15001-23-33-000-2013-00330-02 — Consejo de Estado

INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL -Determinación Como el señor José Yesid Medina Rubio adquirió el estatus pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993, resultaría aplicable para efectos de la liquidación de su pensión de jubilación la primera de las subreglas fijadas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, que establece el promedio de lo devengado en el tiempo que le hacía falta para adquirir la pensión, como de manera adecuada lo liquidó la entidad demandada, pues como se dijo, la entidad efectúo la liquidación con el 75% del promedio de los salarios devengados durante 1 año y 19 días anteriores al reconocimiento, que era el tiempo que le faltaba para adquirir el status pensional al entrar a regir el Sistema General de Pensiones, conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.8…) de acuerdo con la segunda subregla fijada en la mencionada sentencia de unificación, los factores a incluir son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones es decir, los factores a considerar en la liquidación de la pensión del señor José Yesid Medina Rubio son: la asignación básica mensual, bonificación por servicios, prima de antigüedad y prima técnica como factor salarial pues sobre ellos se efectuaron los respectivos aportes al sistema de seguridad social y se encuentran enlistados en el Decreto 1158 de 1994, tal y como lo consideró la entidad demanda en la Resolución No. UGM 47565 de 24 de mayo de 2012.En esta línea argumentativa, no es procedente la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios como lo solicita la parte demandante, razón por la cual, no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, en consecuencia, se deberá revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se denegarán las pretensiones de la demanda.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 52001-23-33-000- 2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), C.P.César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985 / DECRETO 1158 DE 1994 ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D. C., dieciséis (16) de julio de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 15001-23-33-000-2013-00330-02(2169-15) Actor: JOSÉ YESID MEDINA RUBIO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Tema: Reliquidación pensión de jubilación SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/LEY 1437 DE 2011 ASUNTO La Sala de la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del 12 de marzo de 2015, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá accedió las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA[1] El señor José Yesid Medina Rubio actuando por conducto de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo demandó a la UGPP, el reconocimiento y pago de las siguientes declaraciones y condenas: 1.

Pretensiones (i). La nulidad de la Resolución No. UGM 047565 de 24 de mayo de 2012, a través de la cual se ordenó la reliquidación de su pensión de jubilación. (ii). En consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la UGPP a reliquidar la pensión de jubilación, con efectividad a partir del 30 de junio de 1999, teniendo en cuenta el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, incluyendo, además de la asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima de antigüedad y prima técnica ya reconocidas, la prima mensual, el auxilio de alimentación, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad e incremento por antigüedad. iii) Que se paguen de manera indexada las diferencias en las mesadas que resulten de la reliquidación de la pensión. iv) Que se reconozcan intereses conforme a los artículos 188 y 193 del C.P.A.C.A. y se de cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 ibidem. 1.2.

Fundamentos fácticos. Como fundamentos fácticos expuso lo siguiente: (i). El señor José Yesid Medina Rubio nació el 19 de abril de 1940, cumpliendo los 55 años el 19 de abril de 1995. (ii). Laboró al servicio del Estado desde el 11 de febrero de 1972 hasta el 29 de junio de1999. (iii). Mediante Resolución No 11851 de 29 de septiembre de 1999, la Caja Nacional de Previsión Social EICE reconoció la pensión de jubilación, en cuantía de $1.948.561,38, a partir del 1º de abril de 1999, condicionada al retiro del servicio.

(iv). Mediante Resolución 5640 de 9 de marzo de 2001, la Caja Nacional de Previsión Social EICE reliquidó la pensión de jubilación, en cuantía de $2.011.835,08, efectiva a partir del 29 de junio de 1999. v) Mediante Resolución No. 1810 de 26 de marzo de 2002, se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 5640 de 9 de marzo de 2001 y se modificó la misma, elevando la cuantía de la pensión a $2.345.568,90, efectiva a partir del 29 de junio de 1999, condicionada al retiro definitivo del servicio. vi) La Caja Nacional de Previsión Social EICE, al reconocer la pensión del demandante tuvo en cuenta la edad y tiempo de servicios contemplados en la Ley 100 de 1993 y la liquidó con 75% del promedio de los factores de asignación básica, prima técnica, bonificación por servicios prestados y prima de antigüedad, devengados durante los últimos 10 años de servicios. vii) El 23 de marzo de 2011, el señor José Yesid Medina Rubio solicitó ante la Caja Nacional de Previsión Social EICE En Liquidación, la reliquidación de su pensión de acuerdo con lo señalado en la Ley 33 de 1985. viii) Mediante Resolución No. UGM 047565 de 2 de mayo de 2012, la Caja Nacional de Previsión Social EICE reliquidó “de forma parcial” la pensión de jubilación. 1.3.

Normas violadas y concepto de violación[2] En la demanda se invocaron como disposiciones vulneradas las siguientes: artículos 1,2,3,13,25,48 y 53 de la Constitución Política, Ley 33 de 1985, Ley 62 de 1985, artículo 27 del Decreto 3135 de 1968, artículo 130 del Código Sustantivo del Trabajo, artículo 79 del Decreto 1950 de 1973 y Decreto 1045 de 1978.

Al desarrollar el concepto de la violación, afirmó que el actor es beneficiario del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por ende, se le debe aplicar en su integridad el régimen pensional consagrado en la Ley 33 de 1985, el cual establece que para liquidar la pensión se deben tener en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados por el empleado durante el último año de servicios.

Además, sostuvo que constituyen factor salarial todas las sumas percibidas de forma habitual y periódica como contraprestación directa del servicio, independientemente de su denominación. Citó la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010 dentro del proceso 7509-01 (C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, Exp.

No. 7509-01), a los conceptos que constituyen salario y la forma de liquidar las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 a quienes se les aplica la Ley 33 de 1985.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA [3] La UGPP, por conducto de apoderada se opuso a las pretensiones de la demanda. Argumentó que los actos administrativos acusados se ajustan a derecho pues fueron proferidos con observancia del ordenamiento jurídico superior y que la prestación económica del demandante fue liquidada con base en el régimen prestacional correspondiente y con la inclusión de todos los factores salariales sobre los cuales se realizaron las cotizaciones, de conformidad con lo previsto en los Decretos 691 y 1158 de 1994.

Expresó que, el régimen de transición para liquidar las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición, se debe aplicar el Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Hizo alusión al Acto Legislativo 01 de 2005 que modificó el artículo 48 de la Constitución e invocó los principios de solidaridad y sostenibilidad financiera del sistema pensional.

En ese sentido, propuso las siguientes excepciones: Inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido, falta de agotamiento de la vía gubernativa, inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, prescripción de mesadas y, genérica o innominada.

3. LLAMAMIENTO EN GARANTÍA El día 25 de septiembre de 2013, la UGPP formuló llamamiento en garantía[4] contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, entidad empleadora del demandante y el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto de 13 de noviembre de 2013, lo negó por considerarlo improcedente. Contra la anterior decisión se interpuso recurso de apelación[5], el cual fue resuelto por esta Corporación a través de providencia de 14 de mayo de 2014[6], la cual confirmó en su integridad el auto impugnado.

4. AUDIENCIA INICIAL [7] La audiencia inicial se llevó a cabo el día 12 de marzo de 2015, por parte del Tribunal Administrativo de Boyacá y, en ella se adoptaron las siguientes decisiones relevantes: 4.1. Decisión de Excepciones Previas: En la etapa de decisión de excepciones previas el Tribunal declaró no probada la excepción de “Falta de Agotamiento de la Vía Gubernativa” que formuló la UGPP y que tuvo como fundamento la presunta falta de interposición del recurso de apelación contra el acto demandado, como requisito para acudir ante la jurisdicción. Contra la anterior decisión no se interpusieron recursos. 4.2.

Fijación del Litigio: En la fase de fijación el litigio se delimitó el problema jurídico en los siguientes términos: “establecer si la pensión del demandante debe liquidarse atendiendo el 75% del promedio de lo devengado en el año anterior al retiro del servicio. ¿Tal liquidación debe incluir solo los factores sobre los cuales se hicieron aportes para pensión o todos los devengados?”.

5. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA[8] El Tribunal Administrativo de Boyacá mediante sentencia proferida en la audiencia inicial[9], accedió a las pretensiones de la demanda con sustento en las siguientes consideraciones: (i). Consideró que el demandante es beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por haber nacido el 19 de abril de 1940 y haber prestado sus servicios en la Registraduría Nacional del Estado Civil desde el 11 de febrero de 1972 hasta el 28 de junio de 1999.

(ii). Sostuvo que de acuerdo con la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 4 de agosto de 2010, la pensión del demandante debe ser liquidada incluyendo como factor salarial todas las sumas percibidas de manera habitual y periódica como contraprestación del servicio, durante el último año laborado. (iii). En consecuencia, declaró la nulidad parcial del acto demandado y condenó a la entidad demandada a reliquidar esa prestación en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado por el demandante entre el 27 de junio de 1998 y el 28 de junio de 1999, incluyendo como factores computables: asignación básica, incremento por antigüedad, prima mensual, auxilio de alimentación, bonificación por servicios, prima técnica, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad.

Además, ordenó el descuento del valor de las cotizaciones a pensión sobre los factores en relación con los cuales no se hubiesen efectuado aportes. Asimismo, ordenó el pago indexado de las sumas que resulten de la reliquidación pensional ordenada.

6. EL RECURSO DE APELACIÓN La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL[10] interpuso recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia y negar las pretensiones de la demanda, con fundamento en similares consideraciones a las expuestas en la contestación de la demanda.

Al respecto, afirmó que la pensión del demandante, como beneficiario del régimen de transición se liquidó teniendo en cuenta la edad, tiempo de servicios y monto de la pensión consagrados en la normatividad anterior, sin embargo, debe entenderse por monto el 75% del promedio de salarios y no el ingreso base de liquidación ya que este no forma parte de la transición y está conformado por los factores sobre los cuales se efectuaron cotizaciones durante los últimos 10 años de servicios y deben corresponder a los señalados en el Decreto 1158 de 1994.

Fundó sus argumentos en la sentencia C-258 de la Corte Constitucional, según la cual, debe existir correspondencia entre lo efectivamente cotizado por el trabajador y el monto de la pensión, para garantizar el equilibrio financiero del sistema pensional. Por lo tanto, afirmó que en este caso no es posible incluir como factores salariales la prima de servicios, auxilio de transporte, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad, dado que sobre estos nunca se efectuaron aportes a pensión.

6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 6.1. La entidad demandada[11] solicitó tener en cuenta las sentencias T-078 y SU 230 de 2015 de la Corte Constitucional, según las cuales, el régimen de transición permite aplicar las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión señalados en el régimen pensional anterior, entendido este último como el porcentaje o tasa de reemplazo, mientras que el ingreso base de liquidación se rige por lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 la Ley 100 de 1993. 6.2.

La demandante[12] reiteró los argumentos expuestos en la demanda. 7. El Ministerio Público, guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia. De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[13], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 328[14] del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el presente caso, la entidad demandada es apelante único, razón por la cual la competencia de la Sala de Subsección se encuentra limitada por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido por el juicio de reproche esbozado en la apelación. 2.

Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la entidad demandada, le corresponde a la Sala determinar ¿si debe revocarse la sentencia apelada en cuanto ordenó reliquidar la pensión de jubilación del señor José Yesid Medina Rubio con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, en su calidad de beneficiario del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993? Para resolver lo anterior, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) marco normativo y jurisprudencial.

Régimen de transición, y ii) análisis del caso concreto. 3. Marco normativo y jurisprudencial 3.1. El IBL para pensiones reconocidas en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993[15]. Nuevo criterio de interpretación judicial fijado en la Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. Inicialmente, es oportuno recordar que con anterioridad, esta Sección en sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 venía sosteniendo que no era taxativo el listado de factores salariales sobre los cuales se calcula el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de que trata la Ley 33 de 1985 modificada por la Ley 62 del mismo año, porque además, se debían tener en cuenta aquellos factores que constituían salario, independientemente de la denominación que recibieran, es decir, todos los que se cancelaran de manera habitual como retribución directa del servicio y no solamente los descritos en dicha normativa.

Luego, la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, entre otras, destacó la relación de correspondencia que existe entre los aportes que hace el empleado a lo largo de su vida laboral ante el sistema general de seguridad social y los principios de solidaridad y de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Como consecuencia de los pronunciamientos indicados, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales[16], fijó una regla general y dos subreglas en relación con la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y precisó que éstas se aplicarían con efectos retrospectivos “[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables”.

La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue la siguiente: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».

La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es la siguiente: «85. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86.

(…) el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.

Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.

(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables».

En cuanto a las subreglas se tiene: La primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE».

La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» Esta subregla se justifica, así: «99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.

De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones».

De acuerdo con lo anterior, la Sala Plena unificó su criterio sobre el IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, específicamente, fijó dos subreglas referentes (i) al periodo que se debe tener en cuenta para liquidar el IBL de las mismas y (ii) los factores salariales que se deben observar para esos efectos.

Así, dispuso que tratándose de personas que al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 les faltare más de 10 años para adquirir el derecho prestacional, el IBL será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales hubiere cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, de lo contrario, esto es, si faltare menos de 10 años, el IBL será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior.

De igual forma, precisó que los factores salariales a considerar son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones y que se encuentren consagrados expresamente en la Ley. 4. Análisis del caso concreto Como motivo de censura la entidad demandada afirma que el ingreso base de liquidación pensional no forma parte del régimen de transición y por tal razón, el derecho pensional del demandante debe liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de cotización establecido en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, incluyendo únicamente como factores computables aquellos sobre los cuales se efectuaron cotizaciones durante los últimos 10 años de servicios, de acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015.

En la sentencia apelada el a quo condenó a la entidad demandada reliquidar la pensión del demandante en cuantía equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 33 de 1985 y acorde con el criterio jurisprudencial que venía aplicando el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010.

Para resolver la controversia, la Sala tendrá en cuenta el acervo probatorio allegado al proceso, cuya presunción de autenticidad no fue desvirtuada por las partes, el cual le permite tener por acreditados los siguientes hechos relevantes: 1. Hechos probados a. Edad del demandante: el señor José Yesid Medina Rubio nació el 19 de abril de 1940 (folio 9). b. Vinculación laboral y tiempo de servicios: según Constancia expedida el 8 de noviembre de 1999 por la Registraduría Nacional del Estado Civil[17], el demandante laboró en esa entidad, adscrito a la Circunscripción Electoral de Boyacá, desde el 11 de febrero de 1972 hasta el 29 de junio de 1999 y el último cargo desempeñado fue el de Delegado del Registrador Nacional del Estado Civil 0020-02. c. Periodos de aportes[18]: Los diferentes Certificados de Información Laboral expedidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil que fueron allegados en medio magnético a folio 144, especialmente, los expedidos los días 10 de abril de 1974 y 13 de diciembre de 1999, así como la Certificación Salarial allegada a folios 17 y 18 permiten tener por acreditado que durante la vinculación del demandante a dicha entidad, realizó aportes para pensión, a la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL. d. Factores sobre los cuales se cotizó: De acuerdo con los aludidos Certificados de Información laboral a los que se hizo referencia en el literal anterior, se encuentra demostrado que el señor José Yesid Medina Rubio realizó aportes a pensión sobre los factores de Asignación Básica, Incremento por Antigüedad, Bonificación por Servicios Prestados y Prima Técnica. e. Régimen de transición: para el 1 de abril de 1994, fecha de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 para los servidores públicos del nivel nacional el demandante contaba con 53 años de edad y más de 15 años de servicio, por lo que se muestra evidente que es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 ibídem. f. Factores salariales que devengó: De acuerdo con la certificación salarial expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil[19], en esta entidad el demandante devengó los siguientes factores salariales: - Asignación básica - Incremento por antigüedad - Prima Mensual (artículo 14, Ley 4 de 1992) - Auxilio de alimentación - Bonificación por servicios prestados - Prima Técnica como factor salarial - Pima de servicios - Prima de navidad - Prima de vacaciones - Remuneración Electoral g. Acto administrativo de Reconocimiento pensional[20]: Mediante Resolución No. 11851 de 29 de septiembre de 1999, CAJANAL reconoció una pensión al señor José Yesid Medina Rubio en cuantía de $1.948.561,38, efectiva a partir del 1º de abril de 1999, condicionada al retiro definitivo del servicio. h. Retiro del servicio: Según la Certificación Laboral expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil[21], el retiro definitivo del servicio del señor José Yesid Medina Rubio se produjo el 29 de junio de 1999. i. Actos que reliquidaron la pensión: La pensión del demandante fue reliquidada a través de las Resoluciones Nos. 5640 de 9 de marzo de 2001[22], 1810 de 26 de marzo de 2002[23] y, finalmente, a través de la Resolución No. UGM 47565 de 24 de mayo de 2012[24], que corresponde al acto administrativo demandado.

En esta última Resolución, la pensión se liquidó con el 75% del promedio de los factores sobre los cuales el actor efectuó cotizaciones durante 1 año y 19 días anteriores a la fecha de retiro definitivo del servicio, que era el tiempo que le hacía falta para adquirir el status pensional para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (1º de abril de 1994) y se incluyeron como partidas computables: 1) Asignación básica; 2) Bonificación por servicios prestados; 3) Prima de Antigüedad y; 4) Prima Técnica.

En dicho acto se determinó que el IBL es de $3.157.318 x 75%, para un monto de la pensión equivalente a $2.367.989, a partir del 29 de junio de 1999. Establecidos los anteriores supuestos fácticos, le corresponde a la Sala resolver el problema jurídico planteado. 2. Análisis sustancial (i). En esta instancia corresponde dar aplicación a la regla jurisprudencial establecida en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018[25], referida en párrafos precedentes, en la medida que aquella se constituye en precedente obligatorio para los casos que guardan identidad fáctica y que se encuentran pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial, siempre que no se haya configurado el fenómeno de la cosa juzgada[26], como sucede en el sub judice, dado que la providencia apelada no ha quedado ejecutoriada.

(ii) Lo anterior, por cuanto está probado que el señor José Yesid Medina Rubio es beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, pues para el 1 de abril de 1994, fecha en que entró a regir el sistema general de pensiones para los servidores públicos del orden nacional contaba con más de 50 años de edad y acreditaba más de 15 años de servicios prestados a la Registraduría Nacional del Estado Civil.

(iii). Ahora bien, la Caja Nacional de Previsión Social mediante la Resolución No. 11851 de 29 de septiembre de 1999 reconoció a favor del señor José Yesid Medina Rubio una pensión mensual vitalicia por vejez a partir del 1º de abril de 1999, en cuantía de $1.948.561,38, condicionando su disfrute a la demostración del retiro definitivo del servicio.

(iv). Esta prestación fue reliquidada a través de las Resoluciones Nos. 5640 de 9 de marzo de 2001, 1810 de 26 de marzo de 2002 y, finalmente, a través de la Resolución No. UGM 47565 de 24 de mayo de 2012[27]. (v). Para la liquidación de la pensión del actor en la Resolución No. UGM 47565 de 24 de mayo de 2012, la entidad de previsión tuvo en cuenta lo siguiente: i) que el señor José Yesid Medina Rubio era beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993; ii) adquirió el estatus jurídico el 19 de abril de 1995; iii) la liquidación se efectuó con el 75% del promedio de lo devengado durante el tiempo que le hacía falta para adquirir el derecho a la pensión al entrar a regir la Ley 100 (1 año y 19 días), conforme a lo establecido en el artículo 36 de la misma Ley; y, iv) los factores incluidos en la liquidación de la pensión fueron: asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima de antigüedad y prima técnica.

(iv) Así las cosas, como el señor José Yesid Medina Rubio adquirió el estatus pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993, resultaría aplicable para efectos de la liquidación de su pensión de jubilación la primera de las subreglas fijadas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, que establece el promedio de lo devengado en el tiempo que le hacía falta para adquirir la pensión, como de manera adecuada lo liquidó la entidad demandada, pues como se dijo, la entidad efectúo la liquidación con el 75% del promedio de los salarios devengados durante 1 año y 19 días anteriores al reconocimiento, que era el tiempo que le faltaba para adquirir el status pensional al entrar a regir el Sistema General de Pensiones, conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En esta línea argumentativa, no es procedente la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios como lo solicita la parte demandante, razón por la cual, no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, en consecuencia, se deberá revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se denegarán las pretensiones de la demanda. 5.

Condena en costas El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. Atendiendo esa orientación y de conformidad con lo previsto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, en el presente caso no hay lugar a imponer condena en costas de segunda instancia toda vez que no se demostró su causación dado que la decisión adoptada obedece al cambio jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que consagra el régimen de transición. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 12 de marzo de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por José Yesid Medina Rubio contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. En su lugar:

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda de conformidad con las consideraciones expuestas en la presente providencia.

TERCERO: Sin condena en costas de segunda instancia de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa «SAMAI».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso. ----------------------- [1] Folios 1 a 8 [2] Folios 22 a 35. [3] Folios 28 a 33 [4] Folios 117 a 119. [5] Folios 130 a 132. [6] Folios 176 a 182. [7] Folios 202 a 2011ª. [8] Folios 100 a 110. [9] Folios 202 a 211. [10] Folios 217 a 224. [11] Folio 257. [12] Folios 258 a 261. [13] «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» [14] «ARTÍCULO 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» [15] Esta decisión judicial cuenta con salvamento parcial de voto, con ponencia de quien se ocupa de esta providencia, donde se analizaron temas tales como las competencias constitucionales de las Cortes de cierre; los efectos de las sentencias que profiere la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad en abstracto y en revisión de las sentencias de tutela; la fuerza vinculante de la interpretación de la Constitución por vía de autoridad y como doctrina constitucional integradora; la doctrina constitucional como criterio auxiliar de la interpretación de la ley; el caso de las sentencias de unificación jurisprudencial; la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en sede de revisión de tutelas, así como las sentencias SU-230 de 2015, C-258 de 2013, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018.

Igualmente se analizaron los alcances y efectos de la sentencia C-258 de 2013 y los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la inescindibilidad del régimen de transición pensional y los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional.

A partir de allí se concluyó que en ese caso « el "régimen de transición" previsto en la Ley 100 de 1993 protegía la expectativa legítima de la demandante de pensionarse con sujeción al régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985, esto es, una pensión de jubilación liquidada conforme lo dispuso el artículo 10 de esa ley, esto es, ni más ni menos, el "equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio".» [16] La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: “[…] sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones […]”. [17] Folio 14. [18] Folio 142 cuaderno de antecedentes administrativos [19] Folios 17 y 18. [20] Folios 19 a 22. [21] Folio 14. [22] Folios 23 a 26. [23] Folios 27 a 33. [24] Folios 9 a 13. [25] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018.

Consejero ponente: César Palomino Cortés. Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [26] Ver Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 25 de abril de 2019, Expediente: 680012333000201500569-01 (0935-2017), Demandante: Abadía Reynel Toloza, acápite «Efectos de la decisión». [27] Folios 9 a 13. [28] Folios 9 a 12 y 14, Resolución UGM 047565 de 24 de mayo de 2012.