ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA APLICACIÓN NORMATIVA / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL – No acreditado / PRIMA TÉCNICA POR FORMACIÓN AVANZADA EN LA CONTROLARÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA / AUSENCIA DE RECONOCIMIENTO DE LA PRIMA TÉCNICA POR FORMACIÓN AVANZADA / AUSENCIA DE REQUISITOS PARA EL RECONOCIMIENTO DE LA PRIMA TÉCNICA – No acreditó los estudios requeridos para acceder al beneficio de la prima técnica / CONCEPTOS DE LA SALA DE CONSULTA DEL CONSEJO DE ESTADO – No son de carácter vinculante / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES En la sentencia objeto de tutela, luego del análisis y estudio de cada una de las disposiciones que regulan la prima técnica de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República, y de hacer referencia a la sentencia de constitucionalidad que controló el numeral 5 del artículo 113 de la Ley 106 de 1993, el tribunal accionado precisó que compete al Gobierno establecer los requisitos mínimos para acceder al reconocimiento de la prima técnica y fue por ello que expidió el Decreto 1384 de 1996 que los estableció. En efecto, si bien el tribunal al plantear el problema jurídico hizo alusión al Decreto 1661 de 1991, lo cierto es que la negativa a reconocer el derecho la basó en el análisis del contenido normativo especial que aplica para los empleados de la Contraloría y que le permitió concluir al juez de segunda instancia que el interesado no acreditó el requisito de especialización, maestría o doctorado que se exige para el reconocimiento de la mencionada prima por formación avanzada.
El tribunal accionado precisó que el curso de especialización que realizó el demandante no era equiparable a una especialización, y por tal razón no podía reconocer el derecho a devengar la prima técnica. De esta manera la Sala concluye que no se configuró este defecto, pues la norma que dice el actor fue aplicada para resolver su pretensión económica, no fue la que tuvo en cuenta el tribunal cuando revocó la sentencia de primera instancia que le otorgó este derecho al hoy accionante.
La Sala realiza, a continuación, el análisis del defecto sustantivo por aplicación del Decreto 1661 de 1991 que, según el accionante, resultaba inaplicable a su caso porque este decreto reguló la prima técnica de los empleados púbicos de la rama ejecutiva y para la Controlaría General de la República se expidió una normatividad especial. (…) [L]a Sala procede a realizar el estudio del defecto sustantivo por falta de aplicación del artículo 113, numeral 5 de la Ley 106 de 1993.
En la sentencia cuestionada, el tribunal hizo alusión expresa a ese artículo porque en él fijaron los porcentajes de reconocimiento. De igual manera hizo alusión al estudio de constitucionalidad que declaró la exequibilidad condicionada del referido numeral, en el entendido que el establecimiento de los requisitos mínimos que dan derecho a este rubro, son competencia del Gobierno, quien finalmente expidió el Decreto 1384 de 1996 “por el cual se establecen los requisitos mínimos para el otorgamiento de prima técnica a los empleados de los niveles directivo-asesor, ejecutivo y profesional de la Contraloría General de la República”.
En este orden, y como para el reconocimiento de la prima técnica era exigible, no solo el nivel del cargo desempeñado, sino también la acreditación de un título de formación avanzada, estos es, especialización o maestría, el tribunal aplicó los criterios normativos especiales que regulan este derecho al interior de la Contraloría General de la República y concluyó su falta de acreditación. (…) Consideró el accionante que se incurrió en un defecto sustantivo por interpretación errónea del artículo 5 del Decreto 1384 de 1996, en la medida en que el juez exigió el cumplimiento de la totalidad de los presupuestos que esta norma estableció, cuando de su lectura claramente se infiere que dichos presupuestos no son concurrentes.
Frente a este argumento la Sala destaca que la norma que refirió el actor estableció factores de valoración para recomendar el porcentaje de asignación de prima técnica a los funcionarios que desempeñen cargos comprendidos en los niveles directivo-asesor, ejecutivo y profesional, los que pueden ser analizados de manera conjunta o separada.
Es, con base en dichos factores que el tribunal accionado, de manera razonable, determinó que el tutelista no había cumplido con los presupuestos para la asignación de la referida prima en los términos del artículo 3 del Decreto 1384 de 1996, que exige superar los requisitos mínimos exigidos para el desempeño del cargo, y que el tribunal no encontró demostrado.
En consecuencia, no hay lugar a afirmar el desconocimiento de una norma que no era aplicable al caso; distinto es que el accionante esté en desacuerdo con la decisión adoptada por el tribunal accionado, lo que, de ninguna manera constituye un defecto en la providencia, sino un descontento con la misma por cuanto no concedió las pretensiones reclamadas.
(…) En relación con el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente que sustentó la parte accionante afirmando que el tribunal no atendió el contenido de una sentencia que en sede de tutela profirió el Consejo de Estado y que ordenó, en un evento similar al suyo, el reconocimiento de la prima técnica, debe precisar la Sala que los fallos de tutela, por regla general, tienen efectos inter partes y por lo tanto no constituyen precedente obligatorio.
Ahora, en el caso en que se proponga un análisis relacionado con el desconocimiento del derecho a la igualdad, requiere un mínimo de argumentación para identificar la identidad fáctica y jurídica, que den paso a aplicar el test de igualdad, lo que, en modo alguno realizó el interesado. Para esta Sala el accionante incurrió en insuficiencia argumentativa porque establece de manera general la existencia de un precedente pero no lo menciona en forma explícita.
Si bien citó una sentencia de tutela, no identificó las circunstancias fácticas de las cuales derivar la afectación de su derecho a la igualdad. Ahora bien, el actor también alega que la providencia objeto del reproche de tutela desconoció el pronunciamiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil de octubre de 2006. Antes que todo, es preciso tener en cuenta que en los términos del artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, concordante con el artículo 237, numeral 3º, de la Ley 270 de 1996 “Estatutaria de la Administración de Justicia”, y el artículo 21 del Acuerdo No. 058 de 1999 “Reglamento Interno del Consejo de Estado”; los conceptos que emite la Sala de Consulta y Servicio Civil en cumplimiento de la función consultiva, no son vinculantes, salvo que la ley disponga otra cosa, por tanto, y como dichos conceptos no tienen la naturaleza de providencia judicial que pueda constituir precedente, no resulta de recibo examinar el defecto sustantivo en esta modalidad, con base en el concepto traído por el tutelante.
En este orden, la Sala concluye que la autoridad accionada no incurrió en una vulneración de los derechos fundamentales y en consecuencia el amparo que solicitó el accionante será negado. NOTA DE RELATORÍA: El Consejero Guillermo Sánchez Luque aclaro voto en esta providencia en el mismo sentido que lo hizo en el radicado 11001-03-15-000- 2019-00022-00, según el cual se debió declarar la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., trece (13) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04907-00(AC) Actor: EDGAR CONDE GONZÁLEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Acción de Tutela– Sentencia de Primera Instancia La Sala decide la acción de tutela que presentó Edgar Conde González en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela Edgar Conde González presentó solicitud de tutela[1] en la que solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con la expedición de la sentencia del 13 de septiembre 2019, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que inició en contra la Contraloría General de la República. 2.
Hechos probados 2.1. Edgar Conde González, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad del acto administrativo contenido en el memorando del 9 de marzo de 2007, expedido por el Gerente de Talento Humano de la Contraloría General de la República, y a título de restablecimiento reclamó el reconocimiento de la prima técnica en una proporción equivalente al 40% del salario básico devengado. 2.2.
El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali profirió sentencia el 29 de junio de 2016, en la que accedió a las pretensiones de nulidad del acto administrativo demandado y ordenó, a título de restablecimiento del reconocimiento, el reconocimiento de la prima técnica en un porcentaje equivalente al 25% adicional al salario básico.
Contra esta decisión las partes presentaron recurso de apelación. 2.3. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia del 13 de septiembre de 2019, revocó la sentencia con el argumento de que el demandante no era beneficiario de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, en los términos previstos en los Decretos 1661 de 1991, 1384 de 1996 y 1724 de 1997, por cuanto no demostró haber cursado estudios superiores de especialización, de maestría, o de doctorado, en áreas directamente relacionadas con las funciones propias del cargo.
Para esta decisión el tribunal concluyó textualmente lo que sigue: “Entonces se tiene requisito relacionado (sic) con el título profesional de formación avanzada, debió acreditarse con estudios superiores de especialización, maestría o doctorado en áreas directamente relacionadas o que tengan que ver con las funciones propias del cargo, sin que sea admisible cursos entre otras capacitaciones diferentes a las enunciadas.
Además de lo anterior, se reitera el actor no se encuentra dentro de la situación fáctica del artículo 4 del Decreto 1724 de 1997. Además para la fecha de expedición de esta normativa, no había adquirido el título de formación avanzada, es decir, especialización, maestría, doctorado, en áreas directamente relacionadas o que tengan que ver con las funciones propias del cargo y menos se le había otorgado la prima técnica.
Por lo consiguiente al incumplir con esta exigencia, no es necesario el estudio de los demás requisitos de que trata el régimen especial de la Contraloría General de la República, para efectos de determinar si el señor Conde González es beneficiario de la prima técnica solicitada[2]”. 3. Pretensiones de la acción de tutela Edgar Conde González, en escrito del 18 de noviembre de 2019, presentó solicitud de amparo constitucional en la que solicitó: i) amparar los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia; ii) dejar sin efecto la sentencia del 13 de septiembre de 2019 que profirió el tribunal accionado[3]. 4.
Argumentos de la solicitud de tutela La parte accionante manifestó que la sentencia incurrió en un defecto sustantivo por aplicación indebida del Decreto 1661 de 1991, que regula lo referente a la prima técnica de los empleados de la rama ejecutiva y no de la Contraloría General de la República, para la que hay una norma especial, en la Ley 106 de 1993 y el Decreto 1384 de 1996.
Afirmó que el juez de segunda instancia interpretó de manera errónea el artículo 5º del Decreto 1384 de 1996, porque exigió como factores de valoración para el porcentaje de asignación, el cumplimiento de la totalidad de los factores que la norma enlistó, cuando de su lectura se infiriere que pueden ser tomados en forma conjunta o separada.
El tutelista agregó que la sentencia objeto de reproche desconoció el precedente aplicable porque no tuvo en cuenta la jurisprudencia que el Consejo de Estado profirió en relación con este derecho económico laboral. Concretamente se refirió a (i) la sentencia de tutela que la Sección Cuarta profirió el 23 de septiembre de 2013, en un caso, a su juicio, similar (radicado 11001-03-15-000-2013-01715-00) y (ii) el concepto que emitió la Sala de Consulta y Servicio Civil en octubre de 2006 en relación con los diferentes aspectos de la prima técnica y la aplicación del régimen de transición. 5.
Trámite 5.1. El Despacho del ponente, por auto del 25 de noviembre de 2019[4], admitió la acción, ordenó su notificación a las partes, y vinculó al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Cali y a la Contraloría General de la República. 5.2. Intervenciones La Nación - Contraloría General de la República, solicitó negar el amparo constitucional.
Manifestó que la sentencia objeto de tutela se expidió de acuerdo a la normatividad que regula el derecho reclamado y respetando las garantías procesales. Destacó que el tribunal accionado realizó el análisis del caso a partir de las normas específicas que regulan la prestación en el régimen de la Contraloría, esto es, la Ley 106 de 1993, el Decreto 1386 de 1994, el Decreto 1724 de 1997 y la Resolución número 3398 de 1994.
La interviniente destacó que el fallo que el actor refirió como desconocido por el juez, se emitió dentro de un trámite de tutela cuyos efectos son inter partes y no erga omnes, que al no fijar reglas jurisprudenciales sobre el reconocimiento o no de la prima técnica, no constituía precedente para desestimar el fallo que profirió el tribunal accionado.
Finalmente, la Contraloría afirmó que lo que el accionante pretendió con la solicitud de amparo, es habilitar una tercera instancia.[5]. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para decidir la presente acción de tutela en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en el Decreto 2591 de 1991, en el Decreto 1983 de 2017 que modificó el Decreto 1069 de 2015 y en el Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo del 2019[6], por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. 2.
Manifestación de impedimento El Consejero Nicolás Yepes Corrales, manifestó a la Sala que estaría incurso en la causal de impedimento señalada en el numeral 1 del artículo 56 de la Ley 906 de 2004 —Código de Procedimiento Penal—[7], y que, por remisión expresa del artículo 39 del Decreto 2591 de 1991, le impediría hacer parte de la decisión que resuelva la impugnación dentro del presente trámite constitucional.
Esto, en razón a que su cónyuge ostenta el cargo de Gerente de Talento Humano en la Contraloría General de la República, y se encarga de calificar lo referente al cumplimiento de requisitos para decidir sobre la prima técnica que, el ahora tutelante, reclamó en el proceso ordinario en el que se profirió la providencia que aquí se confuta.
Visto lo precedente, es necesario tener en cuenta que las causales de impedimento se encuentran instituidas en el ordenamiento jurídico como garantía de la imparcialidad que deben observar los servidores públicos en el desempeño de su labor, garantizándose, de esta forma, la objetividad y legitimidad de sus decisiones. Así las cosas, como en el presente trámite constitucional se controvierte una providencia judicial que negó el reconocimiento de una prima técnica a un empleado de la Contraloría General de la República, advierte la Sala que la cónyuge del Magistrado, por el cargo que ocupa en esa entidad, puede tener interés en la decisión que se adopte.
Por tanto, se configura la causal de impedimento a que alude el Consejero y, en consecuencia, se dispondrá separarlo del conocimiento del asunto. 3. Procedibilidad de la acción Como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional y particularmente la sistematización realizada en la sentencia C-590 de 2005, en los casos en que la solicitud de tutela se dirige contra una sentencia judicial, es pertinente realizar, primero un examen de procedibilidad general[8] para, luego, en caso de superarse este a satisfacción, hacer el pronunciamiento de fondo en el que se resuelva el problema jurídico, en términos de los defectos alegados[9]. 3.1.
En este orden, se tiene que la acción la ejerce quien se encuentra legitimada por activa, dada su condición de demandante en el proceso ordinario laboral que concluyó con la sentencia a la que le atribuyó el desconocimiento de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la favorabilidad. También se encuentra probada la legitimación por pasiva, pues la autoridad judicial accionada profirió la decisión de segunda instancia objeto de tutela. 3.2.
La parte accionante presentó una explicación clara, suficiente y razonada de los hechos y razones de la vulneración de los que pretende derivar la afectación de sus derechos fundamentales, en cuanto consideró que el juez de segunda instancia incurrió en defecto sustantivo por i) aplicar para negar el derecho, el régimen general de los funcionarios de la rama ejecutiva, esto es, el Decreto 1661 de 1991, cuando al tenor de lo previsto en el artículo 10 del Decreto 2164 de 1991, correspondía aplicar el régimen especial de los funcionarios de la Contraloría; ii) practicar una interpretación errónea del artículo 5 del Decreto 1384 de 1996; y, ii) omitir aplicar el artículo 113 numeral 5 de la Ley 106 de 1993.
Además el accionante acusó la sentencia de incurrir en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente del Consejo de Estado aplicable al caso. Como soporte citó una sentencia que se profirió en el trámite de una acción de tutela y un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil. 3.3. La solicitud de amparo cumple con el requisito de relevancia constitucional porque la indebida aplicación de una norma al decidir sobre un derecho económico laboral, puede constituir una afectación del derecho al debido proceso en su contenido sustancial, en caso de que un asunto se resuelva sin observancia a la disposición y la interpretación que corresponda. 3.4.
De igual manera la acción de tutela se instauró oportunamente, en términos del requisito de la inmediatez. La sentencia que se acusa se profirió el 13 de septiembre de 2019[10] y la solicitud de tutela se radicó el 18 de noviembre de 2019[11], es decir, dentro del término que la jurisprudencia consideró como razonable para cuestionar decisiones judiciales. 3.5.
También se superó el requisito de subsidiariedad porque no procede mecanismo judicial alguno para controvertir la providencia objeto de solicitud de tutela y no se evidencia causal para el ejercicio del recurso extraordinario de revisión o el de unificación de jurisprudencia. 3.6. No se alegó irregularidad procesal y no se trata de una tutela contra decisión de tutela.
Superado el estudio de los requisitos generales de procedibilidad, la Sala pasa a hacer el análisis de fondo a partir de los defectos alegados que se concretan en el sustantivo por interpretación errónea del artículo 5 del Decreto 1384 de 1996, por falta de aplicación del artículo 113 numeral 5 de la Ley 106 de 1993 y por desconocimiento del precedente. 4.
Problema jurídico A la Sala le corresponde establecer si la sentencia del 13 de septiembre de 2019, al definir sobre el derecho que reclamaba el ahora tutelante a la prima técnica como empleado de la Contraloría General de la República, incurrió en defecto sustantivo por (i) aplicar el Decreto 1661 de 1991 que resultaba inaplicable; en cambio (ii) no aplicar el artículo 113 numeral 5 de la Ley 106 de 1993;
(iii) realizar una interpretación errónea del artículo 5 del Decreto 1384 de 1996; y (iv) desconocer el precedente del Consejo de Estado sobre el tema. 5. Solución al problema jurídico Para los efectos de este acápite, es preciso tener en cuenta que, en general, los diferentes defectos propuestos se refieren a una controversia en relación con el régimen normativo que regula la prima técnica en la Contraloría General de la República.
Por tanto, es conveniente hacer una breve descripción general de este régimen a fin de resolver cada cuestión. La prima técnica fue creada mediante el Decreto 720 de 1978, que expidió el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 5ª de 1978, en el que dispuso en el artículo 46,: “Como reconocimiento del nivel de formación técnico-científica de sus titulares, podrá fijarse prima técnica para los empleos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos altamente especializados.
Esta prima sólo podrá ser asignada a aquellos funcionarios con especial preparación o experiencia que desempeñen los cargos de Contralor Auxiliar, Asistente del Contralor General, Secretario General, Director General, Director de Escuela de Capacitación, Jefe de Oficina, Delegado Territorial, jefe de División y el Secretario Privado del Contralor”.
A su vez en el artículo 47 del citado Decreto 720, estableció como requisitos para el reconocimiento de la prima técnica: I) título profesional, ii) título de especialista; iii) experiencia en áreas relacionadas con las funciones del cargo que se desempeña. A su turno, el Decreto 149 de 1991 le otorgó al Contralor General de la República la función de asignar la prima técnica a los funcionarios que desempeñen cargos de niveles directivo, asesor en los grados 4 a 9 del nivel ejecutivo y los comprendidos entre los grados 3 a 5 del nivel profesional.
Posteriormente, la Ley 106 de 1993[12] en el numeral 5 del artículo 113 facultó al Contralor para, previo señalamiento de los requisitos mínimos, asignar la prima técnica a los funcionarios que desempeñan los cargos en niveles directivo-asesor, ejecutivo y profesional. Ahora bien, a raíz de una demanda de inconstitucionalidad, instaurada contra el artículo 113 (parcial) de la Ley 106 de 1993, en relación con la facultad del Contralor de asignar la prima técnica, la Corte Constitucional, en la sentencia 100 de 1996, declaró exequible la disposición en el entendido que el Contralor no podrá, desde la promulgación de la sentencia, proceder a reglamentar los requisitos para estas primas técnicas, ya que tal potestad corresponde, por mandato de la Constitución, al Gobierno; en consecuencia definió la Corte que “el señalamiento de los requisitos corresponde al Gobierno, y es con base en tal reglamentación que el Contralor puede proceder a asignar, en concreto, las primas técnicas”.
Así, en consecuencia con la sentencia de constitucionalidad, el Gobierno expidió el Decreto 1384 de 1996[13] en el que se estableció el campo de aplicación de la prima técnica, los niveles de asignación, el monto, los factores de valoración para la asignación, pero no los requisitos que dan derecho al reconocimiento, y es por ello que, tal y como lo precisó la Sección Segunda-Subsección B de esta Corporación: “(…) dichas normas deben ser interpretadas de forma conjunta o armónica con el Decreto Ley 1661 de 1991, el Decreto 2164 de 1991 y el Decreto 1724 de 1997, mediante los cuales sí se fijan los requisitos mínimos para la asignación de la prima técnica (…) Para el reconocimiento de la Prima Técnica funcionarios de la Contraloría General de la República, se deben tener en cuenta los criterios previstos por el artículo 2 del citado Decreto 1661 de 1991, esto es, por título de formación avanzada y experiencia altamente calificada y por evaluación de desempeño. Los requisitos mínimos para la asignación de la Prima Técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada para el régimen de la Contraloría General de la República son entonces, los previstos por el Decreto Ley 1661 de 1991 reglamentado parcialmente por el Decreto 2164 de 1991 y modificado por el Decreto 1724 de 1997, esto es: i) Desempeñar en propiedad un cargo susceptible de asignación de Prima Técnica ii) Acreditar al menos un título de formación avanzada, esto es, Especialización, Maestría o Doctorado iii) Acreditar experiencia altamente calificada en áreas relacionadas con las funciones del cargo por un término superior a 3 años iv) Exceder los requisitos mínimos requeridos para el ejercicio del cargo. […] Es importante tener en cuenta, que para que un título de estudios pueda ser considerado como título de formación avanzada, para efectos de asignación de la Prima Técnica, además de ser adquirido con posterioridad a otro de carácter profesional, debe superar los requisitos mínimos requeridos para el desempeño del cargo, es decir, que si un determinado empleo público exige título de especialización, como requisito mínimo para su desempeño, a pesar de haber sido adquirido con posterioridad a la culminación del grado de profesional, este no tendrá el valor de título de formación avanzada para el reconocimiento del incentivo objeto de esta providencia, puesto que este es necesario para acreditar los requisitos mínimos para el ejercicio del cargo, pero no los excede”[14]. 5.1.
La Sala realiza, a continuación, el análisis del defecto sustantivo por aplicación del Decreto 1661 de 1991 que, según el accionante, resultaba inaplicable a su caso porque este decreto reguló la prima técnica de los empleados púbicos de la rama ejecutiva y para la Controlaría General de la República se expidió una normatividad especial. En la sentencia objeto de tutela, luego del análisis y estudio de cada una de las disposiciones que regulan la prima técnica de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República, y de hacer referencia a la sentencia de constitucionalidad que controló el numeral 5 del artículo 113 de la Ley 106 de 1993, el tribunal accionado precisó que compete al Gobierno establecer los requisitos mínimos para acceder al reconocimiento de la prima técnica y fue por ello que expidió el Decreto 1384 de 1996 que los estableció. En efecto, si bien el tribunal al plantear el problema jurídico hizo alusión al Decreto 1661 de 1991, lo cierto es que la negativa a reconocer el derecho la basó en el análisis del contenido normativo especial que aplica para los empleados de la Contraloría y que le permitió concluir al juez de segunda instancia que el interesado no acreditó el requisito de especialización, maestría o doctorado que se exige para el reconocimiento de la mencionada prima por formación avanzada.
El tribunal accionado precisó que el curso de especialización que realizó el demandante no era equiparable a una especialización, y por tal razón no podía reconocer el derecho a devengar la prima técnica. De esta manera la Sala concluye que no se configuró este defecto, pues la norma que dice el actor fue aplicada para resolver su pretensión económica, no fue la que tuvo en cuenta el tribunal cuando revocó la sentencia de primera instancia que le otorgó este derecho al hoy accionante. 5.2.
Ahora, la Sala procede a realizar el estudio del defecto sustantivo por falta de aplicación del artículo 113, numeral 5 de la Ley 106 de 1993[15]. En la sentencia cuestionada, el tribunal hizo alusión expresa a ese artículo porque en él fijaron los porcentajes de reconocimiento. De igual manera hizo alusión al estudio de constitucionalidad que declaró la exequibilidad condicionada del referido numeral, en el entendido que el establecimiento de los requisitos mínimos que dan derecho a este rubro, son competencia del Gobierno, quien finalmente expidió el Decreto 1384 de 1996[16] “por el cual se establecen los requisitos mínimos para el otorgamiento de prima técnica a los empleados de los niveles directivo- asesor, ejecutivo y profesional de la Contraloría General de la República”.
En este orden, y como para el reconocimiento de la prima técnica era exigible, no solo el nivel del cargo desempeñado, sino también la acreditación de un título de formación avanzada, estos es, especialización o maestría, el tribunal aplicó los criterios normativos especiales que regulan este derecho al interior de la Contraloría General de la República y concluyó su falta de acreditación. Para esta Sala, entonces, tampoco se configuró la falta de aplicación de la norma que refiere la parte accionante, pues como describió en párrafos anteriores, el juez de segunda instancia del proceso ordinario hizo una descripción normativa completa de las exigencias para otorgar el beneficio económico, lo cual le permitió concluir que no era viable acceder al reconocimiento y consecuente pago de la prima técnica por no acreditar el requisito de formación avanzada y experiencia altamente calificada. 5.3.
Consideró el accionante que se incurrió en un defecto sustantivo por interpretación errónea del artículo 5 del Decreto 1384 de 1996, en la medida en que el juez exigió el cumplimiento de la totalidad de los presupuestos que esta norma estableció, cuando de su lectura claramente se infiere que dichos presupuestos no son concurrentes. Frente a este argumento la Sala destaca que la norma que refirió el actor estableció factores de valoración para recomendar el porcentaje de asignación de prima técnica a los funcionarios que desempeñen cargos comprendidos en los niveles directivo-asesor, ejecutivo y profesional, los que pueden ser analizados de manera conjunta o separada.
Es, con base en dichos factores que el tribunal accionado, de manera razonable, determinó que el tutelista no había cumplido con los presupuestos para la asignación de la referida prima en los términos del artículo 3 del Decreto 1384 de 1996, que exige superar los requisitos mínimos exigidos para el desempeño del cargo, y que el tribunal no encontró demostrado.
En consecuencia, no hay lugar a afirmar el desconocimiento de una norma que no era aplicable al caso; distinto es que el accionante esté en desacuerdo con la decisión adoptada por el tribunal accionado, lo que, de ninguna manera constituye un defecto en la providencia, sino un descontento con la misma por cuanto no concedió las pretensiones reclamadas. 5.4.
En relación con el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente que sustentó la parte accionante afirmando que el tribunal no atendió el contenido de una sentencia que en sede de tutela profirió el Consejo de Estado y que ordenó, en un evento similar al suyo, el reconocimiento de la prima técnica, debe precisar la Sala que los fallos de tutela, por regla general, tienen efectos inter partes y por lo tanto no constituyen precedente obligatorio.
Ahora, en el caso en que se proponga un análisis relacionado con el desconocimiento del derecho a la igualdad, requiere un mínimo de argumentación para identificar la identidad fáctica y jurídica, que den paso a aplicar el test de igualdad, lo que, en modo alguno realizó el interesado. Para esta Sala el accionante incurrió en insuficiencia argumentativa porque establece de manera general la existencia de un precedente pero no lo menciona en forma explícita.
Si bien citó una sentencia de tutela, no identificó las circunstancias fácticas de las cuales derivar la afectación de su derecho a la igualdad. Ahora bien, el actor también alega que la providencia objeto del reproche de tutela desconoció el pronunciamiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil de octubre de 2006. Antes que todo, es preciso tener en cuenta que en los términos del artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, concordante con el artículo 237, numeral 3º, de la Ley 270 de 1996 “Estatutaria de la Administración de Justicia”, y el artículo 21 del Acuerdo No. 058 de 1999 “Reglamento Interno del Consejo de Estado”; los conceptos que emite la Sala de Consulta y Servicio Civil en cumplimiento de la función consultiva[17], no son vinculantes, salvo que la ley disponga otra cosa, por tanto, y como dichos conceptos no tienen la naturaleza de providencia judicial[18] que pueda constituir precedente, no resulta de recibo examinar el defecto sustantivo en esta modalidad, con base en el concepto traído por el tutelante.
En este orden, la Sala concluye que la autoridad accionada no incurrió en una vulneración de los derechos fundamentales y en consecuencia el amparo que solicitó el accionante será negado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento que manifestó el Consejero Nicolás Yepes Corrales y, en consecuencia, separarlo del conocimiento del presente asunto.
SEGUNDO: NEGAR el amparo del derecho fundamental a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia de la accionante por las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los vinculados por el medio más expedito posible.
CUARTO: ENVIAR el presente fallo a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no fuere impugnado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de Sala Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-00022-00 JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado Impedido ----------------------- [1] Folio 10 del expediente de tutela. [2] Folios 25 a 28 del expediente de tutela. [3] Folio 9 ibídem. [4] Folio 60 del expediente de tutela. [5] Folios 66 a 71 ibídem. [6] Publicado en el diario oficial 50.913 del1 de abril de 2019. [7] “Artículo 56.
Causales de impedimento. Son causales de impedimento: (…) 1. Que el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés en la actuación procesal. (…)”. [8] Antes que todo es necesario verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (i) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;
(ii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iii) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iv) que se cumpla con el principio de inmediatez; (v) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión;
(vi); y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. [9] Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. [10] Folios 11 a 32 del expediente de tutela. [11] Folio 10 ibídem. [12] “por la cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se determina la organización y funcionamiento de la auditoría externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el sistema de personal, se desarrolla la carrera administrativa especial y se dictan otras disposiciones”. [13] “Por el cual se establecen los requisitos mínimos para el otorgamiento de prima técnica a los empleados de los niveles directivo-asesor, ejecutivo y profesional de la Contraloría General de la República”. [14] Sentencia del 22 de marzo de 2018, expediente con número interno 1028- 17. [15] “Artículo 113.- De las prestaciones sociales de los empleados de la Contraloría General de la República.
Los empleados públicos de la Contraloría General de la República tendrán derecho a disfrutar, además del régimen prestacional establecido para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público a nivel nacional, de las prestaciones que vienen disfrutando en virtud de normas anteriores, entre otros, a saber: (…) 5. Prima técnica El Contralor General de la República podrá asignar, previo señalamiento de los requisitos mínimos que deberán cumplirse, prima técnica a los funcionarios que desempeñen los cargos comprendidos en los niveles directivo-asesor, nivel ejecutivo y los de nivel profesional.
La prima técnica no podrá exceder en ningún caso el cincuenta por ciento (50%) de la asignación básica mensual fijada por ley para el respectivo cargo. Para su asignación se deberá contar con certificado de disponibilidad presupuestal hasta el 31 de diciembre del respectivo año”. [16] “Artículo 3º.Requisitos. El Contralor General de la República podrá asignar prima técnica a los funcionarios que ocupen cargos en los niveles técnico asesor, ejecutivo y profesional, que acrediten los requisitos que excedan los mínimos exigidos para el respectivo cargo”. [17] Artículo 237 de la Constitución Política.
Son atribuciones del Consejo de Estado: (…) 3. Actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen. [18] Artículo 112 de la Ley 1437 de 2011 “La Sala de Consulta y Servicio Civil estará integrada por cuatro (4) Magistrados.
Sus miembros no tomarán parte en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales”.