ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR AUSENCIA DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / EXISTENCIA DE OTRO MECANISMO DE DEFENSA / RECURSO DE APELACIÓN [L]a parte accionante hace referencia a que los jueces de primera y segunda instancia del proceso objeto de estudio, no analizaron que las circunstancias en que se produjo el deceso del ex agente de la policía [P.R.], no fue en simple actividad sino en actos especiales del servicio, tal y como quedó demostrado en el expediente ordinario, asunto que marca la diferencia al momento de definir el régimen pensional aplicable a [M.D.R.].

Estos argumentos hacen referencia a la posible configuración de un defecto fáctico por falta de valoración probatoria. Al respecto, es preciso indicar que el accionante no explicó, en concreto, cuál fue el material probatorio que considera no fue valorado por el a quo y el ad quem, en las sentencias proferidas, respectivamente, el 3 de diciembre de 2018 y el 18 de septiembre de 2019, que daban cuenta de las circunstancias en las que afirma falleció [F.P.R.]; es decir, no explicó con suficiencia en qué consistió el defecto endilgado a las autoridades judiciales.

En todo caso, la Sala no puede pasar por alto que, en la medida en que el reproche está dirigido en contra del fallo proferido en primera instancia, era necesario que el tutelista presentara esta inconformidad dentro del proceso ordinario, a través del ejercicio del recurso de apelación como mecanismo de defensa judicial idóneo, lo que no ocurrió. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA VALORACIÓN PROBATORIA / DESAPARICIÓN DEL SOLDADO – Fue dado de baja por desaparición / RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES – Acreditado / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD / DEVOLUCIÓN DE LA COMPESACIÓN POR MUERTE DEL SOLDADO – Debe realizar la devolución toda vez que es incompatible con el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes / AUSENCIA DE EXTRALIMITACIÓN DE LA COMPETENCIA DEL JUEZ – Al decidir el asunto en segunda instancia / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [E]l Tribunal Administrativo del Magdalena determinó que el régimen aplicable en el sub lite, no es el perteneciente a la Policía Nacional, pues el agente [F.A.P.R.] no cumplió 12 años de servicio, requisito necesario para ser acreedor de la pensión de sobrevivientes; sino el contenido en la Ley 100 de 1993, por favorabilidad, en la medida en que encontró cumplidas las exigencias del artículo 46 ibídem para que [M.D.R.] tuviera derecho a la referida prestación. En ese orden, el juez de segunda instancia, una vez resolvió el problema jurídico planteado, entró a verificar asuntos derivados de la aplicación de la Ley 100 de 1993, determinados en las reglas jurisprudenciales establecidas por el Consejo de Estado.

En concreto, la autoridad judicial tutelada advirtió que, en cumplimiento del principio de inescindibilidad, la señora [M.D.R.] no podía ser acreedora de dos beneficios contenidos cada uno en un régimen diferente, razón por la que, al reconocerle la pensión de sobrevivientes pretendida en la demanda en aplicación de la Ley 100 de 1993, era necesario ordenar la devolución de la suma pagada por la Policía Nacional por concepto de compensación por muerte, pues esta última prestación provenía del régimen contenido en el Decreto 1213 de 1990.

Así las cosas, la Sala observa que, la cuestión planteada por la Policía Nacional en su recurso de apelación dentro del proceso ordinario, fue el asunto abordado por el ad quem en la sentencia del 18 de septiembre de 2019, cuestión diferente es que, como efecto directo de que determinara que el régimen aplicable era la Ley 100 de 1993, encontrara necesario emitir un pronunciamiento de fondo acerca de la compensación por muerte reconocida a [M.D.R.].

Por lo tanto, esta Sala concluye que el Tribunal Administrativo del Magdalena no incurrió en un defecto procedimental absoluto, puesto que no excedió el límite de competencia de segunda instancia, toda vez que la decisión que profirió relacionada con la compensación por muerte fue consecuencia de haber resuelto los reproches del recurso de apelación presentados por la Policía Nacional.

( ) La lectura de este precepto permite apreciar sin dificultad que la decisión que adoptó el Tribunal que conoció en segunda instancia del proceso ordinario no encuadra en el supuesto de hecho que aquel incorpora. Esta norma hace referencia a la posibilidad o facultad que tiene la administración de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa para demandar sus propios actos en los que reconozca prestaciones periódicas; y tiene como límite impuesto por el propio legislador, que no se pueden recuperar sumas correspondientes a prestaciones que fueron pagadas a particulares de buena fe.

Al respecto, es preciso destacar que la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que conoció la autoridad judicial tutelada no fue presentada por la Policía Nacional, y por ende, mucho menos, esta pretendía la nulidad de uno de sus propios actos administrativos. Además de ello, al margen de que la compensación por muerte haya sido pagada a [M.D.R.] de buena fe, lo cierto es que esta no corresponde a una prestación periódica.

Por las razones expuestas, resulta claro concluir que el Tribunal Administrativo del Magdalena no incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del literal C del numeral 1 del artículo 164 ibídem en la sentencia del 18 de septiembre de 2019, puesto que el caso concreto no configura el supuesto de hecho que persigue los efectos jurídicos de la norma citada.

NOTA DE RELATORÍA: El Consejero Guillermo Sánchez Luque aclaro voto en esta providencia en el mismo sentido que lo hizo en el radicado 11001-03-15-000- 2018-03386-01, según el cual se debió declarar la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00485-00(AC) Actor: WHILIMAND PLATA RANGEL. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA Referencia: Acción de tutela. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide en primera instancia la acción de tutela interpuesta por Whilimand Plata Rangel en contra del Tribunal Administrativo del Magdalena.

ANTECEDENTES Solicitud de tutela Whilimand Plata Rangel, en su condición de heredero de María Dominga Rangel de García, a través de apoderado judicial, presentó solicitud de amparo de sus derechos al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al debido proceso y a la confianza legítima, que consideró fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo del Magdalena, con ocasión de la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2019 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 47001-33-33-007-2013-00105-01, que modificó la decisión de primera instancia. 2.

Hechos 2.1. El Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, en Resolución 6562 del 3 de julio de 1990[1], resolvió dar de baja al señor Frank Alfonso Plata Rangel, a partir del 17 de junio del mismo año, por la causal de presunción de muerte contenida en el artículo 133 del Decreto 1213 de 1990, debido a que, desde el 17 de junio de 1988, el agente fue desaparecido.

Por esta razón, a María Dominga Rangel de García, en su condición de madre del extinto agente de policía, se le reconoció una compensación por muerte, a través de la Resolución 3887 del 5 de marzo de 1991, proferida por el Ministerio de Defensa Nacional. 2.2. María Dominga Rangel de García presentó demanda[2] en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, con las pretensiones de que se declarara la nulidad del acto administrativo núm. S- 2012-0272741-DIPON del 2 de febrero de 2012[3], y, en consecuencia, le reconocieran pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de su hijo, Frank Alfonso Plata Rangel. 2.3.

El asunto correspondió decidirlo al Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta, autoridad que, en la sentencia emitida el 3 de diciembre de 2018[4], accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó, a título de restablecimiento del derecho, que la Policía Nacional reconociera y pagara pensión de sobrevivientes a la señora María Dominga Rangel de García. Como fundamento de su decisión, explicó que, a pesar de que la Policía Nacional tiene su propio régimen bajo el cual no es posible otorgar el beneficio pensional pretendido a la señora Rangel, por favorabilidad, fueron extensivos los efectos de la Ley 100 de 1993, régimen general en el que sí se cumplieron los requisitos necesarios para tal fin. 2.4.

La Policía Nacional presentó escrito de apelación[5] en contra de la anterior providencia, en el que argumentó, por un lado, que Frank Alfonso Plata Rangel no tenía vínculo legal con la institución al momento de su deceso; por otro lado, que la Ley 100 de 1993 no había entrado en vigencia cuando este falleció, por lo que no le era aplicable el régimen general de pensiones; y, finalmente, que el artículo 122 del Decreto 1213 de 1990 dispone que el reconocimiento pensional de sobreviviente procede si el extinto agente cumplió 12 años de servicio, lo que no ocurrió en el caso concreto. 2.5.

Por su lado, la parte demandante no presentó recurso de apelación. Sin embargo, María Dominga Rangel de García falleció el 19 de agosto de 2019, conforme al registro de defunción con indicativo serial 09785840[6]. 2.6. El Tribunal Administrativo del Magdalena profirió sentencia de segunda instancia, el 18 de septiembre de 2019[7], en la que modificó el fallo del a quo, en el sentido de confirmar el reconocimiento de la pensión de sobreviviente en favor de la demandante, y de adicionar: “En el evento de que se haya realizado algún pago a favor de la accionante por concepto de compensación por muerte, deberá descontarse la porción correspondiente de los valores adeudados, por las razones expuestas”[8].

(La Sala resalta). Como sustento de su providencia, el tribunal afirmó que, si bien la norma especial de la Policía Nacional no previó la pensión de sobrevivientes para beneficiarios de agentes que perdieran la vida en actos del servicio y que no hubieran cumplido por lo menos 12 años activos, lo cierto es que, dicho vacío normativo fue suplido con la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, el 30 de mayo de 2019[9], en la que se aplicó por favorabilidad la Ley 100 de 1993, que sí permite otorgar dicha prestación. El juez ordinario de segunda instancia encontró que en el caso concreto se cumplieron los requisitos contenidos en el artículo 46 ibídem para que la señora María Dominga Rangel de García fuera beneficiaria de la pensión de sobreviviente con ocasión de la muerte su hijo ex agente de policía. Por último, el Tribunal Administrativo del Magdalena determinó que era procedente, por inescindibilidad de la norma, ordenar el descuento de lo que en su momento la Policía Nacional había pagado a la demandante por concepto de compensación por muerte, en virtud del Decreto 1213 de 1990, pues conforme con las reglas jurisprudenciales establecidas en la sentencia de unificación, no es posible que una persona sea acreedora de dos beneficios contenidos en regímenes pensionales diferentes. 3.

Pretensiones de tutela El actor solicitó como pretensiones de tutela: i) amparar los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al debido proceso y a la confianza legítima; ii) ordenar al Tribunal Administrativo del Magdalena que dicte una sentencia en reemplazo de la proferida el 18 de septiembre de 2019, en la que, por un lado, respete el principio de congruencia, por otro lado, limite su estudio a los argumentos de inconformidad contenidos en el escrito de apelación interpuesto dentro del proceso ordinario, y, finalmente, no disponga el reintegro de dinero por concepto de compensación por muerte; y iii) en caso de que se realice un nuevo análisis y se aplique el régimen especial de la Policía Nacional, que el ad quem determine que la muerte del extinto agente Frank Alfonso Plata Rangel fue en actos especiales del servicio. 4.

Argumentos de la solicitud de tutela Whilimand Plata Rangel indicó en su escrito de solicitud de amparo constitucional que la providencia proferida por la autoridad judicial tutelada es violatoria de sus garantías fundamentales, en su condición de heredero de María Dominga Rangel de García, puesto que en dicha providencia se incurrió en un defecto sustantivo por ser incongruente con los motivos de inconformidad del recurso de apelación presentado por la Policía Nacional.

Para sustentar sus afirmaciones, expuso los argumentos que la Sala resume a continuación: 4.1. La sentencia de unificación del 30 de mayo de 2019 proferida por el Consejo de Estado, y todas aquellas providencias que ordenan la devolución de la compensación por muerte al aplicar la Ley 100 de 1993, imponen cargas desproporcionadas a los beneficiarios de la mencionada prestación. Ahora, si bien el régimen de la Policía Nacional y el régimen general de la Ley 100 de 1993 son incompatibles, y, además, no puede vulnerarse el principio de inescindibilidad de las normas, lo cierto es que la compensación por muerte no puede ser considerada parte de las prestaciones pensionales, dado que son autónomas.

Además, el Consejo de Estado, en sus fallos de unificación del 1 de marzo de 2018 y del 30 de mayo de 2019, no analizó el artículo 3 de la Ley 923 de 2004, que dispone que la compensación por muerte es compatible con la pensión o asignación de retiro. 4.2. Los jueces de primera y segunda instancia ordinarios no analizaron las circunstancias en que se produjo la muerte de Frank Plata Rangel, que no fue en simple actividad sino en actos especiales del servicio, lo que ameritaba un trato diferente al momento de definir el régimen pensional. 4.3.

El Tribunal Administrativo de Magdalena excedió el rango de su competencia en segunda instancia, a pesar de que, en la sentencia del 18 de septiembre de 2019, en el acápite de “competencia”, indicó que su pronunciamiento estaba limitado exclusivamente a los argumentos del escrito de apelación presentado en el proceso ordinario. Así, los motivos de inconformidad de la Policía Nacional estuvieron dirigidos a cuestionar, por un lado, que la Ley 100 de 1993 no estaba vigente al momento en que falleció Frank Alfonso Plata Rangel, por lo que no le era aplicable; y, por otro lado, que el régimen especial exigía un mínimo de 12 años de servicio, requisito que no fue cumplido por el ex agente.

Por lo tanto, el ad quem solo podía pronunciarse sobre los dos anteriores temas, no obstante, la autoridad judicial ordenó el reintegro de la suma reconocida a la señora María Dominga Rangel de García, por concepto de compensación por muerte, suma que actualmente asciende a unos cincuenta millones de pesos. Por último, esta medida desproporcionada no puede tener sustento en que la compensación por muerte cubrió la misma contingencia que la pensión de sobrevivientes de la Ley 100 de 1993, puesto que son prestaciones diferentes e independientes que no persiguen igual finalidad. 4.4.

La compensación por muerte fue una prestación recibida de buena fe, razón por la que, en virtud del literal C del numeral 1 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, María Dominga Rangel de García no estaría en la obligación de devolverla. 5. Trámite de tutela e intervenciones 5.1. El Despacho del magistrado ponente, con auto del 14 de febrero de 2020[10]: i) admitió la acción; ii) requirió al señor Whilimand Plata Rangel para que informara sobre la posible existencia de otros herederos de la señora María Dominga Rangel de García; y, iii) vinculó a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, al Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta, y a las personas que informara el tutelante que también tenían la condición de herederos de la misma causante. 5.2.

El Tribunal Administrativo del Magdalena respondió que no vulneró garantías fundamentales del accionante, por lo que solicitó que prevaleciera el principio de autonomía e independencia judicial, y que en consecuencia, se negara el amparo constitucional. Explicó que al analizar el caso concreto, encontró que de acuerdo con las normas y las reglas jurisprudenciales aplicables al asunto objeto de estudio, era necesario modificar la decisión de primera instancia en el sentido de ordenar el descuento del dinero pagado por la Policía Nacional a María Domina Rangel de García por concepto de compensación por muerte. 5.3.

La Policía Nacional contestó que el Tribunal Administrativo del Magdalena aplicó la regla jurisprudencial desarrollada por el Consejo de Estado en la sentencia del 30 de mayo de 2019, que determina que, por favorabilidad, se puede reconocer la pensión de sobrevivientes prevista en la Ley 100 de 1993, pero que en consecuencia, debía darse cumplimiento de forma íntegra a lo dispuesto en el referido régimen general de prestaciones sociales, razón por la que el valor de la compensación por muerte, del Decreto 1213 de 1990, reconocido a María Dominga Rangel de García, debía ser devuelto, pues una persona no podía ser beneficiario de estipulaciones contenidas en regímenes diferentes.

Finalmente, manifestó que en el presente caso no se configuró un perjuicio irremediable para que sea procedente la acción de tutela. 5.4. El apoderado del accionante informó al Despacho del magistrado ponente, que Carlos Daniel Uribe Rangel, Zunilda Uribe Rangel, Javier Humberto García Rangel, Miguel Antonio Plata Rangel y Martha Elena Plata Rangel también eran herederos de María Dominga Rangel de García. Estas personas fueron vinculadas al trámite de la presente tutela en virtud del numeral tercero del auto admisorio proferido el 14 de febrero de 2020, razón por la que la Secretaría General del Consejo de Estado procedió a notificarlos[11], no obstante, guardaron silencio.

CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para decidir la presente acción de tutela en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en el Decreto 2591 de 1991, en el Decreto 1983 de 2017 que modificó el Decreto 1069 de 2015 y en el Acuerdo de Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 del 12 de marzo de 2019[12]. 2.

Procedibilidad de la acción Como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional y particularmente la sistematización realizada en la sentencia C-590 de 2005, en los casos en que la solicitud de amparo se dirige contra una providencia judicial, es pertinente realizar, primero, un examen de procedibilidad general[13] para, luego, en caso de resultar superado dicho análisis, proceder al estudio de los defectos aducidos por el accionante, conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial[14], para emitir un pronunciamiento de fondo que resuelva el problema jurídico planteado del caso. 2.1.

Respecto a la legitimación en la causa por activa, la Sala afirma que se encuentra acreditada, porque Whilimand Plata Rangel, en su condición de heredero de María Dominga Rangel de García, es titular de los derechos que adujo fueron vulnerados dentro del proceso ordinario objeto de reproche, y, por lo tanto, en caso de configurarse los defectos alegados resultaría afectado en relación con sus garantías al debido proceso y acceso a la administración de justicia. También está probada la legitimación en la causa por pasiva porque el Tribunal Administrativo del Magdalena fue la autoridad que dictó la sentencia del 18 de septiembre de 2019, que según el tutelante, vulneró sus derechos fundamentales. 2.2.

Exposición clara de los hechos y fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial, su relevancia constitucional y la subsidiariedad La solicitud de protección de los derechos fundamentales que pueden resultar afectados por la actuación de las autoridades judiciales al proferir sus providencias, exige una mayor carga argumentativa por parte del sujeto que pretende el amparo constitucional, toda vez que es necesario hacer una ponderación entre la finalidad de la acción de tutela como garantía iusfundamental, y los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que gobiernan las decisiones judiciales[15].

La carga argumentativa implica un ejercicio de concreción que, primeramente, se cumple a partir del requisito de que la parte actora presente con suficiencia y claridad el reproche que endilga a la providencia que considera vulneradora de sus derechos fundamentales. Luego, este reproche debe tener la suficiente relevancia constitucional para transcender de la discusión litigiosa propia del proceso ordinario, a un asunto de que, por referirse a una posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental, haga procedente la intervención del juez de tutela.

Intervención que debe ser subsidiaria[16] y excepcional, pues, en todo caso, las providencias son proferidas en un proceso judicial que cuenta con los mecanismos de defensa de los derechos fundamentales, y que, una vez en firme, goza de presunción de constitucionalidad y de legalidad. De acuerdo con la jurisprudencia, el requisito de relevancia constitucional persigue, como mínimo, tres finalidades, las cuales son: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional[17] y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad[18];

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales[19] y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces[20]”[21]. Ahora, definir lo que es o no relevante en el plano constitucional, depende de verificar que, a primera vista, el reproche esté dirigido contra una posible afectación o vulneración de las garantías constitucionales relacionadas con el núcleo de los derechos fundamentales y, en especial, el derecho al debido proceso constitucional[22].

Para ello, la jurisprudencia constitucional, a partir de la mencionada sentencia C-590 de 2005, ha definido cuáles son los requisitos específicos de procedencia que pueden ser alegados como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto. Así pues, la solicitud de amparo debe estar acompañada de la exposición de razones por las cuales la providencia adolece de alguno de los defectos en los términos en que el máximo Tribunal Constitucional ha establecido que estos se configuran y los supuestos en que cada uno de ellos se manifiesta.

Por tanto, el requisito de relevancia constitucional exige que la alegación en la solicitud de amparo esté dirigida a exponer una valoración en sentido negativo de la actuación jurisdiccional, en clave de los defectos como han sido definidos por la jurisprudencia. Así, son improcedentes los argumentos destinados a proponer fórmulas que habrían podido ser tenidas en cuenta en el proceso ordinario, o reiterar las ya expuestas en este, toda vez que, como lo ha establecido la Corte Constitucional, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”[23].

Por su parte, el carácter subsidiario de la acción de tutela está definido expresamente en el artículo 86 Superior como presupuesto general de procedibilidad de la misma, al establecer que “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

A su vez, dicho presupuesto se desarrolló en el artículo 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 1991[24]. Estas disposiciones son claras al establecer que la acción de tutela no es un medio principal de defensa de los derechos fundamentales, por lo tanto, se debe acudir a los mecanismos ordinarios de defensa que resulten idóneos y eficaces para su amparo, con el fin de: i) prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta a la que adelanta el proceso ordinario; ii) que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el Legislador; y iii) que los ciudadanos observen un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es esta la forma de enmendar deficiencias, errores o deducidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial[25].

Lo anterior conduce a que, en armonía con los requisitos de procedibilidad comentados previamente, el juez constitucional tenga claridad sobre cuál es el reproche elevado contra una providencia para determinar si el mismo goza de relevancia constitucional, y si, la persona solicitante de amparo contaba con los mecanismos de defensa dentro del proceso ordinario o pretende utilizar la tutela como recurso principal[26].

Un riguroso estudio de este requisito concluye que la tutela no puede ser manipulada ante un simple desacuerdo de las partes con la providencia reprochada con afectación de la figura de cosa juzgada, y con la pretensión de controvertir situaciones jurídicas consolidadas que tuvieron su oportunidad de ser discutidas. De manera que la excepcional procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales no se satisface, en términos de subsidiariedad, con un simple chequeo en abstracto del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial; debe realizarse, además, un examen en concreto, en relación con el tipo de reproche y su relevancia constitucional, para garantizar que la solicitud al juez de amparo se hace como una alternativa judicial de carácter subsidiario —no principal—.

Los argumentos expuestos en el escrito de solicitud de amparo de tutela serán revisados desde los parámetros constitucionales de los requisitos generales de exposición suficiente de hechos y argumentos, relevancia constitucional y subsidiariedad. Solo en aquellos casos en que se superen dichos requisitos, la Sala continuará con el estudio de las demás exigencias de procedibilidad, y si hay lugar a ello, a emitir un pronunciamiento de fondo en lo que corresponda. 2.2.1.

El primer cargo que la Sala analizará consiste en los reproches que el accionante presentó en contra de las sentencias de unificación del 1 de marzo de 2018 y del 30 de mayo de 2019 proferidas por el Consejo de Estado. En el sentir del tutelante, estas providencias, y otras, imponen cargas desproporcionadas para los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, y desconocen que esta prestación y la compensación por muerte son compatibles, autónomas y diferentes.

Al respecto, es preciso recordar que la Corte Constitucional, en el fallo C- 590 de 2005, determinó que la tutela contra providencia judicial, para ser procedente, debía contener como únicas causales, alguno de los defectos decantados por su jurisprudencia. El accionante, con estos argumentos, no atribuye a la sentencia del 18 de septiembre de 2019, alguna de las causales que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para que proceda la tutela contra providencia judicial.

Por el contrario, se tratan de consideraciones particulares y de legalidad que no corresponde definir al juez constitucional dentro del estudio relacionado con la posible vulneración de derechos fundamentales a partir de la configuración de un defecto en la providencia atacada. Por lo tanto, la Sala no encuentra que este primer cargo supere los requisitos de exposición suficiente de hechos y argumentos, pues el fundamento de la inconformidad no cuestiona alguna actuación de la autoridad judicial tutelada; y de relevancia constitucional, pues no expone un asunto que gire en torno a la violación de garantías iusfundamentales. 2.2.2.

El segundo reproche de la parte accionante hace referencia a que los jueces de primera y segunda instancia del proceso objeto de estudio, no analizaron que las circunstancias en que se produjo el deceso del ex agente de la policía Plata Rangel, no fue en simple actividad sino en actos especiales del servicio, tal y como quedó demostrado en el expediente ordinario, asunto que marca la diferencia al momento de definir el régimen pensional aplicable a María Dominga Rangel de García. Estos argumentos hacen referencia a la posible configuración de un defecto fáctico por falta de valoración probatoria.

Al respecto, es preciso indicar que el accionante no explicó, en concreto, cuál fue el material probatorio que considera no fue valorado por el a quo y el ad quem, en las sentencias proferidas, respectivamente, el 3 de diciembre de 2018 y el 18 de septiembre de 2019, que daban cuenta de las circunstancias en las que afirma falleció Frank Plata Rangel; es decir, no explicó con suficiencia en qué consistió el defecto endilgado a las autoridades judiciales.

En todo caso, la Sala no puede pasar por alto que, en la medida en que el reproche está dirigido en contra del fallo proferido en primera instancia, era necesario que el tutelista presentara esta inconformidad dentro del proceso ordinario, a través del ejercicio del recurso de apelación como mecanismo de defensa judicial idóneo, lo que no ocurrió. Ahora bien, es preciso destacar que, en el escrito de solicitud de amparo constitucional, el accionante afirmó que “[…] no consideró necesario interponer recurso de apelación […]”[27] en contra el fallo del 3 de diciembre de 2018, debido al sentido del mismo, manifestación que contradice el defecto analizado.

Estas circunstancias implican que, para emitir un pronunciamiento de fondo, además de que sería necesario realizar un estudio de oficio de la demanda, las pruebas y las sentencias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho para determinar si se configuró el defecto alegado, haría que, por un lado, la tutela se edifique como un mecanismo principal de defensa judicial, y, por otro lado, que el juez constitucional reemplace la competencia propia del ordinario.

Por estas razones, bajo los parámetros constitucionales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala encuentra que el segundo cargo analizado no supera los requisitos de exposición suficiente de hechos y argumentos y de subsidiariedad. 2.2.3. Cuestión diferente ocurre con los demás cargos de tutela, que sí superan el requisito de exposición suficiente de hechos y argumentos.

Por un lado, el accionante afirmó que la sentencia del 18 de septiembre de 2019 incurrió en incongruencia al extralimitar la competencia de segunda instancia, debido a que la compensación por muerte no fue un asunto debatido en el recurso de apelación interpuesto por la Policía Nacional. Este argumento hace referencia a la posible configuración de un defecto procedimental absoluto.

Por otro lado, el tutelante planteó que se desconoció el literal C del numeral 1 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, pues la compensación por muerte fue percibida de buena fe y por lo tanto, no habría lugar a devolverla. Este reproche consiste en lo que la jurisprudencia ha llamado un defecto sustantivo. Al mismo tiempo los argumentos expuestos superan el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que, de configurarse los defectos invocados en los términos antes expuestos, se afectarían de forma directa las garantías iusfundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso en su dimensión constitucional.

Por último, el requisito de subsidiariedad la Sala lo considera cumplido, dado que, por estar alegada la vulneración de derechos fundamentales en el fallo de segunda instancia del proceso ordinario, la parte actora no cuenta con un mecanismo de defensa judicial con el que pueda controvertir la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que modificó la sentencia de primera instancia; ni se advierte la configuración de alguna causal de procedibilidad del recurso extraordinario de revisión. En consecuencia, la Sala continuará con el estudio de los demás requisitos generales en relación con los defectos sustantivo y procedimental absoluto, para emitir un pronunciamiento de fondo, si a ello hay lugar. 2.3.

El requisito de inmediatez se encuentra superado en el sub lite, al tener en cuenta que la sentencia reprochada fue proferida el 18 de septiembre de 2019, y la acción constitucional fue radicada el 10 de febrero de 2020, es decir, dentro del término razonable que la jurisprudencia Constitucional y que esta Corporación han definido en seis meses[28]. 2.4.

La irregularidad procesal alegada tiene la entidad para afectar la decisión reprochada, toda vez que, en caso de que el Tribunal Administrativo del Magdalena hubiera excedido sus competencias como juez de segunda instancia, como lo afirmó el accionante, no habría modificado el fallo en el sentido de ordenar la devolución de la suma de dinero pagada por concepto de compensación por muerte. 2.5.

Finalmente, la providencia cuestionada en la presente oportunidad no es una sentencia de tutela. Así las cosas, la Sala tiene por satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción y avanza, por ende, a emitir un pronunciamiento de fondo. 3. Problemas Jurídicos A la Sala le corresponde establecer si el Tribunal Administrativo del Magdalena vulneró los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al debido proceso y a la confianza legítima, con la sentencia que emitió el 18 de septiembre de 2019.

En concreto, la Sala deberá determinar si la autoridad tutelada incurrió: (i) En un defecto procedimental, por incongruencia en la sentencia, por haber ordenado la devolución de la compensación por muerte pagada a María Dominga Rangel de García, a pesar de que esto no fue objeto de reproche en el escrito de apelación interpuesto por la Policía Nacional.

(ii) En un defecto sustantivo, por desconocimiento del literal C del numeral 1 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, debido a que la compensación por muerte fue percibida de buena fe, y, por lo tanto, no habría lugar a que fuera devuelta. 4. Solución a los problemas jurídicos 4.1. Al defecto procedimental En el primer problema jurídico plantea un cuestionamiento en relación con el límite que establece el escrito de apelación a la competencia del juez de segunda instancia, situación que le corresponde analizar a la Sala, pues la transgresión de ese límite ha sido considerada por la Corte Constitucional como un defecto procedimental absoluto[29]. 4.1.1.

Sobre este asunto, es preciso traer el principio tantum devolutum quantum apellatum que determina que el juez de segunda instancia solamente puede pronunciarse sobre los aspectos que hayan sido reprochados en el recurso de apelación, y que ha sido dispuesto por la ley[30] y por la jurisprudencia[31]. Este principio, a su vez, deriva de los principios de (i) congruencia, que garantiza que el juez únicamente se pronunciará sobre lo discutido, demandado o probado en el proceso[32] y del (ii) dispositivo, que establece que son las partes quienes tienen la facultad de reclamar la tutela jurídica de su derecho y no las autoridades judiciales, por lo que las pretensiones del accionante, al ser un reflejo de su voluntad, determinan el campo de decisión del juez[33].

La finalidad de los principios mencionados es garantizar los derechos de defensa y contradicción de los sujetos procesales, evitando que el juez pueda sorprenderlas en su decisión con asuntos que no fueron reprochados, más aún cuando se trata de la última instancia de un proceso que no podrá ser objeto de ninguna réplica[34]. En caso de no protegerse estas garantías el juez estaría suplantando a la parte en la decisión del alcance de la protesta y extralimitando su competencia[35].

Sin embargo, este condicionamiento de la decisión de segunda instancia al contenido de la apelación no debe entenderse de forma absoluta, rígida y formalista, reduciendo el límite a una valoración en abstracto o formal sobre la literalidad del contenido del escrito de alzada, pues, en todo caso, el juez en el Estado Social de Derecho “ha dejado de ser el `frío funcionario que aplica irreflexivamente la ley´, convirtiéndose en el funcionario -sin vendas- que se proyecta más allá de las formas jurídicas”[36].

En ese sentido, tiene la obligación de dirigir el proceso de manera “tendiente a materializar un orden justo que se soporte en decisiones que consulten la realidad y permitan la vigencia del derecho sustancial, y con ello la realización de la justicia material”[37]. Este rol del juez que busca la justicia material y la efectividad de sus decisiones, se hace explícito en ciertas previsiones legales que le exigen a la autoridad judicial hacer una valoración que, sin desconocer el límite de su competencia, determinado por el principio de tantum devolutum quantum apellatum, se refiera a aspectos que no aparecen explícitamente reprochados dentro del escrito de apelación, pero que resultan necesarios para resolver el caso puesto a su conocimiento.

Un ejemplo de ello se encuentra en el régimen procesal, en el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP) que, partiendo del límite comentado en la competencia del juez de segunda instancia, dispone que puede pronunciarse de oficio sobre cuestiones establecidas en la ley (caducidad, falta de legitimación, indebida escogencia de la acción, entre otras)[38]; o en la misma disposición normativa, se prevé la facultad de que, en los casos en que modifica la decisión de primera instancia, se refiera a puntos que aunque no hayan sido planteados en la apelación, resulten indispensables para efectos de la nueva decisión, aun cuando estos puedan llevar al apelante único a una situación más desfavorable que aquella obtenida en primera instancia[39].

En este mismo sentido, dentro de régimen procesal de lo contencioso administrativo, en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el legislador facultó al juez de segunda instancia para decidir todas las excepciones de fondo, siempre y cuando no perjudiquen al único apelante. Esta prerrogativa da cuenta de que, dentro de la regla general definida por el principio de tantum devolutum quantum apellatum, la competencia del juez se desarrolla en una lógica activa, que persigue la justicia material. 4.1.2.

En este escenario, la Sección Tercera del Consejo de Estado se pronunció en la sentencia de unificación del 6 de abril de 2018[40], en la que, entre otros puntos, definió ciertos parámetros relacionados con la competencia del juez de segunda instancia. En el caso, la Sección Tercera unificó para sentar precedente sobre el reconocimiento del lucro cesante a favor de los padres del hijo que fallece y, en este contexto, expuso la existencia de dos posiciones jurisprudenciales sobre el alcance de la competencia del ad quem.

Una primera línea, explicó esta Corporación, establecía que el juez únicamente podía pronunciarse sobre lo expresamente manifestado en el recurso de apelación. Otra, planteaba que podía referirse a todos los temas implícitos o consustanciales a los reproches que el recurrente propusiera en su recurso de alzada. Finalmente, concluyó que, de conformidad con el principio de congruencia y con los límites competenciales del ad quem frente al recurso de apelación: “[…] si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único […]”.

Así las cosas, esta regla lleva a la armonización del límite de la competencia del juez de segunda instancia y la finalidad de la función judicial en la búsqueda de la justicia material. 4.1.3. En el presente caso, la Sala observa que el recurso de apelación interpuesto por la Policía Nacional dentro del proceso ordinario objeto de tutela, giró en torno a cuestionar el régimen pensional aplicable a la señora María Dominga Rangel de García, pues consideró que, de una parte, no era posible otorgar los beneficios contenidos en la Ley 100 de 1993; y, de otra parte, que no se cumplieron los requisitos necesarios para conceder la pensión de sobrevivientes regulada en el Decreto 1213 de 1990.

El Tribunal Administrativo del Magdalena, para solucionar el problema jurídico puesto en su conocimiento en segunda instancia, acudió a la sentencia de unificación proferida sobre la materia por el Consejo de Estado, el 30 de mayo de 2019. En esta oportunidad, el alto tribunal decantó: “1.1.11. Compatibilidad de las prestaciones y procedencia de los descuentos de lo recibido por concepto de compensación por muerte 111.

Al establecerse que el régimen que se debe atender en su integridad en virtud de la regla de favorabilidad es el contenido en la Ley 100 de 1993, es preciso referirse a la consecuencia que de ello se desprende, frente a las prestaciones pagadas por la entidad con base en el Decreto 1212 de 1990. 112. Habida cuenta de que la compensación por muerte es una prestación propia del Decreto 1212 de 1990 y no del régimen general previsto en la Ley 100 de 1993, es necesario concluir que deben efectuarse los respectivos descuentos de lo que se hubiere pagado como consecuencia de la aplicación de aquel decreto, pues ambos regímenes resultan incompatibles. 113.

Adicionalmente, la contingencia que ampara tal prestación se encuentra cubierta con el reconocimiento pensional. En efecto, dadas las características de las prestaciones por muerte que concede el régimen de la Policía Nacional, emerge que su naturaleza jurídica es la de una prestación que tiene la finalidad de cubrir el riesgo de la muerte al que están enfrentados, de manera especial, los miembros de la Fuerza Pública, propósito que se enmarca en el concepto que esta Sección ha tenido de prestación social […]. […] 13.

Reglas de unificación 129. De todo lo expuesto se extraen las siguientes reglas de unificación de la jurisprudencia en el tema puesto a consideración: 1. Con fundamento en la regla de favorabilidad contenida en el artículo 288 de la Ley 100 de 1993, los beneficiarios de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional fallecidos en simple actividad con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004 y con posterioridad a la vigencia de aquella ley, pueden beneficiarse de la pensión de sobrevivientes prevista por el régimen general contenido en sus artículos 46, 47 y 48.

Este régimen deberá aplicarse en su integridad para efectos del reconocimiento de la prestación, esto es, lo relativo al monto de la pensión, el ingreso base de liquidación y el orden de beneficiarios. 2. Como consecuencia de lo anterior y en atención al principio de inescindibilidad normativa, de la suma adeudada por concepto de pensión de sobrevivientes en virtud de la aplicación de la Ley 100 de 1993, deberá descontarse, debidamente indexado, lo pagado como compensación por muerte simplemente en actividad, en atención a la incompatibilidad de los dos regímenes y a que la contingencia que ampara tal prestación es cubierta con el reconocimiento pensional. […]” (Negrillas propias).

Con fundamento en las reglas jurisprudenciales expuestas, el Tribunal Administrativo del Magdalena determinó que el régimen aplicable en el sub lite, no es el perteneciente a la Policía Nacional, pues el agente Frank Alfonso Plata Rangel no cumplió 12 años de servicio, requisito necesario para ser acreedor de la pensión de sobrevivientes; sino el contenido en la Ley 100 de 1993, por favorabilidad, en la medida en que encontró cumplidas las exigencias del artículo 46[41] ibídem para que María Dominga Rangel tuviera derecho a la referida prestación. En ese orden, el juez de segunda instancia, una vez resolvió el problema jurídico planteado, entró a verificar asuntos derivados de la aplicación de la Ley 100 de 1993, determinados en las reglas jurisprudenciales establecidas por el Consejo de Estado.

En concreto, la autoridad judicial tutelada advirtió que, en cumplimiento del principio de inescindibilidad, la señora María Dominga Rangel no podía ser acreedora de dos beneficios contenidos cada uno en un régimen diferente, razón por la que, al reconocerle la pensión de sobrevivientes pretendida en la demanda en aplicación de la Ley 100 de 1993, era necesario ordenar la devolución de la suma pagada por la Policía Nacional por concepto de compensación por muerte, pues esta última prestación provenía del régimen contenido en el Decreto 1213 de 1990.

Así las cosas, la Sala observa que, la cuestión planteada por la Policía Nacional en su recurso de apelación dentro del proceso ordinario, fue el asunto abordado por el ad quem en la sentencia del 18 de septiembre de 2019, cuestión diferente es que, como efecto directo de que determinara que el régimen aplicable era la Ley 100 de 1993, encontrara necesario emitir un pronunciamiento de fondo acerca de la compensación por muerte reconocida a María Dominga Rangel.

Por lo tanto, esta Sala concluye que el Tribunal Administrativo del Magdalena no incurrió en un defecto procedimental absoluto, puesto que no excedió el límite de competencia de segunda instancia, toda vez que la decisión que profirió relacionada con la compensación por muerte fue consecuencia de haber resuelto los reproches del recurso de apelación presentados por la Policía Nacional. 4.2.

Al defecto sustantivo La Corte Constitucional ha considerado que el defecto sustantivo de desconocimiento del precedente judicial se configura cuando una autoridad judicial, en su providencia, se aparta de la regla de decisión aplicable al caso sin justificar tal conducta[42]. Incurrir en este defecto implica una afectación del derecho al debido proceso puesto que la vinculatoriedad al precedente garantiza (i) el sometimiento de los jueces a la ley (en sentido amplio) consagrado en el artículo 230 Superior;

(ii) la defensa de los principios de igualdad, buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima que rigen el ordenamiento constitucional; (iii) y que se adopte la decisión más razonable para casos similares[43], que derivan en la confianza legítima. La disposición que para el accionante fue desconocida, prevé: “ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA.

La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: a) Se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código; b) El objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables; c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; […]” La lectura de este precepto permite apreciar sin dificultad que la decisión que adoptó el Tribunal que conoció en segunda instancia del proceso ordinario no encuadra en el supuesto de hecho que aquel incorpora.

Esta norma hace referencia a la posibilidad o facultad que tiene la administración de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa para demandar sus propios actos en los que reconozca prestaciones periódicas; y tiene como límite impuesto por el propio legislador, que no se pueden recuperar sumas correspondientes a prestaciones que fueron pagadas a particulares de buena fe[44].

Al respecto, es preciso destacar que la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que conoció la autoridad judicial tutelada no fue presentada por la Policía Nacional, y por ende, mucho menos, esta pretendía la nulidad de uno de sus propios actos administrativos. Además de ello, al margen de que la compensación por muerte haya sido pagada a María Dominga Rangel de García de buena fe, lo cierto es que esta no corresponde a una prestación periódica.

Por las razones expuestas, resulta claro concluir que el Tribunal Administrativo del Magdalena no incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del literal C del numeral 1 del artículo 164 ibídem en la sentencia del 18 de septiembre de 2019, puesto que el caso concreto no configura el supuesto de hecho que persigue los efectos jurídicos de la norma citada.

En conclusión, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela en relación con el defecto fáctico y los demás argumentos dirigidos en contra de las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado el 1 de marzo de 2018 y el 30 de mayo de 2019, y negará la solicitud de amparo constitucional respecto de los defectos procedimental absoluto y sustantivo invocados por el accionante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE TUTELA EN RELACIÓN EL DEFECTO FÁCTICO Y CON LOS DEMÁS ARGUMENTOS DIRIGIDOS EN CONTRA DE LAS SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN PROFERIDAS POR EL CONSEJO DE ESTADO EL 1 DE MARZO DE 2018 Y EL 30 DE MAYO DE 2019.

SEGUNDO: NEGAR la solicitud de amparo constitucional respecto de los defectos procedimental absoluto y sustantivo, por los motivos expuestos en la parte considerativa de la presente providencia.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito.

CUARTO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de Sala Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2018-03386-01 JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] Folio 36 del expediente ordinario con radicado 47001-33-33-007-2013- 00105-01. [2] Folios 43 a 50 ibídem. [3] Acto administrativo que negó el reconocimiento pensional de sobrevivientes a la demandante. [4] Folios 336 a 347 ibídem. [5] Folios 349 a 357 ibídem. [6] Folio 42 de tutela. [7] Folios 395 a 407 del expediente ordinario. [8] Ibídem. [9] Radicado 25000-23-42-000-2013-02235-01 (2602-16). [10] Folio 46 del expediente de tutela. [11] Folios 58 a 62 y 73 a 75 ibídem. [12] Publicado en el diario oficial 50.913 del 1 de abril de 2019. [13] Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;

(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. [14] Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.

A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. [15] Al respecto, la Corte Constitucional explica la ponderación entre estos principios en el siguiente sentido: ”No se trata de convertir la tutela en un mecanismo ritualista, sino de exigir una actuación razonable para conciliar la protección eficaz de los derechos fundamentales, con los principios y valores en juego, al controvertir una providencia judicial” (sentencia T066 de 2019). [16] El artículo 86 de la Constitución establece: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable” (cursiva agregada). [17]  Con relación a este aspecto, se indica en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), lo siguiente: “En este sentido es muy importante reiterar que la acción de tutela no puede ser un mecanismo que sirva para que el juez constitucional pueda desplazar al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa.

En efecto, por esta vía no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia. Lo que sin embargo sí habilita la tutela es la vigilancia de la aplicación judicial al caso concreto de los derechos fundamentales pertinentes y, en especial, del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia”. [18] Estos son de competencia exclusiva de los jueces que integran las demás jurisdicciones distintas a la constitucional; por tanto, la competencia del juez de tutela se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.

Tal como se ha reiterado en la jurisprudencia constitucional, “la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional” (en igual sentido, las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014). [19] Tal como lo consideró la Sala Plena, en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.

No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente  -es decir segura y en condiciones de igualdad-  de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. [20] En este sentido, la Corte ha exigido que, “teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental” (sentencia T-102 de 2006). [21] Corte Constitucional, sentencia T-422 del 16 de octubre de 2018. [22] Corte Constitucional, sentencia T-102 de 16 de febrero de 2006.

En igual sentido ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. [23] Sentencia de la Corte Constitucional T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. [24] “Artículo 6. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2. (…)” [25] Corte Constitucional. T-017 de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa. [26] “En consecuencia con lo anterior, al juez de amparo le corresponde hacer un estudio de subsidiariedad en los términos del artículo 86 de la Constitución, en el que, primero, determine si en abstracto el proceso cuenta con mecanismos de defensa eficaces e idóneos que garanticen la protección del derecho fundamental.

De manera que de no existir, la tutela resulta procedente en términos de subsidiariedad. Sin embargo en el escenario de las providencias judiciales, la jurisprudencia ha desarrollado también la necesidad de realizar un examen en concreto, orientado a valorar la actividad procesal del tutelante, al punto de definir si ya ha agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa que tenía a su alcance  de manera diligente, y, no obstante, por una deficiencia de la actividad judicial, la amenaza al derecho permanece, lo que obliga a la intervención del trámite de amparo” (La Sala resalta).

Sentencia T-430 de 2016. [27] Folio 2 del expediente de tutela. [28] Sobre este lapso de seis meses, ha habido una continua comunicación concordante entre la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, quienes lo han definido como razonable. Por ejemplo, en la sentencia del Tribunal Constitucional T-246 de 2015, se alude a este criterio a partir de la sentencia proferida por la Sala Plena de esta Corporación, del 5 de agosto de 2014,  en la que, explícitamente, “(…) la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente” (Radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01).

Lo anterior, en todo caso, debe tomarse de manera flexible a partir de las condiciones del caso concreto, pues, como lo deja claramente dicho la Corte Constitucional en la ya mencionada sentencia T-246 de 2015, confirmando las sentencias T-328 de 2010, T-860 de 2011, T-217 de 2013 y T-505 del mismo año, “el requisito de la inmediatez deberá ser abordado desde la discrecionalidad y autonomía judicial, con el fin de que cada juez evalúe si la solicitud fue presentada dentro de un plazo razonable y proporcional, toda vez que, “(…) en algunos casos, seis (6) meses podrían resultar suficientes para declarar la tutela improcedente; pero, en otros eventos, un término de 2 años se podría considerar razonable para ejercer la acción de tutela, ya que todo dependerá de las particularidades del caso”. [29] Corte Constitucional sentencias T-272 de 2018.

La Corte Constitucional ha definido el defecto procedimental en los siguientes términos: “el defecto procedimental alude a todos aquellos eventos en los que el juez accionado, al momento de dictar su decisión, o durante los actos o diligencias previas conducentes a ella, desatiende o deja de aplicar las reglas procesales que según el caso resultan pertinentes, defraudando así la confianza legítima de las partes involucradas, quienes, naturalmente, esperan que el trámite se conduzca dentro del marco de las normas procesales aplicables.

Este solo hecho implica un desconocimiento del derecho de acceder a la justicia, que garantiza el artículo 229 de la Constitución. Sin embargo, es claro que no cualquier apartamiento de las reglas procesales sería suficiente para que pueda concederse tutela contra el juez que lo hubiere cometido. Es por ello que la jurisprudencia habitualmente exige que se trate de un defecto procedimental absoluto, entendiendo por tal el que tiene lugar cuando se da un desconocimiento protuberante de las formas del juicio de que se trata, bien porque el funcionario judicial sigue un trámite por completo ajeno al pertinente (desvía el cauce del asunto), bien cuando se pretermiten etapas o eventos sustanciales del procedimiento legalmente establecido, afectando así el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso” Tomado de la sentencia SU- 490 de 2016 y en el mismo sentido en las sentencias SU-773 de 2014, SU-036 de 2018 y T-781 de 2011. [30] En el Código General del Proceso Artículos 320 “El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión […]” y Artículo 328 “El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”. [31] En las siguientes providencias: Sentencia de la Subsección A de la Sección Tercera Consejo de Estado del 12 de febrero de 2015 con número de radicación 25000-23-26-000-2003-00874-01(28278), sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 21 de febrero de 2011 con número de radicación 25000-23-26-000-1995-01692-01(20046), auto de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 30 de agosto de 2019 con número de radicación 25000-23-26-000-2003-11119-02(37725), sentencia de la Subsección A de la Sección tercera del Consejo de Estado del 26 de agosto de 2015 con número de radicación 25000-23-26-000-2001-01401-01(32786) y sentencia de la Corte Constitucional C-583 de 1997. [32] Artículo 281 del Código General del Proceso y en el mismo sentido sentencias T-455 de 2016 y T-079 de 2018 de la Corte constitucional. [33] Tomado de la sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 21 de febrero de 2011 con número de radicación 25000-23-26-000-1995-01692- 01(20046) y de la sentencia de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 26 de agosto de 2015 con número de radicación 25000- 23-26-000-2001-01401-01(32786). [34] Tomado de la de la sentencia de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 26 de agosto de 2015 con número de radicación 25000-23-26-000-2001-01401-01(32786). [35] Ibídem. [36] Corte Constitucional, sentencia SU- 768 de 2014. [37] Ibídem, en el mismo sentido las sentencias T-272 de 2018, T-392 de 2010 y C-313 de 2013. [38] “El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”.

Sobre este punto, ver la sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 6 de abril de 2018 con número de radicación 05001 2331 000 2001 03068 01(46005). [39] “El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella”. [40] Con número de radicación 05001 2331 000 2001 03068 01(46005). [41] “ARTÍCULO  46.

Requisitos para obtener la Pensión de Sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: […] 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que éste hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos: […]  b) Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos 26 semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca la muerte.[…]” (La Sala subraya). [42] Según la sentencia SU-354 de 2017: “La Corte Constitucional ha establecido que una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo cuando la autoridad jurisdiccional (i) aplica una disposición en el caso que perdió vigencia por cualquiera de las razones previstas por la normatividad;

(ii) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso; (iii) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realice una interpretación contraevidente o claramente irrazonable o desproporcionada; (iv) se aparta del precedente judicial -horizontal o vertical- sin justificación suficiente; o (v) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso” [43] Estas razones han sido definidas por la Corte Constitucional así: “La primera razón de la obligatoriedad del precedente se relaciona con el artículo 230 superior.

De acuerdo con este precepto de la Constitución Política, los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, en ese orden, tienen una autonomía interpretativa e independencia para fallar, pero deben hacerlo dentro de los parámetros que les presenta la ley. Particularmente, el concepto de ´ley´ ha sido interpretado por la jurisprudencia de la Corte desde un sentido amplio, es decir, la ley no es sólo aquella emitida por el legislador, sino además comprende todas las fuentes del derecho incluidas las sentencias que interpretan la Constitución como norma de normas, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre de cada jurisdicción. La segunda razón se desprende de los principios de igualdad, debido proceso y buena fe.

El precedente es una figura que tiene como objetivo principal garantizar la confianza en las decisiones de los jueces a la luz de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima que rigen el ordenamiento constitucional. En otras palabras, la independencia interpretativa es un principio relevante, pero se encuentra vinculado con el respeto a la igualdad en la aplicación de la ley y por otras prescripciones constitucionales.

En palabras de la Corte Constitucional: ´La fuerza vinculante del precedente en el ordenamiento jurídico colombiano, se explica entonces, al menos, por cuatro razones principales: (i) en virtud del principio de igualdad en la aplicación de la ley (artículo 13 C.P.), que exige tratar de manera igual situaciones sustancialmente iguales; (ii) por razones de seguridad jurídica, ya que las decisiones judiciales debe ser ´razonablemente previsibles´;

(iii) en atención a los principios de buena fe y de confianza legítima (artículo 84 C.P.), que demandan respetar las expectativas generadas por las reglas judiciales en la comunidad; y finalmente, (iv) por razones de rigor judicial, en la medida en que es necesario un mínimo de coherencia en el sistema jurídico´ La tercera razón es que la respuesta del precedente es la solución más razonable que existe hasta ese momento al problema jurídico que se presenta, y en esa medida, si un juez, ante circunstancias similares, decide apartarse debe tener unas mejores y más razonables razones que las que hasta ahora han formado la solución para el mismo problema jurídico o similares.

En ese orden la doctrina ha establecido como precedente: ´tratar las decisiones previas como enunciados autoritativos del derecho que funcionan como buenas razones para decisiones subsecuentes´ y ´exigir de tribunales específicos que consideren ciertas decisiones previas, sobre todo las de las altas cortes, como una razón vinculante´.. (Ver la sentencia T-830 de 2012, reiterada en adelante por la Corte Constitucional como por ejemplo en la sentencias, entre otras: C-372 de 2011, T-360 de 2014, T-102 de 2014, T-360 de 2014 y Su-354 de 2017). [44] Ver sentencias C-1049 de 2004, de la Corte Constitucional; y del 8 de febrero de 2018, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, radicado núm. 52001-23-33-000-2012-00067-01.