ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / RETIRO DEL SERVICIO ACTIVO POR DISMINUCIÓN DE LA CAPACIDAD PSICOFÍSICA -Se hizo un estudio de la reubicación laboral / DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DE PERSONA EN SITUACIÓN DE DISCAPACIDAD - Observado / REUBICACIÓN LABORAL – No fue recomendada por la junta médico laboral / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Se observó jurisprudencia sobre la estabilidad laboral reforzada El demandante sostuvo que el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad desatendió la regla fijada en la sentencia C-063 de 2018, pues si bien hizo alusión a la misma, lo cierto es que concluyó que el ex patrullero [M.A.S.B.] carece de capacidades para desempeñarse en la Policía Nacional.
Sobre el particular, se tiene que la autoridad judicial demandada al estudiar la legalidad de la Resolución 03155 del 6 de agosto de 2014 emitida por el director general de la Policía Nacional, por la cual se dispuso el retiro del demandante del servicio activo como patrullero, determinó con fundamento en la normatividad vigente aplicable al caso y del análisis de las pruebas allegadas al proceso, que el señor [M.A.S.B.] no podía seguir vinculado, bajo ninguna modalidad de trabajo, a la referida institución, por el hecho de padecer una disminución en su capacidad psicofísica, circunstancia que impide que sea apto para el servicio.
No obstante, acotó que los policías o integrantes de la fuerza pública que padecen de una disminución de su capacidad psicofísica no pueden ser retirados del servicio, de acuerdo con el criterio reiterado sobre el punto por la Corte Constitucional y por el Consejo de Estado, en la medida en que son sujetos que se encuentran en estado de vulnerabilidad.
Así pues, arguyó que, previamente al retiro del servicio por esa específica razón, debe mediar el concepto y recomendación de la Junta Médica Laboral y del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, en segunda instancia, respecto de la inviabilidad en la continuación de la prestación del servicio, además de la acreditación acerca de la imposibilidad en la reubicación del afectado en funciones de índole administrativo, de docencia o de instrucción, en las que pueda ejercitar otras capacidades o destrezas físicas y/o intelectuales.
(…) En ese sentido, además del análisis de la consagración normativa del caso, sustentó la decisión de negar las pretensiones de la demanda, entre otras providencias, en la sentencia C-063 del 13 de junio de 2018, en la cual la Corte Constitucional efectuó el estudio de constitucionalidad de algunos apartes del Decreto 1793 de 2000 y, específicamente en lo relacionado con la causal de retiro por disminución en la capacidad psicofísica del personal de la fuerza pública (…) La Sala precisa, tal como lo señaló la Sección Tercera, Subsección “B” de esta Corporación, que el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad no desconoció la regla fijada en la sentencia C-063 de 2018, por cuanto sí efectuó el estudio de la misma y determinó, con base en el concepto emitido por la autoridad técnica especializada en la materia, que no era factible reubicar al demandante en ninguna actividad propia de la institución, por haber sido dictaminado no apto para el servicio.
(..) Para efectos de resolver el cargo propuesto, se tiene que el Tribunal argumentó que la Policía Nacional dispuso el retiro del servicio del demandante con apoyo en la valoración del estado de salud de este, incluso con posterioridad al dictamen de la Junta Médico Laboral con los profesionales especializados en el tema y se estudió la posibilidad de que el señor [M.A.S.B.] se desempeñara en otro tipo de actividades que no fueran operacionales, y se llegó a la conclusión de que no se encontraba en condiciones para continuar prestando sus servicios en la institución, sin posibilidad de reubicación. Ahora bien, comoquiera que la decisión de retiro, se insiste, se soportó en el estado de salud mental del accionante, en la sentencia cuestionada se explicó con claridad que las felicitaciones y la mención honorífica recibida durante la permanencia en el servicio no constituían aspectos relevantes para desvirtuar la legalidad del acto acusado.
(…) A partir de lo anterior, la Sala advierte que la autoridad judicial demandada efectuó un estudio minucioso, razonable, ponderado y de acuerdo con las reglas de la sana crítica y bajo el principio de autonomía judicial, respecto de cada uno de los elementos de convicción recaudados en el proceso, especialmente, de los que el actor consideró que no fueron estudiados, de cuya valoración se determinó la imposibilidad de reintegro a un cargo en el que pudiera realizar tareas o labores administrativas dentro de la institución, dada la existencia de un concepto especializado emitido por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía que lo calificó “No apto para la actividad policial”.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D. C., once (11) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04973-01 (AC) Actor: MIGUEL ÁNGEL SUÁREZ BARBOSA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA CUARTA DE ORALIDAD Temas: Tutela contra providencia judicial – desconocimiento del precedente y defecto fáctico – revoca parcialmente SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por el demandante en contra del fallo del 29 de enero de 2021 proferido por la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado que decidió: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo de tutela solicitado por el señor Miguel Ángela Suárez Barbosa, en relación con el defecto fáctico alegado, por falta de relevancia constitucional.
SEGUNDO: NEGAR el amparo de tutela solicitado por el señor Miguel Ángel Suárez Barbosa, en relación con el desconocimiento del precedente jurisprudencial alegado, por las razones expuestas”. I.
ANTECEDENTES 1. La petición de amparo El señor Miguel Ángel Suárez Barbosa, a través de apoderado, ejerció acción de tutela[1] con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y al mínimo vital, los que estimó vulnerados con ocasión de la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad el 22 de septiembre de 2020, por medio de la cual confirmó el fallo dictado por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín el 12 de diciembre de 2017, en el sentido de negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por el accionante en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, proceso con radicación 05001-33-33-007-2015- 01198-01.
La demanda tuvo como finalidad solicitar la declaración de nulidad de la Resolución 03155 del 6 de agosto de 2014, expedida por el director general de la Policía Nacional, por la cual se dispuso el retiro del señor Suárez Barbosa del servicio activo como patrullero de la institución. En consecuencia, el demandante pidió lo siguiente: “Se ordene al Tribunal Administrativo de Antioquia proferir nueva sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 05001-33-33-007-2015-01198-02, en donde se tenga en cuenta la hoja de vida del demandante MIGUEL ÁNGEL SUÁREZ BARBOSA y los PRECEDENTES JURISPRUDENCIALES sobre ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA para los disminuidos físicos, entre otras, sentencias T-928 de 2014, T-076 de 2016, T-729 de 2016, sentencia de constitucionalidad 063 del 13 de junio de 2018” (Mayúsculas del texto original). 2.
Hechos Como sustento fáctico de las pretensiones narró, en síntesis, los siguientes: Señaló que a través de la Resolución 03155 del 6 de agosto de 2014, el director general de la Policía Nacional dispuso el retiro del servicio activo de la institución del patrullero Miguel Ángel Suárez Barbosa, bajo la causal de retiro consagrada en los artículos 54, numeral 3, 55 y 59 del Decreto Ley 1790 de 2000[2].
Adujo que la decisión se sustentó en el concepto 1428 de la Junta Médico Laboral de la Policía Nacional, en el que se señaló que el patrullero Suárez Barbosa padecía “trastorno afectivo bipolar”, lo que le generó una discapacidad laboral en un porcentaje del 21.50%; igualmente, en segunda instancia, el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía ratificó esa disminución, en la que se determinó, adicionalmente, que el actor no era “reubicable” dentro de la entidad para desarrollar labor alguna de provecho.
Sostuvo que el accionante laboró para la Policía Nacional un total de 9 años, 1 mes y 9 días. Añadió que a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó la declaración de nulidad de la Resolución 03155 del 6 de agosto de 2014, demanda que fue decidida en primera instancia el 12 de diciembre de 2017 por el Juzgado 7° Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, en el sentido de negar las pretensiones, bajo el argumento de que las dependencias médicas adscritas a la institución habían concluido que no era “reubicable”.
Manifestó que mediante fallo del 22 de septiembre de 2020, el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad confirmó la decisión apelada, con sustento en los mismos argumentos. 3. Sustento de la petición A juicio de la parte actora, la sentencia objeto de controversia incurrió en desconocimiento del precedente, para cuyo propósito manifestó que en la sentencia del 8 de octubre de 2020, la Sección Primera del Consejo de Estado negó la acción de tutela dentro del expediente con radicación 11001- 03-15-000-2020-0294-01, interpuesta por la Policía Nacional en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, por haber ordenado el reintegro de un subintendente retirado por disminución de la capacidad laboral.
Aseguró que en esa sentencia de tutela el Tribunal Administrativo de Antioquia, para ordenar el reintegro del subintendente tuvo en cuenta el precedente judicial fijado por la Corte Constitucional sobre estabilidad laboral reforzada. Sostuvo que el retiro del servicio por disminución de la capacidad laboral psicofísica solo procede cuando el concepto de la Junta Médico Laboral sobre reubicación no sea favorable y las capacidades del policial no puedan ser aprovechadas en actividades administrativas, docentes o de instrucción. Expresó que la Corte Constitucional en la sentencia C-063 de 2018 indicó que antes de dar aplicación a las normas sobre desvinculación de soldados, en razón de la disminución de la capacidad psicofísica, es necesario hacer una valoración de las condiciones de salud, las habilidades, las destrezas y las capacidades del afectado, con el fin de establecer si existen actividades que pueda cumplir dentro de la institución castrense, de manera que pueda ser reubicado en otro cargo.
Arguyó que la disminución de la capacidad laboral en un porcentaje inferior al 75% no permite la obtención de la pensión de invalidez, en los términos del artículo 38 del Decreto 1796 de 2000, por tanto, la Policía Nacional debe evaluar la situación particular del accionante y proceder a la reubicación de este, de cara a la protección de los derechos al trabajo y a la igualdad.
Refirió que el hecho de que un policial sea calificado como no apto para continuar en la prestación del servicio, no presupone que no pueda desarrollar alguna otra actividad dentro de la institución. Explicó que la Corte Constitucional en la referida sentencia C-063 de 2018 fijó la regla, según la cual, los soldados a quienes se les determine una disminución de la capacidad laboral inferior al 50%, pueden ser reubicados en actividades administrativas, de acuerdo con sus estudios, preparación y capacitación. Expuso que si bien el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad hizo alusión a la referida sentencia de constitucionalidad, lo cierto es que no aplicó el precedente en el caso del patrullero Suárez Barbosa, por cuanto solo se argumentó que este carece de “alguna” capacidad para desempeñarse en la Policía Nacional, cuando es claro que puede desempeñarse en otro tipo de actividades distintas a las que desarrollaba antes de que le fuera determinada la disminución de la capacidad laboral.
Por otro lado, advirtió que en la providencia objeto de reproche se configuró el defecto fáctico, en la medida en que el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad no analizó el hecho de la calificación sobresaliente que tuvo el demandante mientras laboró, por más de un año, en el área de archivo de la Clínica Regional de Oriente; adicionalmente, se desempeñó con decoro e idoneidad en el Grupo de Operaciones Especiales (GOES) de Antioquia, sin que durante el desarrollo de las actividades se hubieran presentado inconvenientes o irregularidades en su comportamiento.
Manifestó que no es coherente el argumento plasmado en la sentencia enjuiciada en el sentido de que, por una parte, se reconoció que el accionante recibió felicitaciones y obtuvo mención honorífica por su labor en la Policía Nacional, pero, por otra, no dispuso el reintegro de aquel, bajo la premisa de que no cuenta con capacidades para realizar ninguna actividad dentro de la institución. Acotó que no se tuvieron en cuenta las pruebas que demostraban el comportamiento excelente del actor, las que, además, desvirtúan las aseveraciones de las autoridades médicas referentes a que no era “reubicable”, toda vez que si bien es cierto no está en capacidad de realizar actividades operativas, es claro que puede desplegar tareas de otra índole.
Concluyó con la manifestación alusiva a que la determinación del porcentaje de pérdida de capacidad que hacen las Juntas Médicas Laborales y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía debe ser congruente con la recomendación de reubicación, pues si se califica a una persona con una pérdida de capacidad menor del 50%, pero se dice que su capacidad psicofísica no es suficiente para desempeñar ninguna actividad, la decisión es incoherente y con ello se impide que sea reubicado y, por contera, acceder a una pensión de invalidez. 4.
Actuación procesal en primera instancia Mediante auto del 2° de diciembre de 2020, el magistrado ponente de la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la solicitud de amparo y ordenó notificar esa decisión al Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad, en calidad de demandado, y por tener interés en el resultado de la presente tutela, dispuso vincular al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Oral de Medellín y a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional.
Así mismo, dispuso oficiar al Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, para que remitiera escaneado el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 05001-33-33-007- 2015-01198-00-01/02. 5. Contestaciones e intervenciones Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín Se pronunció en el sentido de indicar que la decisión adoptada en el fallo de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra debidamente fundamentada en las pruebas aportadas y en el análisis de las normas y la jurisprudencia aplicable al caso.
Señaló que la acción de tutela no cumple con ninguna de las causales de procedencia establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, razón por la cual solicitó que se deniegue la petición de amparo. El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad y la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, a pesar de que fueron notificados vía electrónica del auto admisorio, guardaron silencio. 6.
Sentencia de primera instancia La Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 29 de enero de 2021, negó la demanda de tutela respecto de la configuración del desconocimiento del precedente y declaró la improcedencia en relación con el defecto fáctico, por falta de relevancia constitucional. Advirtió que la censura relacionada con el defecto fáctico no cumplió con el requisito de relevancia constitucional, ya que si bien el actor manifestó que no se valoraron por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad el comportamiento ni las destrezas y habilidades que durante su desempeño laboral, con miras a lograr la reubicación, lo cierto es que no desplegó ninguna carga argumentativa suficiente para explicar por qué la controversia propuesta tiene una marcada trascendencia constitucional que amerite la intervención del juez de tutela.
Indicó que si bien el demandante citó como desatendidas las sentencias T- 928 de 2014, T-076 de 2016 y T-729 de 2016 de la Corte Constitucional, lo cierto es que solo se limitó a citarlas en el acápite de las pretensiones de la demanda, sin explicar las razones por las cuales resultaban aplicables al caso concreto. Esbozó que en la sentencia enjuiciada no solo se citó la providencia de constitucionalidad presuntamente desconocida, es decir la C-063 de 2018, sino que, del análisis de esta, se concluyó que era inviable el reintegro y la reubicación laboral, toda vez que la Junta Laboral de la Policía Nacional y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía determinaron que el señor Suárez Barbosa no era apto para la prestación del servicio.
Acotó que en la sentencia C-063 de 2018, la Corte Constitucional determinó que “Los derechos a la igualdad y a la estabilidad laboral reforzada son vulnerados cuando se retira del servicio a un soldado profesional, como consecuencia de la disminución psicofísica y no se evalúa la posibilidad de reubicarlo, de conformidad con sus condiciones de salud”, empero, en el caso del demandante, sí existió la evaluación por parte de la Policía Nacional, de manera que no es válido el argumento referente a que se vulneró el derecho de la estabilidad laboral reforzada. 7.
Impugnación Por escrito radicado oportunamente el 16 de febrero 2021[3], la parte actora impugnó el proveído de primera instancia en los siguientes términos: Advirtió que el retiro del servicio de un policial, sin tener en cuenta que es un sujeto de especial protección en razón de su condición de disminución psicofísica, es un asunto que tiene relevancia constitucional, ya que con la orden de retiro se vulneró el derecho fundamental al trabajo, cuya única protección es a través de la acción de tutela.
Anotó que la disminución en la capacidad psicofísica se derivó directamente de la prestación del servicio en la defensa y seguridad nacional y que, por ello, se encuentra en una situación de vulnerabilidad agravada, en la medida en que tenía dedicación exclusiva a la carrera policial, sin que se hubiera instruido en otro tipo de actividades.
Sostuvo que el salario que devengaba como patrullero era la fuente principal de ingresos del núcleo familiar conformado por su cónyuge e hijos y, por tanto, el caso planteado es de relevancia constitucional. Insistió en el argumento atinente a que si bien en la sentencia objeto de reproche se indicó que no era factible la reubicación laboral del señor Suárez Barbosa con sustento en los dictámenes médicos, lo cierto es que la Policía Nacional no desplegó ninguna actividad tendiente a conocer las destrezas y habilidades de este, con el propósito de establecer si podía desarrollar alguna labor, al menos, de carácter administrativo, análisis que, además, fue omitido por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad en la providencia que se cuestiona.
Aseveró que la Policía Nacional está en la obligación de realizar la capacitación correspondiente para que el actor pueda desempeñar tareas administrativas, como debe hacerlo con todos los empleados públicos, de acuerdo con lo consagrado en el Decreto Ley 1567 de 1998[4], el cual, a pesar de que solo rige en las entidades regidas por la Ley 443 de 1998[5], ante el vacío en la reglamentación, aplica para los regímenes especiales, según lo normado en el parágrafo del artículo 1° del referido decreto.
Reiteró que se desconoció el precedente fijado en la sentencia C-063 de 2018, en razón a que no se analizó el punto relacionado con la reubicación en actividades administrativas, de mantenimiento o de instrucción, entre otras, de cara al aprovechamiento de las aptitudes del demandante. Arguyó que el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad reconoció en la sentencia enjuiciada el hecho de que el señor Miguel Ángel Suárez Barbosa recibió felicitaciones y una mención honorífica por su labor en la Policía Nacional, pero omitió que esa prueba desvirtúa la supuesta ineptitud del demandante para continuar en la institución, inclusive en labores administrativas.
Afirmó que la autoridad judicial demandada no valoró el excelente comportamiento del otrora patrullero Suárez Barbosa, del cual se infiere que estaba calificado para continuar en la Policía Nacional y, de esta manera, garantizar el derecho al trabajo y a la estabilidad laboral reforzada. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 29 de enero de 2021 por la Subsección “B” de la Sección Tercera de esta Corporación, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y con el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.
Problema jurídico Corresponde en este caso determinar si de conformidad con los argumentos planteados en el escrito de impugnación hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo de primera instancia proferido el 29 de enero de 2021 por la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la petición de amparo respecto de la configuración del defecto fáctico, por carecer de relevancia constitucional, y la negó en relación con la ocurrencia del desconocimiento del precedente. 3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012[6], unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[7], y en ella concluyó: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente”[8] (Negrillas fuera de texto).
Conforme con el anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[9] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.
En ese orden, primero se deberá verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; iii) inmediatez y iv) relevancia constitucional.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Ahora bien, la Sala precisa, de manera preliminar, que a pesar de que el a quo declaró improcedente la solicitud de amparo en relación con el defecto fáctico en tanto consideró que no se cumplía con el requisito de relevancia constitucional, la acción de tutela de la referencia hace alusión a la vulneración de unos derechos fundamentales, por lo que el mencionado requisito se encuentra satisfecho en punto de ese concreto reproche.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 5. Caso concreto Con la tutela el accionante busca proteger sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y al mínimo vital, presuntamente vulnerados con la sentencia del 22 de septiembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad, por la cual se confirmó el fallo del 12 de diciembre de 2017 dictado por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, en el que se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional.
La demanda se impetró con el fin de solicitar la declaración de nulidad de la Resolución 03155 del 6 de agosto de 2014 expedida por el director general de la Policía Nacional, a través de la cual se dispuso el retiro del actor del servicio activo como patrullero de la institución, debido a la disminución de su capacidad psicofísica. El accionante advirtió que la providencia objeto de reproche incurrió en desconocimiento del precedente establecido en la sentencia C-063 de 2018, porque, para efectos del retiro del servicio, se debió analizar con criterios técnicos, objetivos y especializados si podía ser reubicado para la realización de funciones administrativas.
Asimismo, consideró que se configuró el defecto fáctico, toda vez que no se valoraron las pruebas que acreditan que el señor Miguel Ángel Suárez Barbosa tiene habilidades y destrezas que le permiten trabajar y ser reubicado en funciones distintas a las operativas, tal como lo evidencian las felicitaciones y la mención honorífica que recibió por el desempeño en sus labores.
En la sentencia de primera instancia, la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado rechazó por improcedente la petición de amparo frente a la configuración del defecto fáctico por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, bajo la premisa de que el actor no desplegó la carga argumentativa suficiente para justificar la intervención del juez de tutela.
En punto del desconocimiento del precedente, indicó que el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad analizó la sentencia que se considera desatendida y concluyó que no era factible disponer el reintegro y la consecuente reubicación del demandante, por cuanto la Junta Médico Laboral de la Policía y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía dictaminaron que el señor Suárez Barbosa no era apto para la prestación del servicio.
Con el escrito de impugnación se reiteraron los argumentos relacionados con el desconocimiento del precedente por parte de la autoridad judicial demandada y la configuración del defecto fáctico y añadió la censura atinente a que la Policía Nacional está en la obligación de realizar la capacitación correspondiente para que el actor se pueda desempeñar en tareas administrativas, de acuerdo con lo consagrado en el Decreto Ley 1567 de 1998, el cual, a pesar de que solo tiene aplicación en las entidades regidas por la Ley 443 de 1998, ante el vacío en la reglamentación, aplica para los regímenes especiales, según lo normado en el parágrafo del artículo 1° del referido decreto.
Al respecto, se pone de presente que en torno a la censura que estriba en la falta de aplicación del Decreto Ley 1567 de 1998 y de la Ley 443 de 1998, la Sala se abstendrá de resolver tal cuestionamiento, con fundamento en que no fue planteado en el escrito inicial de la tutela, de manera que una decisión frente a ese tópico quebrantaría el derecho de defensa y de contradicción que le asiste a la autoridad judicial demandada, habida cuenta de que no tuvo conocimiento del reproche que se endilga en esta oportunidad.
Hecha la anterior precisión, se procederá al estudio de los argumentos referentes a la configuración del desconocimiento del precedente y del defecto fáctico. Desconocimiento del precedente La Corte Constitucional se ha referido al precedente en los siguientes términos: «La Corte Constitucional se ha referido a la figura del precedente como el conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver, el cual debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia, teniendo en cuenta su pertinencia para la resolución de un problema jurídico.
El precedente debe ser anterior a la decisión en la que se pretende aplicar y, además, debe presentarse una semejanza de problemas jurídicos, escenarios fácticos y normativos.»[10] Adicionalmente, debe precisarse que esta Sección en reiterados pronunciamientos ha indicado que el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico, es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho.
Asimismo, se ha destacado que el carácter vinculante de las reglas o subreglas de derecho creadas por las Altas Cortes encuentra su fundamento en la jerarquía del juez, a sus funciones asignadas por la norma superior y a la garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como en la coherencia del ordenamiento jurídico. Por lo tanto, la parte que invoca el desconocimiento de un precedente judicial, debe cumplir con la carga mínima de i) identificar la decisión que considera desatendida, ii) la ratio de la misma aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior, y iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. El demandante sostuvo que el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad desatendió la regla fijada en la sentencia C-063 de 2018, pues si bien hizo alusión a la misma, lo cierto es que concluyó que el ex patrullero Miguel Ángel Suárez Barbosa carece de capacidades para desempeñarse en la Policía Nacional.
Sobre el particular, se tiene que la autoridad judicial demandada al estudiar la legalidad de la Resolución 03155 del 6 de agosto de 2014 emitida por el director general de la Policía Nacional, por la cual se dispuso el retiro del demandante del servicio activo como patrullero, determinó con fundamento en la normatividad vigente aplicable al caso y del análisis de las pruebas allegadas al proceso, que el señor Miguel Ángel Suárez Barbosa no podía seguir vinculado, bajo ninguna modalidad de trabajo, a la referida institución, por el hecho de padecer una disminución en su capacidad psicofísica, circunstancia que impide que sea apto para el servicio.
No obstante, acotó que los policías o integrantes de la fuerza pública que padecen de una disminución de su capacidad psicofísica no pueden ser retirados del servicio, de acuerdo con el criterio reiterado sobre el punto por la Corte Constitucional y por el Consejo de Estado, en la medida en que son sujetos que se encuentran en estado de vulnerabilidad.
Así pues, arguyó que, previamente al retiro del servicio por esa específica razón, debe mediar el concepto y recomendación de la Junta Médica Laboral y del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, en segunda instancia, respecto de la inviabilidad en la continuación de la prestación del servicio, además de la acreditación acerca de la imposibilidad en la reubicación del afectado en funciones de índole administrativo, de docencia o de instrucción, en las que pueda ejercitar otras capacidades o destrezas físicas y/o intelectuales.
Hizo referencia a que la Policía Nacional no podía intentar la reubicación para determinar la viabilidad en el desempeño en otras labores, como por ejemplo, de carácter administrativo, ya que el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía lo determinó “No apto para la actividad policial” y no recomendó su reubicación por la patología mental que le fue dictaminada, la cual podría comprometer su integridad física, la de sus compañeros y la de la ciudadanía, en general, y en esa medida, no consideró factible que pudiera desplegar actividades administrativas dentro de la institución. En ese sentido, además del análisis de la consagración normativa del caso, sustentó la decisión de negar las pretensiones de la demanda, entre otras providencias, en la sentencia C-063 del 13 de junio de 2018, en la cual la Corte Constitucional efectuó el estudio de constitucionalidad de algunos apartes del Decreto 1793 de 2000[11] y, específicamente en lo relacionado con la causal de retiro por disminución en la capacidad psicofísica del personal de la fuerza pública, señaló lo siguiente: “(…) es imprescindible que la autoridad técnica especializada (Junta Médica Militar) que realice una valoración médica e integral al individuo que tenga alguna disminución en su capacidad psicofísica, revise a partir de criterios técnicos, objetivos y especializados la posibilidad de que dicha persona sea reubicada en labores acordes a sus capacidades.
Solamente después de realizada la valoración correspondiente y siempre que se concluya que el Ejército Nacional no tiene una fuente de empleo para que esa persona desarrolle alguna actividad acorde con sus capacidades dentro de la institución, podrá ser retirada del Ejército Nacional. Esa autoridad (…) es la Junta Médico Laboral. No puede dejarse tal atribución a la mera liberalidad del superior o a cuestiones meramente subjetivas”.
En ese contexto, el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad indicó que el argumento expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-063 de 2018 “compagina con lo concluido anteriormente respecto a que dicho organismo fue quien en su dictamen expresó que el ahora demandante patrullero (R) Miguel Ángel Sánchez (sic) Barbosa no era apto ni era posible su reubicación laboral en ninguna actividad propia y en razón de las funciones de la institución policial”.
La Sala precisa, tal como lo señaló la Sección Tercera, Subsección “B” de esta Corporación, que el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad no desconoció la regla fijada en la sentencia C-063 de 2018, por cuanto sí efectuó el estudio de la misma y determinó, con base en el concepto emitido por la autoridad técnica especializada en la materia, que no era factible reubicar al demandante en ninguna actividad propia de la institución, por haber sido dictaminado no apto para el servicio.
Así las cosas, no se configuró el defecto de desconocimiento del precedente. Defecto fáctico En cuanto a este yerro, en decisión del 12 de noviembre del 2015[12], la Sala precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, en el sentido de señalar que los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso.
El accionante debe precisar en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial. Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución Política.
Así mismo, deben ser cuidadosos los interesados al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado, genera confusión al fallador. Para efectos de resolver el cargo propuesto, se tiene que el Tribunal argumentó que la Policía Nacional dispuso el retiro del servicio del demandante con apoyo en la valoración del estado de salud de este, incluso con posterioridad al dictamen de la Junta Médico Laboral con los profesionales especializados en el tema y se estudió la posibilidad de que el señor Miguel Ángel Suárez Barbosa se desempeñara en otro tipo de actividades que no fueran operacionales, y se llegó a la conclusión de que no se encontraba en condiciones para continuar prestando sus servicios en la institución, sin posibilidad de reubicación. Ahora bien, comoquiera que la decisión de retiro, se insiste, se soportó en el estado de salud mental del accionante, en la sentencia cuestionada se explicó con claridad que las felicitaciones y la mención honorífica recibida durante la permanencia en el servicio no constituían aspectos relevantes para desvirtuar la legalidad del acto acusado.
Al respecto, señaló lo siguiente: “Por otra parte, si bien la entidad accionada en el acto enjuiciado no hace alusión a las felicitaciones que recibió el demandante durante su permanencia en la Policía Nacional, también lo es que su estudio no resulta relevante para desvirtuar la legalidad del acto administrativo de retiro y en su lugar ordenar el reintegro pretendido, pues el artículo 59 del Decreto 1791 de 2000 prevé expresamente que los servidores de la institución con disminución de la capacidad laboral deben ser retirados del servicio, salvo que cuenten con un concepto favorable de reubicación, exigencia que no se cumple en el presente caso, dado que el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía lo determinó “NO APTO PARA LA ACTIVIDAD POLICIAL” y no recomendó su reubicación, siendo clara la razón para tal determinación: la patología mental que le fue dictaminada al demandante podría comprometer su integridad psicofísica, la de sus compañeros y la de los ciudadanos en general; no considerando viable las actividades administrativa (sic) a desarrollar por el accionante dentro de la institución. Por tanto, las menciones honoríficas y felicitaciones que recibió el actor mientras estuvo vinculado a la Policía Nacional no lo habilitaban para permanecer en servicio activo, así fuera en actividades administrativas, pues el requisito sine qua non para que ello sea factible es que, una vez dictaminada su disminución de la capacidad laboral, se cuente con un concepto de reubicación, el cual no fue emitido por las autoridades correspondientes, lo que impide ordenar su reintegro a la institución”.
Y en relación con la manifestación del demandante de que no se valoró la posibilidad de la reubicación en labores administrativas dentro de la institución, en la sentencia objeto de reproche se indicó: “Al examinar las pruebas adosadas a la foliatura, de cara a lo señalado por el accionante en torno a que cuanto estuvo en el Departamento de Policía de Santander había sido ubicado en un cargo administrativo en la dependencia de Archivo de la Clínica Regional de Oriente, y que de nuevo la entidad podía reubicarlo en tales funciones luego de la no aptitud para funciones de patrullaje y defensa, se observa que en el expediente únicamente obra un formulario de evaluación con relación a dichas labores administrativas y por el término de 01 mes y 07 días, incluso con anotación de que a la fecha de la evaluación de desempeño, el demandante se encontraba con ausencia (excusa) de 30 días; circunstancia que no deja entrever que el demandante esté calificado o tenga destrezas para las mencionadas labores administrativas dentro de la institución” (Negrillas fuera del texto original).
A partir de lo anterior, la Sala advierte que la autoridad judicial demandada efectuó un estudio minucioso, razonable, ponderado y de acuerdo con las reglas de la sana crítica y bajo el principio de autonomía judicial, respecto de cada uno de los elementos de convicción recaudados en el proceso, especialmente, de los que el actor consideró que no fueron estudiados, de cuya valoración se determinó la imposibilidad de reintegro a un cargo en el que pudiera realizar tareas o labores administrativas dentro de la institución, dada la existencia de un concepto especializado emitido por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía que lo calificó “No apto para la actividad policial”.
En esa medida, con los argumentos expuestos por el accionante no se logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto que dispuso el retiro del servicio como patrullero y, por consiguiente, no era factible jurídicamente que el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad dispusiera el reintegro a la Policía Nacional.
Es importante anotar que si bien la decisión judicial objeto de reproche no favoreció las pretensiones del actor, ello no implica una omisión en el análisis de sus argumentos ni que se hubieran dejado de lado circunstancias fundamentales del caso. Para la Sala es evidente que la parte demandante se encuentra en desacuerdo con las conclusiones a las que arribó el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad, pero esta divergencia de criterios no es razón para que el juez constitucional intervenga; aceptar lo contrario implicaría una sustitución arbitraria del juez natural.
En esos términos, se niega la ocurrencia del defecto fáctico alegado. Por consiguiente, la Sala revocará parcialmente el fallo de primera instancia del 29 de enero de 2021 proferido por la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela en relación con el defecto fáctico, por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional y, en su lugar, negará el amparo y confirmará en lo demás la decisión impugnada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Revócase parcialmente la sentencia impugnada del 29 de enero de 2021 proferida por la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado, en cuanto declaró la improcedencia de la acción de tutela respecto del defecto fáctico para, en su lugar, negar las pretensiones, por las razones señaladas en precedencia.
SEGUNDO: Confírmase en lo demás la sentencia impugnada, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de aquella al Despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”. ----------------------- [1] El escrito de tutela fue enviado al buzón web de Recepción de Tutelas y Habeas Corpus de la Rama Judicial, el 25 de noviembre de 2020. [2] “Por el cual se modifica el Decreto que regula las normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares. [3] El fallo de primera instancia fue notificado el 11 de febrero de 2021 a las 6:58 pm, de manera que la notificación se entiende surtida el 12, es decir, el día hábil siguiente.
Así mismo, mediante auto del 23 de febrero de 2021 fue concedida la impugnación. [4] “Por el cual se crea el sistema nacional de capacitación y el sistema de estímulos para los empleados del Estado”. [5] “Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”. Derogada por el artículo 58 de la Ley 909 de 2004, con excepción de los artículos 24, 58, 81 y 82.
Reglamentada por el Decreto Nacional 1572 de 1998 [6] Sala Plena del Consejo de Estado. Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328- 01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. M.P. María Elizabeth García González. [7] El recuento de esos criterios se encuentra de páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [8] Ibídem. [9] Entre otras en las T-949 del 16 de octubre de 2003, T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [10] Corte Constitucional.
Sentencia T - 762 de 2011. [11] “Por el cual se expide el Régimen de Carrera y Estatuto del Personal de Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares”. [12] Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01.