CONFLICTOS DERIVADOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL ENTRE TRABAJADOR OFICIAL Y EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLIN – Competencia de la jurisdicción ordinaria laboral [L]os conflictos derivados de la seguridad social de trabajadores del sector privado o de servidores públicos vinculados a través de un contrato de trabajo (trabajadores oficiales), deben ser dirimidos por la jurisdicción ordinaria laboral, aun cuando lo concerniente a la seguridad social de dichos empleados esté administrado por una persona de derecho público, puesto que el criterio que fija la competencia no es la existencia de un acto administrativo que define la situación prestacional, sino la naturaleza jurídica de la vinculación laboral.(…) [E]l señor Gonzalo Alfonso Arango Vásquez laboró al servicio de las Empresas Públicas de Medellín desde el 23 de abril de 1973 al 31 de octubre de 2010, desempeñando como último cargo el de Técnico Operador Centrales de Equipo Operación Guadalupe - Porce (fl.58), es decir, no desempeñaba funciones de gerente, secretario general, coordinador o director y por ello, de acuerdo a la norma de restructuración de la EPM, ejercía un empleo en condición de trabajador oficial.
NOTA DE RELATORIA: Referente a la competencia para dirimir conflictos laborales de trabajadores oficiales, ver: C. de E, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Auto de 22 de febrero de 2018, Rad. 68001-23-15-000-2006-03403-02 (2569-2011), M. P. César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 41 / DECRETO LEY 3135 DE 1968 – ARTÍCULO 5 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 104 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 105 / LEY 712 DE 2001 – ARTÍCULO 2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., trece (13) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-33-000-2016-00331-01(2096-17) Actor: GONZALO ALFONSO ARANGO VÁSQUEZ Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del derecho- Ley 1437 de 2011.
Tema: Apelación auto - Falta de jurisdicción Se desata el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido en audiencia inicial celebrada el 5 de abril de 2017, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró probada la excepción de falta de jurisdicción y dispuso su remisión a la justicia ordinaria laboral.
I.
ANTECEDENTES El señor Gonzalo Alfonso Arango Vásquez, a través de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, contra la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, pretendiendo la nulidad parcial de las Resoluciones 4112 de 23 de marzo de 2006 y 19505 de 21 de octubre de 2010, por medio de las cuales se reconoció su pensión de vejez y se autorizó su ingreso a nómina.
A título de restablecimiento del derecho, reclama la reliquidación y pago de la diferencia de la pensión de vejez, a partir de la fecha en que el empleador dejó de cotizarle al sistema de seguridad en pensiones, conforme al promedio salarial del último año de servicio prestado en Empresas Públicas de Medellín, en aplicación de lo consagrado en el artículo 1° de la Ley 33 de 1985 y en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010. 1.
Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante auto proferido en audiencia inicial celebrada de 5 de abril de 2017[1], declaró probada la excepción de falta de jurisdicción y dispuso su remisión a los Juzgados Labores del Circuito de Medellín, al considerar que: "(…) al presente asunto, se puede colegir que, los hechos y pretensiones de la demanda, se encuentran relacionados con la reliquidación de la pensión de vejez que le fue otorgada al señor GONZALO ALFONSO ARANGO VÁSQUEZ, por parte del Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones, derecho que adquirió luego de haber laborado al servicio de las Empresas Publicas de Medellín E.S.P. desde el 23 de abril de 1973 y hasta el 31 de octubre de 2010, ostentando para la última fecha, la calidad de trabajador oficial.
Precisamente, la calidad de trabajador oficial ostentada por el actor en el momento de desempeñar su último cargo al servicio de las Empresas Públicas de Medellín, fue certificada por el Jefe de la Unidad de Gestión de Nómina y Seguridad Social de las Empresas Públicas de Medellín, conforme se aprecia el proceso en los folios 131 y 132, el cual fue allegado con el escrito a través del cual la parte demandante se pronunció sobre la excepción que en este punto se resuelve, en el cual se hizo alusión a que el actor había empezado a laborar al servicio de la entidad en comento, en calidad de trabajador oficial y que culminó con la misma calificación. Así las cosas, no cabe duda en cuanto a que, en virtud de la condición de la vinculación como trabajador oficial que ostentaba el señor GONZALO ALFONSO ARANGO VÁSQUEZ, en el momento en que desempeñó su último cargo en la entidad pública referida, incluso en el momento en que consolidó el derecho pensional, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no es a quien le compete asumir el conocimiento del asunto, si se tiene en cuenta que el legislador expresamente estableció dentro de los asuntos que no son de competencia de esta judicatura, los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales". 2.
Del recurso de apelación El apoderado judicial del demandante interpuso recurso de apelación[2] contra la anterior decisión, precisando lo siguiente: "(…) la decisión que se acaba de tomar no tiene criterio pacífico y unificado en esta jurisdicción, en ese sentido, si bien es cierto que el CPACA y el CGP le devuelven en términos muy claros la competencia de los conflictos que se presenten entre trabajadores oficiales y cualquier institución que sea administrada por el Estado, a la jurisdicción ordinaria laboral.
Lo cierto es que toda esa regulación, en criterio de juristas, se tiene que los procesos de los regímenes exceptuados de aquellos funcionarios públicos que se beneficiaron con ese tipos de regímenes consagrados en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, atribuyeron competencia específica a la jurisdicción contencioso administrativa. De forma que las personas beneficiarias del régimen de transición, como el presente, deben conocer de forma específica y exclusiva la jurisdicción contenciosa administrativa, para garantizar la aplicación de los beneficios del artículo 36 de la Ley 100 de 1993".
II. CONSIDERACIONES Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150 y 180 (numeral 6[3]) y 244 (numeral 1°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde al Despacho decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 1. Problema Jurídico El Despacho se contraerá a determinar si debe revocar el auto proferido en audiencia inicial celebrada el 5 de abril de 2017, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual declaró probada la excepción de falta de jurisdicción y dispuso su remisión a la justicia ordinaria laboral. 2.2.
Naturaleza jurídica de las Empresas Públicas de Medellín y de sus servidores. Las Empresas Públicas de Medellín fueron creadas como establecimiento público autónomo mediante Acuerdo No. 58 del 6 de agosto de 1955 y transformadas en empresa industrial y comercial del Estado de orden municipal, a través del Acuerdo No. 69 del 10 de diciembre de 1997, expedido por el Concejo de esa ciudad y, en razón a su naturaleza jurídica está dotada de autonomía administrativa, financiera y patrimonio propio, de acuerdo con el artículo 85 de la Ley 489 de 1998.
En efecto, la conversión de las Empresas Públicas de Medellín en empresa industrial y comercial del Estado, necesariamente condujo a una modificación del régimen jurídico aplicable al desarrollo de las actividades que le son propias e igualmente de la naturaleza jurídica de la relación de trabajo con sus servidores y de su régimen laboral.
Así, en virtud de lo dispuesto por los artículos 41 de la Ley 142 de 1994[4] y 5 del Decreto Ley 3135 de 1968[5], sus servidores son trabajadores oficiales, salvo los que la Junta Directiva determine que sean de dirección o confianza[6]. Además, en el Acuerdo Municipal No. 12 de 28 de mayo de 1998, se adoptaron los estatutos de las Empresas Públicas de Medellín E.S.P., en cuyo artículo 22 se estableció la clasificación de sus empleados, así: “Artículo 22.- Clasificación. Las personas que presten sus servicios a las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. son trabajadores oficiales; sin embargo la Junta Directiva precisará qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos”.
A su vez, el Decreto 101 de 22 de enero de 1998, expedido por la Junta Directiva de EE.PP.M. E.S.P., se efectuó la primera clasificación de los empleados de esa entidad, después de su transformación en empresa industrial y comercial del Estado, señalando que: “Son empleados públicos quienes desempeñen los siguientes cargos en la estructura actual de la Empresa: (…) Subgerente, (…) Subgerentes o Gerentes (…)”.[7] Por medio del Decreto 105 de 5 de marzo de 1998, se estableció la estructura administrativa de algunas Direcciones y Gerencias de las Empresas Públicas de Medellín y se hizo una clasificación de empleos de libre nombramiento y remoción, considerando como tales los cargos de Subgerente y Jefe de Planeación Estratégica.
Posteriormente, se expidió el Decreto 113 de 18 de junio de 1998, en el que solo se consideraron como empleados públicos quienes desempeñaran los cargos correspondientes al primer nivel de la estructura administrativa de las Empresas Públicas de Medellín E.S.P., tales como Gerente General, Gerente, Gerente Auxiliar, Secretario General, Coordinador Grupo de Transformación Interna y Director, así como aquellos empleos que existan o se creen con categoría igual o similar a los que se hace referencia en este decreto.
Con este acto administrativo se derogaron los decretos 101 de 22 de enero de 1998 y 105 de 5 de marzo del mismo año. 2.3. Competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, especificó que esta jurisdicción "está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa"; puntualmente, su numeral 4° dispone que conocerá de los "relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público".
En el mismo sentido, el numeral 4° del artículo 105 de la misma ley, prevé que esta jurisdicción no conocerá de los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. En efecto, los conflictos derivados de la seguridad social de trabajadores del sector privado o de servidores públicos vinculados a través de un contrato de trabajo (trabajadores oficiales), deben ser dirimidos por la jurisdicción ordinaria laboral, aun cuando lo concerniente a la seguridad social de dichos empleados esté administrado por una persona de derecho público, puesto que el criterio que fija la competencia no es la existencia de un acto administrativo que define la situación prestacional, sino la naturaleza jurídica de la vinculación laboral[8].
Sobre el tema, la Subsección "A" de la Sección Segunda de esta Corporación, precisó que: "(…) La competencia que por ley le corresponden a las diferentes jurisdicciones, se establece atendiendo los criterios i) orgánico, de acuerdo a la naturaleza jurídica de la entidad en la que se prestan los servicios; ii) funcional, es decir, se sujeta a la naturaleza de las funciones que le corresponde cumplir[9] y iii) en materia laboral administrativa entra en juego un tercer factor y es el tipo de vinculación del servidor público, por el cual a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le está atribuido el conocimiento de los asuntos que, en ese tema se susciten entre el Estado y quienes mantienen con él una relación legal y reglamentaria, como lo dispone el artículo 104 numeral 4.º del CPACA, es decir, que (…) si se trata de un trabajador oficial, se debe ejercer la acción laboral ante la jurisdicción ordinaria del trabajo, pero si el asunto en discusión es sobre el vínculo de un empleado público, debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo».
De igual modo, esta Subsección[10] dijo que "(…) las demandas que versan sobre el reconocimiento de pensiones de jubilación, para efectos de establecer sobre quien recae la competencia para su estudio, lo determina la relación laboral que tenga el empleado al momento en que se produce el retiro (…)"[11] (subraya la Sala). Finalmente, el artículo 2° de la Ley 712 de 2001, consagró la competencia general de la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social y en el numeral 4°, estableció que conocerá de las "controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan". 2.4.
Caso concreto De conformidad con lo explicado en precedencia y de la documental anexa a la demanda, se tiene que el señor Gonzalo Alfonso Arango Vásquez laboró al servicio de las Empresas Públicas de Medellín desde el 23 de abril de 1973 al 31 de octubre de 2010, desempeñando como último cargo el de Técnico Operador Centrales de Equipo Operación Guadalupe - Porce (fl.58), es decir, no desempeñaba funciones de gerente, secretario general, coordinador o director y por ello, de acuerdo a la norma de restructuración de la EPM, ejercía un empleo en condición de trabajador oficial.
Adicionalmente, en respuesta emitida por la Jefe de la Unidad de Gestión de Nómina y Seguridad Social, a un derecho de petición elevado por el actor (fls.131-132), se lee con absoluta claridad que: "(…) Una vez revisada la historia laboral del señor GONZALO ALFONSO ARANGO VÁSQUEZ, identificado con la cédula de ciudadanía 3.439.437, se pudo determinar que laboró desde el 23 de abril de 1973 hasta el 31 de octubre de 2010, al servicio de Empresas Públicas de Medellín E.S.P. desempeñando como último cargo el de Técnico Operador Centrales, adscrito al Equipo Operación Guadalupe; su vinculación se realizó en calidad de Trabajador Oficial a través de Contrato de trabajo No. 0085 del 23/04/1973, del cual se adjunta copia".
En efecto, se evidencia que el demandante mantuvo la condición de trabajador oficial desde su vinculación, la transformación de la entidad y hasta la fecha de su retiro, razón por la cual se confirmará la providencia recurrida. En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO: Confirmar el auto proferido el 5 de abril de 2017, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual declaró probada la excepción de falta de jurisdicción y dispuso su remisión a la justicia ordinaria laboral, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo de su competencia.
TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Folios 154-157. [2] CD Folio 158, minuto 21:30 [3] “el auto que decide sobre las excepciones será susceptible de apelación o del de súplica, según el caso” [4]
ARTÍCULO 41. Aplicación del Código Sustantivo del Trabajo. Las personas que presten sus servicios a las empresas de servicios públicos privadas o mixtas, tendrán el carácter de trabajadores particulares y estarán sometidas a las normas del Código Sustantivo del Trabajo y a lo dispuesto en esta Ley. Las personas que presten sus servicios a aquellas empresas que a partir de la vigencia de esta Ley se acojan a lo establecido en el parágrafo del artículo 17 o., se regirán por las normas establecidas en el artículo 5o. del Decreto-Ley 3135 de 1968. [5]
ARTÍCULO 5. Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales. Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios; Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. Las personas que presten sus servicios en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, son trabajadores oficiales. [6] Al respecto, ver sentencia de 22 de agosto de 2013, radicado 05001-23- 31-000-2004-01200-01(1608-12).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Actor: Arturo Tabares Mora. Demandado: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. [7] Ibídem [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. C.P. Carmelo Perdomo Cueter. Auto de 31 de octubre de 2019.
Radicado 20001-23-39-000-2015-00040-01(4246-16). [9] Dueñas Quevedo Clara Cecilia, Derecho Administrativo Laboral, editorial Ibáñez segunda reimpresión 2013, Pagina 64 y ss. (cita dentro de la cita). [10] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, Subsección B, auto de 22 de febrero de 2018, expediente 68001-23- 15-000-2006-03403-02 (2569-2011), M. P. César Palomino Cortés. [11] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, Subsección A, auto de 21 de febrero de 2019, expediente 76001-23- 33-000-2015-00968-01 (1290- 2017), M. P. Rafael Francisco Suárez Vargas.