INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL DE LOS SERVIDORES DE LA RAMA JUDICIAL / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA La Sala advierte que la liquidación que en su momento efectuó CAJANAL resulta más favorable a la demandante, pues si bien en ella se tuvo en cuenta la asignación básica devengada como escribiente, también se tuvo en cuenta el promedio mensual de todos los demás factores salariales devengados en el último año, a saber: ii) Subsidio de alimentación; iii) Prima de Servicios; iv) Prima de Vacaciones; v) Prima de Navidad; vi) Bonificación por servicios prestados; vii) Prima de productividad.(…)Resulta claro que si la pensión se liquidara teniendo en cuenta el promedio los salarios de los últimos 10 años (la mayoría de los cuales se desempeñó como escribiente), pero solo incluyendo la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, el monto de la pensión, a partir del 1º de mayo de 2007 ($719.220) sería considerablemente inferior al monto de la mesada reconocida en Resolución No. UGM 38104 de 13 de marzo de 2012 ($920.653).Bajo tal entendimiento, la Sala concluye que en este caso no es procedente la reliquidación de la pensión en los términos solicitados en la demanda, toda vez que, desconoce los postulados de la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 2020, según la cual, el IBL de la pensión no corresponde a la asignación mensual más elevada percibida dentro del último año de servicio, sino al promedio de los 10 últimos años.

Sin embargo, atendiendo a que no es posible hacer más gravosa la situación de la demandante y teniendo en cuenta el principio de congruencia de la demanda, la Sala no afectará el quantum pensional reconocido por CAJANAL, con el salario asignado para el cargo de escribiente en el año 2007, incluyendo todas las demás sumas percibidas durante ese último año. Además, se debe recordar que en este caso el objeto del recurso de apelación se circunscribió a solicitar la revocatoria de la sentencia de primera instancia que ordenó reliquidar la pensión de la demandante teniendo en cuenta la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio (abril de 2007), por lo tanto, la presente providencia se limitará a revocar dicha orden y, en consecuencia, se mantendrán incólumes los actos administrativos demandados.

Por las consideraciones expuestas, la Sala revocará la sentencia de primera instancia proferida el 30 de enero de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “C” y, en su lugar, se denegarán las pretensiones de la demanda. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el reconocimiento de la pensión de jubilación a los servidores de la Rama Judicial en aplicación del régimen de especial, por ser beneficiarios del régimen de transición, ver: C de E, Sala Plena Contenciosa de la Sección Segunda, Sentencia de Unificación CE-SUJ-S2-021-20 del 11 de junio de 2020, rad15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017) FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993- ARTÍCULO 36 / DECRETO 546 DE 1971 / LEY 100 DE 1993- ARTÍCULO 21 / DECRETO 1158 DE 1994 / LEY 4 DE 1992 / LEY 332 DE 1996;

DECRETO 610 DE 1998; DECRETO 1102 DE 2012 / DECRETO 2460 DE 2006 / DECRETO 3900 DE 2008 / DECRETO 383 DE 2013 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D. C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-42-000-2012-01643-01(1598-14) Actor: GLORIA ESTELA VILLATE CAYCEDO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Tema: Reliquidación pensión de jubilación SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/LEY 1437 DE 2011 ASUNTO La Sala de la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del 30 de enero de 2014, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “C” accedió las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA[1] La señora Gloria Estela Villate Caycedo actuando por conducto de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo demandó a la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación (CAJANAL), el reconocimiento y pago de las siguientes declaraciones y condenas: 1.

Pretensiones (i). La nulidad parcial de la Resolución No. UGM 038104 de 13 de marzo de 2012, a través de la cual CAJANAL reliquidó la pensión de jubilación de la demandante. (ii). La nulidad parcial de la Resolución No. UGM 52045 de 17 de julio de 2012, a través de la cual se modificó la Resolución anterior y se reliquidó la pensión de jubilación de la demandante, en cuantía de $920.653, a partir del 1º de mayo de 2007.

(iii). En consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a reliquidar la pensión de la demandante con el 75% de la asignación mensual más elevada, devengada durante el último año de servicio, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 546 de 1971 y teniendo en cuenta los factores salariales señalados en el Decreto 717 de 1978.

(iv). Que se paguen de manera indexada las diferencias en las mesadas que resulten de la reliquidación de la pensión, sin lugar a declarar la prescripción trienal sobre tales diferencias. 1.2. Fundamentos fácticos. Como fundamentos fácticos expuso lo siguiente: (i). La señora Gloria Estela Villate Caycedo nació el 12 de noviembre de 1954.

(ii). La demandante prestó sus servicios en las siguientes entidades públicas: a. En el municipio de Toca, durante los siguientes periodos: desde el 15 de febrero de 1976 hasta el 1º de mayo de 1978; del 1º de enero de 1979 hasta el 30 de marzo de 1981 y; desde el 15 de mayo de 1982 hasta el 30 de agosto de 1985. b. En la Rama Judicial, desde el 1º de enero de 1985 hasta el 30 de abril de 2007.

(iii). Mediante Resolución No 61296 de 29 de diciembre de 2008, la Caja Nacional de Previsión Social EICE (CAJANAL) reconoció una pensión de jubilación a favor de la señora Gloria Estela Villate Caycedo, en cuantía de $740.663,96, a partir del 1º de mayo de 2007. (iv). A través de la Resolución No. 21554 de 5 de junio de 2009, se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No 61296 de 29 de diciembre de 2008 y se confirmó en todas sus partes el acto impugnado.

(v). Mediante Resolución No. UGM 38104 de 13 de marzo de 2012, CAJANAL ordenó reliquidar la pensión de jubilación de la demandante, en cuantía de $890.145, a partir del 1º de mayo de 2007. (vi). Mediante Resolución No. 52045 de 17 de julio de 2012, CAJANAL resolvió el recurso de reposición formulado contra la Resolución No. UGM 38104 de 13 de marzo de 2012 y se ordenó reliquidar la pensión en cuantía de $920.653, a partir del 1º de mayo de 2007, pero con efectos fiscales desde el 7 de julio de 2008, por prescripción trienal.

(vii). La liquidación de la pensión se efectuó aplicando el Decreto 546 de 1971, teniendo en cuenta el 75% “sobre un ingreso base de liquidación conformado por la asignación mensual más elevada devengada durante el último año de servicio, entre el 1 de mayo de 2006 y el 30 de abril de 2007”, sin embargo, afirma que la asignación mensual más elevada devengada por la demandante en el último año fue de $1.582.133 y no $936.936, que fue la que tuvo en cuenta la entidad demandada.

(viii). Afirmó que esa asignación mensual más elevada, sumada al promedio mensual de los demás factores salariales percibidos por la demandante en el último año (subsidio de alimentación, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, prima de productividad y bonificación por servicios prestados), arrojaba un ingreso base de liquidación de $1.872.389, por lo tanto, la mesada pensional debía ser de $1.404.291.

(ix). Finalmente, manifestó que en este caso no ha existido prescripción de las sumas adeudadas. 1.3. Normas violadas y concepto de violación[2] En la demanda se invocaron como disposiciones vulneradas las siguientes: artículo 6 del Decreto 546 de 1971, artículo 1º de la Ley 33 de 1985, artículo 5º, numeral 1 de la Ley 57 de 1887, artículo 12 del Decreto 717 de 1978, artículos 36 y 289 de la Ley 100 de 1993.

Afirmó que para efectos de determinar cuál fue la asignación mensual más elevada por la demandante en el último año de servicios, se deben tener en cuenta todos los factores salariales devengados como retribución por el servicio.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA[3] La UGPP, por conducto de apoderada se opuso a las pretensiones de la demanda. Afirmó que para efectos de liquidar la pensión de la demandante solo es posible tener en cuenta los factores salariales señalados en el Decreto 1158 de 1994, sobre los cuales se hubiesen efectuado cotizaciones, además, indicó que los actos acusados gozan de presunción de legalidad, la cual no ha sido desvirtuada.

Manifestó que no es procedente el pago de indexación, ni el pago de intereses moratorios. Finalmente, solicitó no condenar en costas a la entidad demandada toda vez que, ha actuado de buena fe. 3. AUDIENCIA INICIAL[4] La audiencia inicial se llevó a cabo el día 30 de enero de 2014, por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “C” y, en ella se adoptaron las siguientes decisiones relevantes: 3.1.

Reconocimiento a la UGPP como sucesora procesal de CAJANAL: En la primera parte de la audiencia, el Tribunal reconoció a la UGPP como sucesora procesal de CAJANAL, pues aquella asumió los procesos judiciales, así como las obligaciones pensionales de esta, en virtud de los Decretos 2196 de 2009 y 877 de 2013. Contra la anterior decisión no se interpusieron recursos. 3.2.

Fijación del Litigio: En la fase de fijación el litigio se delimitó el problema jurídico en los siguientes términos: “i) Determinar si le asiste derecho a la señora Gloria Estela Villate Caycedo a que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, reliquide su pensión de jubilación, teniendo como base para la misma la asignación más elevada devengada durante el último año de servicios, conforme lo disponen los Decreto 546 de 1971 y 717 de 1978 y, ii) si se configura o no el fenómeno de la prescripción trienal sobre las mesadas pensionales reclamadas”.

5. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA[5] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “C” mediante sentencia proferida en la audiencia inicial[6], accedió a las pretensiones de la demanda con sustento en las siguientes consideraciones: (i). Precisó que, en este caso, la controversia versa únicamente en relación con los factores que deben ser tenidos en cuenta para la liquidación de la pensión, más no frente al régimen aplicable, que es el régimen especial del artículo 6 del Decreto 546 de 1971.

(ii). Consideró que, para liquidar las pensiones de los beneficiarios de este régimen especial se deben tener en cuenta, además de los factores enlistados en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, todas las sumas recibidas por el funcionario o empleado de manera habitual y periódica, como contraprestación de sus servicios, salvo los factores a los que la Ley expresamente les haya restado carácter salarial.

(iii) En relación con lo anterior, citó la sentencia proferida el 25 de marzo de 2004, dentro del proceso 0890-03, C.P., Ana Margarita Olaya Forero, e indicó que el concepto de asignación mensual es equivalente al concepto de salario, por lo tanto, si el Decreto 546 de 1971 ordena liquidar la pensión con el 75% de la asignación mensual más elevada percibida en el último año, se deben tener en cuenta todas las sumas retributivas del servicio, de acuerdo con el Decreto 717 de 1978.

Asimismo, citó la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 21 de septiembre de 2000 dentro del proceso con número de radicado interno 0470-99, según la cual, en virtud del régimen de transición, el régimen pensional anterior debe aplicarse en su integridad. (iv). Precisó que a la demandante es beneficiaria del régimen de transición y le resulta aplicable el régimen pensional especial del Decreto 546 de 1971, pues cumple con los requisitos legales, sin embargo, manifestó que en este caso, la entidad demandada no tuvo en cuenta para liquidar la pensión de la demandante, la asignación mensual más elevada, devengada durante su último año de servicios, que fue la percibida en el mes de abril de 2007, cuando se desempeñó como oficial mayor, sino que, tuvo en cuenta el salario percibido en el mes de marzo del mismo año, el cual fue inferior.

Por lo tanto, la demandante tiene derecho a la reliquidación de su pensión, teniendo en cuenta el 75% de la asignación mensual más elevada percibida en el último año de servicios e incluyendo el promedio mensual de todos los demás factores salariales devengados en ese último año. (v). De otra parte, señaló que, en el último año, la demandante percibió sumas adicionales a las señaladas en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, como la bonificación por servicios prestados, subsidio de alimentación, prima de navidad, prima de productividad, prima de servicios y prima de vacaciones, pero la entidad demandada sí las tuvo en cuenta para liquidar la pensión, en el porcentaje que legalmente corresponde.

(vi). En consecuencia, declaró la nulidad parcial de los actos administrativos demandados y ordenó la reliquidación de la pensión de la demandante, de acuerdo con las consideraciones expuestas, además, ordenó el pago indexado de las diferencias resultantes de la reliquidación pensional ordenada, así como el descuento del valor de las cotizaciones para pensión que en su momento no se hubiesen efectuado y, declaró no probada la excepción de prescripción trienal de las diferencias en las mesadas causadas a favor de la demandante, como consecuencia de la reliquidación. Finalmente, resolvió no condenar en costas a la entidad demandada.

6. EL RECURSO DE APELACIÓN La UGPP[7] interpuso recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia y negar las pretensiones de la demanda con fundamento en similares consideraciones a las expuestas en la contestación de la demanda. Afirmó que el ingreso base de liquidación de la pensión de la demandante, corresponde al señalado en el artículo 21 y en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años de servicios o durante el tiempo que le hacía falta para adquirir el derecho a la pensión, al entrar en vigencia esta Ley.

Además, manifestó que los factores para tener en cuenta en la liquidación son únicamente los señalados en el Decreto 1158 de 1994. Asimismo, señaló que, conforme al artículo 48 de la Constitución Política y a las sentencias C-608 de 1999 y T-359 de 2009 de la Corte Constitucional, las pensiones se deben liquidar teniendo en cuenta solo los factores sobre los cuales se hubiesen efectuado cotizaciones, en virtud de los principios de solidaridad y sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Citó las sentencias del Consejo de Estado de 6 de agosto de 2008 (expediente 0640-08) y 17 de octubre de 2008 (ex. 33343) según las cuales, el régimen de transición implica un beneficio para quienes estaban próximos a adquirir el derecho a la pensión al entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, a quienes se les permite la aplicación de algunas condiciones establecidas en el régimen anterior, pero no conlleva a la aplicación integral de ese régimen anterior.

6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 6.1. La entidad demandada[8] reiteró los argumentos y fundamentos expuestos en el recurso de apelación, además, solicitó tener en cuenta el criterio expuesto por la Corte Constitucional en sentencia Su-230 de 2015, en la cual se indicó que el régimen de transición pensional permite aplicar las disposiciones anteriores en lo que tiene que ver con edad, tiempo de servicios y monto de la pensión, pero el monto hace referencia al porcentaje de liquidación y no al ingreso base, el cual se debe determinar de acuerdo con las reglas de los artículos 21 y 36, inciso tercero de la Ley 100 de 1993 y teniendo en cuenta los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994. 6.2.

La demandante[9] reiteró los argumentos de la demanda y solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. 6.3. El Ministerio Público, guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia. De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[10], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 328[11] del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el presente caso, la entidad demandada es apelante único, razón por la cual la competencia de la Sala de Subsección se encuentra limitada por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido por el juicio de reproche esbozado en la apelación. 2.

Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la entidad demandada, le corresponde a la Sala determinar ¿si debe revocarse la sentencia apelada en cuanto ordenó reliquidar la pensión de jubilación de la señora Gloria Estela Villate Caycedo, en calidad de beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con el 75% de la asignación mensual más elevada, devengada durante el último año de servicios e incluyendo la totalidad de los factores salariales percibidos en ese último año, aplicando el régimen pensional especial de la Rama Judicial consagrado en el artículo 6 del decreto 546 de 1971? Para resolver lo anterior, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) marco normativo y jurisprudencial.

Régimen de transición, y ii) análisis del caso concreto. 3. Marco normativo y jurisprudencial 3.1. Postura unificada en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo frente al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del Decreto 546 de 1971 cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 Con la expedición de la Carta Política de 1991, que implicó un cambio de modelo en la estructura del Estado, tuvo lugar el surgimiento de un nuevo esquema de seguridad social que dio paso a la expedición de la Ley 100 de 1993, por la cual se creó el sistema de seguridad social integral en el que se determinaron dos regímenes: el de prima media con prestación definida y el de ahorro individual, entre los cuales el afiliado podía elegir libremente, y en ambos contempló la posibilidad de que se tomara indistintamente el tiempo laborado o cotizado como trabajador del sector privado o en calidad de servidor público, de esta manera, fijó las nuevas reglas y requisitos para el reconocimiento de las pensiones.

El artículo 36 de la Ley 100 de 1993 dispuso un régimen de transición pensional según el cual, quienes contaran con 15 años de servicios o 40 años para los hombres, y 35 en el caso de las mujeres, quedaban sujetos a dicho régimen de transición y, por lo tanto, tendrían derecho a que su pensión se reconociera con los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto o cuantía del régimen anterior que les fuera aplicable.

A través de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 2020 la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó su criterio frente al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del Decreto 546 de 1971 cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en el sentido de señalar que el funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 adquiere el derecho a la pensión de jubilación, siempre que se acrediten los siguientes presupuestos: i) Para el 1.º de abril de 1994, cuando cobró vigencia la Ley 100 de 1993 en el ámbito nacional o para el 30 de junio de 1995 cuando empezó a regir en el ámbito territorial, tenga: a) 40 años de edad si es hombre, 35 años de edad si es mujer o, b) 15 años o más de servicios efectivamente cotizados. ii) Reúna además los requerimientos propios del régimen de la Rama Judicial y del Ministerio Público estipulados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 para consolidar el estatus pensional que son: a) el cumplimiento de la edad de 50 años si es mujer, o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de 20 años de servicios públicos, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto, que tuvo lugar el 16 de julio de 1971;[12] c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades. iii) Por tanto, determinó que esa pensión se le debe reconocer con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer, de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%, iv) Sobre el ingreso base de liquidación puntualizó que no hace parte del régimen de transición pensional, sino que corresponde al señalado por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, según el caso, es decir, si le faltare más de 10 años para consolidar el derecho al entrar a regir estad Ley, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, pero, si faltare menos de 10 años, el ingreso base de liquidación será: (a) El promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (b) El cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE;

Para el efecto, acogió la tesis expuesta por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018[13]. Tal posición se acompasa con la posición anunciada por la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU- 210 de 2017, y SU-023 de 2018, según la cual el propósito del Legislador era evitar la aplicación ultractiva de las reglas del ingreso base de liquidación de los regímenes vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993.

(v) En cuanto a los factores de liquidación determinó que se debían incluir los establecidos en el Decreto 1158 de 1994, es decir: la asignación básica mensual; los gastos de representación; la prima técnica, cuando sea factor de salario; las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; la remuneración por trabajo dominical o festivo; la remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y la bonificación por servicios prestados, Asimismo, indicó que, en desarrollo de la Ley 4ª. de 1992, que a su vez dio cumplimiento a lo establecido por el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política, tienen derecho a que se computen como factores salariales en la liquidación de su pensión los siguientes: (a).

Prima especial de que trata por la Ley 332 de 1996, que modificó la Ley 4ª. de 1992, para los magistrados y agentes delegados ante la Rama Judicial. (b) La bonificación por compensación creada por el Decreto 610 de 1998 para los magistrados y por el Decreto 1102 de 2012 para los magistrados y agentes del Ministerio Público ante magistrados de tribunales.

(c) La prima de productividad para los empleados judiciales ordenada por el Decreto 2460 de 2006. (d) La bonificación por actividad judicial establecida por el Decreto 3900 de 2008 para los jueces y procuradores judiciales 1. (e) La bonificación judicial instituida por el Decreto 383 de 2013 para los servidores de la Rama Judicial. Lo anterior, toda vez que, en forma expresa la normatividad aludidos dispusieron que se constituyen en factores de salario para efecto de determinar su ingreso base de cotización, siempre y cuando respecto de ellos se hayan efectuado los aportes correspondientes.

De ahí, la providencia en cita consideró que prestaciones tales como las primas de vacaciones, de servicios y de navidad no deben ser incluidas en la liquidación de la pensión, dado que no constituyen factor salarial. (vi). Finalmente, consideró que las reglas jurisprudenciales constituyen precedente vinculante y obligatorio en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;

(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables. 4.

Análisis del caso concreto Como motivo de censura la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social consideró que la pensión de vejez de la demandante debe ser reconocida con los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto del Decreto 546 de 1971 pero con el ingreso base de liquidación establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores salariales definidos en el Decreto 1158 de 1994, sin que fuera procedente la inclusión adicional.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “C” accedió a las pretensiones de la demanda por considerar que la demandante es beneficiaria del régimen de transición y tiene derecho a que su pensión se liquide aplicando en su integridad el Decreto 546 de 1971, con el 75% de la asignación mensual más elevada, percibida en el último año de servicios, que corresponde al salario del mes de abril de 2007, pues aunque la entidad tuvo en cuenta todos los factores salariales percibidos en el último año, no tuvo en cuenta la asignación mensual más elevada (abril de 2007), sino la percibida en el mes de marzo de 2007.

Para resolver la controversia, la Sala tendrá en cuenta el acervo probatorio obrante del proceso, cuya presunción de autenticidad no fue objetada por las partes, el cual le permite tener por acreditados los siguientes hechos: 4.1. Hechos demostrados a). Edad de la demandante: La señora Gloria Estela Villate Caycedo nació el 12 de noviembre de 1954 (fl. 86). b).

Tiempo de servicio acreditado: Conforme a las Certificaciones allegadas al expediente[14], la demandante prestó sus servicios al estado así: |Entidad |Desde |Hasta |Tiempo | |Municipio de |15/02/1976 |01/05/1978 |2 años, 2 meses | |Toca | | |y 16 días | |Municipio de |01/01/1979 |30/03/1981 |2 años, 3 meses | |Toca | | | | |Municipio de |15/05/1982 |30/08/1985 |3 año, 3 meses y| |Toca | | |15 días | |Rama judicial |01/10/1985 |30/04/2007 |21 años, 6 meses| |TOTAL |29 años, 3 meses| c) Cargos desempeñados en los últimos 10 años de servicios: Según las Certificaciones laborales expedidas por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja[15], durante los últimos 10 años de servicios, la demandante desempeñó los siguientes cargos. |Despacho |Cargo |Desde |Hasta | |Juzgado 1º Penal |Escribiente |01/05/1997 |31/12/1997 | |Municipal de Duitama | | | | |Juzgado 1º Penal |Citador grado 3 |01/01/1998 |31/01/1998 | |Municipal de Duitama | | | | |Juzgado 1º Penal |Escribiente grado|01/02/1998 |30/04/2001 | |Municipal de Duitama |6 | | | |Juzgado 3º Civil |Escribiente grado|09/07/2001 |10/10/2001 | |Municipal de Duitama |6 | | | |Juzgado Promiscuo |Escribiente grado|11/10/2001 |12/08/2004 | |Municipal de Jericó |6 | | | |Juzgado Promiscuo |Secretaria |13/08/2004 |10/01/2005 | |Municipal de Jericó | | | | |Juzgado Promiscuo |Escribiente grado|11/01/2005 |30/08/2005 | |Municipal de Jericó |6 | | | |Juzgado Promiscuo |Secretaria |01/09/2005 |31/10/2005 | |Municipal de Jericó | | | | |Juzgado Promiscuo |Escribiente |01/11/2005 |31/03/2007 | |Municipal de Jericó | | | | |Juzgado Promiscuo |Oficial Mayor |01/04/2007 |30/04/2007 | |Municipal de Jericó | | | | d).

Factores salariales devengados: De acuerdo con el Certificado salarial expedido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja[16], durante los últimos 10 años de servicios, comprendidos entre el 1º de mayo de 1997 y el 30 de abril de 2007, la demandante devengó los siguientes factores: i) Sueldo básico; ii) Subsidio de alimentación; iii) Prima de Servicios; iv) Prima de Vacaciones; v) Prima de Navidad; vi) Bonificación por servicios prestados; vii) Prima de productividad.

Adicionalmente, se advierte que la asignación básica devengada por la demandante, en el cargo de Escribiente, durante los meses de enero a marzo del año 2007 fue de $936.936, mientras que la asignación básica devengada en el cargo de Oficial mayor, durante el mes de abril de 2007 fue de $1.582.122. e). Retiro del servicio: El retiro del servicio de la demandante se produjo a partir del 1º de mayo de 2007, según Resolución No. 06 de 30 de abril de 2007[17]. f).

Reconocimiento de la pensión[18]: Mediante Resolución No 61296 de 29 de diciembre de 2008, CAJANAL reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor de la demandante, en cuantía de $740.663,96, a partir del 1º de mayo de 2007, liquidada con el 75% del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicios, incluyendo como factores salariales la asignación básica y la bonificación por servicios prestados g) Acto que resuelve un recurso de reposición[19]: Mediante Resolución No. 21544 de 5 de junio de 2009, CAJANAL resolvió el recurso de reposición interpuesto por la demandante contra la Resolución No 61296 de 29 de diciembre de 2008 y la confirmó en todas sus partes. h) Actos de reliquidación de la pensión: ✓ Mediante Resolución No. UGM 38104 de 13 de marzo de 2012[20], CAJANAL reliquidó la pensión de la demandante, en cuantía de $890.145, a partir del 1º de mayo de 2007.

Para la liquidación, la resolución indicó que se tendría en cuenta el 75% de la asignación mensual más elevada, percibida por la actora en el último año de servicio e incluyendo como como factores computables la asignación básica mensual, la bonificación por servicios prestados, la prima de alimentación, la prima de navidad, la prima de productividad y la prima de vacaciones. ✓ Mediante Resolución No. UGM 52045 de 17 de julio de 2012, CAJANAL resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. UGM 38104 de 13 de marzo de 2012 y modificó la liquidación de la pensión de la demandante para tener en cuenta como factor salarial, además de los ya incluidos, la prima de servicios devengada durante el último año de laborado.

Al respecto, el acto administrativo en mención señaló lo siguiente: “para determinar el Ingreso Base de Liquidación se da cumplimiento a lo establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, aplicando un 75% sobre un ingreso base de liquidación conformado por la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, entre 1 de mayo de 2006 y el 30 de abril de 2007. |Año |Factor |Valor IBL | |2007 |ASIGNACIÓN BÁSICA MES |936.936,00 | |2007 |BONIFICACIÓN SERVICIOS PRESTADOS |40.728,00 | |2007 |PRIMA DE ALIMENTACIÓN |35.849,00 | |2006 |PRIMA DE NAVIDAD |90.919,00 | |2006 |PRIMA DE PRODUCTIVIDAD |38.787,00 | |2006 |PRIMA DE SERVICIOS |40.677,00 | |2006 |PRIMA DE VACACIONES |43.641,00 | IBL: 1.227.537 x 75.00 = $920.653”. i) Asignación mensual más elevada, devengada en el último año: De acuerdo con el Certificado salarial expedido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja[21], la asignación mensual más elevada que percibió el demandante durante su último año de servicios corresponde a la devengada en el mes de abril de 2007, cuando se desempeñó en el cargo de oficial mayor. 2.

Análisis sustancial De acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial expuesto y del análisis del acervo probatorio, se considera lo siguiente: En esta instancia correspondería dar aplicación a la regla jurisprudencial establecida en la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 2020, referida en párrafos precedentes, en la medida que aquella se constituye en precedente obligatorio para los casos que guardan identidad fáctica y que se encuentran pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial, siempre que no se haya configurado el fenómeno de la cosa juzgada[22], como sucede en el sub judice, dado que la providencia apelada no ha quedado ejecutoriada.

No obstante, para efectos de dar solución al problema jurídico planteado, es necesario tener en cuenta lo siguiente: (i). En el presente caso no se encuentra en discusión que la demandante es beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que nació el 12 de noviembre de 1954, de modo lo que, para el 1 de abril de 1994, fecha en la que entró en vigencia la Ley 100 de 1993, contaba con 39 años de edad.

(ii). Además, la señora Gloria Estela Villate Caycedo cumplió con los requisitos para la pensión de jubilación, de conformidad con lo establecido en el Decreto 546 de 1971, a saber: 50 años de edad (el 12 de noviembre de 2004) y 20 años de servicios al sector público, de los cuales más de 10 fueron exclusivamente a la Rama Judicial (el 31 de diciembre de 1997 cumplió 20 años de servicios al sector público de los cuales, hasta ese momento 12 años y 3 meses lo habían sido en la Rama Judicial).

(iii). Por lo tanto, a la demandante le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación con fundamento en el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y aplicando la edad, tiempo de servicios y monto de la pensión (75%) indicados en el Decreto 546 de 1971. (iv). Sin embargo, para la liquidación de la pensión se debería tener en cuenta el ingreso base de liquidación establecido en el inciso 3º del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, es decir, el promedio de los factores sobre los cuales se hubiesen efectuado cotizaciones durante los últimos 10 años o el tiempo que le hacía falta para adquirir el derecho a la pensión, al entrar en vigencia la Ley e incluyendo los factores sobre los cuales se hubiesen efectuado los correspondientes aportes conforme a lo previsto en los Decretos 691 y 1158 de 1994 y los que en desarrollo de la Ley 4° de 1992 hubiera devengado y que hubiesen sido objeto de cotización. (v).

No obstante lo anterior, se advierte que, en este caso, la pensión de la demandante fue reliquidada mediante la Resolución No. UGM 52045 de 17 de julio de 2012, en la cual se aplicó en su integridad el régimen pensional de la Rama Judicial, además, allí se indicó que para la liquidación se tendría en cuenta el 75% de la “asignación mensual más elevada”, devengada en el último año de servicios.

De igual forma, se incluyó el promedio de la totalidad de los factores devengados en el último año de servicios, a saber: a= bonificación por servicios prestados; b) prima de alimentación; c) prima de navidad; d) prima de productividad; e) prima de servicios y f) prima de vacaciones. (vi). Al respecto, una vez analizados los medios de prueba allegados, la Sala encuentra que, contrario a lo afirmado por CAJANAL, en la Resolución No. UGM 52045 de 17 de julio de 2012 se tuvo en cuenta como asignación básica la devengada por la demandante durante los meses de enero a marzo de 2007 ($936.936), más no la devengada en el mes de abril de 2007 ($1.582.122), que fue superior.

Es decir que, realmente no se tuvo en cuenta la asignación mensual más elevada devengada en el último año, como lo afirma la entidad. (vii). Pese a lo anterior, la Sala encuentra que la liquidación de la pensión reconocida a la demandante es más favorable que la que resultaría de aplicar el IBL de los artículos 21 y 36, inciso tercero de la Ley 100 de 1993, conforme a lo señalado en la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021- 20 de 11 de junio de 2020, por las siguientes razones: a. Durante la mayor parte de los últimos 10 años de servicios, la demandante se desempeñó en el cargo de escribiente y solo estuvo durante 5 meses y 27 días, en el cargo de secretaria, durante 1 mes en el cargo de oficial mayor y, durante 1 mes en el cargo de citadora. b. Por lo tanto, el promedio de los salarios devengados en los últimos 10 años de servicios correspondería a lo percibido en los diferentes empleos desempeñados en ese periodo. c. No obstante, al liquidarse la pensión conforme a las reglas de unificación, solo habría lugar a tener en cuenta como factor salarial la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, factores sobre los cuales se efectuaron cotizaciones durante los últimos 10 años y se encuentran consagrados en el Decreto 1158 de 1994, así como la prima de productividad devengada en el último año. d. En consecuencia, la Sala advierte que la liquidación que en su momento efectuó CAJANAL resulta más favorable a la demandante, pues si bien en ella se tuvo en cuenta la asignación básica devengada como escribiente, también se tuvo en cuenta el promedio mensual de todos los demás factores salariales devengados en el último año, a saber: ii) Subsidio de alimentación; iii) Prima de Servicios; iv) Prima de Vacaciones; v) Prima de Navidad; vi) Bonificación por servicios prestados; vii) Prima de productividad. e. En efecto, la liquidación con el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, teniendo en cuenta los salarios certificados a folios 89 a 92, sería la siguiente: |AÑO | |VALOR |IBL |IBL | | |FACTORES DEVENGADOS | | |ACTUALIZADO | | |DURANTE TODO EL AÑO | | |POR IPC | | | | | |HASTA LA | | | | | |FECHA DE | | | | | |RECONOCIMIEN| | | | | |TO | | | | | |(01-05-2007)| |1997 |Sueldo Básico (8 |$3.349.488 |$3.349.488 |$6.852.445 | | |meses) | | | | |1998 |Sueldo Básico (12 |$5.795.470 |$6.021.987 |$10.557.492 | | |meses) |$226.517 | | | | |Bonificación Servicios| | | | | |Pres | | | | |1999 |Sueldo Básico (12 |$6.877.176 |$7.163.765 |$11.495.511 | | |meses) |$286.589 | | | | |Bonificación Servicios| | | | | |Pres | | | | |2000 |Sueldo Básico (12 |$7.511.940 |$7.824.938 |$11.546.621 | | |meses) |$312.998 | | | | |Bonificación Servicios| | | | | |Pres | | | | |2001 |Sueldo Básico (12 |$8.112.900 |$8.450.938 |$11.584.208 | | |meses) |$338.038 | | | | |Bonificación Servicios| | | | | |Pres | | | | |2002 |Sueldo Básico (12 |$8.599.680 |$8.958.000 |$11.478.393 | | |meses) |$358.320 | | | | |Bonificación Servicios| | | | | |Pres | | | | |2003 |Sueldo Básico (12 |$9.145.764 |$9.526.838 |$11.462.005 | | |meses) |$381.074 | | | | |Bonificación Servicios| | | | | |Pres | | | | |2004 |Sueldo Básico (12 |$12.487.450|$12.889.178|$14.698.589 | | |meses) |$401.728 | | | | |Bonificación Servicios| | | | | |Pres | | | | |2005 |Sueldo Básico (12 |$11.755.162|$12.178.984|$13.247.498 | | |meses) |$423.822 | | | | |Bonificación Servicios| | | | | |Pres | | | | |2006 |Sueldo Básico (12 |$10.759.068|$11.672.810|$12.152.436 | | |meses) |$448.295 | | | | |Bonificación Servicios|$465.447 | | | | |Pres | | | | | |Prima Productividad | | | | |2007 |Sueldo Básico (4 |$4.392.930 |$4.881.665 |$4.881.665 | | |meses) |$488.735 | | | | |Bonificación Servicios| | | | | |Pres | | | | |Subtotal |$115.075.198| |Salario Promedio Anual (10 AÑOS) |$11.507.520 | | |$958.960 | |IBL PROMEDIO MENSUAL | | |MONTO DE LA MESADA (IBL X 75%) |$719.220 | f. En este orden de ideas, resulta claro que si la pensión se liquidara teniendo en cuenta el promedio los salarios de los últimos 10 años (la mayoría de los cuales se desempeñó como escribiente), pero solo incluyendo la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, el monto de la pensión, a partir del 1º de mayo de 2007 ($719.220) sería considerablemente inferior al monto de la mesada reconocida en Resolución No. UGM 38104 de 13 de marzo de 2012 ($920.653).

Bajo tal entendimiento, la Sala concluye que en este caso no es procedente la reliquidación de la pensión en los términos solicitados en la demanda, toda vez que, desconoce los postulados de la sentencia de unificación CE- SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 2020, según la cual, el IBL de la pensión no corresponde a la asignación mensual más elevada percibida dentro del último año de servicio, sino al promedio de los 10 últimos años.

Sin embargo, atendiendo a que no es posible hacer más gravosa la situación de la demandante y teniendo en cuenta el principio de congruencia de la demanda, la Sala no afectará el quantum pensional reconocido por CAJANAL, con el salario asignado para el cargo de escribiente en el año 2007, incluyendo todas las demás sumas percibidas durante ese último año. Además, se debe recordar que en este caso el objeto del recurso de apelación se circunscribió a solicitar la revocatoria de la sentencia de primera instancia que ordenó reliquidar la pensión de la demandante teniendo en cuenta la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio (abril de 2007), por lo tanto, la presente providencia se limitará a revocar dicha orden y, en consecuencia, se mantendrán incólumes los actos administrativos demandados.

Por las consideraciones expuestas, la Sala revocará la sentencia de primera instancia proferida el 30 de enero de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “C” y, en su lugar, se denegarán las pretensiones de la demanda. 6. Condena en costas En lo que se refiere a las costas, esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016[23], concluyó que en vigencia del CPACA la legislación avanzó de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

En el presente caso no hay lugar a imponer condena en costas, de conformidad con el numeral 5° del artículo 365 del Código General del Proceso, pues si bien prosperó el recurso de apelación, esta decisión obedeció al cambio de postura jurisprudencial del Consejo de Estado respecto a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ya que, conforme a la postura anterior, la reliquidación solicitada por la parte actora habría sido procedente.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 30 de enero de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “C”, que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por GLORIA ESTELA VILLATE CAYCEDO contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL– UGPP, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. En su lugar:

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con las consideraciones expuestas en la presente providencia.

TERCERO: Sin condena en costas de segunda instancia acorde con lo expuesto en la parte motiva del presente fallo.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa «SAMAI».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.  ----------------------- [1] Folios 1 a 8 [2] Folios 45 a 48. [3] Folios 64 a 71. [4] Folios 324 a 330. [5] Folios 100 a 110. [6] Folios 202 a 211. [7] Folios 332 a 336. [8] Folios 390 a 393 y folio 407. [9] Folios 394 a 396. [10] «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» [11] «ARTÍCULO 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» [12] Al respecto se anota que el artículo 37 de este decreto dispone que «regirá 30 días después de su publicación en el Diario Oficial […]», y fue publicado en el Diario Oficial No. 33.339 16 de junio de 1971. [13] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, Radicación: 52001-23-33-000-2012-00143- 01, demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [14] Folios 32 y 93. [15] Folio 82 y 93 reverso. [16] Folios 89 a 92. [17] Folio 94, reverso. [18] Folios 26 a 31. [19] Folios 14 a 18. [20] Folios 7 a 12. [21] Folios 89 a 92. [22] Ver Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 25 de abril de 2019, Expediente: 680012333000201500569-01 (0935-2017), Demandante: Abadía Reynel Toloza, acápite «Efectos de la decisión». [23] Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero ponente: William Hernández Gómez.