52001-23-33-000-2016-00210-01 — Consejo de Estado

PENSIÓN GRACIA – Vinculación territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 La línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, esto sí, dejando claro que debe ser territorial o nacionalizado sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación. Pero también, en cuanto a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980 el docente debe encontrarse en servicio activo, como quiera que el texto normativo, lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda.(…) tal como fue definido con autoridad por parte de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, la pensión gracia por expresa voluntad del legislador tenía vocación de extinguirse, manteniéndose solamente para los docentes territoriales y para los nacionalizados vinculados en los términos de la Ley 43 de 1975 hasta el 31 de diciembre de 1980, pues éstos se vieron en medio del proceso de nacionalización de la educación, y en tal sentido, se mantuvo su expectativa a la pensión graciosa por el cambio en sus condiciones salariales.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 52001-23-33-000-2016-00210-01(3801-19) Actor: ÁLVARO HERNANDO RAMÍREZ SAAVEDRA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Asunto: Reconocimiento pensión gracia – Tiempos nacionales, Vinculación antes del 31 de diciembre de 1980.

Sentencia de segunda instancia – Ley 1437 de 2011 _________________________________________________________________ Teniendo en cuenta que no existen irregularidades, ni nulidades procesales; decide la Sala[1] el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 13 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones de la demanda encaminadas al reconocimiento de una pensión gracia. I.

ANTECEDENTES Pretensiones. 1. El señor Álvaro Hernando Ramírez Saavedra, con la representación exigida por la ley y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presenta demanda con la finalidad de obtener la nulidad de la Resoluciones No. RDP 018265 de 11 de mayo de 2015[2], que niega el reconocimiento de una pensión gracia;

RDP 028417 de 13 de julio de 2015[3] que resuelve el recurso de reposición y confirma la decisión anterior, y la RDP 034214 de 20 de agosto de 2015[4], mediante el cual se confirma el acto recurrido al desatarse el recurso de apelación en la actuación administrativa. 2. A título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene a la UGPP reconocer y pagar una pensión gracia; se le condene al pago de las sumas que materialicen la prestación, y que éstas sean actualizadas de acuerdo con el IPC, y con los intereses moratorios.

Hechos. 3. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resumirá la situación fáctica expuesta por la demandante y observada en los documentos aportados, así: 3.1. Señala que nació el 28 de enero de 1956, y prestó servicios como docente oficial desde el 23 de marzo de 1976 hasta el 30 de septiembre de 2017[5] en instituciones educativas del departamento de Nariño. 3.2.

Sostiene que al estimar que cumplía con los requisitos para que le fuera reconocida la pensión gracia, el 26 enero de 2015 la solicitó a la UGPP, la cual fue negada a través de los actos acusados, por considerarse que los tiempos de servicios obedecen a nombramientos del orden nacional. Normas vulneradas y concepto de violación. 4. La parte demandante cimienta su demanda en los artículos 1º, 13, 25, 29, 28 y 53 de la Constitución Nacional;

Ley 91 de 1989; y Ley 1437 de 2011. 5. Precisa que de acuerdo con la Ley 114 de 1913 y 91 de 1989, el accionante cumple con los requisitos allí contenidos, entre otros haber laborado por más de 38 años de servicios en establecimientos educativos como docente oficial. Contestación de la demanda. 6. La UGPP se opone a la prosperidad de las pretensiones, para ello afirma que al accionante no le asiste el derecho a la pensión gracia, puesto que de acuerdo con los tiempos de servicios aducidos se observa que fueron prestados con nombramiento del orden nacional, al ser designado por el Ministerio de Educación, por lo que no logró demostrar la calidad de educador territorial para efectos del reconocimiento.

La sentencia apelada. 7. El a quo negó las pretensiones de la demanda, y condenó en costas al vencido. 8. Para decidir así fijó como problemas jurídicos, que le corresponde determinar si “¿el actor acreditó en debida forma su vinculación como docente territorial o nacionalizados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980?; y si ¿el docente cumple con los requisitos que la convierten en beneficiario de la pensión gracia?”. 9.

Al efecto señaló que, conforme a las Leyes 114 de 1913[6], 116 de 1928[7], 24 de 1947[8] y 43 de 1975[9], la pensión gracia es un beneficio inoponible para los docentes vinculados a partir del 31 de diciembre de 1980, que es compatible con la pensión ordinaria de jubilación, en virtud de la Ley 91 de 1989 y que se limita a aquellos docentes departamentales y municipales que a esa fecha quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, pero que deben reunir las restantes exigencias de la Ley 114 de 1913. 10.

Desde tal panorama concluyó que el accionante se vinculó al servicio de la docencia antes al 31 de diciembre de 1980, no obstante, el nexo fue de carácter nacional, como se desprende el acto de nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación Nacional, por lo que se reveló de analizar los demás requisitos, y en consecuencia negó las pretensiones de la demanda. 13.

De este modo estimó que no se desvirtuó la presunción de legalidad del acto acusado y se condenó en costas, en atención a lo señalado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 365 del Código General del Proceso. Recurso de apelación. 14. La parte demandante recurre la sentencia, al insistir en los argumentos presentados en el escrito inicial, es decir, que reúne todos los requisitos exigidos para la pensión gracia, al cumplir con la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, esto es, 26 de marzo de 1976, 50 años de edad y 20 años de servicios.

Señala que con la expedición de la Ley 29 de 1989, se municipalizó al personal docente que era nacional, de este modo, dicho personal pasó a ser territorial, razón por la cual el actor logró demostrar más de 20 años de servicios en calidad de docente territorial. Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público. 15. La UGPP presentó alegatos de cierre insistiendo en los argumentos expresados en la contestación. La parte demandante reitera lo argumentado en la alzada.

FONPRECOM rindió alegatos por fuera de tiempo. El Ministerio Público no allegó concepto en la causa. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR. Problema Jurídico. 16. De acuerdo con el cargo formulado en la alzada, le corresponde a la Sala determinar si el actor cumple con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracias, y en especial su vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 como docente territorial o nacionalizado. 17.

Para resolver lo anterior, la Sala analizará, i) el contexto normativo de la pensión gracia y en particular el requisito del tiempo de servicio y la manera de acreditarlo; y, ii) el análisis del caso concreto. Contexto normativo de la pensión gracia. 18. La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913[12] para los educadores que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado, y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta, prestación que es compatible con la pensión de jubilación. 19.

En sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, con ponencia del Consejero Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos relevantes sobre la pensión gracia en los siguientes términos[13]: «El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”.

(En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.» 20. De conformidad con la normativa que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. 21.

De otro lado, resulta muy relevante señalar que el artículo 6° de la Ley 116 de 1928[14], establece que: «Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección.» 22.

En tal virtud, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es viable la sumatoria de los años servidos en cualquier época, en la primaria como la de normalista, inclusive las labores de inspección; por lo que es evidente que la voluntad de legislador fue la establecer el referente del tiempo de servicio, y no la naturaleza en que éste sea prestado, ni el título que tenga.

Así mismo, cuando se establece la sumatoria en cualquier tiempo, implica interpretar que no se requiere de la continuidad del servicio, como un todo del periodo, sino la totalización de los 20 años en las condiciones de docencia territorial o nacionalizada. 23. Es preciso tener en cuenta, que posteriormente la Ley 91 de 1989 (por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), señaló en su artículo 15[15] que el derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal; y además, clarificó la compatibilidad con la pensión ordinaria de jubilación. 24.

Ahora bien, la Sala estima pertinente sintetizar brevemente la jurisprudencia pacífica de la Sección Segunda en relación con aspectos importantes de la pensión gracia. 25. En cuanto al modo de acreditar el tiempo de servicio y el tipo de la vinculación requerida para tener derecho a la pensión gracia, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado: «En principio, para efectos de la PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA (DOCENTE) se deben analizar los tiempos de servicio que acrediten los educadores teniendo en cuenta varios datos trascendentales, año por año (porque es posible que un tiempo le sirva para la prestación y otro no), a saber: EL CARGO DESEMPEÑADO (maestro de primaria, profesor de Normal, inspector de primaria, etc.) LA DEDICACIÓN (tiempo completo, medio tiempo, hora cátedra, etc.), LA CLASE DE PLANTEL donde desempeñó su labor (Normal, Industrial, Bachillerato, etc.), así como EL NIVEL DE VINCULACIÓN DEL CENTRO EDUCATIVO A LAS ENTIDADES POLÍTICAS (Nacional, nacionalizado -a partir de cuando- Departamental, Distrital, Municipal, etc.).

La época del trabajo realizado (año, con determinación clara y precisa de la iniciación y terminación de la labor) es fundamental de conformidad con las leyes especiales que rigen esta clase de pensión y la Ley 91 de 1989. La sola mención de la fecha de nombramiento no es prueba de la iniciación –desde ese momento- del servicio y la cita de la fecha de un acto de aceptación de renuncia debe ir acompañado del dato desde cuando produjo efectos, para poder tener en cuenta realmente el tiempo de servicio.

Los certificados que se expidan para acreditar estos requisitos deben ser precisos en los datos fundamentales que exigen las leyes especiales que regulan esta clase de pensión[16].» 26. Entonces, lo importante de la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación, no es la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestó los servicios, su naturaleza, y por supuesto los extremos temporales; a efecto de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913 en los términos analizados. 27.

Sobre la vinculación a la docencia a través de contratos de prestación de servicios, y la viabilidad de constituir una modalidad válida para el reconocimiento de una pensión gracia, esta Sala razonó así: «Al respecto se precisa que la línea del Consejo de Estado, es que lo que se debe acreditar a través de los contratos es el objeto de los mismos, es decir, que efectivamente se haya vinculado para prestar el servicio docente y, por ende, no se hace necesario que exista un proceso previo en donde se haya declarado la figura de la realidad sobre las formas por cuanto la Ley 114 de 1913, lo que está permitiendo es la retribución a quien haya ejercido la labor docente, sin importar la naturaleza ni la clase de vinculación (…)[17]». 28.

Respecto al tiempo de vinculación, la Sala de Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 22 de enero de 2015, expediente 0775-2014, con ponencia del Consejero Alfonso Vargas Rincón, definió como regla que: «En el presente caso, para el 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 la (…) ya había prestado sus servicios como docente nacionalizado, pues había sido nombrada mediante Decreto No. 00439 de 19 de febrero de 1979, por el periodo comprendido entre el 19 de febrero al 20 de mayo del mismo año. Lo anterior le permite a la Sala establecer que era posible que la demandada analizara si la actora reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional como lo estimó el Tribunal.» (Negrillas fuera de texto original). 29.

De esta manera, la línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, esto sí, dejando claro que debe ser territorial o nacionalizado sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación. Pero también, en cuanto a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980 el docente debe encontrarse en servicio activo, como quiera que el texto normativo, lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda.

De caso concreto. 30. Es importante recordar, que la sentencia apelada negó las pretensiones de la demanda al considerar que el actor no acreditó puntualmente la vinculación de la docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 91 de 1989. 31. El demandante, en su condición de apelante único, discrepa de tales conclusiones al considerar que el a quo no tuvo en cuenta que su vinculación como docente a partir del 26 de marzo de 1976, y que con la expedición de la Ley 29 de 1989, se municipalizó al personal docente que era nacional, de este modo, los maestros que habían sido nombrados por el Ministerio de Educación dejaron de ser nacionales y pasaron a ser territoriales, razón por la cual el actor logró demostrar más de 20 años de servicios en calidad de docente territorial. 32.

Para resolver el punto, la Sala analizará la historia laboral del señor Álvaro Hernando Ramírez Saavedra, conforme a las pruebas arrimadas al informativo: 1. Nació el 28 de enero de 1956[18]. 2. Conforme el formato único para la expedición del certificado de historia laboral expedido el 27 de septiembre de 2017[19] y 18 de diciembre de 2014[20] por la secretaría de educación de Pasto, prestó sus servicios como docente nacional en propiedad, con los siguientes tiempos de servicios: |Tipo Acto |Tipo de Novedad |Desde | |Administrativo| | | | | | | |Resolución |Ingreso Liceo Nacional Max |26/03/1976| |1653 |Seidel, Tumaco – Nariño. |[21] | |17/04/1976 | | | |Resolución |Traslado I.E.M Técnico |01/12/1980| |20480 |Industrial, Pasto |[22] | |18/11/1980 | | | |Decreto 0656 |Traslado Liceo de la |28/10/2002| |28/10/2002 |Presentación, Pasto | | |Resolución 838|Traslado I.E.M Normal |30/08/2004| |30/08/2004 |Superior, Pasto | | |Decreto 0614 |Incorporación I.E.M Normal |12/10/2004| |12/10/2004 |Superior, Pasto | | |Total tiempo de servicios 23 años, 8 meses y 38 días | 3.

De acuerdo con el formato único para la expedición de certificado de salarios expedido el 5 de octubre de 2017[23] por la secretaría de educación de Pasto se encontraba vinculado al 30 de septiembre de 2017 como docente nacional en propiedad en el nivel básica secundaria. 4. El subsecretario administrativo y financiero de la secretaría de educación de Pasto certificó el 2 de octubre de 2017[24], que el señor Ramírez Saavedra se vinculó a la secretaría como docente mediante los Decretos 1191 del 30 de agosto de 1999 y 0614 del 12 de octubre de 2004, y sus emolumentos se pagan con recursos del presupuesto nacional para el sector educativo a través del sistema general de participaciones. 5.

El Ministro de Educación Nacional a través del Decreto 1653 del 7 de abril de 1976[25], nombró a partir del 26 de marzo de 1976 al señor Ramírez Saavedra profesor de enseñanza secundaria en el Instituto Integrado Industrial “Max Seidel” de Tumaco – Nariño. 6. A través del Decreto 1191 del 30 de agosto de 1999[26] el alcalde de Pasto incorporó al señor Ramírez Saavedra en la planta de personal docente con cargo a los recursos del situado fiscal a la planta de cargos del municipio de Pasto. 7.

El alcalde del municipio de Pasto, mediante el Decreto 0656 del 28 de octubre de 2002[27], comisionó al actor para prestar sus servicios de docente en el Liceo La Presentación del ente territorial. 8. A través de la Resolución 838 del 30 de agosto de 2004[28], el alcalde de Pasto lo asignó para desempeñar la labor de docente en el Centro Educativo Municipal Normal Superior de Pasto. 9.

El alcalde de Pasto, a través del Decreto 0614 del 2 de octubre de 2004[29], incorporó al señor Ramírez Saavedra en la planta de las instituciones educativas del municipio de Pasto con cargo a los recursos del sistema general de participaciones. 33. Ahora bien, en orden de desatar la apelación del demandante, debe decir la Sala que es pacífica la jurisprudencia de esta Sección alrededor de la imposibilidad de acumular tiempos de servicio como docente nacional para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, pues, desde que la Sala Plena de Corporación unificó tal postura el 29 de agosto de 1997[30], dicha regla constituye un referente de interpretación y aplicación obligatoria para la Administración y los jueces de lo contencioso administrativo. 34.

En este sentido, tal como fue concluido por el tribunal de instancia, es evidente que no procede la pensión gracia para el demandante, pues la condición de docente nacional antes del 31 de diciembre de 1980, y que se encuentra acreditada en el plenario con el nombramiento efectuado por el Ministro de Educación a través del Decreto 1653 del 7 de abril de 1976[31], claramente le impedía acceder al derecho, que como antes se precisó, dicho beneficio estuvo dirigido de manera exclusiva a los docentes territoriales y nacionalizados. 35.

Al respecto esta Sala en la sentencia de 17 de noviembre de 2016[32], mantuvo la misma línea expuesta así: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.

“Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 1989[33] clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados. «Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1.

Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» 36.

Por último concluyó: «Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original). 37.

Así mismo, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 27 de abril de 2016[34] expresó con base en la sentencia S- 699 de 26 de agosto de 1997 de la Sala Plena de la misma Corporación, que no serán computables los tiempos de servicio ejercidos en planteles nacionales ni aquellos que provengan de nombramientos efectuados por el Gobierno Central, así: «2.3.2.

De la vinculación del personal docente. En lo que respecta a las modalidades de vinculación del personal docente, la Ley 29 de 1989 consagró la descentralización administrativa en el sector de la educación, y dispuso que: «Artículo 9º.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.

(…) Parágrafo 1º.- Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon. (…) Artículo 10º.- Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios, asumirán temporalmente las atribuciones contenidas en el artículo anterior cuando financiera y/o administrativamente un municipio no pudiera asumir tal responsabilidad.

Una vez superadas las limitaciones financieras y/o administrativas previa solicitud del Alcalde, el Ministerio podrá mediante Resolución trasladar tal competencia.» (…) De tal manera y de conformidad con las leyes antes citadas, han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, prestación a la que, a partir de las precisiones que se hicieron por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso No. S-699 de la cual fue ponente el Magistrado doctor Nicolás Pájaro Peñaranda, sólo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales, departamentales o nacionalizados.

No tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional.» (negrillas fuera de texto original). 38. De lo anterior se concluye que los beneficiarios de la pensión gracia serán aquellos docentes cuya vinculación sea territorial y/o nacionalizada, descartando de esta forma aquellas del orden nacional, bien sea porque provenga directamente del Gobierno Nacional o se acredite en el plenario que la profesión se ejerció en una institución educativa nacional. 39.

Alrededor de la Ley 29 de 1989[35], alegada en la apelación en favor de la parte demandante, debe señalar la Sala, que se trata de una norma que entregó la nominación de los docentes nacionales a los representantes legales de los entonces municipios, departamentos, intendencias y comisarias, sin que tales educadores hubieren cambiado su naturaleza jurídica, y lo más importante, su régimen salarial y prestacional[36].

Tanto así, que la norma arriba señalada, modificó la Ley 24 de 1988, que en su momento reestructuró el Ministerio de Educación Nacional, con lo cual se relieva la importancia de la plaza docente, lo cual confirma el carácter nacional de quien hubiere sido nombrado como educador por parte de la entidad del nivel central nacional. 40. De otra parte, conviene indicar que el literal B del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 fue objeto de estudio de parte de la Corte Constitucional, corporación que alrededor del derecho a la igualdad y al límite temporal allí descrito precisó: «Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la «nacionalización» de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada «pensión gracia», de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada, en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de "hacer las leyes", que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la "pensión de gracia" creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún "derecho adquirido", es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una "mera expectativa" la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación.[37]» (Negrillas y subrayas fuera de texto original). 41.

En tales condiciones, tal como fue definido con autoridad por parte de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, la pensión gracia por expresa voluntad del legislador tenía vocación de extinguirse, manteniéndose solamente para los docentes territoriales y para los nacionalizados vinculados en los términos de la Ley 43 de 1975 hasta el 31 de diciembre de 1980, pues éstos se vieron en medio del proceso de nacionalización de la educación, y en tal sentido, se mantuvo su expectativa a la pensión graciosa por el cambio en sus condiciones salariales. 42.

Por todo lo anterior, la vinculación del actor antes del 31 de diciembre de 1980 como docente nacional, impide la materialización de la pensión gracia; por lo que se imponen razones para que la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda sea confirmada sin consideración adicional. Costas procesales. 43. La jurisprudencia de la Sala[38] en materia de costas procesales, ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, la cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas. 44.

En el caso, la Sala haciendo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandada, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho de réplica y contradicción. Por ello, esta sentencia se abstendrá de condenar al vencido.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMAR la sentencia de 13 de marzo del 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión que negó las pretensiones de la demanda incoada por Álvaro Hernando Ramírez Saavedra contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el reconocimiento de su pensión gracia, con EXCEPCIÓN del numeral SEGUNDO que se REVOCA, y en su lugar la Sala se abstiene de condenar en costas al demandante; conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Los Consejeros, Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Según informe secretarial, ingreso al Despacho el 31 de enero de 2020, folio 253. [2] Proferida por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP. [3] Signada por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP. [4] Expedida por la directora de pensiones de la UGPP. [5] Fecha tomada del formato único para la expedición de certificado de salarios expedido el 5 de octubre de 2017 folios 138 al 140. [6] Que crea pensiones de jubilación en favor de los maestros de escuela. [7] Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. [8] Por la cual se adiciona el artículo 29 de la ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social. [9] Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones. [10] Folio 154.

Acta de posesión en la que se indica que la resolución fue expedida por el Ministerio de Educación. [11] Folios 155 al 157. [12] “Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.” [13] Expediente No. S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [14] Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. [15] «Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.» [16] Sentencia del 19 de enero de 2006, Expediente 6024-05, Consejero Ponente Tarsicio Cáceres Toro. [17] Sentencia del 28 de julio de 2016, exp.3876-2014, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [18] Folio 108 CD documento 1301 cédula de ciudadanía y 1901 registro civil de nacimiento. [19] Folios 136 y 137.

Folio 108 CD documento 0501 [20] Folio 108 CD documento 0501. [21] Folio 143 Acta de posesión del 26 de abril de 1976, suscrita por el alcalde y secretario general de la Alcaldía de Tumaco – Nariño y el posesionado. [22] Folio 154 Acta de posesión del 1 de diciembre de 1980, suscrita por secretario de educación de la Alcaldía de Pasto y el posesionado. [23] Folios 138 al 140. [24] Folio 141 [25] Folio 108 CD documento 2502. [26] Folios 155 al 157. [27] Folio 158. [28] Folio 159. [29] Folios 160 al 161. [30] Expediente S-699, con ponencia del consejero Nicolás Pájaro Peñaranda. [31] Folio 108 CD documento 2502. [32] Rad. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [33] “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio” [34] Con ponencia del doctor Gabriel Valbuena Hernández, y radicación 3075- 14. [35] Por la cual se modifica parcialmente la Ley 24 de 1988, y otras disposiciones [36] Artículo 9º.

El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los Alcaldes Municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, plazas oficiales de Colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expida en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.

En la Isla de San Andrés estas atribuciones se asigna al Intendente. Se asigna a los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá, las funciones de nombrar, remover, controlar y, en general, administrar el personal administrativo, nacional y nacionalizado, de los Equipos de Educación Fundamental, teniendo en cuenta la Carrera Administrativa.

Parágrafo 1º. Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon. [37] Sentencia C-084 de 1999 con ponencia de Alfredo Beltrán Sierra. [38] Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez.