ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA APLICACIÓN NORMATIVA – Conforme al régimen vigente para la situación del tutelante / PENSIÓN DE INVALIDEZ DEL DOCENTE OFICIAL / FACTORES DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE INVALIDEZ DEL DOCENTE OFICIAL - Limitado a los factores sobre los cuales se aportó / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE INVALIDEZ – No existe criterio unificado / EJERCICIO DE LA AUTONOMÍA DEL JUEZ / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHO FUNDAMENTALES [L]a Sala evidencia que en la sentencia objeto de reproche constitucional no se incurrió en defecto sustantivo alegado, en tanto la autoridad judicial analizó en debida forma el marco normativo aplicable para la pensión de invalidez reconocida al señor [I.O.T.R.] en su calidad de docente.

(…) [E]l debate planteado al tribunal accionado giró en torno a la condición de docente vinculado con anterioridad a la expedición de la Ley 812 de 2003, lo que le daba derecho a que se aplicara el marco normativo anterior a efectos de determinar los factores a incluir en su liquidación pensional, esto es, los enlistados en la Ley 62 de 1985.

Adicionalmente, la autoridad judicial accionada consideró que la entidad demandada liquidó correctamente la pensión de invalidez del actor, ya que incluyó dentro del IBL únicamente los factores salariales devengados durante el último año de servicios que sirvieron de base para la cotización en pensiones, pese a que se incluyeron las primas de navidad y de vacaciones, factores que no estaban enlistados en la Ley 62 de 1985.

Ahora bien, el tribunal se refirió a la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 de 25 de abril de 2019, emanada de la Sección Segunda de esta Corporación, con el fin de precisar y aplicar las reglas de liquidación del IBL incluyendo únicamente los factores respecto de los cuales se efectuaron aportes al sistema, sin que ello se pueda entender como el desconocimiento del marco normativo que regulaba la pensión de invalidez del accionante contenido en las Leyes 33 y 62 de 1985, en su condición de docente.

Por consiguiente, a juicio de la Sala, la conclusión a la que arribó el Tribunal Administrativo de Norte de Santander resulta razonable, pues aun cuando se apoyó en la sentencia que fijó las reglas del IBL para los docentes en el marco de la reliquidación de pensiones de jubilación como beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cualquier caso es una decisión que resulta compatible con el contenido del Acto Legislativo 01 de 2005, según el cual, "Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones…”, supuesto normativo que resulta aplicable también para las pensiones de invalidez reconocidas con el marco normativo anterior a la Ley 812 de 2003.

Aunado a lo anterior, la postura desarrollada por la autoridad judicial accionada, en desarrollo de su autonomía judicial se ajustó a derecho, toda vez que no existe un precedente judicial unificado respecto de la forma de determinar el IBL para las pensiones de invalidez, y se reitera, es una tesis que se encuentra en armonía con el Acto Legislativo 01 de 2005, que como lo ha señalado la Corte Constitucional, busca no solo garantizar los derechos, sino la sostenibilidad financiera del sistema pensional, de allí que establezca que a partir de su entrada en vigencia “las leyes en materia pensional deben asegurar la sostenibilidad financiera”.

Además, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander no desconoció el régimen normativo aplicable a la pensión de invalidez del señor [I.O.T.R.], toda vez que la determinación de la tasa de reemplazo o de retorno que le correspondía se efectuó con base en lo establecido en el Decreto 3135 de 1968, sin embargo, dicha disposición normativa no tiene el alcance que pretende darle el actor, en tanto no determina cuáles son los factores salariales que comprenden el IBL, sino únicamente la tasa de reemplazo.

En relación con la sentencia de 13 de noviembre de 2014, proferida por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, que invoca el accionante como supuestamente desconocida, si bien sostuvo que la pensión de invalidez debía ser liquidada conforme a lo devengado en el último año de servicios, lo cierto es que también se refirió al contenido del Acto Legislativo 01 de 2005 para sostener que en caso de reliquidación de la prestación con la inclusión de los factores sobre los que no se hubiere cotizado, existía el deber de hacer los respectivos aportes, postura que fue recogida en la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 25 de abril de 2019, que fue el precedente acogido por el tribunal accionado, según el cual para la liquidación de la pensión de invalidez, únicamente se tendrán en cuenta aquellos factores respecto de los cuales se hubieren efectuado los aportes.

Igualmente, tampoco resulta vinculante la postura jurisprudencial expuesta por esta Sala en sentencia de 22 de mayo de 2019, en tanto se trató de un caso de una pensión de invalidez adquirida por el beneficiario antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (1 de abril de 1994), situación distinta a la del accionante, quien adquirió el estatus pensional el 9 de marzo de 2017, es decir, con posterioridad a la entrada en vigor de dicha norma.

En ese orden de ideas, es dable concluir que en el presente asunto no se configuró el defecto sustantivo alegado, toda vez que la providencia cuestionada no desatendió el marco normativo vigente para la reliquidación de la pensión de invalidez reconocida de conformidad con los Decretos 3135 de 1968, 1846 de 1969 y 1045 de 1978, con la inclusión de los factores devengados en el último año de servicios de conformidad con el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, con la precisión de que el IBL se calcularía únicamente con los que se encuentren enlistados de conformidad con la regla de unificación señalada en la sentencia de 25 de abril de 2019, lo que, se reitera, está en consonancia con el Acto Legislativo 01 de 2005.

FUENTE FORMAL: ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005 / LEY 812 DE 2003 / LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985 – ARTÍCULO 1 / LEY 100 DE 1993 / DECRETO 3135 DE 1968 / DECRETO 1846 DE 1969 / DECRETO 1045 DE 1978 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04841-01(AC) Actor: IVÁN OMAR TÉLLEZ RAMÍREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Tutela contra providencia judicial.

Reliquidación de pensión por invalidez. Régimen pensional de docentes. Defecto sustantivo. Confirma decisión que niega las pretensiones de la acción SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el apoderado del señor Iván Omar Téllez Ramírez contra la sentencia de 16 de diciembre de 2020, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, dentro de la solicitud de tutela en la que negó las pretensiones de la acción. I.

ANTECEDENTES 1. Hechos El accionante afirmó que se desempeñó como docente al servicio de la Secretaría de Educación Municipal de Cúcuta y que mediante Resolución N° 0390 de 12 de mayo de 2017, se le reconoció la prestación económica. Relató que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante Fomag), con el fin de que se declarara la nulidad parcial de la Resolución N° 0390 de 12 de mayo de 2017, al considerar que no se incluyeron todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicios.

Sostuvo que el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Cúcuta por sentencia de 19 de septiembre de 2019, negó las pretensiones de la demanda. Por último, manifestó que contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander en fallo de 11 de mayo de 2020, la confirmó, al considerar que la parte actora no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de invalidez tomando como ingreso base de liquidación la totalidad de los factores devengados en el último año de servicio, con la inclusión de aquellos sobre los que no se efectuaron los aportes al sistema, a lo que agregó que no están previstos en la Ley 62 de 1985. 2.

Fundamentos de la acción El accionante presentó acción de tutela con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, al mínimo vital y de acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander al confirmar la decisión de primera instancia que negó las pretensiones tendientes a la reliquidación de la pensión de invalidez reconocida como docente, con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicio.

Luego de hacer referencia al cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, afirmó que la providencia demandada incurrió en defecto sustantivo, como quiera que se aplicaron normas y jurisprudencia que no son vinculantes para el caso en concreto. Sostuvo que el régimen legal aplicable a los docentes, de conformidad con el artículo 15 literal b) de la Ley 91 de 1989, establece que los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, esto es, los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o los que se expidan en el futuro.

Indicó que en el proceso ordinario se debatió la reliquidación de pensión de invalidez y no de jubilación, pues la autoridad judicial demandada omitió el estudio y aplicación de las normas que regulan dicha prestación pensional. Señaló que en el régimen legal que regula la pensión de invalidez de la actora se aplica la forma de liquidación del Decreto 3135 de 1968 y se refirió al Decreto 1848 de 1969 mediante el cual se reglamentó el Decreto 3135 de 1968 en el artículo 63 en lo relativo a la cuantía y el Decreto 1045 de 1978, a través del cual se fijaron las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional, respecto a los factores salariales.

De otra parte, resaltó que la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sentencia de 13 de noviembre de 2014[1] y la Sección Cuarta del Consejo de esta Corporación en fallo de 22 de mayo de 2019[2], indicaron que cuando se trate de una pensión de invalidez adquirida por el beneficiario antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 (1 de abril de 1994), el reconocimiento, la cuantía y los factores se rigen por el Decreto 1848 de 1969 y el Decreto 1045 de 1978, por lo que de no tener en cuenta dichas normas se incurría en defecto sustantivo.

Finalmente, manifestó que “la vulneración que aquí se depreca, se configuro ante la aplicación de los criterios jurisprudenciales expuestos por el Consejo de Estado, en sentencia de unificación de la Sala plena de lo contencioso Administrativo del 28 de agosto de 2018 y del 25 de abril de 2019, ya que el análisis se hizo en concordancia con la ley 33 y 62 de 1985, las cuales rigen la pensión de jubilación y no de invalidez, teniendo por lo tanto la pensión de invalidez un origen normativo y tratamiento distinto al de la pensión de jubilación”. 3.

Pretensiones En el escrito de tutela se formularon las siguientes: “PRIMERO: Declarar que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, transgredió los derechos constitucionales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, con la decisión contenida en la sentencia proferida el día 11 de mayo de 2020 notificada el día 19 de mayo de la misma anualidad, dentro del proceso con radicado 54001333300420180013101, incoado por el señor IVAN OMAR TELLEZ RAMIREZ.

SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, dejar sin efecto la providencia referida en el numeral anterior, y se profiera una nueva decisión atendiendo los derechos constitucionales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia”. 4. Pruebas relevantes El accionante aportó copia de las sentencias de 19 de septiembre de 2019, dictada por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Cúcuta, y de 11 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, las cuales se emitieron en el curso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió el señor Iván Omar Téllez Ramírez contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con radicado Nº 54001-33- 33-004-2018-00131-01. 5.

Trámite procesal Por auto de 25 de noviembre de 2020, la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la parte demandante, a la autoridad judicial demandada, así como al Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Cúcuta, al Ministerio de Educación Nacional, al Fomag, en calidad de terceros con interés. La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios Nº 88309 a 88321 de 27 de noviembre de 2020, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión. 6.

Oposición 6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Norte de Santander En escrito de 27 de noviembre de 2020, la magistrada ponente solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que no se cumplió con los requisitos generales y específicos de procedencia, o en su defecto, se nieguen las pretensiones porque no existió vulneración de los derechos fundamentales del accionante.

Indicó que en la providencia objetada se determinó que el régimen jurídico aplicable, por tratarse de una pensión de invalidez en cuanto a su valor porcentual, es el establecido en el artículo 23 del Decreto 3135 de 1968, en consecuencia, como el accionante obtuvo una calificación de pérdida de capacidad laboral del 97%, le correspondería una pensión de invalidez liquidada sobre un porcentaje del cien por ciento (100%) de lo devengado en el último año de servicios.

Agregó que con apego a la tesis desarrollada por el Consejo de Estado en sentencia de unificación de 25 de abril de 2019, se advirtió que los factores que se debían tener en cuenta para la base de la liquidación pensional, eran aquellos sobre los cuales se efectuaron los respectivos aportes, por consiguiente el señor Iván Omar Téllez Ramírez no tenía derecho a la reliquidación de su pensión de invalidez incluyendo aquellos factores sobre los cuales no efectuó aportes al sistema, razón por la cual el acto administrativo demandado debía conservar su validez.

Resaltó que el tribunal accionado no desconoció la normatividad aplicable en materia de pensión de invalidez para docentes vinculados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, y que contrario a lo que considera el accionante, en la providencia cuestionada se determinó que el régimen aplicable en cuanto al valor porcentual de la pensión de invalidez era el Decreto 3135 de 1968, cuestión diferente es que las pretensiones de la demanda se negaron en razón a lo dispuesto en la sentencia de unificación del Consejo de Estado.

Por último, manifestó que no existen razones de fondo que permitan considerar la procedencia de la acción de tutela, toda vez que la sentencia cuestionada se profirió de conformidad con los lineamientos tanto legales como jurisprudenciales aplicables. 6.2. Respuesta del Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Cúcuta En escrito de 27 de noviembre de 2020, el juez titular del despacho pidió que se negaran las pretensiones, toda vez que la decisión de primera instancia no aplicó de manera indebida el precedente judicial.

Sostuvo que el fundamento de la decisión que se dictó en primera instancia en el proceso ordinario no fue la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado para el régimen ordinario de jubilación de los docentes, sino que lo perseguido por la parte actora carecía de fundamento, pues se probó que la totalidad de los factores salariales percibidos por el señor Iván Omar Téllez Ramírez en el año anterior al retiro del servicio habían sido incluidos en la base de liquidación del reconocimiento, por lo que no procedía la inclusión de algún otro factor salarial adicional. 7.

Sentencia de tutela impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, en sentencia de 16 de diciembre de 2020, negó las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que la providencia atacada no incurrió en el defecto sustantivo alegado. Afirmó que el tribunal demandado confirmó la decisión de primera instancia luego de constatar que, de acuerdo con el literal b) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la pensión de invalidez del señor Téllez Ramírez estaba cobijada por el régimen previsto en la Ley 33 de 1985, por lo que, para su liquidación, no era procedente incluir factores salariales respecto de los cuales no se hubieran efectuado los correspondientes aportes, menos aún si en aplicación del criterio establecido por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, en el IBL de la pensión de los docentes no se pueden incluir factores distintos a aquellos enlistados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, dentro de los cuales no se encuentra el reclamado por el actor.

Indicó que la interpretación efectuada por la autoridad judicial demandada es razonable, pues se aviene a la línea jurisprudencial decantada por esta Corporación en materia de reliquidación de las pensiones de los empleados públicos y, por ende, no merece reproche desde el punto de vista constitucional, cuestión diferente es que el actor no comparta dicha interpretación, lo cual no es suficiente para la prosperidad de la acción de tutela, la que, valga anotar, no puede convertirse en el único y medio preferido de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses.

Finalmente, sostuvo que no se acreditó que la autoridad judicial accionada hubiera incurrido en el defecto sustantivo alegado por el accionante, ni que se hubieran vulnerado los derechos fundamentales invocados, toda vez que no se acreditó que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander hubiera incurrido en el defecto invocado. 8. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el accionante impugnó la sentencia, para lo cual insistió en la configuración del defecto sustantivo, pues, en su sentir, el tribunal accionado equivocadamente aplicó un marco normativo y jurisprudencial propio de las pensiones de jubilación, cuando en el presente asunto se debatía la reliquidación de una pensión de invalidez.

Afirmó que el tribunal accionado acogió la interpretación realizada en la sentencia de unificación de 25 de abril de 2019 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cual no era aplicable para la pensión de invalidez del demandante, pues esta era propia de la pensión de jubilación. Reiteró que “el régimen legal aplicable a los docentes, de conformidad con la ley 91 de 1989, en su artículo 15, literal b se establece, que los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, decreto 3135 de 19668, 1848 de 1969 y 1045 de 1978 o que se expidan en el futuro”.

Señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado y vulneró el derecho a la igualdad respecto de otros docentes que, en sus mismas condiciones, se les ordenó la reliquidación de la pensión invalidez con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio.

Sostuvo que en la providencia cuestionada se omitió el reconocimiento de la prima de servicios en la liquidación de la pensión de invalidez enlistado en el Decreto 1545 de 2013, aplicable a este tipo de prestación, máxime cuando el docente fue vinculado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003 y estas primas eran devengadas por la parte actora.

Indicó que “la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 4 de Agosto consideró y es la omisión de la administración de efectuar los correspondientes descuentos para aportes al sistema, toda vez que se pueden descontar por la entidad cuando se haga el reconocimiento prestacional, concluyendo que no atender tales lineamientos traería como consecuencia la regresividad de los derechos sociales, por lo que es necesario incluir aquellos factores que fueron devengados por el trabajador durante el año anterior al momento de la adquisición del Status Pensional, previa deducción de los descuentos por aportes que dejaron de efectuarse, privilegiando con esta línea de pensamiento el principio de primacía de la realidad sobre las formas cuya observancia es imperativa, en tratándose de beneficios laborales.

Adicionalmente, porque es necesario dar cabida plena al principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de nuestra Carta, aplicando la norma más benéfica al trabajador. Además, que no se le puede atribuir al trabajador la omisión de la administración de no realizar los respectivos descuentos”. Afirmó que, al aplicarse la sentencia de unificación de 25 de abril de 2019 a su caso genera inseguridad jurídica, pues cuando se presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue con el fin de que se aplicara el fallo de unificación de 4 de agosto de 2010, regla jurisprudencial vigente al momento en que se radicó. Por último, sostuvo que el tribunal accionado no analizó cuál era el precedente judicial vigente para el demandante y que simplemente se limitó a verificar los factores de acuerdo con la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, lo que conlleva una vulneración a la confianza legítima, pues, reiteró, la demanda se radicó cuando estaba vigente la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico En el escrito de impugnación el accionante hace referencia al desconocimiento del precedente judicial, para lo cual hace mención de la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, sin embargo, la Sala se abstendrá de hacer un estudio frente a dicho cargo, toda vez que este no fue planteado desde el escrito de tutela y, en consecuencia, al estudiarlo conllevaría una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y defensa de la autoridad judicial accionada.

Así las cosas, le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si se debe confirmar la sentencia de 16 de diciembre de 2020, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, que negó las pretensiones de la acción de tutela o, en su defecto, si la decisión emanada del Tribunal Administrativo de Norte de Santander de 11 de mayo de 2020, incurrió en defecto sustantivo al negar la reliquidación de la pensión de invalidez con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, con sustento en normas y jurisprudencia relativas a la pensión de jubilación. 3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[3] y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos[4], instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 2012[5], acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[6], precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005[7]. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico[8];

(ii) Defecto procedimental absoluto[9]; (iii) Defecto fáctico[10]; (iv) Defecto material o sustantivo[11]; (v) Error inducido[12]; (vi) Decisión sin motivación[13]; (vii) Desconocimiento del precedente[14] y (viii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo[15] y de la Corte Constitucional[16]. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.

Estudio y solución del caso concreto La sentencia impugnada se debe confirmar. La autoridad judicial accionada no incurrió en lo defecto sustantivo alegado[17] 4.1. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, como juez de tutela de primera instancia, negó las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que la autoridad judicial accionada aplicó en debida forma el marco normativo que regulaba la pensión de invalidez que se le reconoció al accionante en su calidad de docente y que, adicionalmente, tuvo en cuenta la sentencia de unificación de 25 de abril de 2019 dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, para aplicar la regla sobre el IBL en dicha prestación. En el escrito de impugnación, el accionante insistió en que el tribunal accionado equivocadamente aplicó un marco normativo y jurisprudencial propio de las pensiones de jubilación, cuando en el presente asunto se trataba de una pensión de invalidez, pues acogió la interpretación realizada en la sentencia de unificación de 25 de abril de 2019, la cual no era aplicable.

Reiteró que “régimen legal aplicable a los docentes, de conformidad con la ley 91 de 1989, en su artículo 15, literal b se establece, que los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económica y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, decreto 3135 de 19668, 1848 de 1969 y 1045 de 1978 o que se expidan en el futuro”. 4.2.

El defecto sustantivo se materializa cuando la decisión que adopta el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconoce, lo cual, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional puede darse en los siguientes casos: “(i) Cuando existe carencia absoluta de fundamento jurídico. En este caso la decisión se sustenta en una norma inexistente, derogada, o que ha sido declarada inconstitucional.

(ii) La decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable por no ser pertinente. A pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, su aplicación no resulta adecuada a la situación fáctica objeto de estudio como, por ejemplo, cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador (iv) Cuando se aplica una norma cuya interpretación desconoce una sentencia con efectos erga omnes.

En esta hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico. (v) La disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva o claramente contraria a la Constitución. (vi) Cuando un poder concedido al juez se utiliza para un fin no previsto en la disposición. (vii) La decisión se funda en una interpretación no sistemática del derecho, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso.

(viii) El servidor judicial da una insuficiente sustentación o justificación de una actuación que afecta derechos fundamentales. (ix) Se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación. (x) Cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución. Se trata de la aplicación de normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual si bien el contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es contrario a la constitución, o al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente inaplicada.

(xi) Cuando la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia”[18]. Además de las anteriores circunstancias, se ha señalado que una autoridad judicial puede incurrir en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable en, al menos, dos hipótesis: “(i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente –interpretación contra legem–), o de manera injustificada para los intereses legítimos de una de las partes; y (ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable”[19] (Negrillas y subrayas de la Sala).. 4.3.

Descendiendo al asunto sub examine, la Sala evidencia que en la sentencia objeto de reproche constitucional no se incurrió en defecto sustantivo alegado, en tanto la autoridad judicial analizó en debida forma el marco normativo aplicable para la pensión de invalidez reconocida al señor Iván Omar Téllez Ramírez en su calidad de docente. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander en sentencia de 11 de mayo de 2020, confirmó la decisión del a quo que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, tendientes a que se reliquidara la pensión de invalidez con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, con sustento en lo siguiente: “Sea lo primero indicar que como la vinculación se produjo antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, el régimen aplicable al demandante es el previsto en la Ley 91 de 1989 de la siguiente manera: De conformidad con el artículo 2° de la citada Ley, las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados vinculados antes de la promulgación de la Ley 91 de 1989 serán atendidos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; y, serán automáticamente afiliados al Fondo, los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de promulgación de la ley.

Lo que quiere decir que el demandante estaba vinculado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. El demandante en condición de docente vinculado al FOMAG, tiene derecho a una pensión de invalidez bajo el régimen previsto en Ley 33 de 1985, de acuerdo con el literal B del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Lo que quiere decir, que para el ingreso base de liquidación de la pensión de invalidez de conformidad con la sentencia de unificación del Consejo de Estado fecha 29 de abril de 2019, los factores que debían tenerse en cuenta en la base de la liquidación pensional, de acuerdo con el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, solo son aquellos sobre los que se hubieran efectuado los aportes, esto es: • Asignación básica mensual • Gastos de representación • Prima técnica, cuando sea factor de salario • Primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario. • Remuneración por trabajo dominical o festivo • Bonificación por servicios prestados • Remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna La pensión de invalidez a la que tiene derecho el demandante, en su condición de docente nacional, es la prevista en el régimen general para los servidores públicos de la Ley 33 de 1985.

Por lo tanto, en la base de liquidación de su pensión no se podían tomar en cuenta los factores devengados en el último año de servicios, como la prima de navidad y prima de vacaciones, pues estos factores no constituyen base de liquidación de los aportes, y por tanto, no se pueden incluir en la base de liquidación de la pensión, de acuerdo con el artículo 1° de la Ley 62 de 1985 […]. [E]n el caso particular el demandante, solo podía incluirse en la base de la liquidación de la pensión de invalidez, la asignación básica y la Bonificación mensual del Decreto 1566 que conforme se desprende de la integralidad de esta última norma es una bonificación por servicios prestados, que sí está incluida dentro de los factores a tener en cuenta por la citada ley 62 de 1985 y como se observa también en su texto, además de disponer que tenía carácter salarial para todos los efectos, sobre la citada bonificación se estableció que los aportes eran obligatorios.

De acuerdo con la regla fijada en la sentencia de Unificación el problema jurídico planteado en esta instancia se resuelve de la siguiente manera: El demandante no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de invalidez tomando como ingreso base de liquidación la totalidad de los factores devengados en el último año de servicios, incluyendo aquellos sobre los que no se efectuaron los aportes al sistema y no están previstos en la Ley 62 de 1985, como se solicitó en la demanda.

Por lo tanto, la Sala acogiéndose a la interpretación realizada en la SUJ- 014- CE S2 2019, observa que en el acto de reconocimiento pensional la entidad incluyó como factores salariales en la base de liquidación la prima de navidad y la prima de vacaciones, factores que no están incluidos en la Ley 62 de 1985 dentro de los que sirven de base para calcular los aportes y por tanto conforma la base de liquidación, Sin embargo, el acto administrativo conserva su validez en la medida que no se puede afectar el derecho reconocido a la (sic) demandante cuya pretensión iba dirigida a que se incluyeran factores adicionales a los reconocidos por la entidad.

El acto acusado no puede ser modificado en aquello que no fue objeto de demanda a través de este medio de control”. De lo anterior, la Sala observa que el debate planteado al tribunal accionado giró en torno a la condición de docente vinculado con anterioridad a la expedición de la Ley 812 de 2003, lo que le daba derecho a que se aplicara el marco normativo anterior a efectos de determinar los factores a incluir en su liquidación pensional, esto es, los enlistados en la Ley 62 de 1985.

Adicionalmente, la autoridad judicial accionada consideró que la entidad demandada liquidó correctamente la pensión de invalidez del actor, ya que incluyó dentro del IBL únicamente los factores salariales devengados durante el último año de servicios que sirvieron de base para la cotización en pensiones, pese a que se incluyeron las primas de navidad y de vacaciones, factores que no estaban enlistados en la Ley 62 de 1985.

Ahora bien, el tribunal se refirió a la sentencia de unificación SUJ-014-CE- S2-2019 de 25 de abril de 2019, emanada de la Sección Segunda de esta Corporación, con el fin de precisar y aplicar las reglas de liquidación del IBL incluyendo únicamente los factores respecto de los cuales se efectuaron aportes al sistema, sin que ello se pueda entender como el desconocimiento del marco normativo que regulaba la pensión de invalidez del accionante contenido en las Leyes 33 y 62 de 1985, en su condición de docente.

Por consiguiente, a juicio de la Sala, la conclusión a la que arribó el Tribunal Administrativo de Norte de Santander resulta razonable, pues aun cuando se apoyó en la sentencia que fijó las reglas del IBL para los docentes en el marco de la reliquidación de pensiones de jubilación como beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cualquier caso es una decisión que resulta compatible con el contenido del Acto Legislativo 01 de 2005, según el cual, "Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones…”, supuesto normativo que resulta aplicable también para las pensiones de invalidez reconocidas con el marco normativo anterior a la Ley 812 de 2003.

Aunado a lo anterior, la postura desarrollada por la autoridad judicial accionada, en desarrollo de su autonomía judicial se ajustó a derecho, toda vez que no existe un precedente judicial unificado respecto de la forma de determinar el IBL para las pensiones de invalidez, y se reitera, es una tesis que se encuentra en armonía con el Acto Legislativo 01 de 2005, que como lo ha señalado la Corte Constitucional, busca no solo garantizar los derechos, sino la sostenibilidad financiera del sistema pensional, de allí que establezca que a partir de su entrada en vigencia “las leyes en materia pensional deben asegurar la sostenibilidad financiera”.

Además, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander no desconoció el régimen normativo aplicable a la pensión de invalidez del señor Iván Omar Téllez Ramírez, toda vez que la determinación de la tasa de reemplazo o de retorno que le correspondía se efectuó con base en lo establecido en el Decreto 3135 de 1968, sin embargo, dicha disposición normativa no tiene el alcance que pretende darle el actor, en tanto no determina cuáles son los factores salariales que comprenden el IBL, sino únicamente la tasa de reemplazo.

En relación con la sentencia de 13 de noviembre de 2014, proferida por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, que invoca el accionante como supuestamente desconocida, si bien sostuvo que la pensión de invalidez debía ser liquidada conforme a lo devengado en el último año de servicios, lo cierto es que también se refirió al contenido del Acto Legislativo 01 de 2005 para sostener que en caso de reliquidación de la prestación con la inclusión de los factores sobre los que no se hubiere cotizado, existía el deber de hacer los respectivos aportes, postura que fue recogida en la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 25 de abril de 2019, que fue el precedente acogido por el tribunal accionado, según el cual para la liquidación de la pensión de invalidez, únicamente se tendrán en cuenta aquellos factores respecto de los cuales se hubieren efectuado los aportes.

Igualmente, tampoco resulta vinculante la postura jurisprudencial expuesta por esta Sala en sentencia de 22 de mayo de 2019, en tanto se trató de un caso de una pensión de invalidez adquirida por el beneficiario antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (1 de abril de 1994), situación distinta a la del accionante, quien adquirió el estatus pensional el 9 de marzo de 2017, es decir, con posterioridad a la entrada en vigor de dicha norma.

En ese orden de ideas, es dable concluir que en el presente asunto no se configuró el defecto sustantivo alegado, toda vez que la providencia cuestionada no desatendió el marco normativo vigente para la reliquidación de la pensión de invalidez reconocida de conformidad con los Decretos 3135 de 1968, 1846 de 1969 y 1045 de 1978, con la inclusión de los factores devengados en el último año de servicios de conformidad con el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, con la precisión de que el IBL se calcularía únicamente con los que se encuentren enlistados de conformidad con la regla de unificación señalada en la sentencia de 25 de abril de 2019, lo que, se reitera, está en consonancia con el Acto Legislativo 01 de 2005.

Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia impugnada que negó las pretensiones de la acción de tutela, por las razones expuestas. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 16 de diciembre de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, por las razones expuestas. Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente de la Sección |Consejera | (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | |Consejera |Consejero | ----------------------- [1] Radicado N° 15001-23-33-000-2012-00170-01 (3008-13), M.P.: Gerardo Arenas Monsalve. [2] Radicado N°. 11001-03-15-000-2018-04498-01, M.P.: Julio Roberto Piza Rodríguez. [3] Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. [4] Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. [5] Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. [6] Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [7] M. P. Jaime Córdoba Triviño. [8] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. [9] Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. [10] Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. [11] Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. [12] Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisn que afecta derechos fundamentales. [13] Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [14] Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. [15] Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.

Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016- 02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. [16] Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU- 542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. [17] Se reitera la postura de la Sala desarrollada en el proceso de tutela N°. 11001-03-15-000-2020-04840-00, sentencia de 9 de diciembre de 2020, M.P.: Milton Chaves García. [18] Corte Constitucional, sentencia SU-574 de 2019, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. [19] Ibídem.