DEMANDA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Frente al acto administrativo expedido por el Gobierno Nacional por el cual se modifica la estructura orgánica y se determinan las funciones de las dependencias del Ministerio de Justicia y del Derecho / GOBIERNO NACIONAL – Conformación / CAPACIDAD Y REPRESENTACIÓN – Reglas / REPRESENTACIÓN DE LA NACIÓN – Gobierno Nacional: Corresponde al Presidente de la República y al ministro del ramo o el director de departamento administrativo que haya suscrito el acto administrativo demandado / DEMANDA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD CONTRA ACTOS EXPEDIDOS POR EL GOBIERNO NACIONAL – Se tendrá como único sujeto procesal demandado a la Nación / DEMANDA EN DEBIDA FORMA – Requisitos / INADMISIÓN DE LA DEMANDA – Para que se designen las partes y sus representantes, se informe el lugar y dirección de notificación de estos y se allegue copia de la demanda y sus anexos para las notificaciones [S]e examina la nulidad de un acto expedido por el Gobierno Nacional y en lo que respecta a la representación de la Nación, el mismo está conformado por el Presidente de la República, el Ministro o Director del Departamento Administrativo correspondiente en cada negocio particular, ella debe recaer en todas y cada una de las personas que expidieron el acto demandado y plasmaron su voluntad unilateral al suscribir el acto de Gobierno demandado; luego, la representación de la Nación-Gobierno Nacional se encuentra en cabeza del Presidente de la República y de los Ministros y Directores de Departamentos Administrativos que suscribieron el acto en forma conjunta.
De lo anterior es dable concluir que en las demandas que se promuevan contra actos administrativos en ejercicio del medio de control de nulidad, expedidos por la Nación, a través del Gobierno Nacional, se tendrá como único sujeto procesal a la Nación, la cual podrá estar representada en el proceso por el Presidente de la República y los Ministros del ramo o los Directores de Departamentos Administrativos que expidieron y suscribieron el acto administrativo demandado. […] [E]l Decreto 1427 de 2017 fue expedido por el Presidente de la República, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública.
En consecuencia, teniendo en cuenta la representación de la Nación para estos efectos, el actor deberá, por un lado, identificar las partes y sus representantes, como quiera que en el caso particular no se indicó contra quien se dirige la demanda; y por el otro, informar el lugar y dirección de notificación de las personas señaladas. […] Respecto a lo dispuesto en el numeral 5 del artículo [166 del CPACA] y lo señalado en los incisos 6º y 7º del artículo 612 de la Ley 1564 de 2012, el actor deberá presentar una (1) copia adicional de la demanda con sus anexos para el traslado al Presidente de la República.
Por lo anterior se inadmitirá el medio de control de nulidad. MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Frente al acto administrativo expedido por el Gobierno Nacional por el cual se modifica la estructura orgánica y se determinan las funciones de las dependencias del Ministerio de Justicia y del Derecho / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – No procede simplemente porque se invoque la transgresión directa de un precepto constitucional / NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Requisitos de procedencia / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – No procede porque el acto demandado no es expedido en ejercicio de una expresa atribución constitucional o en desarrollo directo de la Constitución Política / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Improcedente por no tratarse de reglamentos constitucionales autónomos / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Es el que procede contra actos administrativos de carácter general / FACULTAD DEL JUEZ – De impartir a la demanda el trámite que legalmente corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – De nulidad por inconstitucionalidad a nulidad / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA La parte actora invocó que el medio de control por el que se debe tramitar la demanda es el de nulidad por inconstitucionalidad.
No obstante, esta Corporación ha sostenido que el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad no procede simplemente porque en la demanda se invoque la transgresión directa de preceptos constitucionales, como ocurre en el presente caso. […] Al consultar el contenido del acto acusado se tiene que el mismo fue expedido por el Gobierno Nacional y que, de acuerdo con su parte motiva, se profirió en ejercicio de la competencia prevista en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, que faculta al Presidente de la República para modificar la estructura de los Ministerios y Departamentos Administrativos, e igualmente en desarrollo del artículo 54 de la Ley 489 de 1998, por medio del cual se fijan los parámetros a tener en cuenta para modificar la estructura de los Ministerios y sus funciones.
Como puede apreciarse, el acto demando no se expide en desarrollo directo de la Constitución Política, requisito indispensable para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad; es decir, no se trata de un reglamento o decreto constitucional autónomo. […] En este orden de ideas, se tiene que el medio de control adecuado para examinar las pretensiones de esta demanda es el de nulidad, contemplado en el artículo 137 del CPACA, como quiera que se trata de un acto administrativo de carácter general, expedido por el Gobierno Nacional, conformado por el Presidente de la República y los ministerios de Hacienda y Crédito Público, Justicia y del Derecho, y la Directora General del Departamento Administrativo de la Función Pública, autoridades del orden nacional; por lo que esta Corporación es competente para conocer del medio de control, acorde con lo descrito en el artículo 149 del CPACA.
En consecuencia, de conformidad con lo indicado anteriormente y lo señalado en el inciso primero del artículo 171 del CPACA, se adecuará al medio de control de nulidad. NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado Sala Plena y Sección Cuarta, de 6 de junio de 2018. Radicación 11001-03-15-000-2008-01255-00, C.P. Oswaldo Giraldo López; y 30 de noviembre de 2016, Radicación 11001-03- 27-000-2012-00046-00, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 149 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 NUMERAL 7 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 166 NUMERAL 5 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 171 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 612 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 56 / DECRETO 3443 DE 2010 – ARTÍCULO 5 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., doce (12) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00457-00 Actor: EDITH DOMÍNGUEZ CRUZ Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: NULIDAD – Ley 1437 de 2011 AUTO QUE ADECUA MEDIO DE CONTROL E INADMITE DEMANDA I.- ANTECEDENTES 1.1.
La ciudadana Edith Domínguez Cruz, en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), el 16 de octubre de 2019 promovió demanda en contra del Decreto 1427 de 29 de agosto de 2017[1], expedido por el Gobierno Nacional, argumentando la vulneración a los principios de: legalidad, jerarquía normativa, confianza legítima y seguridad jurídica. 1.2.
Con relación a las pretensiones, si bien es cierto la demanda no consta de un capítulo y/o aparte que contenga las mismas, en el encabezado de la demanda el actor manifestó: «[…] Con el debido respeto me dirijo a ustedes para solicitarles se sirvan declarar la nulidad y retirar del ordenamiento jurídico, el Decreto 1427 de 2017 a fin de garantizar la salvaguardia de la Constitución Política, principio de legalidad, de los principios fundantes y democráticos del Estado Social de Derecho y de los principios de Jerarquía normativa, confianza legítima y seguridad jurídica entre otros. […]» 3..
El actor señaló como antecedentes de la norma acusada los siguientes: Indicó que, en virtud de la Ley 1444 de 2011, se separaron del Ministerio del Interior y de Justicia las funciones asignadas al despacho del Viceministro, creando el Ministerio de Justicia y del Derecho. Agregó que el Decreto Ley 2897 de 2011[2] fue modificado por el Decreto 1427 de 2017, norma de inferior jerarquía, lo que trasgredió el principio de legalidad. 1.4 El actor consideró vulnerados los artículos: 150 numeral 19 literales a, b y e; artículo 154 numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución. 1.5 Así mismo, en el concepto de violación indicó lo siguiente: Manifestó que con la expedición del Decreto Ordinario 1427 de 2017 se modificó el Decreto Ley 2897 de 2011, derogando tácitamente normas de rango legal, sin tener la competencia legal para ello, vulnerando el principio de jerarquía normativa, el principio de confianza legítima y el de seguridad jurídica.
Resaltó la falta de competencia del Presidente de la República y del Ministerio de Justicia, para modificar a través de un acto administrativo una norma de rango legal como lo es el Decreto 2897 de 2011. Igualmente manifestó: «[…] Lo anterior, toda vez que la ley a la que se refiere el numeral 16 del artículo 189 no desconoce las facultades constitucionales dadas a la legislación en el artículo 150, numeral 7.
Sino que se refiere a aquellas contempladas hoy por hoy en la ley 489 de 1998, pues la habilitación constitucional no es contradictoria ni limitante. Luego, al modificar el Presidente de la República el Decreto Ley invocando para ello, la potestad que le ha sido atribuida en el numeral 16 del artículo 189 desconoce la facultad legislativa del numeral 7 del artículo 150 constitucional; así como la naturaleza jurídica de la función a él asignada en el desarrollo de tal norma constitucional.
La cual fue regulada en la Ley 489 de 1998. […]» Finalmente, mencionó la extralimitación de funciones asignadas al Presidente de la República en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución, pues desconoció la facultad legislativa establecida en la Constitución. II.- CONSIDERACIONES Previo a resolver sobre la admisión o inadmisión del medio de control, el Despacho advierte lo siguiente: 2.1.
El medio de control utilizado La parte actora invocó que el medio de control por el que se debe tramitar la demanda es el de nulidad por inconstitucionalidad. No obstante, esta Corporación ha sostenido que el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad no procede simplemente porque en la demanda se invoque la transgresión directa de preceptos constitucionales, como ocurre en el presente caso.
A este efecto, se observa que, en cuanto a los requisitos para la procedibilidad del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, la jurisprudencia de la Corporación ha decantado los siguientes: «[…] En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional.
En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular dice la jurisprudencia [6][3] que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada ‘necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal…’, además de la Constitución. En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional.
En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica. […]” [4]. 2.2. De los actos demandados: Al consultar el contenido del acto acusado[5] se tiene que el mismo fue expedido por el Gobierno Nacional y que, de acuerdo con su parte motiva, se profirió en ejercicio de la competencia prevista en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, que faculta al Presidente de la República para modificar la estructura de los Ministerios y Departamentos Administrativos, e igualmente en desarrollo del artículo 54 de la Ley 489 de 1998, por medio del cual se fijan los parámetros a tener en cuenta para modificar la estructura de los Ministerios y sus funciones.
Como puede apreciarse, el acto demando no se expide en desarrollo directo de la Constitución Política, requisito indispensable para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad; es decir, no se trata de un reglamento o decreto constitucional autónomo. La norma demandada en realidad es un “acto administrativo de carácter general”, el cual, para su expedición, tuvo en cuenta no solo la Constitución Política sino también una norma con rango de ley, como lo es la Ley 489 de 1998. 2.3.
Adecuación Medio de Control y Caso en Concreto: En este orden de ideas, se tiene que el medio de control adecuado para examinar las pretensiones de esta demanda es el de nulidad, contemplado en el artículo 137 del CPACA, como quiera que se trata de un acto administrativo de carácter general, expedido por el Gobierno Nacional, conformado por el Presidente de la República y los ministerios de Hacienda y Crédito Público, Justicia y del Derecho, y la Directora General del Departamento Administrativo de la Función Pública, autoridades del orden nacional; por lo que esta Corporación es competente para conocer del medio de control, acorde con lo descrito en el artículo 149 del CPACA[6].
En consecuencia, de conformidad con lo indicado anteriormente y lo señalado en el inciso primero del artículo 171 del CPACA, se adecuará al medio de control de nulidad. Es de aclarar que se examina la nulidad de un acto expedido por el Gobierno Nacional y en lo que respecta a la representación de la Nación, el mismo está conformado por el Presidente de la República, el Ministro o Director del Departamento Administrativo correspondiente en cada negocio particular, ella debe recaer en todas y cada una de las personas que expidieron el acto demandado y plasmaron su voluntad unilateral al suscribir el acto de Gobierno demandado; luego, la representación de la Nación-Gobierno Nacional se encuentra en cabeza del Presidente de la República y de los Ministros y Directores de Departamentos Administrativos que suscribieron el acto en forma conjunta.
De lo anterior es dable concluir que en las demandas que se promuevan contra actos administrativos en ejercicio del medio de control de nulidad, expedidos por la Nación, a través del Gobierno Nacional, se tendrá como único sujeto procesal a la Nación, la cual podrá estar representada en el proceso por el Presidente de la República y los Ministros del ramo o los Directores de Departamentos Administrativos que expidieron y suscribieron el acto administrativo demandado.
Cabe indicar que el inciso segundo del artículo 56 de la Ley 489 de 1998 prevé que la Presidencia de la República estará integrada por el conjunto de servicios auxiliares del Presidente de la República y su régimen será el de un Departamento Administrativo. A su vez, el Decreto 3443 de 2010 establece que corresponde al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE), del sector central del orden nacional, asistir al Presidente de la República, en su calidad de Jefe de Gobierno, Jefe de Estado y Suprema Autoridad Administrativa, en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales.
Asimismo, con arreglo al artículo 5º del decreto en cita, tiene a la cabeza al “Despacho del Presidente de la República” y bajo éste se encuentra la “Dirección del Departamento”. Dependiendo directamente de la Dirección, se encuentra la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, dirección que cumple, entre otras funciones, la de asistir al Presidente de la República en el ejercicio de las funciones que le corresponde en relación con los poderes públicos (num. 4º) y representar legalmente al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. 2.4.
Consideraciones para la inadmisión Una vez establecido lo anterior, procede el Despacho a hacer una revisión de los artículos 161 a 166 de la Ley 1437 de 2011, en relación con la admisibilidad de la demanda, para lo cual se considera: 2.4.1 Toda demanda deberá contener, según dispone los numerales 1 y 7 del artículo 162 del CPACA, los siguientes requisitos: «[…] 1.
La designación de las partes y de sus representantes. 7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, podrán indicar también su dirección electrónica. […] ». Sobre este aspecto se tiene que el Decreto 1427 de 2017 fue expedido por el Presidente de la República, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública.
En consecuencia, teniendo en cuenta la representación de la Nación para estos efectos, el actor deberá, por un lado, identificar las partes y sus representantes, como quiera que en el caso particular no se indicó contra quien se dirige la demanda; y por el otro, informar el lugar y dirección de notificación de las personas señaladas. 2.4.2 El numeral 5º del artículo 166 del CPACA dispone: Anexos de la demanda.
A la demanda deberá acompañarse: « […] Copias de la demanda y de sus anexos para la notificación a las partes y al Ministerio Público […]» Respecto a lo dispuesto en el numeral 5 del artículo en cita y lo señalado en los incisos 6º y 7º del artículo 612 de la Ley 1564 de 2012[7], el actor deberá presentar una (1) copia adicional de la demanda con sus anexos para el traslado al Presidente de la República.
Por lo anterior se inadmitirá el medio de control de nulidad, para que, dentro del término de diez (10) días, se corrijan los defectos formales señalados en esta providencia, de conformidad con lo señalado en el artículo 170 del CPACA, so pena de su rechazo[8]. En mérito de lo expuesto, el Despacho, RESUELVE:
PRIMERO: ADECUAR al medio de control de nulidad establecido en el artículo 137 del CPACA, acorde con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: INADMITIR la demanda instaurada por Edith Domínguez Cruz en ejercicio del medio de control adecuado al de nulidad, de conformidad con lo anotado en la parte considerativa del presente proveído.
TERCERO: CONCEDER al demandante un plazo de diez (10) días para que corrija los aspectos señalados, so pena de rechazo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Por el cual se modifica la estructura orgánica y se determinan las funciones de las dependencias del Ministerio de Justicia y del Derecho. [2] Por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica, las funciones del Ministerio de Justicia y del Derecho y se integra el sector administrativo de justicia y del derecho.” [3] Nota original de la providencia en cita: [6] Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto del 30 de noviembre de 2016, Radicación 11001-03-27-000-2012- 00046-00. [4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 6 de junio de 2018.
Consejero ponente: Oswaldo Giraldo López. [5] Decreto 1427 de 29 de agosto de 2017. [6] «[…] Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1.
De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden. […]» [7] En los procesos que se tramiten ante cualquier jurisdicción en donde sea demandada una entidad pública, deberá notificarse también a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los mismos términos y para los mismos efectos previstos en este artículo.
En este evento se aplicará también lo dispuesto en el inciso anterior. La notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se hará en los términos establecidos y con la remisión de los documentos a que se refiere este artículo para la parte demandada. [8] Artículo 170. Inadmisión de la demanda. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días.
Si no lo hiciere se rechazará la demanda.