AVOCAR CONOCIMIENTO PARA PROFERIR SENTENCIA DE UNIFICACIÓN - Improcedencia / PENSIÓN DE INVALIDEZ / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN PENSIONAL / PENSIÓN DE JUBILACIÓN DOCENTE No se cumplen los supuestos para que el Consejo de Estado avoque conocimiento del asunto y emita una sentencia de unificación. En cuanto al ingreso base de liquidación de las pensiones del régimen general, ya existe un criterio unificado en la sentencia del 28 de agosto de 2018.
Igualmente, en la sentencia del 25 de abril de 2019, la Sección Segunda fijó reglas y subreglas aplicables a los asuntos en los que se debate el IBL de las pensiones de los docentes. Por lo demás, la solicitud de unificación no hizo referencia alguna frente al tema particular de la liquidación de la pensión de invalidez. Adicionalmente, como en este caso lo relacionado con el ingreso base de liquidación de la pensión reconocida a la demandante no fue objeto de apelación, el pronunciamiento del juez de segunda instancia está restringido en ese punto.
Respecto del descuento por concepto de aportes, debe tenerse en cuenta que se deriva de la aplicación de las reglas sentadas en la sentencia del 4 de agosto de 2010. En consecuencia, como la posición actual sostiene que solamente se deben incluir en la base de liquidación emolumentos sobre los cuales se efectuaron aportes, se considera que el tema de los descuentos tampoco debe ser objeto de unificación. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), C.P.César Palomino Cortés. En relación con el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, ver: C de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación de 25 abril de 2019, rad 68001-23-33-000-2015-00569-010935-17SUJ-014-CE-S2-19, rad C.P. César Palomino Cortés FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 271 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 85001-33-33-000-2015-00245-01(0223-18) Actor: ROSALBA AMAYA DÍAZ Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y DEPARTAMENTO DE CASANARE Referencia: SOLICITUD DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Temas: No se avoca conocimiento para proferir sentencia de unificación. Regresa solicitud al tribunal de origen.
AUTO ÚNICA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 interlocutorio O-001-2021 ASUNTO La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la solicitud de unificación de jurisprudencia formulada de oficio por el Tribunal Administrativo de Casanare.
ANTECEDENTES La demanda[1] La señora Rosalba Amaya Díaz, a través de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al departamento del Casanare.
Pretensiones[2] 1. Se declare la nulidad parcial de la Resolución 0359 del 7 de febrero de 2014, por medio de la cual la Secretaría de Educación de Casanare le reconoció una pensión por invalidez. 2. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordene la reliquidación de su pensión con un ingreso base de liquidación calculado a partir del salario devengado durante el año anterior al estatus pensional, con inclusión de la totalidad de los factores salariales recibidos, ellos son: salario, prima de clima, auxilio de alimentación, prima de navidad, sueldo por vacaciones y prima de vacaciones. 3.
Que se condene a la demandada a pagar las sumas que dejó de percibir por la liquidación inicialmente efectuada. 4. Que las sumas adeudadas sean actualizadas de conformidad con lo ordenado por el artículo 187 del CPACA y se ajuste el valor desde que las sumas se hicieron exigibles hasta la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso. 5.
Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. 6. Que se condene en costas a la demandada. Los hechos[3] 1. La señora Rosalba Amaya Díaz ingresó al servicio público de la educación estatal el 26 de junio de 2003. 2. Por medio de la Resolución 0359 del 7 de febrero de 2014, la Secretaría de Educación de Casanare, en representación de la Nación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, le reconoció una pensión de invalidez.
El ingreso base de liquidación se calculó con base en los siguientes factores salariales: salario básico, prima de clima y auxilio de movilización. 3. Durante el año anterior al estatus pensional, la demandante recibió los siguientes emolumentos: salario básico, prima de clima, auxilio de alimentación, prima de navidad, sueldo por vacaciones y prima de vacaciones.
Sentencia de primera instancia[4] El Juzgado Primero Administrativo de Yopal profirió sentencia de primera instancia en la audiencia inicial llevada a cabo el 22 de junio de 2017, por medio de la cual efectuó las siguientes declaraciones: - Declaró la nulidad parcial de la Resolución 0359 del 7 de febrero de 2014, en cuanto no incluyó la totalidad de los factores devengados por la pensionada en el año anterior al estatus pensional. - Ordenó a la demandada reliquidar la pensión de la señora Rosalba Amaya Díaz, a partir del 4 de enero de 2014, fecha en la que consolidó el derecho, con inclusión de las doceavas partes de las primas de navidad y de vacaciones. - Condenó a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio a pagar las diferencias que se generaran con ocasión de la reliquidación de la prestación, sumas que debían ser actualizadas. - Ordenó a la demandada que, de los nuevos factores cuya inclusión se ordenó, descuente el porcentaje que debía aportar la peticionaria como cotización al sistema pensional, por todo el tiempo de vinculación al servicio público docente.
En síntesis, el juez de primera instancia consideró que la entidad demandada transgredió las Leyes 33 y 62 de 1985 y 812 de 2003, así como los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 y los artículos 13, 53 y 230 de la Carta Política. En su criterio, tales normas fueron aplicadas de manera inadecuada, pues una interpretación correcta conlleva a que se liquide la pensión de la solicitante teniendo en cuenta la totalidad de los factores devengados en el último año de servicio.
El recurso de apelación[5] La parte demandante presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, con el propósito de que se modifique la decisión en lo relacionado con el descuento de los aportes que debió efectuar, con ocasión de la inclusión de nuevos factores, por todo el tiempo de vinculación. En su lugar, pidió que tan solo se dispongan las deducciones por los últimos 5 años.
Lo anterior en consideración a que el artículo 817 del Estatuto Tributario señala que la acción de cobro prescribe en el término de 5 años. La parte demandada no presentó recurso de apelación. La solicitud de unificación Mediante auto del 09 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Casanare, de oficio, ordenó remitir el expediente al Consejo de Estado, con fundamento en el artículo 271 del CPACA.
En sustento de su decisión, el Tribunal señaló que es necesario «provocar un pronunciamiento actual del Consejo de Estado que defina lo que deba hacerse por el resto de la estructura piramidal de esta jurisdicción frente a los casos concretos», en relación con los siguientes temas: 1. Ingreso base de liquidación de las pensiones En cuanto a esta materia, el Tribunal Administrativo solicitante manifestó, por una parte, que se presentan disparidad de criterios entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, en lo relacionado con el ingreso base de liquidación de las pensiones.
La tesis de aquel está planteada en la sentencia del 4 de agosto de 2010[6] de la Sección Segunda y la de la Corte se recoge en la sentencia SU-395 de 2017. Por otra parte, que a pesar de que en la Sección Segunda del Consejo de Estado ya existía una posición unificada en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones, también es cierto que se presentan discrepancias con la Sección Quinta, como juez constitucional, sobre el mismo punto.
Adicionalmente, puso de presente que, hasta antes de conocer el comunicado de prensa 36 de 2017, por medio del cual se dio a conocer la decisión emitida en la sentencia SU-395 del mismo año, dicho Tribunal aplicó la jurisprudencia de su superior funcional. Tal interpretación estuvo sustentada en las siguientes razones: i) en la supremacía del Consejo de Estado como órgano de cierre de la jurisdicción; y ii) en Colombia, la Carta Política no concibió un órgano de cierre del sistema judicial.
Sobre este último punto, destacó que dicho carácter no se le ha conferido a la Corte Constitucional, sin perjuicio de lo relativo a las providencias de control abstracto de constitucionalidad y a las sentencias de unificación en tutela. Así mismo, sostuvo que la solución a los casos «no puede depender de a cuál de las cortes los tribunales decidan obedecer».
Ello por cuanto tal situación conlleva la pérdida de credibilidad de los órganos de cierre, de las instancias intermedias y de la «justicia misma». Además, manifestó que pueden quebrantarse los derechos fundamentales de quienes aspiran al pleno goce de sus prestaciones sociales o de otros sujetos procesales «por el vaivén de la senda de los pretores». 2.
Descuento por concepto de aportes En cuanto a este tema, el solicitante se limitó a señalar que también es necesario que se unifique lo relacionado con los descuentos por concepto de aportes no efectuados, tanto en pensiones de jubilación como en las de invalidez, sin exponer razonamiento adicional sobre este punto. CONSIDERACIONES Problema jurídico ¿Se cumplen los supuestos para que el Consejo de Estado avoque conocimiento del asunto y emita una sentencia de unificación en los siguientes temas: 1.
Ingreso base de liquidación de las pensiones 2. Descuento por concepto de aportes no efectuados? Para el caso objeto de estudio es preciso indicar que la Ley 1437 de 2011, en su artículo 271, consagró la unificación de jurisprudencia, en los siguientes términos: «Artículo 271. Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público.
En estos casos corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de las secciones. Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los tribunales, según el caso.
Para asumir el trámite a solicitud de parte, la petición deberá formularse mediante una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o a necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En este caso, la solicitud que eleve una de las partes o el Ministerio Público para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos.».
La norma transcrita hace referencia al trámite que permite dar impulso a la función unificadora del Consejo de Estado, con miras a la aplicación obligatoria o vinculante de la jurisprudencia del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Así, al advertirse la necesidad de expedir una sentencia de unificación, se permite tanto a la Sala Plena de esta corporación como a las diferentes secciones, asumir el conocimiento de los asuntos pendientes de fallo por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia. Resulta necesario precisar, además, que este mecanismo opera de oficio, a solicitud de parte, por remisión de las secciones o subsecciones de los tribunales o a petición del Ministerio Público.
En atención a lo anterior y aplicada la referida normativa al sub lite, se tiene que el Tribunal Administrativo de Casanare, de oficio, remitió el expediente de la referencia a esta Corporación, con fundamento en lo previsto en el artículo 271 del CPACA, para que se expidiera sentencia de unificación por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia. La referida petición se resolverá en el siguiente orden: 1.
Del ingreso base de liquidación de las pensiones de los docentes Para abordar este planteamiento, es necesario precisar lo relacionado con la posición actual asumida por esta Corporación en relación con (i) el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas a las personas cobijadas por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, beneficiarias de la Ley 33 de 1985, y (ii) el ingreso base de liquidación de las pensiones de los docentes. 1.
La posición unificada de la sentencia del 28 de agosto de 2018 La solicitud que presentó el Tribunal Administrativo de Casanare está dirigida a que se unifique el criterio del Consejo de Estado, en atención a la posición adoptada por la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia SU-395 de 2017. Lo anterior, dado que la interpretación contenida en dicho pronunciamiento difiere de la admitida por esta Corporación en la providencia del 4 de agosto de 2010.
Sobre el punto, se precisa que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018[7], fijó reglas y subreglas jurisprudenciales. Dicha providencia constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».
La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.» Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso: «85.
A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86. (…) el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.
Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas. […] 91.
Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.» En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.» La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.».
Esta subregla se justifica, así: «99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.
De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.» 2.
De la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019 Por otra parte, y pese a que no fue objeto de la solicitud del tribunal de instancia, dada la relevancia que pueda tener por su relación con el tema de los educadores, es del caso aclarar que también existe un precedente contenido en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019[8].
Aquella es de obligatoria aplicación en todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial, relativos al ingreso base de liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes del servicio público oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, siempre que no se haya configurado el fenómeno de la cosa juzgada.
En la mencionada providencia se precisó que, de acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, existen dos regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial, cuya aplicación está condicionada a la fecha de ingreso al servicio educativo oficial, así: a. Los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, quienes, en virtud de la Ley 91 de 1989, gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985 y los factores que se deben tener en cuenta en el ingreso base de liquidación, son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985.
Al respecto, la mencionada providencia fijó la siguiente regla: «En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo los factores sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo.» (Negrita del texto original) b. A los docentes vinculados a partir de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Para este personal, el ingreso base de liquidación se rige por lo previsto en la Ley 100 de 1993, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994, sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones. Sobre este grupo de docentes la sentencia de unificación fijó la siguiente regla: «Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones.» (Negrita del texto original) Visto lo anterior, es plausible concluir que la posición frente al ingreso base de liquidación, tanto de los beneficiarios del régimen general de pensiones como del personal docente, ya fue unificada, sin que por este aspecto se hayan expuesto razones adicionales que ameriten un nuevo pronunciamiento.
Así las cosas, y dado que el Tribunal Administrativo de Casanare no hizo referencia alguna frente al tema particular de la liquidación de la pensión de invalidez, la Sala estima que no se justifica avocar el conocimiento del presente asunto. 2. De la solicitud de unificación por los descuentos a que haya lugar como consecuencia de la reliquidación pensional Por otra parte, el Tribunal estimó que se debe proferir un criterio unificado en lo atinente a los descuentos por concepto de aportes, como consecuencia de la inclusión de nuevos factores pensionales que no estuvieron incluidos en el ingreso base de cotización. Sobre el particular, se advierte que, la decisión de ordenar la reliquidación pensional se derivó de la aplicación de la tesis que permaneció vigente hasta la expedición de las sentencias del 28 de agosto de 2018[9], para el régimen general, y del 25 de abril de 2019[10], en el caso de los docentes del sector público.
Según la posición adoptada por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, la pensión debía liquidarse sobre la base de todas las sumas percibidas en el último año de servicio y no solo sobre las relacionadas por la Ley 62 de 1985. Por el contrario, las citadas providencias de unificación contienen una posición que se alinea con la adoptada por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-631 de 2017, SU-210 de 2017 y SU-395 de 2017.
En los citados pronunciamientos, se entendió que los emolumentos que deben ser incluidos en el ingreso base de liquidación se rigen por los principios de taxatividad legal y correspondencia frente a los factores que conforman el ingreso base de cotización. De ahí que, solamente pueden computarse los factores que hayan servido de base para calcular los aportes, que se encuentren previstos en la Ley 62 de 1985 o en el Decreto 1158 de 1994, según corresponda.
De esta manera, como quiera que la posición actual sostiene que solamente se deben incluir en la base de liquidación emolumentos sobre los cuales se efectuaron aportes, se considera que el tema de los descuentos no debe ser objeto de unificación en este proceso, pues se deriva de la aplicación de las reglas sentadas en la sentencia del 4 de agosto de 2010.
En esas condiciones, este aspecto deberá ser analizado por el juez de instancia en el caso particular. 3. Razones adicionales que impiden emitir un pronunciamiento de unificación: La competencia del juez de segunda instancia A lo anteriormente expuesto, la Sala agrega que no es posible acceder a la solicitud presentada por el Tribunal Administrativo de Casanare, en el sentido de avocar conocimiento del asunto para emitir un pronunciamiento de unificación en lo relacionado con el ingreso base de liquidación, de las pensiones de las cuales son beneficiarios los docentes estatales.
Lo anterior en atención a la limitación de la competencia que se presenta en este asunto para el juez de segunda instancia, tal y como pasa a explicarse a continuación: La señora Rosalba Amaya Díaz, por medio de apoderado, demandó[11] la nulidad parcial de la Resolución 0359 del 7 de febrero de 2014, por medio de la cual la Secretaría de Educación de Casanare le reconoció una pensión de invalidez, a partir del 4 de enero de 2014, en cuanto al valor reconocido.
Como consecuencia de lo anterior, pidió que se ordenara a la demandada reliquidar la prestación teniendo como base el salario devengado en el año anterior al estatus, con inclusión de los siguientes factores: salario, prima de clima, auxilio de alimentación, prima de navidad, sueldo por vacaciones y prima de vacaciones. El Juzgado Primero Administrativo de Yopal emitió sentencia de primera instancia el 22 de junio de 2017[12].
En dicha providencia, el a quo declaró la nulidad parcial del acto acusado y ordenó reliquidar la pensión de invalidez de la señora Rosalba Amaya Díaz con base en un IBL que incluyera la totalidad de los emolumentos devengados en el último año, esto es, además de los ya reconocidos, con las doceavas partes de las primas de navidad y vacaciones.
Igualmente, ordenó que se efectuaran los descuentos de los valores correspondientes a las cotizaciones que la demandante debió efectuar al Sistema General de Pensiones, sin que dichas sumas pudieran ser superiores a las que se debían pagar por concepto de las diferencias pensionales. Inconforme parcialmente con la decisión, la parte demandante la apeló. En el recurso, solicitó que se modificara lo decidido por la sentencia de primera instancia, en lo relacionado con el periodo por el cual se dispuso el descuento de los aportes a pensión. En su lugar, pidió que aquellos se efectuaran por los últimos cinco años y no por todo el tiempo que estuvo vinculada como docente.
Por su parte, la entidad demandada no presentó recurso de alzada. Visto lo anterior, es imperativo tener en cuenta que, de acuerdo con el artículo 328[13] del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está delimitada por los argumentos expuestos por el apelante. Por esa razón, en el presente asunto no es viable efectuar pronunciamiento alguno en relación con aspectos que no fueron objeto de apelación. Así las cosas, comoquiera que lo relacionado con el ingreso base de liquidación de la pensión reconocida a la señora Rosalba Amaya Díaz no fue motivo de inconformidad, el conocimiento del juez de segunda instancia está restringido en ese punto, a pesar de que la entidad los haya abordado en el escrito de alegatos de conclusión de segunda instancia[14].
En esas condiciones, tal tema está excluido de la competencia del juez de segunda instancia. En este contexto, emitir un pronunciamiento de unificación implicaría definir una regla que no es aplicable para resolver el caso concreto, por lo que el carácter vinculante del precedente quedaría en duda, pues aquella se constituiría en un obiter dictum.
Conclusión: No se cumplen los supuestos para que el Consejo de Estado avoque conocimiento del asunto y emita una sentencia de unificación. En cuanto al ingreso base de liquidación de las pensiones del régimen general, ya existe un criterio unificado en la sentencia del 28 de agosto de 2018. Igualmente, en la sentencia del 25 de abril de 2019, la Sección Segunda fijó reglas y subreglas aplicables a los asuntos en los que se debate el IBL de las pensiones de los docentes.
Por lo demás, la solicitud de unificación no hizo referencia alguna frente al tema particular de la liquidación de la pensión de invalidez. Adicionalmente, como en este caso lo relacionado con el ingreso base de liquidación de la pensión reconocida a la demandante no fue objeto de apelación, el pronunciamiento del juez de segunda instancia está restringido en ese punto.
Respecto del descuento por concepto de aportes, debe tenerse en cuenta que se deriva de la aplicación de las reglas sentadas en la sentencia del 4 de agosto de 2010. En consecuencia, como la posición actual sostiene que solamente se deben incluir en la base de liquidación emolumentos sobre los cuales se efectuaron aportes, se considera que el tema de los descuentos tampoco debe ser objeto de unificación. Así las cosas, resulta consecuente regresar la solicitud al Tribunal Administrativo de Casanare.
Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: No avocar el conocimiento del proceso de la referencia, comoquiera que el asunto ya fue objeto de sentencia de unificación por parte de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes y ejecutoriada la presente providencia, regresar la solicitud al Tribunal Administrativo de Casanare.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Plena de la Sección Segunda, en sesión de la fecha. |WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ |SANDRA LISSET IBARRA | |Firmada electrónicamente |Firmada electrónicamente | | | | | | | |CÉSAR PALOMINO CORTÉS |CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmada | |Firmada electrónicamente |electrónicamente | | | | | | | |RAFAEL SUÁREZ VARGAS |GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ | |Firmada electrónicamente |Firmada electrónicamente | [pic] ----------------------- [1] Ff. 2 a 5 del C. 1. [2] Ff. 2 y 3 C. 1. [3] Ff. 2 vto.
Y 3 C.1. [4] Ff. 127 a 132 C.1. [5] Ff. 138 y 139 C. 1. [6] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 0112-2009 [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicación: 52001-23-33-000-2012-00143- 01 (IJ), demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [8] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de abril de 2019, radicación: 68001-23-33-000-2015-00569-01(0935-17)SUJ-014-CE-S2-19, actor: Abadía Reynel Toloza. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicación: 52001-23-33-000-2012-00143- 01 IJ, demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [10] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de abril de 2019, radicación: 680012333000201500569-01(0935-2017) SUJ-014 -CE-S2 -2019, demandante: Abadía Reynel Toloza. [11] Ff. 2 a 5 C. 1. [12] Ff. 127 a 132 C. 1. [13] «Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» [14] Ff. 8 a 15 del C. ppal.