IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ [L]a Sala encuentra que en el presente asunto no se cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto (…) transcurrieron más de seis meses desde la notificación del fallo proferido por el tribunal en segunda instancia –24 de febrero de 2020– y la presentación de la tutela –3 de septiembre de 2020–, por lo cual, se confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia del mecanismo constitucional.
(…) [E]n esa medida, se confirmará la decisión que declaró la improcedente solicitud de amparo presentada por la actora. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03908-01(AC) Actor: ÁLVARO ENRIQUE LEYVA MUÑOZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO La Sala procede a resolver la impugnación presentada por el señor Álvaro Enrique Leyva Muñoz contra la sentencia de primera instancia proferida el 26 de noviembre de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, por medio de la cual se declaró improcedente la acción de tutela. i. SÍNTESIS DEL CASO 1.
La parte accionante consideró que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, con la decisión de negar las súplicas de la demanda de nulidad.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo 2. La parte actora presentó acción de tutela en contra de la mencionada autoridad judicial por la presunta vulneración de los derechos fundamentales antes referidos. En consecuencia, solicitó: PRETENSIÓN PRIMERA. Que se revoque la sentencia del 21 de febrero de 2020, proferida dentro del proceso de radicado No. 08-001-33-33-011- 2016- 00001-01 acumulados.
PRETENSIÓN SEGUNDA. Que en consecuencia, se exija al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico – Sección C, que revise su decisión teniendo en cuenta las violaciones constitucionales que se encontraron probadas. PRETENSIÓN TERCERA. Que se declare que la nulidad de los artículos 1 al 9 del Acuerdo 0019 de 28 de diciembre de 2015, proferido por el Concejo Distrital de Barranquilla, a través del cual, se creó en el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, el Impuesto a los Servicios de Telefonía que trata el literal i) del artículo 1 de la Ley 97 de 1913 y la Ley 84 de 1915. b.- Hechos y fundamentos de la vulneración Los hechos en que se fundamentó la solicitud de amparo se pueden sintetizar así: 3.
La parte accionante formuló demanda en ejercicio del medio de control de nulidad simple en contra del Acuerdo Distrital n.º 0019 de 2015, mediante el cual el Concejo Distrital de Barranquilla modificó el Estatuto de Rentas Distrital e introdujo un impuesto a los servicios de telefonía móvil. 4. El proceso le correspondió al Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barranquilla, quien mediante sentencia de 22 de julio de 2019, negó las pretensiones de la demanda.
La parte demandante interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo del Atlántico confirmó la decisión de primera instancia en sentencia del 21 de febrero de 2020. 7. En resumen, adujo que el Tribunal Administrativo de Atlántico incurrió en defecto sustantivo por violación directa de la Constitución, por cuanto la sentencia acusada desconoció la normativa referente a la reserva de la ley de los tributos, toda vez que la facultad de crear y modificar tributos le asiste únicamente al legislador, disposición que se fundamenta en el principio de que no puede existir tributación sin representación. 8.
Por otro lado, manifestó que se vulneró su derecho a la igualdad, toda vez que la parte accionada no aplicó la jurisprudencia existente en el caso concreto, pese a que existen supuestos de hecho iguales. 9. Por último, alegó el desconocimiento del precedente, pues no se aplicó la jurisprudencia que consagró el tratamiento que se le debía dar a las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1914, en el marco de las competencias de los entes territoriales, y la regulación del servicio de telefonía existentes, para lo cual citó, entre otras, la sentencia C-937 de 2010 y C-035 de 2009, proferidas por la Corte Constitucional; y las providencias de 23 de junio de 2011[1] y la contenida en el expediente 7715 de 1997, dictadas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. c.- Trámite procesal 10.
Mediante auto del 19 de febrero de 2020, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A admitió la acción de tutela y ordenó la notificar, en calidad de demandado, al Tribunal Administrativo del Atlántico y como tercero con interés, al Consejo Distrital de Barranquilla y a los señores Carlos Enrique de la Hoz Guerra, Antonio Eduardo Bohórquez Collazos, Miller de Jesús Soto Solano, Jaime Andrés Anaya, Geovanni José Guerrero Navarro y Máximo José Moriega Rodríguez. d.- Sentencia de primera instancia 11.
El 26 de noviembre de 2020, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A declaró improcedente la acción de tutela, por cuanto incumplió con el requisito de inmediatez. Al respecto, advirtió que transcurrieron seis meses y siete días desde que se notificó mediante correo electrónico la providencia de segunda instancia el 24 de febrero de 2020 y la tutela fue presentada el 3 de septiembre de 2020. e.- Impugnación 12.
Manifestó que el juez de primera instancia no tuvo en cuenta la calidad de la parte accionante, que para este caso es la Asociación de la Industria Móvil de Colombia – ASOMOVIL – la cual se erige como una entidad sin ánimo de lucro, que reúne las operadoras móviles más importantes del país, y lo que busca es promover el desarrollo de la industria de telecomunicaciones del país. 13.
Comentó que la cuarentena preventiva obligatoria generó para la Asociación de la Industria Móvil de Colombia un compromiso adicional, pues las empresas operadoras que componen la asociación, así como la asociación misma, tuvieron que redoblar esfuerzos encaminados a garantizar la conectividad del país, toda vez que el uso de los servicios de telefonía móvil y fija, así como los de internet, tuvieron una demanda excesiva, motivo por el cual algunos asuntos se suspendieron y se retomaron en el mes de agosto una vez la situación empezó a normalizarse. 14.
Agregó que la cuarentena generó que no se pudieran realizar desplazamientos a las oficinas físicas para revisión de la documentación y, por tanto, la preparación de la tutela fue más dispendiosa, sin embargo, se preparó en tiempo. II. CONSIDERACIONES a.- Competencia 15. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017, así como lo previsto en el Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. b.- Problema jurídico 16.
De conformidad con los argumentos de la impugnación, la Sala deberá definir si se revoca o confirma el fallo de tutela de primera instancia, para lo cual determinará si la tutela cumple con los requisitos generales. En caso afirmativo establecerá si la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos específicos de tutela contra providencia judicial invocados por el actor, al negar la declaratoria de nulidad de los artículos 1 al 9 del Acuerdo 0019 de 28 de diciembre de 2015, proferido por el Concejo Distrital de Barranquilla. c.-Procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales 17.
A partir del año 2012[2], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[3], se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado. 18.
Para ello, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, valga decir: la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se cuestione una sentencia de tutela.
Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. 19. Siempre que se advierta que la acción de amparo superó el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, una vez advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 20.
En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una providencia judicial, de lo contrario la acción no será procedente o deberá negarse. 21. En todo caso, como su procedencia es excepcional, la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos de la providencia debe ser restrictiva a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo, y exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción. d.-.
Requisito de inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 22. El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.
Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto. 23.
Sin embargo, la Corte Constitucional ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, esta no puede presentarse en cualquier tiempo y, por lo tanto, debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no solo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. 24.
En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un plazo razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial.
Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 25. La Sala recuerda que el criterio jurisprudencial vigente sobre el punto es que se deben identificar cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez.
Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 2016, así: (i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales.
En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados.
De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela.
Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente. 26.
Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional. e.- Análisis del caso 27.
En el sub lite, la parte accionante pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados con ocasión de la sentencia del 21 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico. 28. No obstante, la Sala encuentra que en el presente asunto no se cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto como lo advirtió la primera instancia transcurrieron más de seis meses desde la notificación del fallo proferido por el tribunal en segunda instancia –24 de febrero de 2020– y la presentación de la tutela –3 de septiembre de 2020–, por lo cual, se confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia del mecanismo constitucional. 29.
Esta Sala reconoce que aplicar de manera estricta el término de seis meses puede resultar en una decisión excesivamente rigurosa, es por ello que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, ante la posibilidad que existan circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo y hacen que la violación sea siempre actual. 30.
Se insiste que cuando se cuestionan providencias judiciales, dictadas en el marco de las acciones o medios de control que se tramitan en la jurisdicción contenciosa administrativa, la oportunidad de la solicitud de amparo, por regla general, es de seis meses, que se determinan a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues es a partir de entonces que, se infiere, las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales. 31.
Ahora bien, la Sala observa que en el sub judice se advierte que la parte accionante manifestó una circunstancia o evento, según la cual, a su juicio, se generó la imposibilidad para presentar la acción de tutela dentro de un término razonable. Sin embargo, se reitera lo manifestado por el a quo, pues a pesar del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado en el país con ocasión de la pandemia desatada por el Covid-19, los términos para interponer tutelas nunca estuvieron suspendidos y los canales virtuales de la Corporación estaban disponibles para la radicación de acciones de amparo. 32.
Adicionalmente, esta Sala considera que la parte accionante cuenta con todas las capacidades para desarrollar su función y la defensa de sus intereses ante la jurisdicción, razón por la cual, le es exigible una debida diligencia para la protección de sus intereses de manera inmediata, máxime cuando sostuvo en el escrito de tutela la gravedad de la vulneración de sus derechos fundamentales. 33.
En ese mismo sentido, se evidencia que no existe un motivo válido que justifique la inactividad del accionante en un término prudencial, pues del escrito de tutela no se evidencia. Asimismo, la Sala encuentra que no existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción de tutela y la vulneración de sus derechos fundamentales, al punto que podía ejercer la defensa inmediata de sus intereses. 34.
Si bien la parte actora alegó que producto de la cuarentena la Asociación de la Industria Móvil de Colombia – ASOMOVIL tuvo que redoblar esfuerzos para garantizar la conectividad de los servicios en el país, dada la alta demanda, no explicó o mucho menos demostró la incidencia de ese hecho en la tardía presentación de la tutela. Además, pese a que señaló que por esa misma circunstancia no se pudieron realizar desplazamientos a las oficinas físicas para revisión de la documentación y, por tanto, la preparación de la tutela fue más dispendiosa, lo cierto es que ni en la tutela ni en la impugnación allegó prueba alguna que demostrara tal circunstancia y que amerite flexibilizar el término en esta oportunidad. 35.
Por lo anterior, la Sala considera que está objetivamente acreditado que no se cumplió el requisito de la inmediatez, por un lado, porque transcurrieron más de seis meses desde la notificación de la decisión de segunda instancia y, por otro, porque la actora en la demanda no expuso razones admisibles que justificaran la tardanza en la presentación del mecanismo constitucional y la Sala, de oficio, tampoco encuentra acreditada ninguna otra circunstancia que amerite flexibilizar el término de inmediatez. 36.
En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito de inmediatez y, en esa medida, se confirmará la decisión que declaró la improcedente solicitud de amparo presentada por la actora. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes por el medio que resulte más expedito y eficaz, conforme al artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Por Secretaría, PUBLICAR la presente providencia en la página web de esta Corporación.
CUARTO: Una vez ejecutoriado este fallo, por Secretaría ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. Salva voto Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado Firmado electrónicamente RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 23 de junio de 2011, rad. 25000-23-27-000-2004-01281-01, M.P. William Giraldo Giraldo. [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, 11001-03-15- 000-2009-01328-01 sentencia del 31 de julio de 2012.
M.P. María Elízabeth García González. [3] Consejo de Estado, Sala Plena, auto de 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01.