IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA [La Sala deberá] determinar, si: ¿La [parte actora], cuenta con legitimación en la causa por activa para actuar en nombre propio en la presente acción? (…) [Para la Sala] es claro que la actuación, presuntamente, generadora de la vulneración alegada es una decisión judicial proferida en un proceso contencioso en el que se controvirtió la legalidad de actos administrativos de carácter particular, cuyo efectos son única y exclusivamente respecto del señor [J.H.R.S.]; es decir, tiene efectos inter partes, que de ninguna forma constituye “sentencia de unificación” como para que permita endilgársele consecuencia respecto de terceros ajenos al asunto resuelto.
Y, llegado el caso, de adelantarse otros procesos contra pensionados que guarden similitud fáctica a la situación del señor [R.S.], es allí, donde cada uno de los directamente interesados, bajo el amparo de un debido proceso y tutela judicial efectiva, deberán exponer los argumentos que consideren necesarios en defensa de sus derechos. Dicho ello, el señor [J.H.R.S.] es el único, hasta el momento, con un interés legítimo para cuestionar la sentencia proferida el 6 de agosto de 2020, por la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado, pues fueron sus derechos pensionales los que allí se decidieron, no los de una colectividad, como de manera errada lo considera la asociación accionante; quien sí contaría con legitimación en la causa por activa para acudir al juez de tutela, ya sea en nombre propio, a través de apoderado judicial, de agente oficioso o, hasta por conducto del defensor del pueblo, según sus condiciones personales.
(…) Así las cosas, tal como lo consideró el a quo, la [tutelante] no se encuentra legitimada en el presente asunto para acudir al Juez de tutela en nombre de sus afiliados, en razón a que no es titular de los derechos que pudieren verse desconocidos con la decisión que se cuestiona; razón por la cual, se confirmará la decisión impugnada, mediante la cual rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia, al existir falta de legitimación en la causa por activa.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., primero (1) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04785-01(AC) Actor: ASOCIACIÓN DE PENSIONADOS DEL MINISTERIO DE JUSTICIA E INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO - ASOPENAL Demandado: SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO La Sala decide la impugnación[1] presentada por la Asociación de Pensionados del Ministerio de Justicia e Instituto Nacional Penitenciario – ASOPENAL, contra la sentencia del 16 de diciembre de 2020, proferida por la sección quinta del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela de la referencia[2], por falta de legitimación en la causa por activa.
I.
ANTECEDENTES
1.1. ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite establecer los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte accionante, en concordancia con las pruebas obrantes en el expediente, así: La sociedad accionante «es una organización de primer grado y gremial, la cual está integrada por pensionados del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario del INPEC, [cuyo objetivo, entre otros, es] luchar por el bienestar de todos los afiliados a esta organización, velar y asesorar por el fiel cumplimiento de las disposiciones legales que beneficien al gremio pensional del país y especialmente a los afiliados de la asociación”, así como “representar y asesorar a los asociados en sus reclamaciones sobre pensiones y mesadas o servicios asistenciales legales ante las autoridades oficiales”».
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social[3], en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho - lesividad, impetró demanda contra el señor Jorge Humberto Rincón Sierra, con el fin de cuestionar la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales le fue reconocida y reliquidada una pensión de jubilación de acuerdo con lo establecido en la Ley 32 de 1986, liquidada sobre el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 10 años.
El asunto, con radicado 63001-23-33-000-2018-00155-00, fue decidido en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Quindío que, mediante sentencia del 25 de abril de 2019, negó las pretensiones de la demanda. Decisión contra la cual el ente previsional impetró recurso de apelación. La alzada fue desatada por al subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado, a través de sentencia del 6 de agosto de 2020, en la que revocó lo considerado por el a quo y, en su lugar, declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó a «la UGPP que realice el estudio de la situación pensional del demandado bajo el marco normativo del artículo 4 del Decreto 2090 de 2003, aplicable por tratarse de actividades de alto riesgo, a fin de que emita un nuevo pronunciamiento sobre el reconocimiento de la prestación bajo el régimen que le resulte aplicable. ».
Al respecto, la asociación accionante consideró que la decisión proferida en segunda instancia se encuentra incursa en defecto sustantivo y violación directa a la Constitución, pues, de acuerdo con su decir, el régimen pensional aplicable en el asunto es la Ley 32 de 1986 y el parágrafo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2005, el cual reformó el artículo 48 superior, que no estableció que para el reconocimiento pensional especial se debiera acreditar el cumplimiento de los requisitos del régimen de transición del Sistema General de Pensiones; pues ello desconocería los derechos de quienes ingresaron al INPEC con anterioridad a la vigencia del Decreto 2090 de 2003.
Agregó que con la posición jurídica en materia pensional asumida por la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado, se causan perjuicios irremediables de carácter económico a los afiliados a ASOPENAL, pues, la fuente de sus ingresos es la pensión que tienen reconocida, la cual a su vez constituye el sustento de sus familias. 1.1.1.
Pretensiones. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la asociación accionante elevó como tales: «[…] PRIMERA: CONCEDER la presente acción constitucional por vía de hecho contra sentencia judicial por los DEFECTOS JURÍDICO SUSTANCIAL POR GRAVE ERROR EN LA INTERPRETACIÓN DE LA NORMA APLICADA Y VIOLACION DIRECTA A LA CONSTITUCIÓN y amparar los derechos fundamentales de la ASOCIACION DE PENSIONADOS DEL MINISTERIO DE JUSTICIA E INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO (ASOPENAL) al DEBIDO PROCESO DENTRO DE LAS FORMAS PROPIAS DE CADA JUICIO, CONEXO CON EL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN MATERIA LABORAL, MINIMO VITAL, LA DIGNIDAD HUMANA, LA IRRENUNCIABILIDAD DE DERECHOS LABORALES, LA SEGURIDAD SOCIAL - ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005 PARAGRAFO TRANSITORIO 5o.
SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia DEL SEIS (6) DE AGOSTO DE 2020 PROFERIDA POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A, DE ESTA MISMA CORPORACIÓN, CON NÚMERO DE RADICADO 63001-23-33-000-2018- 00155-01 (3320-2019), así como precisar la inaplicabilidad del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia del INPEC que ingresaron con anterioridad al Decreto 2090 de 2003, y confirmar la sentencia del 25 DE ABRIL DE 2019 PROFERIDA POR EL HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO CON RADICADO 63001233300020180015500 que declaró probada la excepción titulada estricto cumplimiento de los mandatos legales y como consecuencia negó las pretensiones de la demanda de la UGPP.
TERCERA: La genérica que el despacho considere necesaria en la protección de los Derechos Fundamentales de la ASOCIACION DE PENSIONADOS DEL MINISTERIO DE JUSTICIA E INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO (ASOPENAL). […]».
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 19 de noviembre de 2020, la sección quinta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y, ordenó notificar a los consejeros de la subsección A de la sección segunda de la Corporación, en calidad de demandados, y al Tribunal Administrativo del Quindío, a la UGPP y al señor Jorge Humberto Rincón Sierra, en su condición de terceros interesados.
1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 1.3.1. Subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado. El consejero ponente[4] de la decisión acusada, mediante escrito del 25 de noviembre de 2020, adujo que ASOPENAL no tiene legitimación en la causa por activa para interponer la acción de tutela, por cuanto, i) no se identificaron las personas que presuntamente sufren la vulneración de sus garantías fundamentales, lo cual es necesario en el sentido que la controversia planteada tiene por objeto establecer si dicha decisión judicial es aplicable a los pensionados de esa asociación; ii) no se demostró que tuviera atribución para interponer acciones de tutela en representación de sus afiliados; y iii) no se acreditó poder otorgado por el demandado en el asunto cuestionado, el señor Jorge Humberto Rincón Sierra, quien presentó acción constitucional por los mismos hechos, la cual actualmente se tramita ante la subsección C de la sección tercera de la Corporación, con radicación No 11001-03-15-000-2020-04344-00.
Señaló que no se configuran los defectos alegados contra la providencia, pues, al momento de resolver el recurso de apelación impetrado por la UGPP, se tuvo en cuenta que, de acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial aplicable al asunto, la situación de los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia del INPEC, que hayan ingresado antes de la vigencia del Decreto 2090 de 2003, se rigen por lo establecido en la Ley 32 de 1986, siempre y cuando acrediten los requisitos del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 1.3.2.
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – U.G.P.P. El ente previsional, con escrito del 20 de noviembre de 2020, solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por activa de ASOPENAL toda vez no allegó poder para actuar en nombre del señor Jorge Humberto Rincón Sierra, teniendo en cuenta que la providencia acusada se produjo en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho impetrado contra él, la que solo tiene efectos inter partes.
Señaló que la acción de tutela se torna improcedente por cuanto la providencia acusada es una decisión en firme que hizo tránsito a cosa juzgada, el litigio que la originó se ventiló respetando el principio de la doble instancia y se adoptó una posición soportada en fundamentos legales y jurisprudenciales aplicables al caso y, se sustentó en el principio de autonomía judicial. 1.3.3.
Intervención de coadyuvantes a la solicitud de amparo. Los señores Pedro León Guarín Casanova, Evaristo Charry Lasso, Teodoro Granja, Luis Alberto Jaimes Espinosa, Fredy Antonio Mayorga Meléndez, la Asociación Sindical de Servidores Públicos del Sistema Penitenciario y Carcelario Colombiano- UTP, y los señores William Hernando Ramón Villamizar y Gabriel Darío Ramos Calderón, presentaron escritos coadyuvando la solicitud de amparo, al considerar que la decisión acusada desconoció derechos adquiridos por concluir, erróneamente, que para el reconocimiento pensional se debía cumplir con los requisitos del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 2090 de 2003, cuando lo evidente es que la ley general en pensiones en ningún lado así lo estipuló, y por el contrario, el artículo 140 ibídem, dispuso que mientras se reglamentaba la actividad de riesgo por ellos desempeñada, se les aplicaría el régimen anterior.
Que el Acto Legislativo 01 de 2005, en su artículo 1° dispuso que a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria, que ingresaron con anterioridad a la vigencia del Decreto 2090 de 2003, se les aplica la Ley 32 de 1986; por tanto, la sentencia debió tener en cuenta respecto de la situación pensional del señor Jorge Humberto Rincón Sierra la última de las mencionadas, que solo exige el cumplimiento de 20 años de servicios sin consideración a la edad, pues la pensión especial por actividad del alto riesgo, no pueda ser considerada como una prestación a la luz del Sistema General de Pensiones.
Afirmaron que se vulneró el principio a la seguridad jurídica, el cual debe proporcionar tranquilidad al pensionado en el sentido de que en todo momento conozca con plena certeza a lo que se compromete la administración y, en general, pueda prever con absoluta certidumbre los resultados de la aplicación de una norma; y que siempre pueda contemplar perfecta nitidez de los derechos propios y los ajenos. La Asociación Sindical de Servidores Públicos del Sistema Penitenciario y Carcelario Colombiano - UTP refirió que la posición adoptada por la autoridad judicial accionada afecta a más de 8.000 trabajadores que hacen parte de la organización gremial, pues, aquellos a quienes no se les ha reconocido pensión, se les desalienta en su derecho a la aplicación de un régimen especial de alto riesgo, establecido por el constituyente en el parágrafo transitorio 5º del Acto Legislativo 01 de 2005, y en las sentencias de constitucionalidad C-651 de 2015 y C-143 de 2015.
Destacaron que, en su criterio, al señor Jorge Humberto Rincón Sierra le asiste el derecho pensional conforme a las disposiciones de la Ley 32 de 1986.
1.4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. La sección quinta del Consejo de estado, mediante sentencia del 16 de diciembre de 2020, declaró improcedente la acción de tutela impetrada por ASOPENAL al establecer su falta de legitimación en la causa por activa, en tanto no fue parte del proceso contencioso cuestionado; y, consecuencia de ello, negó las solicitudes de coadyuvancia presentadas.
1.5. ESCRITO DE IMPUGNACIÓN Y OTRO. La asociación tutelante impugnó el fallo de primera instancia y señaló que contrario a lo manifestado en la decisión, sí tiene interés directo y particular en el fallo acusado, toda vez que el tema de las pensiones y su examen atañe a cualquier pensionado del INPEC, que esté afiliado, por lo cual no se puede y no es dable tener una mera actitud impávida frente a dicha situación a sabiendas que los derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social, al principio de favorabilidad en materia laboral, y el acto legislativo 01 de 2005 parágrafo transitorio 5, están siendo mermados.
Afirmó que no comparte lo afirmado en el fallo frente al literal c del artículo 5 de los estatutos de ASOPENAL cuya redacción es clara y que los afiliados no incluyeron la representación ante las autoridades judiciales, pues, ello sería desconocer tanto al representante legal de la asociación el cual tiene facultades para representar a sus afiliados en asuntos legales, así como el poder otorgado al suscrito apoderado por dicho representante legal para llevar a cabo la presente acción de tutela, y de suyo desconocer la asociación y los derechos que tienen sus integrantes al pertenecer a ésta; y que de los estatutos se extrae que ASOPENAL tiene la calidad y facultad de representar a sus asociados en asuntos legales ante las autoridades e instituciones.
Considera que el fallo de primera instancia vulneró y desconoció los derechos fundamentales de todos los asociados y de todo servidor público del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC que aspire a obtener su pensión o, en su defecto, que decida una vez reconocida la misma llevar a cabo acciones legales para su reliquidación. Que contrario a lo manifestado en el fallo, la parte actora considera que lo dicho allí no es cierto, pues, en su sentir, sí afecta los derechos de la asociación y de sus afiliados, pues el fallo del máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, puede ser usado como referencia desfavorable frente a futuros y presentes pleitos jurídicos que traten sobre el reconocimiento y reliquidación de las pensiones de los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC, por tanto, sí existe una relación indiscutible entre dicho fallo objeto de la presente acción de tutela donde el demandado es miembro de aquélla.
Por lo anterior solicitó que se revoque el fallo de primera instancia y se acceda a la protección de los derechos invocados en la solicitud de tutela. Por su parte, la UGPP presentó escrito solicitando la confirmación de la sentencia impugnada, insistiendo en los argumentos expuestos en el escrito de oposición inicial, y recordó que el legitimado para actuar en el asunto es el señor Jorge Humberto Rincón Sierra, quien no allegó ningún poder para presentar la acción de tutela la de referencia. II.
CONSIDERACIONES. Atendiendo a los argumentos expuestos en los escritos de tutela e impugnación y las pruebas que obran en el expediente, se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) Competencia, ii) Determinación del problema jurídico, iii) Legitimación en la causa por activa para presentar acciones de tutela, y iv) Solución del problema jurídico. 2.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000[5] y el Acuerdo No. 377 de 11 de diciembre de 2018[6], la Sala es competente para conocer la impugnación presentada contra la sentencia del 16 de diciembre de 2020, proferida por la sección quinta del Consejo de Estado.
2.2. DETERMINACIÓN DEL PROBLEMA JURÍDICO. En el presente caso corresponde determinar, si: ¿La Asociación de Pensionados del Ministerio de Justicia e Instituto Nacional Penitenciario – ASOPENAL, cuenta con legitimación en la causa por activa para actuar en nombre propio en la presente acción?
2.3. DE LA LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA PARA PRESENTAR ACCIONES DE TUTELA. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a impetrar la acción de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales.
Así mismo, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 dispuso que la legitimidad o interés en el ejercicio de esta acción radica en cabeza del titular de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados, quien puede actuar por sí mismo o a través de representante. En efecto, tanto las normas referidas como la jurisprudencia consideran válidas cuatro vías procesales para la interposición del amparo constitucional a saber: i) directamente por quien se considere afectado; ii) a través de representante legal o de apoderado judicial; iii) por medio de agente oficioso; y iv) por conducto del Defensor del Pueblo y los Personeros Municipales.
Por regla general, la acción de tutela se interpone directamente por el titular del derecho fundamental violado o amenazado, o, por intermedio de apoderado judicial. Sin embargo, en situaciones excepcionales en las que por circunstancias físicas, mentales o sicológicas el afectado no pueda ejercerla por sí mismo, se acepta que sea interpuesta por su representante legal o agente oficioso.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con la interposición a través de agente oficioso, el referido artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, señala que «[…] también se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. […]», supeditando la eficacia de dicha figura a que en la solicitud se manifieste esta situación, esto es, que se ponga de presente que se actúa en tal calidad.
La Corte Constitucional[7] se ha referido al respecto de la siguiente manera: «[…] 7. En esta oportunidad, la Corte reitera la regla jurisprudencial que establece que una persona se encuentra legitimada por activa para presentar la acción de tutela, cuando demuestra que tiene un interés directo y particular en el proceso y en la resolución del fallo que se revisa en sede constitucional, el cual se deriva de que el funcionario judicial pueda concluir que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante.
Asimismo, la legitimación por activa a través de agencia oficiosa es procedente cuando: (i) el agente manifiesta o por lo menos se infiere de la tutela que actúa en tal calidad; (ii) el titular del derecho es una persona en situación de vulnerabilidad, que por sus condiciones físicas o mentales no pueda ejercer la acción directamente; y (iii) el agenciado ha manifestado su voluntad de solicitar el amparo constitucional.
Es necesario aclarar que la jurisprudencia ha entendido que, cuando se presentan los dos primeros supuestos, se acreditan los requisitos de legitimación en la causa por activa del agente y en consecuencia el juez debe pronunciarse de fondo. Es necesario precisar, que los elementos normativos señalados no pueden estar condicionados a frases sacramentales o declaraciones expresas que den cuenta de la agencia oficiosa, pues existen circunstancias en las que una persona no puede actuar a nombre propio, lo que justifica que un tercero actúe como su agente oficioso, por lo que cada situación deberá ser valorado por el juez. […]» En este orden de ideas, le corresponde al juez de tutela valorar las circunstancias del caso y determinar si es procedente o no la acción cuando no es el titular del derecho quien la ejerce sino un tercero determinado en su nombre.
En ese sentido, de la informalidad de la acción se ha entendido «que quien la ejerza no requiere ninguna calidad especial ni necesita ser abogado titulado pues se trata de un procedimiento preferente y sumario que puede iniciarse, como lo dice la Constitución, por toda persona que estime pertinente reclamar ante los jueces, " por sí misma o por quien actúe a su nombre ", la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales.
Estamos ante una acción con características singulares que, en razón de su objeto, han sido trazadas por la misma Carta Política, de lo cual resulta que no podrían el legislador ni el intérprete supeditar su ejercicio a los requisitos exigidos corrientemente por la ley para otro tipo de acciones.»[8]. Por lo tanto carecería de todo fundamento que en los eventos en que la acción es ejercida por un tercero como agente oficioso, se exigiera el título de abogado, puesto que se desvirtuaría la informalidad que caracteriza la acción, arriesgando la efectividad de la misma.
Caso distinto es cuando se ejerce la tutela a nombre de otro, pero a título profesional, en virtud del mandato judicial. Frente a lo cual, la Corte Constitucional en la sentencia T-531 de 2002,[9] resumiendo la pacífica y reiterada línea jurisprudencial sobre los requisitos constitucionales y legales para que se perfeccione la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela cuando la misma se promueve por intermedio de apoderado judicial, aseguró lo siguiente: «El fundamento de validez.
Al igual que la agencia oficiosa en materia de tutela el apoderamiento judicial tiene como fuente de validez los enunciados normativos del art. 86 de la Constitución y los del art. 10 del decreto 2591 de 1991, esto es que la promoción de la acción puede hacerse por cualquiera persona directamente o “por quien actúe en su nombre” (art. 86), enunciado que es reinterpretado por el legislador delegado del decreto 2591 de 1991 en el sentido de concretar el sentido de la norma constitucional al introducir la posibilidad de la representación[10], de tal forma que toda persona podrá adelantar la acción de tutela “por sí misma o a través de representante” (art. 10).
Elementos normativos. Dentro de los elementos del apoderamiento en materia de tutela la Sala señala que el mismo es (i) un acto jurídico formal por lo cual debe realizarse por escrito. (ii) se concreta en un escrito llamado poder que se presume auténtico[11]. (iii) El referido poder para promover acciones de tutela debe ser especial.[12] En este sentido (iv) El poder conferido para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso no se entiende conferido[13] para la promoción[14] de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos tengan origen[15] en el proceso inicial.
(iv) El destinatario del acto de apoderamiento sólo puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional. Efectos del apoderamiento. El principal efecto del apoderamiento, es el de perfeccionar la legitimación en la causa por activa, por lo cual el juez de tutela estará en la obligación, después de constatar sus elementos, de proceder a pronunciarse de fondo sobre los hechos y las pretensiones relacionados en el escrito de acción respectivo.» Así mismo, en sentencia T-658 de 2002, la Corte Constitucional precisó lo siguiente respecto a la imposibilidad del apoderado judicial de alegar por vía de tutela como propios los derechos del representado: «(…) 4.1.1.
Siguiendo lo expuesto, podemos responder al primer interrogante, es decir: ¿Si el apoderado judicial de una causa ordinaria puede alegar un interés directo para incoar en su propio nombre la acción de tutela, cuando los derechos fundamentales supuestamente vulnerados corresponden al titular de la causa ordinaria que representa judicialmente? Para dar respuesta a este cuestionamiento, es preciso tener en cuenta que la Corte en Sentencia T-674 de 1997, expresamente determinó que: “ no puede alegarse vulneración de los propios derechos con base en los de otro ”, y en Sentencia T-575 de 1997, igualmente, sostuvo que: “ la calidad de apoderado no genera ipso facto la suplantación del titular del derecho ”.
A juicio de la Corporación, esto ocurre básicamente por dos razones: (i) El interés en la defensa de los derechos fundamentales, como se dijo, radica en su titular y no en terceros y, por otra parte, (ii) la relación de vulneración o amenaza de los derechos fundamentales debe ser directa y no transitiva ni por consecuencia. Así lo manifestó la Corte en la citada Sentencia T-674 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), al sostener que “ no es válido alegar, como motivo de la solicitud de protección judicial, la causa de la causa, o el encadenamiento infinito entre causas y consecuencias, ya que, de aceptarse ello, se desquiciaría la acción de tutela y desbordaría sus linderos normativos. [Por lo tanto ] La violación de los derechos [fundamentales] de otro no vale como motivo para solicitar la propia tutela (…)”.»[16] De acuerdo con la jurisprudencia constitucional trascrita, la Sala extrae las siguientes precisiones en lo concerniente al apoderamiento judicial en materia de acción de tutela: i) El artículo 86 de la Constitución Política al regular lo relacionado con la acción de tutela, nada dice en concreto cuando se ejerce la tutela a nombre de otro, pero a título profesional, en virtud de mandato judicial; ii) El apoderamiento judicial en materia de tutela sigue las reglas establecidas en las normas procesales aplicables a este tipo de contratos, por lo que exige que sea a través de poder especial y específico; iii) El poder conferido para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso no se entiende conferido para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos tengan origen en el proceso inicial; y vi) Los derechos de acceso a la administración de justicia, debido proceso y el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental en un proceso ordinario, son propios de la parte y no de su apoderado, por lo tanto, la vulneración de tales derechos sólo puede ser alegada por su titular.
2.4. DEL CASO CONCRETO. La Asociación de Pensionados del Ministerio de Justicia e Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – ASOPENAL acudió al Juez de tutela con el fin de controvertir la decisión del 6 de agosto de 2020, proferida por la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado, en el medio de control de nulidad y restablecimiento (lesividad) adelantado por la UGPP contra el señor Jorge Humberto Rincón Sierra, a través de la cual declaró la nulidad de los actos administrativos que le habían reconocido una pensión de jubilación en los términos de la Ley 32 de 1986, al no encontrarse acreditados los requisitos para hacerse beneficiario del régimen de transición. Valga resaltar que, en la referida sentencia de manera general se concluyó que «la situación de los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, que hayan ingresado antes de la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003 se rigen por lo establecido en la Ley 32 de 1986, siempre y cuando acrediten los requisitos del régimen de transición»; punto respecto del cual, la asociación accionante alega vulnera los derechos fundamentales de los integrantes de la asociación. Como se observa, es claro que la actuación, presuntamente, generadora de la vulneración alegada es una decisión judicial proferida en un proceso contencioso en el que se controvirtió la legalidad de actos administrativos de carácter particular, cuyo efectos son única y exclusivamente respecto del señor Jorge Humberto Rincón Sierra; es decir, tiene efectos inter partes, que de ninguna forma constituye “sentencia de unificación” como para que permita endilgársele consecuencia respecto de terceros ajenos al asunto resuelto.
Y, llegado el caso, de adelantarse otros procesos contra pensionados que guarden similitud fáctica a la situación del señor Rincón Sierra, es allí, donde cada uno de los directamente interesados, bajo el amparo de un debido proceso y tutela judicial efectiva, deberán exponer los argumentos que consideren necesarios en defensa de sus derechos.
Dicho ello, el señor Jorge Humberto Rincón Sierra es el único, hasta el momento, con un interés legítimo para cuestionar la sentencia proferida el 6 de agosto de 2020, por la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado, pues fueron sus derechos pensionales los que allí se decidieron, no los de una colectividad, como de manera errada lo considera la asociación accionante; quien sí contaría con legitimación en la causa por activa para acudir al juez de tutela, ya sea en nombre propio, a través de apoderado judicial, de agente oficioso o, hasta por conducto del defensor del pueblo, según sus condiciones personales.
Tan así es, que el señor Jorge Humberto Rincón Sierra, actuando a través de apoderado judicial, acudió al Juez de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales, al considerarlos vulnerados con la decisión que hoy se acusa, el cual, bajo radicado 11001-03-15-000-2020- 04344-00, fue asignado para su conocimiento a la subsección C de la sección tercera de esta Corporación, inclusive, antes de presentarse el asunto de la referencia. Oportunidad en la cual, la asociación hoy accionante y coadyuvantes pudieron manifestar apoyo en favor de quien, se insiste, sí cuenta con legitimación en la causa por activa.
Lo anterior, deja claro, que en ningún momento el señor Jorge Humberto Rincón Sierra tuvo intención de que la asociación accionante acudiera al Juez de tutela en protección de sus derechos fundamentales. Así las cosas, tal como lo consideró el a quo, la Asociación de Pensionados del Ministerio de Justicia e Instituto Nacional Penitenciario – ASOPENAL no se encuentra legitimada en el presente asunto para acudir al Juez de tutela en nombre de sus afiliados, en razón a que no es titular de los derechos que pudieren verse desconocidos con la decisión que se cuestiona; razón por la cual, se confirmará la decisión impugnada, mediante la cual rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia, al existir falta de legitimación en la causa por activa.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 16 de diciembre de 2020, proferida por la sección quinta del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela presentada por la Asociación de Pensionados del Ministerio de Justicia y del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC -, por carecer de legitimación en causa por activa, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, por Secretaría General de la Corporación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co: 8081/vistas/ documento/evalidador. ----------------------- [1] El proceso de la referencia subió al Despacho con informe electrónico de Secretaría General de la Corporación del 1.º de febrero de 2021. [2] Todas las actuaciones adelantadas e informes y pruebas allegados podrán ser consultados en el respectivo expediente electrónico en el aplicativo SAMAI. [3] En adelante UGPP. [4] Doctor Gabriel Valbuena Hernández. [5] Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. [6] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. [7] Sentencia T-511/17. [8] Sentencia T-550 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [9] Sentencia T-531 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. [10] Ver sentencia T-550 de 1993. [11] Esta presunción fue establecida por el legislador delegado en el decreto 2591 de 1991. Sobre la misma se pronunció tangencialmente la Corte en sentencia T-001 de 1997 en la cual la Corte resuelve el caso de abogados que presentaron acción de tutela como agentes oficiosos sin demostrar la indefensión de los agenciados, la Corte niega la tutela por que no se configura la agencia oficiosa y no se reúnen los requisitos para el apoderamiento judicial, afirmó la Corte: «Los poderes se presumen auténticos, según lo dispone el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, pero, obviamente, tal autenticidad no puede predicarse de poderes no presentados, ya que el juez no está autorizado para presumir que alguien apodera los intereses de otro, sin que en el respectivo expediente ello aparezca acreditado». [12] En la sentencia T-001 de 1997 la Corte afirmó que por las características de la acción «todo poder en materia de tutela es especial, vale decir se otorga una vez para el fin específico y determinado de representar los intereses del accionante en punto de los derechos fundamentales que alega, contra cierta autoridad o persona y en relación con unos hechos concretos que dan lugar a su pretensión.» [13] En este sentido la Corte ha acogido las disposiciones del código de procedimiento civil en la materia, así en la sentencia T-530 de 1998 acoge y aplica la disposición del artículo 65 inciso 1º: «En los poderes especiales, los asuntos se determinarán claramente, de modo que no puedan confundirse con otros.» [14] En este sentido en la en la sentencia T-695 de1998 la Corte no concedió la tutela impetrada debido a que el abogado quien presentó la tutela pretendió hacer extensivo el poder recibido para el proceso penal al proceso de tutela.
En esta oportunidad la Corte reiteró la doctrina sentada en la sentencia T-550 de 1993 oportunidad en la cual la Corte afirmó: «De otro lado, debe desecharse la hipótesis de que el poder conferido para adelantar un proceso judicial sirve al propósito de intentar la acción de tutela a que pudiere dar lugar ese proceso, por cuanto se trata de actuaciones distintas y, si bien es cierto que la tutela tiene un carácter informal, también lo es que tal informalidad no lleva a presumir la existencia de un poder que no se presentó y que es necesario allegar siempre que se ejerza la acción de tutela a nombre de otro y a título profesional».
En un sentido similar ver sentencia T-002 de 2001, en la cual la Corte afirmó que la condición de apoderado en un proceso penal no habilita para instaurar acción de tutela, así los hechos en que se esta se fundamenta tengan origen en el proceso penal. [15] En la sentencia T-530 de 1998 la Corte al revisar la decisión de una tutela promovida por el abogado de la parte civil en un proceso penal quien actuaba sin poder especial para el proceso de tutela, consideró que el a- quo no debió darle trámite al respectivo proceso debido a que el abogado no allegó el poder respectivo ni manifestó su calidad de agente oficioso.
En este sentido aseveró que «Aunque podría pensarse que su calidad de representante de la parte civil en el proceso penal lo habilitaba para dicho menester, debe desecharse esta idea, en atención a que en el proceso penal el sujeto procesal es la parte civil y no su apoderado; es cierto que éste la representa conforme al poder específico que se le ha conferido; pero éste aun cuando suficiente para la actuación en el proceso penal no lo habilita para ejercitar la acción de tutela.» [16] M.P. Rodrigo Escobar Gil.