos municipales o por el Concejo del Distrito Especial de la siguiente manera: «2. Para Compañías de Financiamiento Comercial, los ingresos operacionales anuales representados en los siguientes rubros: a. Intereses b. Comisiones c. Ingresos varios».
En los mismos términos, se refirió el artículo 207 del Decreto Ley 1333 de 1986, por el cual se expide el Código de Régimen Municipal. El Distrito de Cartagena, por su parte, mediante el Acuerdo 041 del 21 de diciembre de 2006, expedido por el Concejo Distrital, reguló el impuesto de industria y comercio y el de avisos y tableros en esa jurisdicción. En el artículo 101 del mencionado acuerdo, aplicable al caso concreto, se dispuso lo siguiente: «BASE GRAVABLE ESPECIAL PARA EL SECTOR FINANCIERO.– La base gravable será la determinada por el artículo 42 de la Ley 14 de 1983 y demás normas concordantes».
Es decir que, en el Distrito de Cartagena, la base gravable de ICA para el sector financiero, en concreto, para las compañías de financiamiento, no corresponde al total de los ingresos obtenidos por la entidad. Por el contrario, les aplica la base especial prevista en los artículos 42 de la Ley 14 de 1983 y 207 del Decreto Ley 1333 de 1986.
Es oportuno mencionar que la Corte Constitucional en la sentencia C-459 de 2013, expuso que la base gravable para instituciones financieras son los ingresos operacionales que estas obtengan, como lo establece el artículo 42 de la Ley 14 de 1983, dado que «el dinero percibido no siempre corresponde a ingresos y, mucho menos, a lo generado como fruto de las actividades ordinarias del sujeto pasivo del tributo».
En el mismo sentido, esta Sección ha sostenido que para la cuantificación de la base gravable del ICA de las entidades financieras, se deben tener en cuenta únicamente los «ingresos operacionales» y no los ingresos brutos, por ser los que mejor reflejan la capacidad contributiva de esas instituciones y permiten una definición adecuada de las distintas fuentes de ingresos.
Finalmente, en cuanto a la información que las entidades financieras le deben remitir a la Superintendencia Financiera y el informe que esta le debe rendir a cada municipio para efectos del recaudo del impuesto de industria y comercio, es necesario mencionar que los artículos 46 y 47 de la Ley 14 de 1983 dispusieron lo siguiente: «ARTÍCULO 46.- Para la aplicación de las normas de la presente Ley, los ingresos operacionales generados por los servicios prestados a personas naturales o jurídicas se entenderán realizados en el Distrito Especial de Bogotá o en el municipio según el caso, donde opere la principal, sucursal, agencia u oficinas abiertas al público.
Para estos efectos las entidades financieras deberán comunicar a la Superintendencia Bancaria el movimiento de sus operaciones discriminadas por las principales, sucursales, agencias u oficinas abiertas al público que operen en los municipios, o en el Distrito Especial de Bogotá». «ARTÍCULO 47.- La Superintendencia Bancaria informará a cada municipio y al Distrito Especial de Bogotá, dentro de los cuatro (4) primeros meses de cada año, el monto de la base descrita en el artículo 42 de esta Ley, para efectos de su recaudo».
En similares términos, se refirieron los artículos 211 y 212 del Decreto Ley 1333 de 1986. En relación con la certificación expedida por la Superintendencia Financiera respecto del monto de la base gravable especial para el sector financiero, la Sala ha expuesto que tiene carácter informativo y no vinculante para efectos del impuesto de industria y comercio.
En conclusión, en el Distrito de Cartagena de Indias la base gravable del impuesto de industria y comercio aplicable a las compañías de financiamiento está prevista en el artículo 101 del Acuerdo 041 de 2006, que remite a los artículos 42 de la Ley 14 de 1983 y 207 del Decreto Ley 1333 de 1986, por lo tanto, a dichas entidades financieras les aplica la base gravable especial que corresponde a los ingresos operacionales representados en los siguientes rubros: (i) intereses, (ii) comisiones y (iii) ingresos varios.
En cuanto a los requisitos para la procedencia de la exclusión de la base gravable del ICA de los ingresos declarados por las entidades financieras en otros municipios, la Sala precisa que las declaraciones presentadas en otros entes territoriales, a las que se refiere el literal c) del artículo 99 del Acuerdo 041 de 2006, no pueden entenderse como prueba única de los ingresos que constituyen la base gravable del ICA en cada ente territorial, puesto que, en criterio de la Sala, no existe tarifa legal preestablecida Además, en el artículo 405 del Acuerdo 041 de 2006, se dispuso que «[p]ara efectos probatorios, en los procedimientos tributarios relacionados con los impuestos administrados por la Secretaría de Hacienda Distrital [de Cartagena], serán aplicables además de las disposiciones consagradas en los artículos siguientes de este capítulo, las contenidas en los capítulos I, II y III del título VI del Libro Quinto del Estatuto Tributario Nacional, con excepción de los artículos 770, 771 y 789».
Lo que conduce a que las decisiones del Distrito de Cartagena, en materia tributaria, puedan ser soportadas y, a su vez, cuestionadas con los medios de prueba previstos en la norma local y en el ET, entre los que se encuentra la certificación de contador público o de revisor fiscal (art. 777 del ET). De modo que, como lo ha expuesto la Sala en otras oportunidades, para probar la extraterritorialidad en el impuesto de industria y comercio, no existe tarifa legal preestablecida.
Así las cosas, es procedente deducir de la base gravable total, el ingreso obtenido en otros territorios, siempre que estos estén acreditados, por cualquier medio idóneo, sin que sea válido afirmar que, en ejercicio de la autonomía del ente territorial y en aplicación del literal c) del artículo 99 del Acuerdo 041 de 2006, la omisión en la entrega de las declaraciones de ICA presentadas en otros entes territoriales, elimine la posibilidad del contribuyente de excluir de la base gravable del tributo los ingresos obtenidos por fuera del citado distrito.
Finalmente, se reitera que cada ente territorial es el competente para exigir el pago del gravamen que se cause en su jurisdicción, teniendo en cuenta los ingresos obtenidos en su territorio y en relación con la actividad efectivamente desarrollada por el contribuyente. De lo contrario, se desconocería el principio de territorialidad del tributo y se excedería la facultad de fiscalización de cada municipio o distrito.
(…) De acuerdo con lo expuesto y comoquiera que es un hecho no cuestionado, que Giros y Finanzas es una compañía de financiamiento, a la que, para efectos de ICA le aplica la base gravable especial prevista en el artículo 101 del Acuerdo 041 de 2006 del Distrito de Cartagena, disposición que remite a los artículos 42 de la Ley 14 de 1983 y normas concordantes (art. 207 del Decreto Ley 1333 de 1986), se concluye que, como lo sostuvo el tribunal en la sentencia apelada, la base gravable que se debe aplicar en este caso corresponde a los ingresos operacionales representados en los siguientes rubros: (i) intereses, (ii) comisiones y (iii) ingresos.
Por lo anterior, es claro que el Distrito de Cartagena desconoció las normas en cita, al modificar la base gravable declarada por la contribuyente por concepto de ICA de 2007, teniendo en cuenta los ingresos brutos declarados por esa entidad a nivel nacional, en su declaración de renta del mismo año. En el presente caso, está probado que, para efectos del ICA -2007- en el Distrito de Cartagena, la demandante determinó los ingresos operacionales en la suma de $396.925.000, lo que pretendió probar ante la administración tributaria con la información reportada en los libros auxiliares de la cuenta contable 4, el certificado de revisor fiscal y el Oficio 050200 de 30 de abril de 2008 de la Superintendencia Financiera de Colombia, pruebas que no fueron valoradas, menos aún, desvirtuadas por la entidad territorial en el proceso de fiscalización. De modo que, de una valoración en conjunto de dichas pruebas, sin que le reste valor probatorio el hecho que el citado oficio se haya aportado en copia simple, se concluye que los ingresos obtenidos por Giros y Finanzas en el Distrito de Cartagena, durante el año gravable 2007, ascendieron a la suma de $396.925.115, que constituye la base gravable de ICA para dicho periodo y en ese ente territorial.
Para la Sala, el hecho que la contribuyente no haya aportado en sede administrativa la totalidad de las declaraciones del ICA presentadas en los demás municipios del país durante el año 2007, no conduce a que se le impida excluir de la base gravable del tributo los ingresos obtenidos por fuera del Distrito de Cartagena, porque como se expuso con anterioridad, lo previsto en el literal c) del artículo 99 del Acuerdo 041 de 2006, no puede entenderse como prueba única de los ingresos que constituyen la base gravable del ICA en cada ente territorial.
Teniendo en cuenta lo anterior y comoquiera que no prosperan los argumentos expuestos en el recurso de apelación, se confirmará la sentencia apelada, sin que sea necesario abordar el estudio relacionado con la sanción por inexactitud impuesta en los actos anulados, toda vez que, al establecerse la ilegalidad en la determinación oficial del tributo, la sanción impuesta en los actos viciados de nulidad debe correr la misma suerte.
FUENTE FORMAL: LEY 14 DE 1983 – ARTÍCULO 41 / LEY 14 DE 1983 – ARTÍCULO 42 / DECRETO LEY 1333 DE 1986 – ARTÍCULO 207 / ACUERDO 041 DE 2006 DEL CONCEJO DISTRITAL DE CARTAGENA – ARTÍCULO 101 / LEY 14 DE 1983 – ARTÍCULO 46 / LEY 14 DE 1983 – ARTÍCULO 47 / DECRETO LEY 1333 DE 1986 – ARTÍCULO 211 / DECRETO LEY 1333 DE 1986 – ARTÍCULO 212 / ACUERDO 041 DE 2006 DEL CONCEJO DISTRITAL DE CARTAGENA – ARTÍCULO 99 LITERAL C / ACUERDO 041 DE 2006 DEL CONCEJO DISTRITAL DE CARTAGENA – ARTÍCULO 405 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 770 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 771 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 789 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 777 CONDENA EN COSTAS – Integración / CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA – Improcedencia. Por falta de prueba de su causación [S]e observa que, a la luz de los artículos 188 del CPACA y 365 (num.8) del CGP, no procede la condena en costas (agencias en derecho y gastos del proceso) en esta instancia, por cuanto en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 13001-23-33-000-2012-00152-01 (24366) Actor: GIROS Y FINANZAS COMPAÑÍA DE FINANCIAMIENTO S.A. Demandado: DISTRITO DE CARTAGENA DE INDIAS FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias contra la sentencia del 26 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que resolvió: «PRIMERO. DECLARAR la nulidad de las Resoluciones Nos. 70 del 26 de abril de 2011 y AMC-RES-000649-2012 del 3 de mayo de 2012, a través de las cuales la Secretaría de Hacienda Distrital del Distrito de Cartagena de Indias D.T. y C., expidió la liquidación oficial de revisión e impuso una sanción al contribuyente Giros y Finanzas Compañía de Financiamiento Comercial S.A., y resolvió un recurso de reconsideración, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la firmeza de la Declaración Privada del Impuesto de Industria y Comercio del año gravable 2007 de la sociedad Giros y Finanzas Compañía de Financiamiento Comercial S.A. con número de formulario 20061-30554 presentada el 17 de abril de 2008, de conformidad con lo expuesto.
TERCERO: Sin condena en costas»[1].
ANTECEDENTES El 17 de abril de 2008, Giros y Finanzas Compañía de Financiamiento S.A.[2] (en adelante, Giros y Finanzas) presentó la declaración del impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros en el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, correspondiente al año gravable 2007[3]. El 22 de julio de 2010, el Asesor de Fiscalización de Impuestos de la Secretaría de Hacienda Distrital de Cartagena de Indias D. T. y C, expidió el Requerimiento Especial 223-10, por el que se le propuso a Giros y Finanzas modificar la declaración de ICA del año 2007, en el sentido de adicionar ingresos por la suma de $46.502.871.000[4].
La sanción por inexactitud propuesta ascendió a $635.920.000[5]. El 26 de abril de 2011, el Asesor de Fiscalización de Impuestos de la Secretaría de Hacienda Distrital de Cartagena de Indias profirió la Liquidación Oficial de Revisión 70, por la que se liquidó oficialmente el impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros del año gravable 2007[6], así: (i) mantuvo los valores del requerimiento especial por concepto de base gravable, ICA, avisos y tableros y sobretasa bomberil y (ii) modificó las unidades comerciales $1.292.000, anticipo 40% $1.486.000, anticipo pagado año anterior $1.242.000, total impuesto $287.625.000, sanción por inexactitud $453.867.000 y total impuesto a pagar $741.492.000.
Inconforme con la anterior decisión, el 28 de junio de 2011, Giros y Finanzas interpuso recurso de reconsideración[7], el cual fue resuelto mediante la Resolución AMC-RES-000649-2012 del 3 de mayo de 2012, proferida por el Secretario de Hacienda Pública Distrital de la Alcaldía de Cartagena, modificando parcialmente la liquidación oficial.
El impuesto de industria y comercio del año 2007, determinado de manera oficial con cargo a la demandante, es el siguiente[8]: |Base gravable |30.213.969.000 | |Impuesto de industria y |151.070.000 | |comercio | | |Avisos y tableros |22.661.000 | |Sobretasa bomberil |10.575.000 | |Unidades comerciales |1.292.000 | |Anticipo 40% |1.486.000 | |Anticipo pagado año anterior |1.242.000 | |Total impuesto |185.842.000 | |Sanción (160%) |291.014.000 | |Total impuesto a pagar |476.856.000 | Lo anterior, porque de la base gravable del tributo se disminuyeron los ingresos percibidos por Giros y Finanzas en otros municipios (Cali, Bogotá y Medellín), por la suma total de $16.685.827.000, conforme con las pruebas aportadas con el recurso de reconsideración. DEMANDA Giros y Finanzas Compañía de Financiamiento S.A, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones: «3.1.
Que se declare la nulidad de la Resolución No. 70 del 26 de abril de 2011, por medio de la cual se expide una Liquidación Oficial de Revisión y se impone una sanción a GIROS Y FINANZAS COMPAÑÍA DE FINANCIAMIENTO S.A. NIT. 860.006.797-9, notificada el 27 de abril de 2011, proferida por la Secretaría de Hacienda Distrital Fiscalización de la Alcaldía de Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural, por el impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros correspondiente al año gravable 2007. 3.2 Que se declare la nulidad de la Resolución No. AMC - RES - 000649- 2012 del 3 de mayo de 2012, por medio de la cual se resolvió un Recurso de Reconsideración, notificada el 4 de junio de 2012, proferida por el Secretario de Hacienda Pública Distrital de Cartagena, Alcaldía de Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural, por el impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros correspondiente al año gravable 2007. 3.3.
Que en consecuencia con lo anterior se restablezca el derecho que le asiste a mi poderdante dejando en firme la liquidación privada del impuesto Industria y Comercio de la Sociedad por el año gravable 2007. 3.4 Subsidiariamente solicito que se exima a mi poderdante del pago de sanción por inexactitud, declarando la nulidad parcial del Artículo Primero de la parte resolutiva de la Resolución No. AMC - RES - 000649- 2012 del 3 de mayo de 2012, ya que el asunto en controversia se dio por una clara diferencia de criterio con la Secretaria de Hacienda Distrital de la Alcaldía de Cartagena, situación no sancionable por expresa disposición del Inciso 6º del Artículo 647 del Estatuto Tributario, en concordancia con el Artículo 302 del Acuerdo 041 de 2006 del Concejo Distrital de Cartagena de Indias D.T.C. 3.5 Solicito que se condene en costas a la parte demandada, en el evento de que las anteriores pretensiones sean favorables a mi poderdante, toda vez que la Administración Distrital persiste en gravarle a mi poderdante ingresos que por su naturaleza no son base gravable del Impuesto de Industria y Comercio en Cartagena puesto que fueron generados en otras jurisdicciones municipales»[9].
Invocó como disposiciones violadas, las siguientes: • Artículos 4, 29, 83, 287 y 313 de la Constitución Política • Artículos 59, 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo • Artículos 32, 33, 36, 41, 42, 46 y 47 de la Ley 14 de 1983 • Artículos 1 y 7-3 del Decreto 3070 de 1983 • Artículos 195, 207 y 212 del Decreto 1333 de 1986 • Artículos 15, 30, 87, 89, 93, 97, 98, 100, 101, 302, 352, 386, 389, 392 y 405 del Acuerdo 041 de 21 de diciembre de 2006 • Artículos 647, 705, 706, 709, 710, 713, 742, 743 y 772 del Estatuto Tributario Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente: Afirmó que el Distrito de Cartagena expidió de manera extemporánea el requerimiento especial, si se tiene en cuenta que el 17 de abril de 2008 se presentó la declaración de ICA correspondiente al año gravable 2007 y, en virtud de la Inspección Contable y Tributaria 073-10, notificada el 12 de abril de 2010, el plazo previsto en el artículo 386 del Acuerdo 041 de 2006 vencía el 17 de julio de 2010, pese a lo cual, la notificación del acto previo se realizó el día 28 del mismo mes y año. Agregó que la respuesta al requerimiento especial se presentó el 3 de agosto de 2010 (antes de su vencimiento) y que la administración tributaria notificó la liquidación oficial de revisión el 27 de abril de 2011, cuando ya había vencido el término de los 6 meses señalado en el artículo 710 del ET, aplicable por expresa remisión del artículo 389 del Acuerdo 041 de 2006.
Señaló que el requerimiento especial y la liquidación oficial de revisión están falsamente motivados, porque se sustentaron en información que no le ofrecía certeza sobre el monto de los ingresos obtenidos por la sociedad en el Distrito de Cartagena durante el año 2007. Explicó que en dichos actos administrativos no se tuvo en cuenta la información suministrada por la sociedad con la respuesta al requerimiento ordinario expedido el 8 de junio de 2010, en especial, los libros auxiliares que dan cuenta de los ingresos obtenidos por Giros y Finanzas en el Distrito de Cartagena, durante el periodo objeto de fiscalización. Tampoco se analizó la información remitida por la Superintendencia Financiera a todos los municipios y distritos en cumplimiento del artículo 212 del Decreto Ley 1333 de 1986, la Circular Externa 048 de 2003 y la Resolución 1048 de 2002.
Indicó que esta última resolución se aportó con la respuesta al requerimiento ordinario de 27 de enero de 2011. Sostuvo que la entidad demandada omitió lo previsto en el artículo 390 del Acuerdo 04 de 2006, conforme con el cual, la contabilidad del contribuyente es plena prueba de los ingresos declarados en el Distrito de Cartagena. Adujo que, también se desconoció que los ingresos para efectos del impuesto de renta (art. 26 ET) son totalmente diferentes a los que se deben tener en cuenta en ICA (art. 89 Acuerdo 041/06).
Por lo tanto, no es posible que se adicionen ingresos en este último, tomando en cuenta la información reportada para el primero. Expuso que con fundamento en el artículo 93 del Acuerdo 041 de 2006, en la declaración de ICA de 2007 se excluyeron los ingresos correspondientes a actividades ejecutadas en jurisdicciones diferentes a Cartagena.
Hecho que se demostró con los registros contables de la sociedad y con los demás medios de prueba aportados en el trámite administrativo. Destacó que determinar los ingresos en el Distrito de Cartagena con base en la no comprobación de la declaración y pago del impuesto en los demás entes territoriales, constituye una prueba no permitida y violatoria de mandatos superiores, razón por la cual, solicitó que se inaplique el literal c) del artículo 99 del Acuerdo 041 de 2006, conforme con el cual, los ingresos obtenidos en otra jurisdicción se prueban con la declaración tributaria presentada en el municipio donde se ejecutó el hecho generador del tributo, requisito que no está previsto en la ley.
En gracia de discusión, afirmó que con las pruebas aportadas con la demanda –declaraciones presentadas en otros municipios-, se acredita el cumplimiento de la citada disposición. Precisó que, conforme con los artículos 42 de la Ley 14 de 1983 y 97 del Acuerdo 041 de 2006, a Giros y Finanzas S.A. le aplica la base gravable especial, por tratarse de una entidad financiera, de las denominadas compañías de financiamiento, hecho probado con el certificado de existencia y representación legal.
Indicó que, para el caso concreto, se aportó copia de la certificación expedida por la Superintendencia Financiera sobre la información de la base gravable del año 2007, la que, por ser especial para entidades financieras, se debió tener en cuenta con el fin de determinar el ICA en el Distrito de Cartagena. Por último, sostuvo que no procede la sanción por inexactitud impuesta en los actos demandados, toda vez que los valores declarados son reales, completos y se ajustan a las normas aplicables al caso concreto.
En gracia de discusión, se configuraría una diferencia de criterios que la exoneraría de la citada sanción. OPOSICIÓN El Distrito de Cartagena se opuso a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones[10]: Se refirió al trámite de fiscalización que condujo a la expedición de los actos administrativos demandados y concluyó que estos se expidieron por la autoridad competente, con observancia del derecho al debido proceso.
Explicó que a la sociedad contribuyente se le informó que para poder aceptar los valores por ICA declarados en otros municipios, debía allegar las correspondientes declaraciones, en los términos previstos en el literal c) del artículo 99 del Estatuto Tributario Distrital, pese a lo cual, no lo hizo, aduciendo que el Distrito de Cartagena solo tiene competencia territorial para fiscalizar operaciones realizadas en su territorio.
En cuanto a la sanción por inexactitud, sostuvo que la parte actora incurrió en el hecho sancionable, al omitir aportar la prueba solicitada, dentro de la oportunidad otorgada en el trámite administrativo. Como excepciones de fondo propuso: (i) que el Distrito de Cartagena tiene la facultad de exigir el cumplimiento de los requisitos para que proceda la exclusión de la base gravable (art. 313 CP), (ii) la contribuyente omitió aportar las pruebas solicitadas (declaraciones en otros municipios), (iii) los actos demandados se presumen legales y (iv) a la parte demandante le corresponde la carga de la prueba (art. 167 CGP).
Finalmente, solicitó que se declare probada aquella excepción que resulte demostrada. AUDIENCIA INICIAL Y DE PRUEBAS El 23 de julio de 2013 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011[11]. En dicha diligencia se precisó que no se presentaron irregularidades procesales, tampoco nulidades y, no se solicitaron medidas cautelares.
El litigio se concretó en determinar «si de la base gravable para la liquidación del impuesto de Industria y Comercio por el año gravable 2007 de la empresa GIROS Y FINANZAS S.A. se debían descontar los ingresos obtenidos por la sociedad en otros Distritos y Municipios en el mismo periodo». Finalmente, se tuvieron como pruebas las aportadas con la demanda y la contestación y, se decretó la práctica de pruebas documentales solicitadas por la sociedad actora, negando aquellas que obraban en el expediente.
El 10 de septiembre de 2013 se realizó la audiencia de pruebas y se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran los alegatos de conclusión y el concepto, respectivamente[12]. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia del 26 de septiembre de 2018, anuló las Resoluciones 70 del 26 de abril de 2011 y AMC- RES-000649-2012 del 3 de mayo de 2012, proferidas por la Secretaría de Hacienda Distrital de Cartagena de Indias.
A título de restablecimiento del derecho, declaró la firmeza de la declaración privada del impuesto de industria y comercio del año 2007, con fundamento en las siguientes consideraciones: Afirmó que la sociedad demandante es una compañía de financiamiento comercial, motivo por el cual, la base gravable para liquidar el impuesto de industria y comercio está constituida por los ingresos operacionales anuales obtenidos en el Distrito de Cartagena durante el año gravable 2007, representados en intereses, comisiones e ingresos varios, de acuerdo con los artículos 42 de la Ley 14 de 1983, 207 del Decreto Ley 1333 de 1986 y 101 del Acuerdo 041 de 2006.
Advirtió que para determinar de manera oficial el impuesto de industria y comercio del año 2007 a cargo de la demandante, el Distrito de Cartagena tuvo en cuenta lo declarado por esta por concepto de renta del mismo periodo gravable, por ende, se incluyeron ingresos diferentes a los previstos en las citadas normas. Expuso que la entidad demandada no tuvo en cuenta las pruebas provenientes de la Superintendencia Financiera de Colombia, conforme con las cuales, la base gravable para efectos de ICA de 2007, en el Distrito de Cartagena, asciende a $396.925.115, información que coincide con la certificada por el revisor fiscal de la sociedad actora.
Sostuvo que, aunque el artículo 47 de la Ley 14 de 1983 no dispone que el informe que emita la Superintendencia Financiera sea de carácter obligatorio[13], en el caso concreto, ante la correspondencia de dicha información con la indicada por la sociedad contribuyente en su declaración privada, la administración debió adoptar todas las medidas necesarias para verificar tal hecho, pudiendo para ello, acudir a la inspección contable, pese a lo cual, no lo hizo, porque aunque se profirió auto de inspección tributaria y contable, no se aportó prueba de que en efecto esta se haya practicado.
Enfatizó que no se desconoce la obligación que tenía la contribuyente de acreditar, para efectos de su exclusión en el Distrito de Cartagena, lo declarado por ICA en otros municipios, pero, aclaró que el incumplimiento de dicha carga no conduce a que se le imponga sanción a la actora, máxime si se tiene en cuenta que está probado que el ente territorial aplicó una base gravable distinta a la prevista por el legislador, razón por la cual, procede la nulidad de los actos administrativos demandados.
En cuanto a la sanción por inexactitud, expuso que esta no es procedente, porque la base gravable que tuvo en cuenta la administración tributaria para proferir la liquidación oficial no corresponde a la prevista por el legislador. Concluyó que la citada sanción debe seguir la misma suerte de la decisión principal, a partir de la cual se derivó su imposición. Finalmente, se abstuvo de condenar en costas, porque se trata de un proceso en el que se ventila un interés público (art. 188 CPACA).
RECURSO DE APELACIÓN El Distrito de Cartagena, inconforme con la decisión del tribunal, interpuso recurso de apelación y solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia[14]. Señaló que el a quo no tuvo en cuenta que, si bien, el legislador estableció los parámetros para liquidar el impuesto de industria y comercio, en virtud de la autonomía de cada municipio, otorgada por la Constitución Política, estos pueden regular el pago de los tributos en su territorio, de manera que, en lo que atañe al caso concreto, se debe aplicar lo previsto en el Acuerdo 041 de 2006.
Expuso que, contrario a lo afirmado por el tribunal, antes de la imposición de la sanción, se llevó a cabo un despliegue administrativo que condujo a que se adoptara la correspondiente decisión. Sostuvo que, aunque la demandante está sometida al control y vigilancia de la Superintendencia Financiera, no se puede desconocer que esa sociedad está inscrita en la Secretaría Distrital de Hacienda como contribuyente del ICA y que desarrolló su objeto social en Cartagena, mediante cinco establecimientos de comercio, razón por la cual, se debe regir por el sistema tributario de esa ciudad.
Indicó que mediante el requerimiento ordinario 516-10 de 8 de junio de 2010, la Secretaría de Hacienda de Cartagena le solicitó a la contribuyente que remitiera las declaraciones de ICA presentadas en otros municipios, pese a lo cual, no lo hizo, por lo tanto, no está acreditado el cumplimiento del literal c) del artículo 99 del Acuerdo 041 de 2006.
Afirmó que en el expediente no obra prueba de que la Superintendencia Financiera le haya remitido al Distrito de Cartagena la información de la base gravable aplicable al impuesto de industria y comercio en el año 2007. Destacó que la única prueba aportada corresponde a una copia simple de la información que la citada superintendencia le envió a la demandante, allegada al proceso judicial como parte de los antecedentes administrativos entregados con la contestación de la demanda.
Concluyó que los actos administrativos demandados se fundamentaron en el Estatuto Tributario Distrital, específicamente, en lo que tiene que ver con la base gravable del ICA, los conceptos que se pueden descontar y los requisitos que se deben cumplir para que proceda la exclusión, en este caso, allegar las declaraciones presentadas por ICA en otros municipios.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La sociedad demandante[15] sostuvo que el tribunal decretó la nulidad de los actos administrativos demandados, porque el Distrito de Cartagena desconoció la base gravable especial que le aplica a las entidades financieras, toda vez que tuvo en cuenta los ingresos incluidos por la contribuyente en su declaración de renta del año 2007.
Ese argumento central no restringe la autonomía de la entidad territorial, en realidad, con el mismo, se da prevalencia a la norma de rango superior, en este caso, el Decreto Ley 1333 de 1986. Afirmó que su actuación, contrario a lo sostenido por la demandada, no se limitó al informe de la Superintendencia Financiera de Colombia. Su proceder está sustentado en las normas legales y distritales que regulan el ICA para las entidades financieras.
Finalmente, reiteró los argumentos expuestos en la demanda y solicitó que se confirme la sentencia apelada. El Distrito de Cartagena guardó silencio. El Ministerio Público no intervino en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los siguientes actos administrativos: (i) Liquidación Oficial de Revisión 70 del 26 de abril de 2011, por medio de la cual el Asesor de Fiscalización de Impuestos de la Secretaría de Hacienda Distrital de Cartagena de Indias determinó de manera oficial el impuesto de industria y comercio del año gravable 2007, a cargo de Giros y Finanzas Compañía de Financiamiento S.A. y (ii) Resolución AMC- RES-000649-2012 del 3 de mayo de 2012, por la que el Secretario de Hacienda Pública Distrital de la Alcaldía de Cartagena, decidió el recurso de reconsideración, confirmando la anterior decisión. En los términos del recurso de apelación, se debe determinar: i) si en virtud de la autonomía territorial en materia tributaria, en el caso concreto, procede la adición de ingresos impuesta por el Distrito de Cartagena en los actos administrativos demandados, en consideración a que, para que se acepte la exclusión de ingresos en otros municipios, es imperativo que se cumplan los requisitos previstos en el literal c) del artículo 99 del Acuerdo 041 de 2006 y (ii) si se debe mantener la sanción por inexactitud fijada en los actos acusados de ilegalidad.
Facultad impositiva de las entidades territoriales[16]. Base gravable para entidades financieras en el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias[17] y prueba de los ingresos obtenidos en otros municipios De acuerdo con los artículos 287, 300-4 y 313-4 de la Constitución Política, las entidades territoriales gozan de autonomía para gestionar sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley y, en virtud de esa autonomía, tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales pueden decretar tributos y gastos locales.
El artículo 287 de la Carta, establece que «las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley». De conformidad con esta norma, no hay discusión en cuanto a que la autonomía fiscal no es absoluta, sino que está limitada por la Constitución y la ley. Conforme con los referidos principios, la Constitución también hizo referencia a las competencias de los municipios en materia tributaria, para señalar en el artículo 313-4 que corresponde a los Concejos «votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales».
El artículo 338 de la Constitución Política dispone: «ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos, las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo» (Subraya la Sala). El Constituyente quiso que las entidades territoriales gozaran de autonomía en materia tributaria al interior de su jurisdicción. Para ello, se resalta que el propósito estaba encaminado a otorgarles la facultad para decretar impuestos, claro está, que previamente hayan sido creados o autorizados por el legislador, entiéndase Congreso de la República, en tiempos de paz.
Para esta Sección, la autonomía fiscal de las entidades territoriales no es ilimitada, pues deriva de la Constitución y la Ley. Ello implica que, si el congreso ha fijado los elementos del tributo, las asambleas y concejos no pueden apartarse de lo dispuesto por la Ley[18]. En ese sentido, reconociendo expresamente el marco de autonomía tributaria que la Constitución les concede a los concejos municipales y distritales y a las asambleas departamentales, sus atribuciones deben ejercerse de acuerdo con la Carta Política y la ley, por lo que sus disposiciones -acuerdos y ordenanzas- no pueden desconocer o incumplir dichas normas, por ser jerárquicamente superiores[19].
En lo que interesa para este caso, el impuesto de industria y comercio es un tributo de carácter municipal, que grava la realización de actividades comerciales, industriales y de servicios. En relación con el impuesto de industria y comercio al sector financiero, el artículo 41 de la Ley 14 de 1983[20], previó: «Los Bancos, Corporaciones de Ahorro y Vivienda, Corporaciones Financieras, Almacenes Generales de Depósito, Compañías de Seguros Generales, Compañías Reaseguradoras, Compañías de Financiación Comercial, Sociedades de Capitalización y los demás establecimientos de crédito que definan como tales la Superintendencia Bancaria e Instituciones financieras reconocidas por la ley, son sujetos del impuesto municipal de industria y comercio de acuerdo con lo prescrito por esta Ley».
En lo que atañe a la base gravable del citado impuesto, el artículo 42 de la mencionada ley dispuso que, para el caso de las compañías de financiamiento, esta se establecerá por los concejos municipales o por el Concejo del Distrito Especial de la siguiente manera: «2. Para Compañías de Financiamiento Comercial, los ingresos operacionales anuales representados en los siguientes rubros: a. Intereses b. Comisiones c. Ingresos varios».
En los mismos términos, se refirió el artículo 207 del Decreto Ley 1333 de 1986, por el cual se expide el Código de Régimen Municipal. El Distrito de Cartagena, por su parte, mediante el Acuerdo 041 del 21 de diciembre de 2006[21], expedido por el Concejo Distrital, reguló el impuesto de industria y comercio y el de avisos y tableros en esa jurisdicción. En el artículo 101 del mencionado acuerdo, aplicable al caso concreto, se dispuso lo siguiente: «BASE GRAVABLE ESPECIAL PARA EL SECTOR FINANCIERO.– La base gravable será la determinada por el artículo 42 de la Ley 14 de 1983 y demás normas concordantes».
Es decir que, en el Distrito de Cartagena, la base gravable de ICA para el sector financiero, en concreto, para las compañías de financiamiento, no corresponde al total de los ingresos obtenidos por la entidad. Por el contrario, les aplica la base especial prevista en los artículos 42 de la Ley 14 de 1983 y 207 del Decreto Ley 1333 de 1986.
Es oportuno mencionar que la Corte Constitucional en la sentencia C-459 de 2013[22], expuso que la base gravable para instituciones financieras son los ingresos operacionales que estas obtengan, como lo establece el artículo 42 de la Ley 14 de 1983, dado que «el dinero percibido no siempre corresponde a ingresos y, mucho menos, a lo generado como fruto de las actividades ordinarias del sujeto pasivo del tributo».
En el mismo sentido, esta Sección ha sostenido que para la cuantificación de la base gravable del ICA de las entidades financieras, se deben tener en cuenta únicamente los «ingresos operacionales» y no los ingresos brutos, por ser los que mejor reflejan la capacidad contributiva de esas instituciones y permiten una definición adecuada de las distintas fuentes de ingresos[23].
Finalmente, en cuanto a la información que las entidades financieras le deben remitir a la Superintendencia Financiera y el informe que esta le debe rendir a cada municipio para efectos del recaudo del impuesto de industria y comercio, es necesario mencionar que los artículos 46 y 47 de la Ley 14 de 1983 dispusieron lo siguiente: «ARTÍCULO 46.- Para la aplicación de las normas de la presente Ley, los ingresos operacionales generados por los servicios prestados a personas naturales o jurídicas se entenderán realizados en el Distrito Especial de Bogotá o en el municipio según el caso, donde opere la principal, sucursal, agencia u oficinas abiertas al público.
Para estos efectos las entidades financieras deberán comunicar a la Superintendencia Bancaria el movimiento de sus operaciones discriminadas por las principales, sucursales, agencias u oficinas abiertas al público que operen en los municipios, o en el Distrito Especial de Bogotá». «ARTÍCULO 47.- La Superintendencia Bancaria informará a cada municipio y al Distrito Especial de Bogotá, dentro de los cuatro (4) primeros meses de cada año, el monto de la base descrita en el artículo 42 de esta Ley, para efectos de su recaudo».
En similares términos, se refirieron los artículos 211 y 212 del Decreto Ley 1333 de 1986. En relación con la certificación expedida por la Superintendencia Financiera respecto del monto de la base gravable especial para el sector financiero, la Sala ha expuesto que tiene carácter informativo y no vinculante para efectos del impuesto de industria y comercio[24].
En conclusión, en el Distrito de Cartagena de Indias la base gravable del impuesto de industria y comercio aplicable a las compañías de financiamiento está prevista en el artículo 101 del Acuerdo 041 de 2006, que remite a los artículos 42 de la Ley 14 de 1983 y 207 del Decreto Ley 1333 de 1986, por lo tanto, a dichas entidades financieras les aplica la base gravable especial que corresponde a los ingresos operacionales representados en los siguientes rubros: (i) intereses, (ii) comisiones y (iii) ingresos varios.
En cuanto a los requisitos para la procedencia de la exclusión de la base gravable del ICA de los ingresos declarados por las entidades financieras en otros municipios, la Sala precisa que las declaraciones presentadas en otros entes territoriales, a las que se refiere el literal c) del artículo 99 del Acuerdo 041 de 2006[25], no pueden entenderse como prueba única de los ingresos que constituyen la base gravable del ICA en cada ente territorial, puesto que, en criterio de la Sala, no existe tarifa legal preestablecida[26] Además, en el artículo 405 del Acuerdo 041 de 2006, se dispuso que «[p]ara efectos probatorios, en los procedimientos tributarios relacionados con los impuestos administrados por la Secretaría de Hacienda Distrital [de Cartagena], serán aplicables además de las disposiciones consagradas en los artículos siguientes de este capítulo, las contenidas en los capítulos I, II y III del título VI del Libro Quinto del Estatuto Tributario Nacional, con excepción de los artículos 770, 771 y 789»[27].
Lo que conduce a que las decisiones del Distrito de Cartagena, en materia tributaria, puedan ser soportadas y, a su vez, cuestionadas con los medios de prueba previstos en la norma local y en el ET, entre los que se encuentra la certificación de contador público o de revisor fiscal (art. 777 del ET[28]). De modo que, como lo ha expuesto la Sala en otras oportunidades[29], para probar la extraterritorialidad en el impuesto de industria y comercio, no existe tarifa legal preestablecida.
Así las cosas, es procedente deducir de la base gravable total, el ingreso obtenido en otros territorios, siempre que estos estén acreditados, por cualquier medio idóneo, sin que sea válido afirmar que, en ejercicio de la autonomía del ente territorial y en aplicación del literal c) del artículo 99 del Acuerdo 041 de 2006, la omisión en la entrega de las declaraciones de ICA presentadas en otros entes territoriales, elimine la posibilidad del contribuyente de excluir de la base gravable del tributo los ingresos obtenidos por fuera del citado distrito.
Finalmente, se reitera[30] que cada ente territorial es el competente para exigir el pago del gravamen que se cause en su jurisdicción, teniendo en cuenta los ingresos obtenidos en su territorio y en relación con la actividad efectivamente desarrollada por el contribuyente. De lo contrario, se desconocería el principio de territorialidad del tributo y se excedería la facultad de fiscalización de cada municipio o distrito[31].
En el expediente se encuentra probado lo siguiente: El 17 de abril de 2008, Giros y Finanzas Compañía de Financiamiento S.A.[32] presentó la declaración del impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros en el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, correspondiente al año gravable 2007, en los siguientes términos: (i) total ingresos netos gravables $396.925.000, (ii) impuesto de industria y comercio $1.985.000, (iii) impuesto de avisos y tableros $298.000, (iv) sobretasa bomberil $139.000, (v) valor total unidades comerciales adicionales $1.292.000, (vi) total impuesto liquidado $3.714.000, (vii) anticipo $1.486.000, (viii) anticipo pagado año gravable 2007 $1.242.000 y (ix) total saldo a cargo $3.958.000[33].
El 22 de julio de 2010, el Asesor de Fiscalización de Impuestos de la Secretaría de Hacienda Distrital de Cartagena de Indias D. T. y C, expidió el Requerimiento Especial 223-10, por el que se le propuso a Giros y Finanzas modificar la declaración de ICA del año 2007, en el sentido de adicionar ingresos por la suma de $46.502.871.000, que surge de la diferencia entre los ingresos brutos declarados por la contribuyente en su declaración de renta de 2007 $46.899.796.000 y los declarados por ICA en Cartagena en el mismo año $396.925.000.
A su vez, se le indicó que en el renglón de unidades comerciales adicionales no se tuvo en cuenta las 5 agencias, sucursales u oficinas que están ubicadas en esa jurisdicción. Teniendo en cuenta lo anterior, se le propuso a la contribuyente modificar los siguientes renglones de su declaración de ICA 2007: (i) base gravable $46.899.796.000, (ii) impuesto de industria y comercio $234.499.000, (iii) avisos y tableros $35.175.000, (iv) sobretasa bomberil $16.415.000, (v) total unidades comerciales adicionales $1.518.000, (vi) impuesto a cargo $287.607.000, (vii) anticipo del 40% $115.043.000, (viii) anticipo pagado año que se declara $1.242.000, (ix) total impuesto $401.408.000 y (x) sanción por inexactitud $635.920.000[34].
El 2 de agosto de 2010, la contribuyente presentó respuesta al requerimiento especial, en la que explicó que los ingresos reportados en el renglón 48 de la declaración de renta del año gravable 2007 por el valor de $46.899.796.000 corresponden a la totalidad de ingresos gravables y no gravables generados en el territorio nacional, mientras que los ingresos generados en Cartagena durante el periodo fiscal 2007, son los reportados por la suma de $396.925.115.
Explicó que para el año 2007, el valor de la unidad comercial adicional era de $323.000 (21 SMDLV), por lo que al tener 5 establecimientos de comercio liquidó como unidades comerciales adicionales a la principal a 4 de ellas, para un total declarado de $1.292.000, de conformidad al artículo 102 del Acuerdo 041 de 2006 del Concejo Distrital de Cartagena[35].
Anexó el Oficio 050200 de 30 de abril de 2008, proferido por la Superintendencia Financiera de Colombia, en el que le comunica a Giros y Finanzas S.A. la información de la base gravable para el impuesto de Industria y Comercio correspondiente al año 2007 para el país y discriminó los ingresos operacionales que obtuvo en los distintos municipios, de la siguiente manera[36]: «Les remitimos la información de la base gravable para el impuesto de Industria y Comercio correspondiente al año 2007, suministrada por esta Superintendencia a los diferentes municipios, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 212 del Decreto Ley 1333 de 1986 y de conformidad con lo establecido en la Circular Externa 048 del 24 de diciembre de 2003 y en la Resolución 1048 del 13 de septiembre de 2002 de la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera.
De acuerdo con la información transmitida por la entidad, el total de la base gravable para el país es de $21.666.198.086,59; la desagregación por municipio la encuentra en el cuadro anexo. (negrillas de la Sala) (…) |Entidad |04-008 Giros & Finanzas – | | |C.F.C. | |Municipio |Total | |04-001 CARTAGENA |$396.925.115 | |(…) |(…)» | El 26 de abril de 2011, el Asesor de Fiscalización de Impuestos de la Secretaría de Hacienda Distrital de Cartagena de Indias profirió la Liquidación Oficial de Revisión 70, por la que se liquidó oficialmente el impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros del año gravable 2007, así[37]: (i) mantuvo los valores del requerimiento especial por concepto de base gravable, ICA, avisos y tableros y sobretasa bomberil y (ii) modificó las unidades comerciales $1.292.000, anticipo 40% $1.486.000, anticipo pagado año anterior $1.242.000, total impuesto $287.625.000, sanción por inexactitud $453.867.000 y total impuesto a pagar $741.492.000.
Inconforme con la anterior decisión, el 28 de junio de 2011, Giros y Finanzas interpuso recurso de reconsideración[38]. En esa oportunidad, allegó nuevamente el Oficio 050200 de la Superintendencia Financiera de Colombia[39] y el certificado del revisor fiscal, en el que indica los ingresos operacionales obtenidos en el Distrito de Cartagena durante el año gravable 2007, en los siguientes términos[40]: «De acuerdo con los registros contables, las cifras que se muestran a continuación corresponden a los Ingresos obtenidos en Cartagena de Indias D.T. y C. por cada establecimiento de comercio, los cuales fueron base para la presentación de la declaración anual de Industria y Comercio del año gravable 2007, así |CU |Agencias |4102 |4115 |4195 |Total | |CGUNO | |[$] |[$] |[$] |[$] | |08 |CARTAGENA CENTRO | |134.710.7|1.034.7|135.745.4| | | | |43 |09 |52 | |2ª |CARTAGENA VILLASUSANA| |37.804.54|244.926|38.049.46| | | | |1 | |7 | |32 |CARTAGENA CASTALLENA | |154.488.8|915.930|155.404.8| | | | |81 | |11 | |85 |CARTAGENA PLAZUELA |1.344.8|47.161.05|198.457|48.704.33| | | |25 |7 | |9 | |2J |CRISANTO LUQUE | |18.804.31|216.735|19.021.04| | | | |1 | |6 | |Total de ingresos |1.344.8|392.969.5|2.610.7|396.925.1| | |25 |33 |57 |15 | La presente certificación se expide en Cali, a los 22 días del mes de junio de 2011 con destino a la Secretaría de Hacienda Distrital de Cartagena de indias D.T. y C. (…)».
También aportó las siguientes declaraciones del ICA, presentadas en la vigencia 2007: |MUNICIPIO |BASE GRAVABLE |IMPUESTO A PAGAR | |Bogotá[41] |$6.981.581.000 |$101.929.000 | |Cali[42] |$8.656.909.000 |$56.775.000 | |Medellín[43] |$845.337.000 |$10.895.000 | El recurso de reconsideración se resolvió mediante la Resolución AMC-RES- 000649-2012 del 3 de mayo de 2012, proferida por el Secretario de Hacienda Pública Distrital de la Alcaldía de Cartagena, modificando parcialmente la liquidación oficial, porque se tuvo en cuenta las declaraciones presentadas por Giros y Finanzas en Bogotá, Cali y Medellín[44].
Finalmente, se propuso la modificación de la liquidación privada del impuesto de industria y comercio del año 2007, así: |Concepto |Liquidación |Liquidación | | |privada |Oficial | |Ingresos ordinarios y |396.925.000 |30.213.969.000 | |extraordinarios | | | |Impuesto de industria y |1.985.000 |151.070.000 | |comercio | | | |Avisos y tableros |298.000 |22.661.000 | |Sobretasa bomberil |139.000 |10.575.000 | |Unidades comerciales |1.292.000 |1.292.000 | |Anticipo 40% |1.486.000 |1.486.000 | |Anticipo pagado año anterior |1.242.000 |1.242.000 | |Total impuesto |3.958.000 |185.842.000 | |Sanción (160%) |0 |291.014.000 | |Total impuesto a pagar |3.958.000 |476.856.000 | De acuerdo con lo expuesto y comoquiera que es un hecho no cuestionado, que Giros y Finanzas es una compañía de financiamiento, a la que, para efectos de ICA le aplica la base gravable especial prevista en el artículo 101 del Acuerdo 041 de 2006 del Distrito de Cartagena, disposición que remite a los artículos 42 de la Ley 14 de 1983 y normas concordantes (art. 207 del Decreto Ley 1333 de 1986), se concluye que, como lo sostuvo el tribunal en la sentencia apelada, la base gravable que se debe aplicar en este caso corresponde a los ingresos operacionales representados en los siguientes rubros: (i) intereses, (ii) comisiones y (iii) ingresos.
Por lo anterior, es claro que el Distrito de Cartagena desconoció las normas en cita, al modificar la base gravable declarada por la contribuyente por concepto de ICA de 2007, teniendo en cuenta los ingresos brutos declarados por esa entidad a nivel nacional, en su declaración de renta del mismo año. En el presente caso, está probado que, para efectos del ICA -2007- en el Distrito de Cartagena, la demandante determinó los ingresos operacionales en la suma de $396.925.000, lo que pretendió probar ante la administración tributaria con la información reportada en los libros auxiliares de la cuenta contable 4, el certificado de revisor fiscal y el Oficio 050200 de 30 de abril de 2008 de la Superintendencia Financiera de Colombia, pruebas que no fueron valoradas, menos aún, desvirtuadas por la entidad territorial en el proceso de fiscalización. De modo que, de una valoración en conjunto de dichas pruebas, sin que le reste valor probatorio el hecho que el citado oficio se haya aportado en copia simple[45], se concluye que los ingresos obtenidos por Giros y Finanzas en el Distrito de Cartagena, durante el año gravable 2007, ascendieron a la suma de $396.925.115, que constituye la base gravable de ICA para dicho periodo y en ese ente territorial.
Para la Sala, el hecho que la contribuyente no haya aportado en sede administrativa la totalidad de las declaraciones del ICA presentadas en los demás municipios del país durante el año 2007, no conduce a que se le impida excluir de la base gravable del tributo los ingresos obtenidos por fuera del Distrito de Cartagena, porque como se expuso con anterioridad, lo previsto en el literal c) del artículo 99 del Acuerdo 041 de 2006, no puede entenderse como prueba única de los ingresos que constituyen la base gravable del ICA en cada ente territorial.
Teniendo en cuenta lo anterior y comoquiera que no prosperan los argumentos expuestos en el recurso de apelación, se confirmará la sentencia apelada, sin que sea necesario abordar el estudio relacionado con la sanción por inexactitud impuesta en los actos anulados, toda vez que, al establecerse la ilegalidad en la determinación oficial del tributo, la sanción impuesta en los actos viciados de nulidad debe correr la misma suerte.
Costas Finalmente, se observa que, a la luz de los artículos 188 del CPACA y 365 (num.8) del CGP, no procede la condena en costas (agencias en derecho y gastos del proceso) en esta instancia, por cuanto en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
CONFIRMAR la sentencia del 26 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar. 2. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente | | | | | | | | | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | [pic] ----------------------- [1] Fl. 774 c. 4. [2] De conformidad con el certificado de existencia y representación de la Cámara de Comercio, Giros y Finanzas S.A. es una compañía de financiamiento comercial. [3] Fl. 78 c. 1. [4] Surge de la diferencia entre los ingresos brutos declarados por la contribuyente en su declaración de renta de 2007 $46.899.796.000 y los declarados por ICA en Cartagena en el mismo año $396.925.000. [5] Fls. 633 a 635 c. 4. [6] Fls. 64 a 67 c. 1. [7] Fls. 591 a 602 c. 3. [8] Fls. 69 a 76 c. 1. [9] Fls. 3 a 4 c. 1. [10] Fls. 540 a 545 c. 3. [11] Fls. 682 a 685 c. 4. [12] Fls. 695 a 696 c. 4. [13] Al respecto, trascribió apartes de la sentencia proferida por esta Sección el 18 de febrero de 2016, Exp. 20703, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. [14] Fls. 777 a 779 c. 4. [15] Fls. 802 a 809 c. 4. [16] Ver entre otras, sentencias del 24 de noviembre de 2016 Exp. 21120 y del 17 de julio de 2017, Exp. 20302 y del 19 de marzo de 2019, Exp. 21896, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [17] Ver las sentencias del 18 de febrero de 2016, Exp. 20703, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y del 17 de mayo de 2018, Exp. 21454, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [18] Sentencia del 21 de febrero de 2019, Exp. 22628, C.P. Milton Chaves García. [19] Corte Constitucional, Sentencia C-037 del 26 de enero de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. [20]«Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones». [21] «POR EL CUAL SE DICTAN DISPOSICIONES EN MATERIA DE IMPUESTOS DE CARTAGENA D. T. Y C., SE ARMONIZA SU ADMINISTRACIÓN, PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS CON EL ESTATUTO TRIBUTARIO NACIONAL, SE EXPIDE EL ESTATUTO DE RENTAS DISTRITAL O CUERPO JURÍDICO DE LAS NORMAS SUSTANCIALES Y PROCEDIMENTALES DE LOS TRIBUTOS DISTRITALES Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES DE CARÁCTER TRIBUTARIO». [22] M.P. Alberto Rojas Ríos. [23] Sentencia del 4 de julio de 1997, Exp. 8091, C.P. Consuelo Sarria Olcos, reiterada en la sentencia del 18 de febrero de 2016, Exp. 20703, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. [24] Entre otras, ver las sentencias del 7 de septiembre de 2001, Exp. 12193, C.P. María Inés Ortiz Barbosa, del 21 de septiembre de 2001, Exp. 12194, C.P. Germán Ayala Mantilla, del 7 de septiembre de 2001, Exp. 12195, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, del 3 de mayo de 2002, Exp. 12900, C.P. Ligia López Díaz, del 20 de agosto de 2015, Exp. 19072, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y del 18 de febrero de 2015, Exp. 20703, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. [25] «ARTÍCULO 99: REQUISITOS PARA LA PROCEDENCIA DE LAS EXCLUSIONES DE LA BASE GRAVABLE.
Para efectos de excluir de la base gravable los ingresos que no conforman la misma, se deberá cumplir con las siguientes condiciones: (…) c) Cuando los ingresos sean obtenidos en otra jurisdicción municipal, en el momento que lo solicite la administración tributaria Distrital en caso de investigación, deberá mostrar la declaración tributaria presentada en el municipio donde se presentó el hecho generador del impuesto». [26] Sentencia del 23 de agosto de 2018, Exp. 22186, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [27] Fl. 146 anverso del c.p. nro. 1. [28] La certificación de contador público y revisor fiscal es prueba contable.
Cuando se trate de presentar en las oficinas de la Administración pruebas contables, serán suficientes las certificaciones de los contadores o revisores fiscales de conformidad con las normas legales vigentes, sin perjuicio de la facultad que tiene la Administración de hacer las comprobaciones pertinentes. [29] Sentencias del 22 de septiembre de 2016, Exp. 20648, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, del 10 de mayo de 2018, Exp. 21323, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, del 14 de marzo de 2019, Exp. 22241, C.P. Milton Chaves García y del 4 de abril de 2019, Exp. 21356, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [30] Sentencia del 17 de mayo de 2018, Exp. 21454, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [31] El artículo 368 del Acuerdo 041 de 21 de diciembre de 2006, dispone el Distrito de Cartagena «tiene amplias facultades de fiscalización e investigación respecto de los impuestos de su propiedad y que le corresponde administrar (…)» [32] De conformidad con el certificado de existencia y representación de la Cámara de Comercio, Giros y Finanzas S.A. es una compañía de financiamiento comercial. [33] Fl. 78 c. 1. [34] Fls. 633 a 635 c. 4. [35] Fls. 84 a 86 c. 1. [36] Fls. 205 y 206 c. 2. [37] Fls. 64 a 67 c. 1. [38] Fls. 591 a 602 c. 3. [39] Fls 205 a 206 c. 2. [40] Fl. 603 c. 4. [41] Fls. 605 a 610 c.4. [42] Fl. 604 c. 4. [43] Fl. 611 c. 4. [44] Fls. 69 a 76 c. 1. [45] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en la sentencia del 30 de septiembre de 2014.
Exp. 11001-03-15-000-2007-01081- 00, C.P. Alberto Yepes Barreiro, unificó la jurisprudencia en relación con el valor probatorio de la copia simple. En esa oportunidad, se expuso que debe reconocerse valor probatorio a las copias simples «en tanto no sean tachadas de falsas por la contraparte, [las copias simples] sí tienen valor probatorio, lo que deviene en una especie de ‘autenticidad tácita’ que no es otra cosa que la materialización del principio de buena fe constitucional».
En la actualidad, el artículo 246 del CGP, dispone que las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia, que no es el caso concreto.