ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL – No acreditado / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL – Ausencia de identidad fáctica y jurídica / AUSENCIA DEL DEFECTO POR VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / SOLICITUD DE RELIQUIDACIÓN DE LAS PRESTACIONES SOCIALES – Inclusión de la prima de riesgo como factor salarial / PRIMA DE RIESGO COMO FACTOR SALARIAL – Solo es procedente en los casos en que se reconozca la pensión de jubilación o vejez / AUSENCIA DE RECONOCIMIENTO DE LA PRIMA DE RIESGO COMO FACTOR SALARIAL – Ausencia de criterio unificado para la reliquidación de las prestaciones sociales / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [L]a Subsección observa que la decisión reprochada se basó en criterios normativos razonables, adscritos explícitamente a alguno de los parámetros jurisprudenciales descritos, que establecieron la imposibilidad de incluir, con sustento en la sentencia de unificación del 1 de agosto de 2013, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, la prima de riesgo como factor salarial en la liquidación de prestaciones sociales de los empleados del DAS, en aplicación del Decreto 2646 de 1994.
En este contexto, revisada la sentencia del 15 de agosto del 2019, la Sala observa que el Tribunal efectuó un adecuado análisis normativo y se fundamentó en él para negar el reconocimiento como factor salarial de la prima de riesgo en la liquidación de las prestaciones sociales de los empleados del DAS. En efecto, la autoridad judicial accionada se apoyó en artículo 4° del Decreto 2646 de 1994, que prevé que la prima de riesgo “no constituye factor salarial”, y en el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política que sustenta la potestad legislativa del Congreso para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública.
Así las cosas, la Sala considera que, en primer lugar, la providencia acusada no incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial al apartarse de la sentencia de unificación del 1 de agosto de 2013, y de las demás providencias invocadas por el accionante, toda vez que estas no son precedentes vinculantes. En segundo lugar, la providencia acusada goza de un sustento normativo aplicable al caso y que ha sido, incluso, el criterio utilizado por varias secciones del Consejo de Estado, como interpretación posible (no vinculante).
De manera que, el Tribunal como juez de segunda instancia, en ejercicio de su autonomía judicial, tomó la decisión justificándola debidamente con fundamentos principalmente de legalidad y coincidiendo con uno de los criterios hermenéuticos posibles que definió esta Corporación. (…) [A] esta Sala le corresponde poner de presente la ausencia de identidad fáctica y jurídica entre la sentencia invocada y el fallo del 15 de agosto de 2019, circunstancia que desvirtúa el cargo relacionado con el desconocimiento del principio de igualdad.
En efecto, mientras que la decisión acusada en esta ocasión versa sobre la inclusión de la prima de riesgo como factor salarial en la liquidación de las prestaciones sociales de quienes fueron empleados del DAS, la que se adoptó en la providencia SU-995 de 1999 analiza el incumplimiento del pago de unos salarios y prestaciones sociales de unos trabajadores vinculados a una entidad territorial.
Así las cosas, la parte accionada no incurrió en el defecto de desconocimiento del precedente constitucional, porque la referida providencia de la Corte Constitucional no le resultaba vinculante, en la medida que no estableció una regla de decisión relacionada con la naturaleza salarial de la prima de riesgo en la liquidación de las prestaciones sociales de los funcionarios del DAS.
En consecuencia, para la Sala, el órgano judicial accionado, conforme a su hermenéutica del caso, aplicó la normatividad que, en su momento, era vigente en la materia, a partir de la legislación que regula la prima de riesgo de los empleados del DAS, y a la luz de la interpretación jurisprudencial que ha definido el Consejo de Estado. El precedente constitucional y judicial invocado por el accionante, no era vinculante para el juez de segunda instancia, y por ende, la Subsección negará el amparo, en cuanto al primer problema jurídico presentado en este asunto.
(…) En el presente asunto, conforme a las razones ya expuestas en la solución del primer problema jurídico, la Sala indica que la parte accionada, en el fallo reprochado, presentó un alcance probatorio coherente con el principio de la sana crítica y con el recaudo de pruebas aportado al expediente del proceso ordinario. Además, el juzgador de segunda instancia, en ejercicio de los principios de autonomía y de independencia judicial, interpretó de forma razonable la normatividad y los criterios jurisprudenciales aplicables al caso concreto, que aunque resultó desfavorable a los intereses de la parte demandante, hoy tutelante, no por ello puede catalogársele como contraria a derecho.
En consecuencia, esta Subsección encuentra que la autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto de violación directa de la Constitución, por afectación del principio de la seguridad jurídica, toda vez que el despacho judicial accionado, ante la presencia de diversos criterios planteados por el Consejo de Estado, adoptó una postura debidamente motivada y razonada, según su libertad de interpretación y su autonomía judicial, aspectos reconocidos en la Carta Política.
Ahora bien, frente a la alegación del accionante sobre la violación directa de la Constitución por desconocer el principio de favorabilidad laboral (artículo 53 Superior), la Sala indica que no se puede hacer una valoración del referido principio en abstracto, en la que el juez constitucional simplemente establezca un criterio de elección de la hermenéutica o validez de las normas, sino que, por el contrario, es menester analizar la disyuntiva entre las disposiciones normativas aplicables que solucionen un caso concreto, para así poder elegir la que resulte más garantista al trabajador.En esa medida, lo que la Subsección observa no es la elección entre dos normas posibles para la solución de este asunto, sino un análisis hermenéutico de los jueces en el que, a partir de la aplicación de una norma, seleccionan un criterio que defina la naturaleza salarial de la prima de riesgo para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales de los empleados del DAS.
Así las cosas, no resulta de recibo la afirmación de que la elección de uno de esos criterios pudiera significar una negación al juicio de favorabilidad, pues, por un lado, no es objeto de estudio la decisión de optar entre dos normas aplicables a un asunto para equilibrar las relaciones laborales, en relación con la existencia de una prestación social; y, por el otro, evidencia la pretensión del accionante de aplicar de manera absoluta un principio que acoja una interpretación conveniente a sus intereses, sin la carga argumentativa necesaria para justificar dicho actuar.
NOTA DE RELATORÍA: El Consejero Guillermo Sánchez Luque aclaro voto en esta providencia en el mismo sentido que lo hizo en el radicado 11001-03-15-000- 2018-03386-01, según el cual se debió declarar la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., cuatro (04) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00722-00(AC) Actor: ANDERSON EDUARDO VELASCO LÓPEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por Anderson Eduardo Velasco López en contra del Tribunal Administrativo del Cauca.
ANTECEDENTES Solicitud de tutela Anderson Eduardo Velasco López, por medio de apoderado, presentó solicitud de tutela[1], el 28 de febrero de 2020, de sus derechos al debido proceso y a la igualdad, y de los principios de seguridad jurídica y de favorabilidad del accionante, que consideró vulnerados con ocasión de la sentencia del 15 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca.
Lo anterior, dentro del proceso adelantado bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con número de radicado 19-001-33-31-001- 2014-00224-01. 2. Hechos 2.1. Anderson Eduardo Velasco López presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra del ya extinto[2] Departamento Administrativo de Seguridad (en adelante, el DAS), con la pretensión, entre otras, de que se declarara la nulidad del Oficio número E-2310,18-201323928 del 18 de diciembre de 2013, emitido por la mencionada entidad, que negó el reconocimiento de la prima riesgo como factor salarial en la liquidación de las prestaciones sociales del referido demandante.
A titulo de restablecimiento del derecho, el señor Velasco López solicitó que se condenara a la parte demandada del proceso ordinario a pagar: “[…] debidamente indexada, la reliquidación de todas las primas, legales y extralegales, prima de servicio, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías e intereses a las cesantías, causadas desde el nacimiento del derecho y las que se causen a futuro y el reajuste de los aportes a la seguridad social reliquidados todos con el salario realmente devengado en el que quede integrada la prima de riesgo”[3]. 2.2.
El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán, en la audiencia inicial celebrada el 3 de abril de 2018[4], declaró la nulidad del Oficio No. E-2310,18-201323928 del 18 de diciembre de 2013, y condenó al PAP[5] Fiduprevisora S.A. (en adelante, la Fiduprevisora)[6] a pagar y reliquidar las prestaciones sociales causadas en favor del señor Velasco López, “durante el tiempo que se reclama y que no se encuentren prescritas, con la inclusión de la prima de riesgo percibida en cuantía del 35%, como factor salarial”[7]. 2.3.
Inconformes con la anterior decisión, la parte demandante[8] y la Fiduprevisora[9] presentaron recursos de apelación. 2.4. El Tribunal Administrativo del Cauca, con sentencia del 15 de agosto de 2019[10], revocó la decisión del juez de primera instancia, y, en su lugar, negó las suplicas de la referida demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Con sustento en la anterior providencia, el ad quem presentó las siguientes razones: 2.4.1. Anderson Eduardo Velasco López estuvo vinculado al DAS, desde el 11 de julio de 2002 hasta el 31 de diciembre de 2011. Su último cargo fue detective profesional 208-07 en la seccional Cauca de la referida entidad[11]. 2.4.2. No existe, actualmente, un criterio unificado del Consejo de Estado, que establezca la inclusión de la prima de riesgo como factor salarial en la liquidación de las prestaciones sociales[12]. 2.4.3.
La sentencia de unificación del 1 de agosto de 2013, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, concluyó que la prima de riesgo “[Sic] sí tiene el carácter de factor salarial”, sin embargo, las circunstancias fácticas son distintas entre ese asunto y el caso concreto, toda vez que el primero planteó su postura para efectos pensionales, y la cuestión del segundo tiene que ver con “prestaciones sociales del personal activo”[13]. 2.4.4.
El legislador indicó que la prima especial de riesgo no constituye factor salarial[14]. 2.4.5. La sentencia proferida por esta Corporación, el 18 de julio de 2018, en el proceso con número de radicado 47001-23-31-000-2011-000702-02 (2107- 2015), indicó que el legislador es quien está facultado para fijar las pautas y los criterios del régimen pensional y prestacional de los empleados públicos[15]. 2.4.6.
La exclusión de la prima de riesgo como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales de los empleados del DAS que dispone el legislador, no desconoce el articulo 53 Superior, ni las normas de derecho internacional incorporadas a nuestro ordenamiento jurídico interno, que establecen la noción de salario[16]. 3. Pretensiones de tutela El actor, el 28 de febrero de 2020, solicitó las siguientes peticiones en la acción de amparo: i) tutelar sus derechos al debido proceso y a la igualdad, y los principios de seguridad jurídica y de favorabilidad laboral del accionante; ii) dejar sin efecto la sentencia del 15 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca. 4.
Argumentos de la solicitud de tutela La parte accionante, en la solicitud de tutela, afirmó que la autoridad judicial accionada incurrió en los siguientes defectos: 4.1. Causal autónoma por desconocimiento del precedente constitucional, con sustento en las siguientes razones: 4.1.1. La sentencia acusada en este trámite desconoció la sentencia SU-995 de 1999 de la Corte Constitucional, que realizó una interpretación “amplia y no restrictiva” de la noción de salario, compuesta por “las cantidades recibidas por el trabajador como remuneración directa por su trabajo, de tal suerte que las prestaciones sociales, al no responder estrictamente a una remuneración directa del servicio, quedan por fuera de la noción restringida de salario”[17]. 4.1.2.
La anterior postura “encuentra respaldo” en la definición de salario prevista por la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Esta es: “todo pago que percibe el trabajador por causa del contrato de trabajo o de la relación legal y reglamentaria, sin excluir las prestaciones sociales, es salario”[18]. 4.1.3. La sentencia del 1 de agosto de 2013, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso con número de radicado 44001- 23-31-000-2008-00150-01(0070-11), unificó “criterios en torno a la prima de riesgo pagada a los funcionarios del DAS, consideró que la prima de riesgo SÍ constituye salario y hace parte tanto del IBL como del IBC”[19]. 4.1.4.
Si bien es cierto que la referida sentencia de unificación estudió la inclusión de la prima de riesgo de los empleados del DAS como factor salarial para “el reconocimiento de las pensiones de jubilación o de vejez”, también lo es que los argumentos presentados en dicha providencia, encaminados a establecer una noción “amplia” de salario, permiten hacer una interpretación extensiva, que incluya a la mencionada prima legal como factor salarial en la liquidación de las prestaciones sociales[20].
Conforme a lo anterior, en la solicitud de tutela se concluyó: “Por ello en ningún momento lo pretendido dentro del proceso que dio origen a la sentencia objeto de censura, fue que se diera aplicación extensiva sobre las prestaciones sociales a la regla general establecida en la sentencia de unificación del Consejo de Estado, según la cual la prima de riesgo constituye factor salarial para la liquidación de la pensión de Jubilación, como lo hace ver el TRIBUNAL ADMINSITRATIVO en el fallo reprochado, sino que fundamentado en el análisis del concepto de salario efectuado en la sentencia de unificación citada, se solicitó [Sic] se diera aplicación estricta a dicho precepto en el caso en concreto”[21] [Negrilla en el texto]. 4.2.
Sustantivo, con base en los siguientes argumentos: 4.2.1. El Tribunal Administrativo del Cauca aseveró que no existe un criterio jurisprudencial unificado que establezca la inclusión de la prima de riesgo como factor salarial en la liquidación de las prestaciones sociales. Esto es una “verdad a medias”, porque la sentencia SU-995 de 1999, emitida por la Corte Constitucional, y el fallo de unificación del 1 de agosto de 2013, proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, plantearon una interpretación amplia de la noción de salario[22], que no puede ser desconocida por las restricciones legales impuestas por el Gobierno Nacional[23]. 4.2.2.
Esta Corporación, en diversas oportunidades, ha resuelto acciones de tutela, en las que reconoce la prima de riesgo como factor salarial y “consecuentemente se deben reliquidar las prestaciones sociales con su incorporación (prima de riesgo)”[24]. 4.2.3. Conforme a los criterios planteados en la sentencia SU-448 de 2011 de la Corte Constitucional, relacionados con los eventos en los que se produce un defecto sustantivo, la autoridad judicial accionada incurrió en un error, al aplicar “a su fundamentación jurisprudencia no adecuada a la situación fáctica y jurídica a la cual se aplicó”[25]. 4.2.4.
Si bien es cierto que las autoridades judiciales tienen autonomía para “elegir las normas jurídicas pertinentes para un caso concreto”, también lo es que los jueces no pueden apartarse de las disposiciones normativas que son aplicables a un asunto específico[26]. 4.2.5. La sentencia reprochada desconoce la jurisprudencia del Consejo de Estado, que prevé que “el salario es toda remuneración que percibe el trabajador por la prestación de un servicio de forma personal, directa y subordinada, el cual además debe estar integrado por la remuneración”[27]. 4.2.6.
Por otra parte, el fallo acusado ignoró las siguientes providencias del Consejo de Estado, en las que “se reconocen en segunda instancia que la prima de riesgo es factor salarial y consecuentemente se deben reliquidar las prestaciones sociales”, a saber[28]: • Fallo del 1 de agosto de 2019, proferido por la Sección Primera del Consejo Estado.
Número de radicado: 11001-03-15-000-2019-03127-00. • Sentencia del 18 de junio de 2019, emitida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo Estado. Número de radicado: 11001-03-15- 000-2019-02010-00[29]. La Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación confirmó la anterior decisión, por medio de la providencia del 19 de septiembre de 2019[30]. • Providencia del 11 de junio de 2019, dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo Estado.
Número de radicado: 11001-03-15- 000-2019-01761-00[31]. La Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación confirmó esta decisión, el 7 de noviembre de 2019[32]. • Sentencia del 12 de septiembre de 2019, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo Estado. Número de radicado: 11001-03-15- 000-2019-03508-00. • Providencia del 15 de septiembre de 2019, emitida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo Estado.
Número de radicado: 11-001- 0315-000-2019-03435-00. • Fallo del 2 de julio de 2019, proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo Estado. Número de radicado: 11001-03-15- 000-2019-02009-00[33]. • Sentencia del 21 de junio de 2019, emitida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo Estado. Número de radicado: 11001-03-15- 000-2019-01686-00[34].
La Sección Segunda de esta Corporación, en segunda instancia, confirmó esta decisión, el 29 de agosto de 2018. 4.3. Violación directa de la Constitución, al desconocer los principios constitucionales de la seguridad jurídica y de favorabilidad en materia laboral, en la medida que desconoce el precedente jurisprudencial, que especifica qué es salario, y que reconoce “la prima de riesgo como factor salarial para liquidación de prestaciones”[35]. 5.
Trámite de tutela e intervenciones 5.1. El magistrado ponente, en auto del 4 de marzo de 2020, admitió la solicitud de amparo deprecada por el tutelante, y ordenó la notificación de esa providencia a las partes y a los sujetos vinculados en este trámite[36]. 5.2. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) y la Fiduprevisora, en el mismo escrito radicado el 9 de marzo de 2020, solicitaron que se negaran las súplicas de la acción de tutela presentada por el señor Velasco López.
Estas expresaron que las providencias del Consejo de Estado, invocadas por la parte accionante, no aplican al caso concreto. Además, la parte actora incurre en un “error insubsanable”, al pretender establecer una tercera instancia, y revivir términos judiciales[37]. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución, en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, y en el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, que expidió el reglamento interno del Consejo de Estado. 2.
Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional[38] ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general[39] de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[40]. 2.1.
La Sala afirma que hay legitimación por activa porque el accionante de este trámite fue el demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y, por lo tanto, es titular de los derechos al debido proceso y a la igualdad, que consideró vulnerados con la sentencia del 15 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca.
Por otra parte, en este asunto se encuentra probada la legitimación por pasiva, pues la autoridad judicial accionada profirió la decisión objeto de tutela. 2.2. El requisito de procedibilidad consistente en expresar de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial, implica cierta rigurosidad en la presentación de la petición de amparo —sin que ello implique una técnica hermenéutica específica—, en el sentido de que, como mínimo, el tutelante presente de manera inteligible los motivos de la vulneración[41].
En el caso concreto, la Sala encuentra que el actor supera este requisito en tanto que expone de manera clara los hechos y los argumentos que sustentan la acción de amparo. En efecto, de la lectura de la solicitud de tutela se desprende que las razones presentadas por el accionante están encaminadas a establecer que la parte accionada incurrió en los siguientes defectos: (i) desconocimiento del precedente constitucional previsto en la sentencia SU-995 de 1999 proferida por la Corte Constitucional;
(ii) sustantivo por desconocimiento del precedente judicial contenido en la jurisprudencia del Consejo de Estado que prevé la inclusión de la prima de riesgo como factor salarial en la liquidación de las prestaciones sociales de los empleados del DAS; y (iii) violación directa de la Constitución, por desconocer los principios de seguridad jurídica y de favorabilidad en materia laboral. 2.3.
En general, la discusión de fondo sobre una providencia requiere una mínima carga argumentativa acerca de cuestiones de relevancia constitucional que no ubiquen al juez de tutela como un revisor del todo, o una instancia adicional, sino que atienda, de un lado, a la ponderación entre los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, y, del otro, a la garantía de los derechos fundamentales[42].
Así las cosas, el sujeto peticionario tiene la carga de identificar con claridad los reproches que formula a la providencia a partir de los defectos establecidos por la jurisprudencia, y los motivos que soportan sus afirmaciones. El incumplimiento de los presupuestos mínimos para la presentación de los hechos y las razones de la afectación trae consigo que las pretensiones de amparo pierdan relevancia constitucional, pues, no exponen una cuestión sobre la posible vulneración de derechos fundamentales, desde la configuración de un defecto en los fallos reprochados, sino una pretensión de orden legal que corresponde al juez ordinario.
En esa medida, al juez de tutela le corresponde establecer, si la parte accionante, en el escrito de solicitud de amparo, presenta hechos y razones que tengan relevancia constitucional, respecto de los defectos alegados. La Sala considera que este asunto tiene relevancia constitucional, toda vez que las alegaciones sobre la aplicación de los principios de seguridad jurídica y de favorabilidad en materia laboral, y del precedente judicial y constitucional, que estableció el carácter salarial de la prima de riesgo en la liquidación de las prestaciones sociales de quienes fueron empleados del DAS, son aspectos definitivos para la protección del derecho al debido proceso en su dimensión constitucional, pues el eventual desconocimiento de estas cuestiones en el caso concreto, llevaría a que el juez de tutela fallara sin el sustento normativo y jurisprudencial aplicable, y en contravía de la Carta Suprema. 2.4.
De igual manera, la acción de tutela se instauró oportunamente, en términos del requisito de la inmediatez, porque la Secretaría del Tribunal Administrativo del Cauca, el 28 de agosto de 2019[43], notificó a las partes del proceso ordinario, la sentencia del 15 de agosto del mismo año, y el actor presentó la solicitud de amparo el 28 de febrero de 2020[44], es decir, dentro del término razonable que la jurisprudencia constitucional ha previsto[45] y que esta Corporación ha establecido de manera general en seis meses[46]. 2.5.
La Sala determina que el requisito de subsidiariedad se encuentra acreditado porque no procede mecanismo judicial alguno para controvertir la providencia, proferida en segunda instancia y objeto de la presente solicitud de tutela, que resolvió de fondo el asunto. Tampoco se evidencia causal para el ejercicio del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 2.6.
Finalmente, en la solicitud de amparo no se argumentó la existencia de alguna irregularidad procesal, ni la providencia cuestionada es una sentencia de tutela. Circunstancias que exigirían un análisis de procedibilidad diferenciado. Así las cosas, la Sala tiene por satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción y avanza, por ende, a analizar los requisitos específicos de procedencia. 3.
Problemas Jurídicos Corresponde a la Sala establecer si: (i) El Tribunal Administrativo del Cauca incurrió en los defectos de desconocimiento del precedente constitucional y sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, al desatender la sentencia SU-995 de 1999 de la Corte Constitucional, el fallo de unificación del 1 de agosto de 2013 de la Sección Segunda de esta Corporación, y las decisiones del Consejo de Estado, resumidas en el acápite de “argumentos de la solicitud de tutela” de esta providencia[47], que, con fundamento en una noción “amplia”[48] de salario, permiten la aplicación de la regla jurídica relacionada con la inclusión de la prima de riesgo como factor salarial en la liquidación de las prestaciones sociales de quienes fueron empleados del DAS.
(ii) La sentencia reprochada incurrió en el defecto de violación directa de la Constitución, relacionado con la afectación del principio de la seguridad jurídica y de favorabilidad en materia laboral, en razón a que, a decir del accionante, existió un desconocimiento de los precedentes previstos por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, que reconocen la prima de riesgo como factor salarial en la liquidación de las prestaciones sociales de quienes fueron empleados del DAS. 4.
Solución a los problemas jurídicos Para efectos de absolver los problemas jurídicos planteados, la Sala, en primer lugar, abordará el estudio: (i) del marco legal de la prima de riesgo de las personas que se encontraban vinculadas, laboralmente, al DAS; y (ii) de la jurisprudencia relacionada con la inclusión de la mencionada prima legal, como factor salarial, en la liquidación de las prestaciones sociales de quienes fueron empleados de la mencionada entidad.
Tras ello, será posible, en segundo lugar, realizar el examen de los requisitos específicos de procedencia de la solicitud de amparo. 4.1. Marco legal de la prima de riesgo de los empleados del DAS El Gobierno Nacional, con el Decreto Ley 1933 de 1989, reguló el régimen prestacional especial de los empleados del, ya extinto, DAS. El artículo 4° de la mencionada norma creó la prima de riesgo, en los siguientes términos: “Los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad pertenecientes a las áreas de dirección superior, operativa y los conductores del área administrativa, adscritos a los servicios de escolta, a las unidades de operaciones especiales y a los grupos antiexplosivos, tendrán derecho a percibir mensualmente una prima de riesgo equivalente al diez por ciento (10%) de su asignación básica”.
Tras ello, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 132 de 1994, que estableció: “Los servidores públicos que prestan los servicios de conductor a los Ministros y Directores de Departamento Administrativo, tendrán derecho a una prima mensual de riesgo equivalente al 20% de su asignación básica mensual, la cual no tendrá carácter salarial”.
Luego, el Decreto 1137 de 1994 dispuso que: “los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad que desempeñen los cargos de Detective Especializado, Detective Profesional, Detective Agente, Criminalístico Especializado, Criminalístico Profesional y Criminalístico Técnico que no estén asignados a tareas administrativas y los Conductores, tendrán derecho a percibir mensualmente una prima especial de riesgo equivalente al 30% de su asignación básica mensual”.
En el artículo 1° de la anterior disposición normativa se indicó que esta prima “no constituye factor salarial y no podrá percibirse simultáneamente con las primas de que tratan los artículos 2º, 3º, y 4º del Decreto 1933 de 1989 y el Decreto, 132 de 1994”. Finalmente, el Decreto 2646 de 1994 “por el cual se establece la Prima Especial de Riesgos para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad”, que derogó el Decreto 1933 de 1989, reconoció la mencionada prima, como una prestación especial a la que tienen derecho los empleados del DAS, en montos que estaban entre el 15% y el 35% de su asignación básica mensual, dependiendo del cargo que desempeñaran.
Ahora bien, en el artículo 4° ejusdem estableció que la prima de riesgo “no constituye factor salarial”. 4.2. Jurisprudencia relativa a la inclusión de la prima de riesgo, como factor salarial, en la liquidación de las prestaciones sociales de los empleados del DAS Con sustento en el principio de “primacía de la realidad sobre las formas”, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 1 de agosto de 2013[49], estableció que la prima de riesgo reconocida a los empleados del DAS, constituye factor salarial, en razón a que es una retribución directa y constante para los detectives, criminalistícos y conductores.
Esa Sección reconoció la mencionada condición de factor salarial únicamente para efectos de establecer el ingreso base de cotización y liquidación de la pensión de estos servidores[50]. Ahora bien, esta Subsección, en otras oportunidades, ha precisado que no existe un criterio unificado en esta Corporación, para establecer, con fundamento en la sentencia de unificación del 1 de agosto de 2013, la inclusión de la prima de riesgo como factor salarial en la liquidación de las prestaciones sociales de los empleados del DAS; por el contrario, en este asunto se han presentado diferentes posiciones -incluso en acción de tutela-[51].
En efecto, por un lado, hay una postura jurisprudencial que establece la imposibilidad de extender los efectos de la mencionada sentencia de unificación a los asuntos relacionados con la inclusión de la prima de riesgo en la liquidación de las prestaciones sociales de quienes fueron empleados del DAS, que permitiera una garantía del derecho fundamental a la igualdad, toda vez que este precedente judicial únicamente abordó la naturaleza salarial de la referida prima para asuntos pensionales[52].
Por el otro, existe una tesis encaminada a establecer que si bien es cierto que el citado fallo de unificación aborda la inclusión de la prima de riesgo en la liquidación pensional de los beneficiarios del régimen especial de quienes estuvieron vinculados laboralmente al DAS, también lo es que esta providencia extiende su aplicación a la liquidación de las prestaciones sociales, con base en el carácter salarial de la referida prima, que corresponde a una retribución al trabajador por la prestación de sus servicios, y que, además, la recibe de manera permanente y mensual[53].
Así las cosas, la Sala observa que en relación con la inclusión de la prima de riesgo como factor salarial en la liquidación de las prestaciones sociales de los empleados del DAS, no existía, para la fecha en que se produjo la decisión acusada en este trámite, un único criterio ante las diferentes posturas aplicables fijadas por la jurisprudencia emitida por esta Corporación, y que, por tanto, en tales condiciones, los jueces, en ejercicio de su autonomía judicial, podían optar por cualquiera de las fórmulas hermenéuticas que hasta entonces se habían aplicado para el entendimiento de la prima de riesgo de las personas vinculadas al extinto DAS, siempre que hicieran exposición de los criterios razonables que más se ajustaran a los supuestos fácticos del caso con una debida motivación. 4.3.
Solución al primer problema jurídico 4.3.1. Las líneas anteriores ponen de manifiesto que, sobre la inclusión de la prima de riesgo como factor salarial en la liquidación de las prestaciones sociales de quienes eran empleados del DAS, se presentan diferentes criterios en el Consejo de Estado, lo que implica que no puede hablarse de un precedente aplicable y vinculante que determine la presencia o no de un defecto.
Así las cosas, los órganos judiciales, en ejercicio de su autonomía, pueden adoptar el criterio que de forma razonable se ajuste a las circunstancias fácticas de cada caso con la suficiente motivación. En todo caso, la Subsección observa que la decisión reprochada se basó en criterios normativos razonables, adscritos explícitamente a alguno de los parámetros jurisprudenciales descritos, que establecieron la imposibilidad de incluir, con sustento en la sentencia de unificación del 1 de agosto de 2013, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, la prima de riesgo como factor salarial en la liquidación de prestaciones sociales de los empleados del DAS, en aplicación del Decreto 2646 de 1994.
En este contexto, revisada la sentencia del 15 de agosto del 2019, la Sala observa que el Tribunal efectuó un adecuado análisis normativo[54] y se fundamentó en él para negar el reconocimiento como factor salarial de la prima de riesgo en la liquidación de las prestaciones sociales de los empleados del DAS. En efecto, la autoridad judicial accionada se apoyó en artículo 4° del Decreto 2646 de 1994, que prevé que la prima de riesgo “no constituye factor salarial”, y en el literal e) del numeral 19 del articulo 150 de la Constitución Política que sustenta la potestad legislativa del Congreso para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública.
Así las cosas, la Sala considera que, en primer lugar, la providencia acusada no incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial al apartarse de la sentencia de unificación del 1 de agosto de 2013, y de las demás providencias invocadas por el accionante, toda vez que estas no son precedentes vinculantes. En segundo lugar, la providencia acusada goza de un sustento normativo aplicable al caso y que ha sido, incluso, el criterio utilizado por varias secciones del Consejo de Estado, como interpretación posible (no vinculante).
De manera que, el Tribunal como juez de segunda instancia, en ejercicio de su autonomía judicial, tomó la decisión justificándola debidamente con fundamentos principalmente de legalidad y coincidiendo con uno de los criterios hermenéuticos posibles que definió esta Corporación. 4.3.2. Por otra parte, respecto del defecto de desconocimiento del precedente constitucional, el accionante manifestó que el Tribunal Administrativo del Cauca, al sustentar su decisión de negar las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, se apartó de la sentencia SU-995 de 1999 de la Corte Constitucional que, con sustento en “una interpretación amplia y no restrictiva de la noción de salario”, establece la regla jurídica de incluir la prima de riesgo, como factor salarial, en la liquidación de las prestaciones sociales reconocidas a su favor.
La sentencia SU-995 de 1999 de la Corte Constitucional revisó diferentes fallos proferidos por distintos jueces y tribunales, que resolvieron las acciones de tutela presentadas por empleados vinculados a los centros educativos del municipio de El Plato (Magdalena), quienes, hasta la fecha de presentación de las solicitudes de amparo, no habían recibido el pago de los dineros correspondientes a varios meses de salario y a prestaciones sociales legalmente reconocidas, estas son, la prima vacacional y la prima de navidad.
Esa Corporación, en la sentencia invocada, estableció como problema jurídico: “Corresponde nuevamente a la Corte Constitucional determinar si el incumplimiento en el pago de las sumas correspondientes al salario, constituye una violación de derechos fundamentales que amerita la intervención del juez de tutela”[55]. Además, al final de esa providencia se concluyó: “[…] Por otra parte, no resulta aceptable la consideración hecha por los distintos jueces de segunda instancia al revocar los fallos revisados, cuando afirman que la ausencia de pruebas que indiquen la existencia de hijos o personas que se ven afectadas por la falta de pago de las prestaciones laborales, hace improcedente la acción. La garantía del pago cumplido de los salarios no depende de que el trabajador tenga hijos u otras personas a cargo; si los tiene, y así queda acreditado, con mayor razón debe otorgársele el amparo, pero si no ocurre así, él sigue siendo titular de un derecho que tiene el carácter de fundamental, cuya violación afecta también su derecho al sustento mínimo vital, y para restablecer éstos procede la tutela.
Con base en las anteriores consideraciones, la Corte procederá a REVOCAR las sentencias proferidas por las diferentes salas del Consejo de Estado y, en su lugar, CONFIRMAR los fallos dictados por el Tribunal Contencioso Administrativo del Magdalena en los términos señalados en esta providencia, es decir, ordenando el pago de los salarios adeudados -de acuerdo con el concepto expresado en el presente fallo-, con la respectiva indexación”[56].
Conforme a lo anterior, a esta Sala le corresponde poner de presente la ausencia de identidad fáctica y jurídica entre la sentencia invocada y el fallo del 15 de agosto de 2019, circunstancia que desvirtúa el cargo relacionado con el desconocimiento del principio de igualdad. En efecto, mientras que la decisión acusada en esta ocasión versa sobre la inclusión de la prima de riesgo como factor salarial en la liquidación de las prestaciones sociales de quienes fueron empleados del DAS, la que se adoptó en la providencia SU-995 de 1999 analiza el incumplimiento del pago de unos salarios y prestaciones sociales de unos trabajadores vinculados a una entidad territorial[57].
Así las cosas, la parte accionada no incurrió en el defecto de desconocimiento del precedente constitucional, porque la referida providencia de la Corte Constitucional no le resultaba vinculante, en la medida que no estableció una regla de decisión relacionada con la naturaleza salarial de la prima de riesgo en la liquidación de las prestaciones sociales de los funcionarios del DAS. 4.3.3.
En consecuencia, para la Sala, el órgano judicial accionado, conforme a su hermenéutica del caso, aplicó la normatividad que, en su momento, era vigente en la materia, a partir de la legislación que regula la prima de riesgo de los empleados del DAS, y a la luz de la interpretación jurisprudencial que ha definido el Consejo de Estado. El precedente constitucional y judicial invocado por el accionante, no era vinculante para el juez de segunda instancia, y por ende, la Subsección negará el amparo, en cuanto al primer problema jurídico presentado en este asunto. 4.4.
Solución al segundo problema jurídico 4.4.1. La parte tutelante indica que en este asunto se presentó el defecto de violación directa de la Constitución, cuando, en su criterio, el Tribunal Administrativo del Cauca desconoció los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, y los principios constitucionales de seguridad jurídica y de favorabilidad en materia laboral, al apartarse de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, que, en su opinión, dispone el reconocimiento de la prima de riesgo como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales de quienes eran empleados del DAS. 4.4.2.
La causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, relacionada con la violación directa de la Constitución, tiene sustento normativo en el artículo 4° Superior, que ordena, con base en la supremacía de la Carta Política, que “la Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales […]”.
Lo anterior implica que todos los jueces tienen la carga de aplicar, en todo momento, las disposiciones previstas en la Constitución y su desarrollo jurisprudencial, incluso si el problema jurídico de un caso es de índole legal[58]. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que el referido defecto se presenta cuando: “a) en la solución del caso se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; b) se trata de la violación evidente a un derecho fundamental de aplicación inmediata; c) los jueces, con sus fallos, vulneran derechos fundamentales porque no tienen en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución; y d) si el juez encuentra, deduce o se le interpela sobre una norma incompatible con la Constitución, y no aplica las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales (excepción de inconstitucionalidad)”[59]. 4.4.3.
En el presente asunto, conforme a las razones ya expuestas en la solución del primer problema jurídico, la Sala indica que la parte accionada, en el fallo reprochado, presentó un alcance probatorio coherente con el principio de la sana crítica y con el recaudo de pruebas aportado al expediente del proceso ordinario. Además, el juzgador de segunda instancia, en ejercicio de los principios de autonomía y de independencia judicial, interpretó de forma razonable la normatividad y los criterios jurisprudenciales aplicables al caso concreto, que aunque resultó desfavorable a los intereses de la parte demandante, hoy tutelante, no por ello puede catalogársele como contraria a derecho[60].
En consecuencia, esta Subsección encuentra que la autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto de violación directa de la Constitución, por afectación del principio de la seguridad jurídica, toda vez que el despacho judicial accionado, ante la presencia de diversos criterios planteados por el Consejo de Estado, adoptó una postura debidamente motivada y razonada, según su libertad de interpretación y su autonomía judicial, aspectos reconocidos en la Carta Política. 4.4.4.
Ahora bien, frente a la alegación del accionante sobre la violación directa de la Constitución por desconocer el principio de favorabilidad laboral (artículo 53 Superior), la Sala indica que no se puede hacer una valoración del referido principio en abstracto, en la que el juez constitucional simplemente establezca un criterio de elección de la hermenéutica o validez de las normas, sino que, por el contrario, es menester analizar la disyuntiva entre las disposiciones normativas aplicables que solucionen un caso concreto, para así poder elegir la que resulte más garantista al trabajador[61].
En esa medida, lo que la Subsección observa no es la elección entre dos normas posibles para la solución de este asunto, sino un análisis hermenéutico de los jueces en el que, a partir de la aplicación de una norma, seleccionan un criterio que defina la naturaleza salarial de la prima de riesgo para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales de los empleados del DAS.
Así las cosas, no resulta de recibo la afirmación de que la elección de uno de esos criterios pudiera significar una negación al juicio de favorabilidad, pues, por un lado, no es objeto de estudio la decisión de optar entre dos normas aplicables a un asunto para equilibrar las relaciones laborales, en relación con la existencia de una prestación social; y, por el otro, evidencia la pretensión del accionante de aplicar de manera absoluta un principio que acoja una interpretación conveniente a sus intereses, sin la carga argumentativa necesaria para justificar dicho actuar. 4.4.5.
Por lo anterior, esta Judicatura negará el amparo solicitado por la parte tutelante, en cuanto al segundo problema jurídico expuesto en este caso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR EL AMPARO CONSTITUCIONAL DEPRECADO POR ANDERSON EDUARDO VELASCO LÓPEZ, RESPECTO DE LOS DEFECTOS DE DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL, SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL, Y DE VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN, POR LAS RAZONES EXPUESTAS EN ESTA PROVIDENCIA.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de Sala Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2018-03386-01 JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] Folios 1 a 25 del expediente de tutela. [2] El Decreto Ley 4057 de 2011 suprimió el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS). [3] Folio 30 del expediente de tutela. [4] Folios 27 a 29 del expediente de tutela. [5] Patrimonio autónomo público. [6] La Fiduprevisora ejerció la defensa jurídica del extinto DAS y de su fondo rotatorio. [7] Folio 29 del expediente de tutela. [8] El 3 de abril de 2018, conforme al sistema de información de procesos "Justicia siglo XXI" de la página web de la rama judicial. [9] El 16 de abril de 2018, conforme al sistema de información de procesos "Justicia siglo XXI" de la página web de la rama judicial. [10] Folios 30 a 38 del expediente de tutela. [11] Folio 37 del expediente de tutela. [12] Ibíd. [13] Ibíd. [14] Ibíd. [15] Folio 38 del expediente de tutela. [16] Ibíd. [17] Folio 9 del expediente de tutela. [18] Negrilla y subrayado en el texto.
Folio 10 del expediente de tutela. [19] Subrayado y negrilla en el texto. Folio 11 del expediente de tutela. [20] Folio 13 del expediente de tutela. [21] Folios 13 y 15 del expediente de tutela. [22] Folio 15 del expediente de tutela. [23] Folio 16 del expediente de tutela. [24] Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 7 de octubre de 2019.
Expediente número: 11001-03-15-000-2019-03127-01; Sección Cuarta. Sentencias del 4 de diciembre de 2019. Expediente número: 11001-03-15-000- 2019-03968-01, del 4 de diciembre de 2019. Expediente número: 11001-03-15- 000-2019-03482-01, del 16 de octubre de 2019. Expediente número: 11001-03- 15-000-2019-03437-01, y del 10 de octubre de 2019.
Expediente número: 11001- 03-15-000-2019-02266-01; Sección Quinta. Sentencia del 20 de noviembre de 2019. Expediente número: 11001-03-15-000-2019-03673-01, entre otras. Folios 6 y 16 del expediente de tutela. [25] Negrilla en el texto. Folio 17 del expediente de tutela. [26] Folio 18 del expediente de tutela. [27] Ibíd. [28] Ibíd. [29] Folio 19 del expediente de tutela. [30] Folio 20 del expediente de tutela. [31] Ibíd. [32] Folio 21 del expediente de tutela. [33] Ibíd. [34] Folio 22 del expediente de tutela. [35] Negrilla en el texto.
Ibíd. También en el folio 6 del expediente de tutela. [36] Folios 42 y 43 del expediente de tutela. [37] Folios 79 a 85 del expediente de tutela. [38] Cfr. Corte Constitucional C-590 de 2005. [39] Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;
(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. [40] Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. [41] Sobre la razón de esta exigencia, la Corte Constitucional, en sentencia SU-116 de 2018, ha señalado expresamente: “Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”.
La Sección Quinta de esta Corporación ha reiterado el siguiente criterio, de la siguiente manera: “le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa, por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos esgrimidos por los actores dentro del trámite de tutela tanto en primera como en segunda instancia, toda vez que al analizar puntos adicionales se estaría realizando, sin competencia para ello, un estudio oficioso de una providencia judicial debidamente ejecutoriada, lo cual atentaría contra los postulados de cosa juzgada y autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera, e incluso, en una cuarta instancia”.
Consejo de Estado. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Expediente No. 11001-03-15-000-2015-01828-01. [42] Al respecto, la Corte Constitucional explica la ponderación entre estos principios en el siguiente sentido: “No se trata de convertir la tutela en un mecanismo ritualista, sino de exigir una actuación razonable para conciliar la protección eficaz de los derechos fundamentales, con los principios y valores en juego, al controvertir una providencia judicial” (sentencia T-066 de 2019). [43] Folio 39 del expediente de tutela.
La Sala también constató en el sistema de información de procesos "Justicia siglo XXI" de la página web de la rama judicial. [44] Folio 1 del expediente de tutela. [45] Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. [46] Al respecto ver las sentencias SU-961de 1999 y T-031 de 2016 de la Corte Constitucional, y la sentencia proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 5 de agosto del 2014. [47] Numerales 4.2.3. y 4.2.7. del acápite “argumentos de la solicitud de tutela” de esta providencia. [48] Según el accionante. [49] Número de expediente: 44001-23-31-000-2008-00150-01. [50] Ibídem.
Al efecto señaló: “[…] con la finalidad de unificar criterios en torno al asunto específico de la prima de riesgo de los servidores del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, como factor para el reconocimiento de las pensiones de jubilación o de vejez de quienes sean sujetos del régimen de transición pensional, la Sala en esta ocasión se permite precisar que dicha prima sí debe ser tenida en cuenta para los fines indicados.
Lo anterior, en primer lugar, porque la jurisprudencia de esta Corporación… ha entendido por salario la remuneración que percibe el trabajador por la prestación de un servicio a favor del empleador, de forma personal, directa y subordinada, el cual, no sólo está integrado por una remuneración básica u ordinaria sino también, por todo lo que bajo cualquier otra denominación o concepto, en dinero o en especies, ingrese al patrimonio del trabajador en razón a la prestación de sus servicios.
Bajo estos supuestos, ha de decirse que todas las sumas que de manera habitual y periódica perciba el trabajador, son factores que integran el salario que éste percibe lo que incide de manera directa en la forma cómo se establecen los ingresos base de cotización y liquidación de una prestación pensional. […] Así las cosas, y con el fin de unificar criterios en torno a la naturaleza de la prima de riesgo, concluye la Sala, teniendo en cuenta lo expresado en precedencia, dicha prestación sí goza de una naturaleza salarial intrínseca lo que permite que, en casos similares al presente, sea tenida en cuenta como factor salarial para efectos de establecer el ingreso base de cotización y liquidación de la prestación pensional de los servidores del extinto Departamento Administrativo de Seguridad, DAS”. [Negrilla en el texto]. [51] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 17 de enero de 2020.
Expediente número: 11001-03-15-000-2019-04740-00 (AC). [52] Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencias del 15 de agosto de 2019. Expediente No.11001-03-15-000-2019-02916-00, del 12 de septiembre de 2019. Expediente No.11001-03-15-000-2019-03376-00, y del 12 de septiembre de 2019. Expediente No.11001-03-15-000-2019-03482-00; Sección Quinta.
Sentencia del 08 de agosto de 2019. Expediente No. 11001-03-15-000-2019- 03262-00; Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 31 de octubre de 2019. Expediente No.11001-03-15-000-2019-03311-01. [53] Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección B, sentencias del 28 de marzo de 2017. Expediente No.11001-03-15-000-2017-00483-00, y del 27 de agosto de 2019.
Expediente No. 11001-03-15-000-2019-02009-01; Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 15 de agosto de 2019. Expediente No.11001-03-15-000-2019-03435-00, y del 29 de agosto de 2019. Expediente No.11001-03-15-000-2019-01686-01; Sección Cuarta. Sentencia del 10 de octubre de 2019. Expediente No.11001-03-15-000-2019-02266-01; Sección Tercera, Subsección A. Sentencias del 19 de septiembre de 2019.
Expediente No.11001-03-15-000-2019-02010-01, y del 20 de noviembre de 2019. Expediente No.11001-03-15-000-2019-03505-01. [54] Decretos 1933 de 1989, 2646 de 1994, 132 de 1994 y 1137 de 1994. [55] Acápite denominado “Problema jurídico: sobre la unificación de la jurisprudencia constitucional”. Corte Constitucional. Sentencia SU-995 de 1999. [56] Acápite denominado “9.De los casos concretos”.
Corte Constitucional. Sentencia SU-995 de 1999. [57] Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 13 de febrero de 2020. Expediente número: 11001-03-15-000-2020-00037-00(AC). [58] Corte Constitucional. Sentencia SU-098 de 2018. [59] Corte Constitucional. Sentencia T-967 de 2014. [60] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 17 de enero de 2020.
Expediente número: 11001-03-15-000-2019-04740-00 (AC). [61] Corte Constitucional. Sentencia T-730 de 2014. “El principio de favorabilidad «se consagra en materia laboral, no sólo a nivel constitucional sino también legal». Determina «en cada caso concreto cuál norma es más ventajosa o benéfica para el trabajador». || Sobre su aplicación, ha dicho este Tribunal Constitucional lo siguiente: «[S]e aplica en aquellos casos en que surge duda en el operador jurídico sobre cuál es la disposición jurídica aplicable al momento de resolver un asunto sometido a su conocimiento, al encontrar que dos o más textos legislativos vigentes al momento de causarse el derecho, gobiernan la solución del caso concreto.
En estos eventos los cánones protectores de los derechos del trabajador y la seguridad social ordenan la elección de la disposición jurídica que mayor provecho otorgue al trabajador, o al afiliado o beneficiario del sistema de seguridad social. El texto legal así escogido debe emplearse respetando el principio de inescindibilidad o conglobamento, es decir, aplicarse de manera íntegra en su relación con la totalidad del cuerpo normativo al que pertenece, sin que sea admisible escisiones o fragmentaciones tomando lo más favorable de las disposiciones en conflicto, o utilizando disposiciones jurídicas contenidas en un régimen normativo distinto al elegido»”.