ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Niega ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA – Medida correctiva de sellamiento de obra / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA – Es supuesto de la operación administrativa la preexistencia de un acto administrativo / FUNCIÓN DE POLICÍA ADMINISTRATIVA / ACTIVIDAD DE POLICÍA ADMINISTRATIVA – Diferencia entre desarrollo de funciones administrativas y ejercicio de facultades jurisdiccionales / FUNCIÓN POLICIVA – Las autoridades policivas ejercen funciones jurisdiccionales cuando dirimen los procesos civiles de policía dirigidos a amparar la posesión, la tenencia o la servidumbre y funciones administrativas cuando hacen ejercicio del poder de policía del cual se encuentran investidas, a través de múltiples actuaciones, entre ellas actos administrativos / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA - Conjunto de actuaciones de un procedimiento administrativo, dirigidas a darle cumplimiento o a ejecutar una decisión de la Administración / ACTO ADMINISTRATIVO - Manifestación en ejercicio de la función administrativa tendiente a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas determinadas / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA – Como fuente del daño cuando media un acto administrativo / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Presupuestos cuando el daño se origina por operación administrativa / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Configurada SÍNTESIS DEL CASO: El señor Henry Alberto Pachón Castillo demandó al municipio de Chiquinquirá por la existencia de un supuesto daño antijurídico originado en el sellamiento de las obras que se estaban realizando en el inmueble identificado con el número de matrícula inmobiliaria 072-30591, ubicado en la carrera 9 # 8-25 de esa entidad territorial, en el cual se encontraba situado el establecimiento de comercio Tecnicentro Chiquinquirá, pues, según expuso, tal situación ocasionó el cierre de su negocio, lo que afectó los ingresos que devengaba por cuenta de tal actividad.
ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Normatividad aplicable De conformidad con el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, los procesos promovidos ante esta jurisdicción con anterioridad al 2 de julio de 2012 se rigen por las normas procesales contenidas en el “régimen jurídico anterior”, que corresponden a las consagradas en el C.C.A y en el C.P.C. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 308 PRESUPUESTO PROCESAL / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FACTOR FUNCIONAL / COMPETENCIA – Aplicación del criterio orgánico / COMPETENCIA – Por razón de la cuantía / FACTOR OBJETIVO Con fundamento en el criterio orgánico que se adoptó en el artículo 82 del CCA y teniendo en cuenta que la entidad demandada en este proceso, el municipio de Chiquinquirá, es de naturaleza pública, se confirma la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer del presente asunto.
Por su parte, el artículo 129 del CCA estableció que el Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, de “las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos”. Entretanto, el numeral 6 del artículo 132 del CCA dispuso que los tribunales administrativos conocerán en primera instancia, entre otros asuntos, de “los de reparación directa cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales”.
En el caso bajo estudio se advierte que la pretensión mayor superó la cuantía señalada en la mencionada disposición normativa y, en la medida en que se impugnó el fallo de primera instancia, en el que el Tribunal Administrativo de Boyacá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de reparación directa, se concluye que la Sala es competente para conocer del asunto.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 82 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 129 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 132 OPERACIÓN ADMINISTRATIVA – Definición / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA - Conjunto de actuaciones de un procedimiento administrativo, dirigidas a darle cumplimiento o a ejecutar una decisión de la Administración / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL A efectos de determinar lo pretendido por el actor, es oportuno hacer referencia a la definición de la operación administrativa, en aras de establecer si en el sub lite la decisión y la diligencia que supuestamente sellaron el establecimiento Tecnocentro Chiquinquirá pueden ser consideradas como tal.
De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, una operación administrativa es el conjunto de actuaciones de un procedimiento administrativo, dirigidas a darle cumplimiento o a ejecutar una decisión de la Administración, lo que para el tratadista Libardo Rodríguez implica “la reunión de una decisión de la administración junto con su ejecución práctica”, por lo que en estos eventos el acto administrativo y su ejecución son entendidos como una sola actuación. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 17 de agosto de 1995, exp. 7095 y sentencia de 12 de diciembre de 2019, exp. 50612 OPERACIÓN ADMINISTRATIVA – Es supuesto de la operación administrativa la preexistencia de un acto administrativo / FUNCIÓN DE POLICÍA ADMINISTRATIVA / ACTIVIDAD DE POLICÍA ADMINISTRATIVA – Diferencia entre desarrollo de funciones administrativas y ejercicio de facultades jurisdiccionales / POLICÍA ADMINISTRATIVA / FUNCIÓN POLICIVA – Las autoridades policivas ejercen funciones jurisdiccionales cuando dirimen los procesos civiles de policía dirigidos a amparar la posesión, la tenencia o la servidumbre y funciones administrativas cuando hacen ejercicio del poder de policía del cual se encuentran investidas, a través de múltiples actuaciones, entre ellas actos administrativos / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL Si bien en la demanda se hizo referencia a varios “actos” que fundaron el sellamiento, lo cierto es que tal determinación se tomó únicamente en la decisión proferida el 21 de abril de 2004, confirmada por la resolución del 3 de mayo del mismo año, cuya ejecución devino en el sellamiento efectuado el 27 de mayo siguiente.
En la medida en que es supuesto de la operación administrativa la preexistencia de un acto administrativo, es imperativo determinar la naturaleza jurídica de la decisión del 21 de abril de 2004, aspecto dentro del cual se resalta que la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado se ha pronunciado y ha distinguido, en relación con las autoridades administrativas de policía, el desarrollo de funciones administrativas y el ejercicio de facultades jurisdiccionales […] De ese modo, es claro que cuando las autoridades policivas resuelven controversias relacionadas con la posesión, tenencia y servidumbre de bienes inmuebles actúan en ejercicio de facultades jurisdiccionales, mientras que en aquellos eventos en que aplican medidas correctivas, obran a través de funciones administrativas.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 8 de marzo de 2007, exp. 15883; reiterada en sentencia del 28 de enero de 2015, exp. 31612; por otro lado, ver sentencia del 29 de julio de 2013, exp. 27088; reiterada en sentencia del 13 de junio de 2016, exp. 37246. ACTO ADMINISTRATIVO - Manifestación en ejercicio de la función administrativa tendiente a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas determinadas / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR – Definición / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL – Definición / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA – Medida correctiva de sellamiento de obra [L]a Corporación ha entendido el acto administrativo como una manifestación en ejercicio de la función administrativa, tendiente a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas determinadas, que pueden ser de carácter particular cuando resuelven una situación específica respecto de un sujeto determinado, o generales en aquellos eventos en los que sus efectos son abstractos o cuando no se resuelven situaciones jurídicas concretas.
En concordancia con lo anterior, cabe concluir que la decisión del 21 de abril de 2004 se dictó en ejercicio de la facultad administrativa de las autoridades de policía, ya que se resolvió aplicar una medida correctiva de sellamiento de una obra, aunado al hecho de que fue denominada expresamente “acto administrativo”, sin que se hubiera resuelto nada respecto de la posesión, tenencia o servidumbre de un inmueble.
Si bien en la demanda se afirmó que la decisión del 21 de abril de 2004 se realizó con origen en la “ausencia total de procedimiento legal”, lo que para el a quo implicó que se llevó a cabo una medida correctiva con el trámite de un proceso civil policivo, lo cierto es que, de conformidad con la jurisprudencia expuesta con antelación, la determinación resuelta en tal actuación no se dirigió a resolver un conflicto entre las partes sobre un inmueble, sino a imponer una sanción por el incumplimiento de los requisitos de ley para la construcción en el municipio de Chiquinquirá. Como consecuencia, al haberse alegado un daño por el supuesto sellamiento del establecimiento Tecnocentro Chiquinquirá, fundado en el acto administrativo del 21 de abril de 2004 y en su ejecución, realizada en la diligencia del 27 de mayo del mismo año, es claro que el actor pretende la indemnización por la ocurrencia de un menoscabo ocasionado por una operación administrativa, en tanto se cumplen los requisitos para la configuración de esa figura, en concordancia con lo indicado previamente.
En suma, la parte demandante pretende la indemnización de los supuestos perjuicios ocasionados al establecimiento comercial Tecnocentro Chiquinquirá por el sellamiento de las obras que se estaban realizando en el inmueble identificado con el número de matrícula inmobiliaria 072-30591, originado en la operación administrativa conformada por el acto administrativo del 21 de abril de 2004, así como por la diligencia del 27 de mayo de la misma anualidad, en el marco de un proceso que se denominó “policivo número 85”, por la Inspección Única de Policía de Chiquinquirá, de ahí que la Sala determinará si la reparación directa resulta procedente para tales efectos y si la demanda se presentó en término. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de agosto de 2019, exp 39069; sentencia del 23 de agosto de 2019, exp. 62081.
PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Presupuestos / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA – Como fuente del daño cuando media un acto administrativo / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Presupuestos cuando el daño se origina por operación administrativa En lo relativo a la reparación directa, se tiene que es la acción idónea para solicitar la indemnización de los perjuicios causados por un hecho, omisión, operación administrativa o acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad. [ ] La Sección Tercera de esta Corporación se ha referido a la operación administrativa como fuente del daño, cuando no media un acto administrativo: “La posibilidad de reclamar mediante la acción de reparación directa daños originados en una operación administrativa le permite al particular impetrar la indemnización de aquellos daños que no tienen origen en una explícita expresión de la voluntad de la administración, emitida con las formalidades de un acto administrativo definitivo, porque en tales casos no puede exigírsele cumplir la carga de impugnarlo y demostrar su ilegalidad”.
Por otra parte, esta Subsección ha señalado que la acción procedente frente a una operación administrativa es la reparación directa, mientras que cuando el perjuicio alegado surge de la ilegalidad del acto administrativo y la operación administrativa solo se realizó con el fin de acatar la decisión tomada por la Administración la acción procedente es la nulidad y restablecimiento del derecho.
Entretanto, en aquellos eventos en los que una operación administrativa culmina con la expedición de un acto administrativo la pretensión debe ser la de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra el referido acto, salvo que esa ejecución se aparte de lo definido en el respectivo acto, en cuyo caso será procedente la reparación directa.
Los supuestos de procedencia de la reparación directa se configuran en cuanto a la operación administrativa del 27 de mayo de 2004, por la cual se efectuó un sellamiento con sustento en el acto administrativo del 21 de abril de la misma anualidad, pues tal acción es procedente cuando se alega un daño originado en esa figura. Como consecuencia, la Sala procederá a analizar si el derecho de acción fue ejercido en término. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, exp. 16079; sentencia del 10 de noviembre de 2017, exp 59236; sentencia de 30 de marzo de 2020, exp. 62229 y sentencia de 6 de noviembre de 2020, exp. 61550.
CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / CADUCIDAD – Definición / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Finalidad / CADUCIDAD – Garantiza la seguridad jurídica de los sujetos procesales / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Configurada Al tenor de lo previsto en el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la acción de reparación directa debe interponerse dentro del término de dos (2) años “contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”.
Esta Corporación, en forma reiterada, ha sostenido que la caducidad se encuentra instituida para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, frente a aquellos eventos en los que determinadas acciones judiciales se ejercen dentro de un término específico. Así entonces, a los interesados les corresponde asumir la carga procesal de promover el litigio dentro de ese plazo, el cual es fijado por la ley y, por ello, si esto no se hace en tiempo, pierden la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho.
En el caso concreto, la Inspección Única de Policía de Chiquinquirá ejecutó el acto administrativo del 21 de abril de 2004, en el que se ordenó una medida correctiva de suspensión de una obra que se estaba realizando en el inmueble ubicado en la carrera 9 # 8-25 de Chiquinquirá e identificado con el número de matrícula inmobiliaria 072-30591, diligencia que se llevó a cabo el 27 de mayo de esa anualidad.
No se acreditó en el proceso si el señor Henry Alberto Pachón Castillo estuvo presente en el sellamiento de las obras del inmueble en cuestión; sin embargo, fue demostrado que para el 2 de agosto de 2004 solicitó a la Inspección Única de Policía de Chiquinquirá que se levantaran los sellos impuestos, de ahí que al menos para esa fecha ya conocía el menoscabo alegado, por lo que la caducidad debe contabilizarse a partir del día siguiente al conocimiento del daño, es decir, desde el 3 de agosto de 2004.
La solicitud de conciliación extrajudicial se presentó el 17 de marzo de 2005, momento para el cual faltaba 1 año, 4 meses y 17 días para que operara la caducidad, suspendiendo dicho término, de conformidad con lo previsto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001. La mencionada suspensión operó entre el 17 de marzo y el 12 de mayo de 2005, inclusive, pues en esa fecha se expidió la constancia de agotamiento del trámite.
Por lo anterior, el cómputo de la caducidad se reanudó a partir del 13 de mayo de 2005, por lo que la demanda debió ser presentada, a más tardar, el 2 de octubre de 2006 y como ello ocurrió el 17 de enero de 2007, se concluye que se hizo por fuera de la oportunidad legal para el ejercicio de la acción de reparación directa. Se precisa que el hecho de que el sellamiento de la obra realizada por el señor Henry Alberto Pachón Castillo en el inmueble identificado con el número de matrícula inmobiliaria 072-30591 haya finalizado el 22 de noviembre de 2004 de ninguna manera puede llevar a concluir que el término para ejercer el derecho de acción debía contabilizarse a partir de tal momento, pues ello corresponde a la magnitud del daño, mas no a su conocimiento.
De ese modo, como el artículo 136 del CCA exigía que el cómputo de la caducidad se iniciara a contar a partir del conocimiento del daño, es claro que en el sub lite no había lugar a contabilizarlo a partir del levantamiento de los sellos impuestos en la obra y, como la demanda fue interpuesta después de los dos años desde el conocimiento de la operación administrativa frente a la cual se alegó un agravio, la Sala declarará probada la caducidad de la acción. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 6 de agosto de 2009, exp. 36834; reiterado en sentencia de 26 de febrero de 2014, exp. 27588 y sentencia del 30 de agosto de 2017, exp. 39435.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ – Declaración de excepciones de fondo / DECLARACIÓN OFICIOSA DE LAS EXCEPCIONES PROCESALES – Aplicación de sentencia de unificación / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN [V]ale la pena aclarar que frente a la posibilidad que tiene el juez de lo contencioso administrativo de decretar excepciones de fondo, la sentencia de unificación del 6 de abril de 2018 de la Sala Plena de esta Sección puntualizó […] “Este entendimiento del principio de congruencia y de los límites competenciales del ad quem frente el recurso de apelación es el que la Sala acoge y reitera, de manera que si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único.
Lo anterior, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada”.
NOTA RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación de 6 de abril de 2018, exp. 46005. CONDENA EN COSTAS – Improcedencia En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 15001-23-31-000-2007-00039-01(55789) Actor: HENRY ALBERTO PACHÓN CASTILLO Demandado: MUNICIPIO DE CHIQUINQUIRÁ Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (CCA) Temas: AUTORIDADES POLICIVAS – ejercen facultades jurisdiccionales cuando dirimen los procesos civiles de policía dirigidos a amparar la posesión, la tenencia o la servidumbre y funciones administrativas cuando hacen ejercicio del poder de policía del cual se encuentran investidas, a través de múltiples actuaciones, entre ellas actos administrativos.
REPARACIÓN DIRECTA – procede cuando se alega un daño con respecto a un hecho, una omisión o una operación administrativa. OPERACIÓN ADMINISTRATIVA - conjunto de actuaciones de un procedimiento administrativo, dirigidas a darle cumplimiento o a ejecutar una decisión de la Administración. ACTO ADMINISTRATIVO - manifestación en ejercicio de la función administrativa, tendiente a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas determinadas.
CADUCIDAD - se encuentra instituida para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, frente a aquellos eventos en los que determinadas acciones judiciales se ejercen dentro de un término específico - se configura cuando la demanda es presentada después de dos años desde que se conoció el daño. La Sala resuelve los recursos de apelación interpuestos por las partes en contra de la sentencia del 12 de marzo de 2015, por medio de la cual la Sala de Decisión No. 12 de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá accedió a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos (se transcribe de manera literal, incluso con posibles errores): “PRIMERO: DECLÁRASE administrativamente responsable al municipio de Chiquinquirá, por los daños patrimoniales causados al señor Henry Alberto Pachón Castillo, como consecuencia de la actuación irregular y carente del debido proceso materializada dentro del trámite de la querella policiva No. 085 de 2004, surtida ante la Inspección Única de Policía de Chiquinquirá.
SEGUNDO: CONDÉNESE al municipio de Chiquinquirá a pagar al demandante en su condición de propietario del establecimiento de comercio TECNOCENTRO CHIQUINQUIRÁ la suma de $99.660.020 a título de lucro cesante, por la utilidad neta que dejó de percibir como consecuencia del sellamiento del referido establecimiento, y la imposibilidad de desarrollar su actividad comercial.
TERCERO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: ABSTENERSE de condenar en costas”[1]. I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Henry Alberto Pachón Castillo demandó al municipio de Chiquinquirá por la existencia de un supuesto daño antijurídico originado en el sellamiento de las obras que se estaban realizando en el inmueble identificado con el número de matrícula inmobiliaria 072-30591, ubicado en la carrera 9 # 8-25 de esa entidad territorial, en el cual se encontraba situado el establecimiento de comercio Tecnicentro Chiquinquirá, pues, según expuso, tal situación ocasionó el cierre de su negocio, lo que afectó los ingresos que devengaba por cuenta de tal actividad.
II.
ANTECEDENTES 1. La demanda El 17 de enero de 2007[2], el señor Henry Alberto Pachón Castillo, por medio de apoderado, presentó demanda de reparación directa en contra del municipio de Chiquinquirá, al considerar que el sellamiento de la obra que se encontraba construyendo en el inmueble identificado con el número de matrícula inmobiliaria 072-30591 y localizado en la carrera 9 # 8-25 de tal entidad territorial, le ocasionó múltiples afectaciones por cuenta del cierre del establecimiento comercial Tecnicentro Chiquinquirá, ubicado en tal predio.
Por lo anterior, solicitó que se condenara a la entidad demandada a pagar, por concepto del daño emergente, la suma de $590’000.000 y por el lucro cesante la suma de $289’800.000, debidamente reajustadas. 2. Hechos de la demanda[3] El señor Henry Alberto Pachón Castillo afirmó que adquirió a nombre de su hermano Carlos Elías Pachón Castillo el predio identificado con el número de matrícula inmobiliaria 072-30591 y localizado en la carrera 9 # 8-25 de Chiquinquirá, en el que luego se construyó un Tecnocentro, negocio que, según se expuso en la demanda, fue edificado y surtido “con dineros sufragados única y exclusivamente” suyos.
El demandante manifestó que explotó el establecimiento comercial iniciado en el inmueble en cuestión con su hermano Carlos Elías Pachón Castillo, actividad en la cual le correspondió el 85%, mientras que al segundo se le reconoció un 15% de los ingresos obtenidos. El 7 de agosto de 1999, el señor Carlos Elías Pachón Castillo falleció, por lo que su esposa e hijos iniciaron un proceso de sucesión, en el que incluyeron el inmueble y el establecimiento de comercio referenciados previamente.
Henry Alberto Pachón Castillo inició acción posesoria, la cual fue conocida por el Juzgado Primero Civil del Circuito de esa ciudad, el que admitió la demanda mediante proveído del 28 de junio de 2004. Los herederos del señor Carlos Elías Pachón Castillo presentaron “querella policiva de suspensión de una obra”, que fue conocida por la Inspección Única de Policía con el número 085, la que selló una construcción que se estaba realizando en el inmueble identificado con el número de matrícula inmobiliaria 072-30591 entre el 27 de mayo y el 22 de noviembre de 2004.
En septiembre de 2004, el señor Henry Alberto Pachón Castillo interpuso una demanda de tutela que fue conocida por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Chiquinquirá, despacho que amparó el derecho fundamental al debido proceso del demandante y dejó sin efectos el proceso policivo desde la admisión de la querella. Posteriormente, el Juzgado Primero Civil del Circuito de la misma ciudad resolvió confirmar el fallo de primera instancia. El demandante manifestó que era poseedor del inmueble identificado con el número de matrícula inmobiliaria 072-30591, que la operación administrativa por la cual se selló la obra que estaba construyendo se basó en decisiones en las que se vulneró el debido proceso y que, a raíz de la medida policiva, le cerraron su establecimiento de comercio, lo que afectó los ingresos que percibía por la actividad mercantil que allí realizaba. 3.
Trámite de primera instancia El Tribunal Administrativo de Boyacá admitió la demanda mediante providencia del 14 de marzo de 2007[4], decisión que le fue notificada en debida forma a las partes y al Ministerio Público. 3.1. Contestación de la demanda El 5 de julio de 2007[5] el municipio de Chiquinquirá contestó la demanda y se opuso a las pretensiones, por considerar que no le causó ningún menoscabo al actor.
Formuló las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa, cobro de lo no debido e inexistencia de causa para demandar. En desarrollo de lo anterior, manifestó que el demandante no probó ser poseedor del establecimiento de comercio ubicado en el inmueble identificado con el número de matrícula inmobiliaria 072-30591, ya que en la misma demanda afirmó que no administraba el predio dada su profesión de piloto y que en el certificado de tradición y libertad obra que el propietario era el señor Carlos Elías Pachón Castillo.
Como consecuencia, adujo que lo que pretende realmente el actor es enriquecerse a costa del erario. Por otra parte, arguyó que, si bien llevó a cabo varias actuaciones frente al predio identificado con el número de matrícula inmobiliaria 072-30591 y que posteriormente tales decisiones fueron dejadas sin efecto en sede de tutela, lo cierto es que en ningún momento se discutió el dominio de ese inmueble y que en el sub lite no se acreditó la posesión ni la causación de perjuicios, de ahí que, en su criterio, no hay lugar a acceder a las pretensiones.
Alegó la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, por considerar que, como el actor no era propietario del inmueble en cuestión, no se demostró un interés para ejercer el derecho de acción. También formuló las excepciones de cobro de lo no debido e inexistencia de causa para demandar, bajo el argumento de que no se probaron los ingresos que tenía el tecnocentro, ni el perjuicio alegado, y dado que la actuación policiva ordenó el sellamiento de las obras en construcción del predio, mas no del establecimiento comercial. 3.2.
Etapa probatoria y alegatos de conclusión El Tribunal Administrativo de Boyacá, a través de providencia del 19 de septiembre de 2007[6], abrió a pruebas el proceso y, posteriormente, en auto del 18 de junio de 2014[7], corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. La parte demandante presentó alegatos de conclusión y el Ministerio Público presentó escrito en el que afirmó que se configuraron los elementos para declarar responsable a la parte demandada.
El municipio de Chiquinquirá guardó silencio en esta etapa procesal. 4. Sentencia de primera instancia La Sala de Decisión número 12 de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante providencia del 12 de marzo de 2015[8], accedió a las pretensiones de la demanda, por considerar que se configuraron los elementos de la responsabilidad patrimonial.
De manera previa, el a quo negó la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, al concluir que, si bien el actor no acreditó ser propietario del bien identificado con el número de matrícula inmobiliaria 072-30591, sí demostró ser poseedor en virtud del certificado de matrícula mercantil del establecimiento de comercio Tecnocentro Chiquinquirá, pues en tal documento consta que la actividad económica respectiva se desarrollaba en ese inmueble.
Posteriormente, afirmó que la “querella policiva” número 085 de 2004, en la que se solicitó la suspensión y demolición de la obra de construcción, fue desnaturalizada por la inspección de policía de Chiquinquirá, que la entendió como un proceso de amparo a la posesión, lo que calificó como una circunstancia vulneratoria del debido proceso.
Igualmente, adujo que hubo una indebida notificación de la admisión de la “querella” frente al señor Henry Alberto Pachón Castillo, dado que se continuó el trámite policivo sin que el querellado se hubiera acercado a conocer la decisión en cuestión, de ahí que procedía la notificación por aviso, lo que, según el Tribunal Administrativo de Boyacá, condujo a que el demandante no hubiera podido ejercer su derecho de contradicción en el trámite policivo.
Con sustento en lo anterior, concluyó que el municipio de Chiquinquirá le causó un daño antijurídico al demandante, pues el supuesto cierre de su establecimiento, presentado entre el 27 de mayo y el 22 de noviembre de 2004, se originó en varias actuaciones con vicios que afectaron el debido proceso y que fueron dejadas sin efecto en virtud de la tutela que él interpuso.
En cuanto a la estimación de perjuicios se negó la existencia del daño emergente, dado que no se probó que la demandada le hubiera ocasionado una pérdida patrimonial al actor; sin embargo, se accedió al lucro cesante con sustento en parte de un dictamen pericial decretado como prueba, por la suma de $99’660.020, por cuenta de los ingresos que hubiera devengado el demandante por los 5 meses y 26 días en los que supuestamente estuvo cerrado el Tecnocentro Chiquinquirá. 5.
Los recursos de apelación Inconforme con la sentencia, el demandante interpuso recurso de apelación[9] y solicitó que se reconociera como indemnización por los supuestos perjuicios ocasionados, el daño emergente y el lucro cesante calculados en el dictamen pericial decretado como prueba en el proceso. En desarrollo de lo dicho, afirmó que, si el a quo consideraba que el dictamen pericial decretado como prueba no probaba el daño emergente, debió decretar uno de oficio con distintos peritos, en concordancia con el artículo 237 del Código de Procedimiento Civil.
Del mismo modo, resaltó que ninguna de las partes solicitó la aclaración, complementación o ampliación del dictamen pericial, por lo que no había lugar a que no se tuviera en cuenta de manera plena. El apelante consideró que se configuró un “defecto fáctico y procedimental”, por haber desconocido una prueba que cumplió todos los requisitos y por no decretar otra distinta.
Por lo expuesto, solicitó que se concedieran las sumas que se establecieron en el dictamen pericial obrante en el proceso por el daño emergente y el lucro cesante. El municipio de Chiquinquirá interpuso recurso de apelación[10], en el que solicitó que se revocara la sentencia proferida por el a quo, al considerar que no se le ocasionó ningún daño antijurídico al demandante.
En ese sentido, indicó que en el “proceso policivo número 085 de 2004” nunca se ordenó el cierre del establecimiento de comercio Tecnocentro Chiquinquirá, sino el sellamiento de las obras nuevas que se estaban desarrollando en el inmueble en cuestión, de ahí que no se le imposibilitó al actor desempeñar la actividad mercantil que realizaba y, por ende, se condenó al municipio de Chiquinquirá sin el sustento debido.
Se resaltó que el señor Henry Alberto Pachón Castillo no demostró, por medio de ninguna prueba, que el Tecnocentro Chiquinquirá se hubiera visto afectado por las diligencias policivas llevadas a cabo por el municipio de Chiquinquirá y que lo que pretendían los querellantes en su solicitud era el sellamiento de las “obras nuevas” que se estaban realizando en el inmueble que consideraban de su dominio.
De ese modo, afirmó que, a partir de los documentos obrantes como pruebas, y entre ellos una inspección ocular y el auto en el que se resolvió un recurso de reposición en contra de la decisión que ordenó el sellamiento, es claro que la obra sellada correspondió al “embaldosinamiento y el cementamiento del patio de atrás del inmueble […], además arreglos en dos enramadas con teja nueva, pañete y demás”.
Asimismo, resaltó que en el resto de las decisiones de ese asunto se hizo mención únicamente del sellamiento de las obras que el señor Henry Alberto Pachón Castillo había realizado, mas no del sellamiento del establecimiento de comercio. También cuestionó la tasación de la indemnización con base en el dictamen pericial, pues, en su criterio, la experticia se basó solo en los hechos narrados en la demanda, sin que hubiera tenido en cuenta la contabilidad o libros contables del establecimiento Tecnocentro Chiquinquirá. Finalmente, afirmó que para la época de los hechos quien se encontraba explotando el establecimiento Tecnocentro Chiquinquirá era la señora Sandra Castellanos Velandia y no el aquí demandante, por lo que solicitó la remisión de copias a la Fiscalía General de la Nación por un posible fraude procesal. 6.
Trámite de segunda instancia El 28 de septiembre de 2015[11] el Tribunal Administrativo de Boyacá llevó a cabo audiencia de conciliación contemplada en el artículo 70[12] de la Ley 1395 de 2010, la que fue declarada fallida por falta de ánimo conciliatorio de las partes, por lo que se concedieron los recursos de apelación interpuestos y, como consecuencia, se ordenó remitir el proceso al Consejo de Estado.
El 17 de noviembre de 2015[13], esta Corporación admitió los recursos de apelación y ordenó notificar la decisión al Ministerio Público. Igualmente, el 11 de mayo de 2016[14] se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto. 6.1. Alegatos de conclusión Las partes presentaron alegatos de conclusión, en los que reiteraron los argumentos de la demanda y su contestación. El Ministerio Público guardó silencio.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Régimen aplicable De conformidad con el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, los procesos promovidos ante esta jurisdicción con anterioridad al 2 de julio de 2012 se rigen por las normas procesales contenidas en el “régimen jurídico anterior”, que corresponden a las consagradas en el C.C.A y en el C.P.C. Como la demanda se radicó el 17 de enero de 2007, al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones normativas contenidas en los referidos estatutos procesales. 2.
Competencia de la Sala Con fundamento en el criterio orgánico que se adoptó en el artículo 82[15] del CCA y teniendo en cuenta que la entidad demandada en este proceso, el municipio de Chiquinquirá, es de naturaleza pública, se confirma la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer del presente asunto. Por su parte, el artículo 129 del CCA[16] estableció que el Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, de “las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos”.
Entretanto, el numeral 6 del artículo 132[17] del CCA dispuso que los tribunales administrativos conocerán en primera instancia, entre otros asuntos, de “los de reparación directa cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales”. En el caso bajo estudio se advierte que la pretensión mayor[18] superó la cuantía señalada en la mencionada disposición normativa[19] y, en la medida en que se impugnó el fallo de primera instancia, en el que el Tribunal Administrativo de Boyacá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de reparación directa, se concluye que la Sala es competente para conocer del asunto. 3.
Alcance de los recursos de apelación En el sub examine, el Tribunal Administrativo de Boyacá accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que el municipio de Chiquinquirá le causó un daño antijurídico al señor Henry Alberto Pachón Castillo por el sellamiento de su establecimiento de comercio con origen en varias diligencias sin el lleno de los requisitos procedimentales y de notificación. La decisión fue apelada por el actor, al considerar que se le debió reconocer como indemnización el daño emergente y lucro cesante tasados en el dictamen pericial que fue decretado como prueba.
Por su parte, la demandada interpuso recurso de apelación, en el que indicó que nunca selló el establecimiento de comercio del actor, sino unas obras que se estaban construyendo sin los requisitos de ley, de modo que nunca se le causó un agravio. La Sala considera que, de manera previa a entrar a resolver las impugnaciones, se debe precisar cuál es la acción idónea para tramitar las pretensiones de la demanda, para lo cual se establecerá la causa petendi. 3.1.
Causa petendi en el sub lite En el escrito inicial se sostuvo que el municipio de Chiquinquirá le ocasionó un supuesto daño antijurídico al actor por la realización de una “operación administrativa” en la que se sellaron unas obras que se estaban edificando en el inmueble identificado con el número de matrícula inmobiliaria 072-30591 de esa entidad territorial, con sustento en actos administrativos que calificó como transgresores del debido proceso (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “1.
Que el MUNICIPIO DE CHIQUINQUIRÁ, representado por la ALCALDÍA MUNICIPAL DE CHIQUINQUIRÁ, a través de la ALCALDÍA MUNICIPAL DEL MISMO MUNICIPIO, es patrimonialmente responsable por los daños antijurídicos causados al señor HENRY ALBERTO PACHÓN CASTILLO, mayor y vecino de Bogotá D.C., en su condición de propietario del Establecimiento de Comercio de nombre TECNOCENTRO CHIQUINQUIRÁ, ubicado en la carrera 9 No 8-25 del municipio de Chiquinquirá, al ejecutar una operación administrativa, a través de la cual ejecutó actos o hechos, con ausencia total de procedimiento legal, en manifiesta violación al DEBIDO PROCESO constitucionalmente amparado por el artículo 29 de la Constitución Nacional”[20].
(Se destaca). De manera previa a la revisión de lo pretendido por el actor, es oportuno precisar los siguientes hechos relevantes: - El 5 de octubre de 1987[21] el señor Carlos Elías Pachón Castillo adquirió el inmueble identificado con el número de matrícula inmobiliaria 072-30591 del municipio de Chiquinquirá. - El señor Henry Alberto Pachón Castillo era propietario del establecimiento de comercio denominado “Tecnocentro Chiquinquirá”, identificado con el número de matrícula mercantil 00048079 del 6 de septiembre de 1999 y localizado en el inmueble con el número de matrícula inmobiliaria 072-30591, en el que realizaba venta de lubricantes, servicios de lavado, montaje y revisión de gases, alineación, electricidad, latonería, frenos y demás[22]. - El 7 de agosto de 1999[23] el señor Carlos Elías Pachón Castillo falleció, por lo que Rosalba Castellanos de Pachón, Vilma Rocío Pachón Castellanos, Maria Isabel Pachón Castellanos y Carlos Orlando Pachón Castellanos iniciaron proceso sucesoral.
Posteriormente, Carlos Arturo Pachón Martínez fue incluido como heredero. - El 31 de marzo de 2004[24] los señores Rosalba Castellanos de Pachón, Vilma Rocío Pachón Castellanos, María Isabel Pachón Castellanos y Carlos Orlando Pachón Castellanos presentaron una “querella” ante el Inspector de Policía Municipal de Chiquinquirá, en la que solicitaron que impusiera una “medida correctiva de suspensión y demolición de obras” en contra del señor Henry Alberto Pachón Castillo, por cuenta de una infraestructura que se encontraba edificando en el inmueble identificado con el número de matrícula inmobiliaria 072-30591, por no cumplir los requisitos de ley.
Señalaron que, para poder hacer ese tipo de obras dentro del inmueble en cuestión, era necesario contar con visto bueno de los propietarios del inmueble y con autorización o permiso de la dependencia de la alcaldía municipal. De ese modo, se solicitó que se “profiera acto administrativo, a través del cual se ordene la imposición de una medida correctiva al señor HENRY ALBERTO PACHÓN CASTILLO […] de suspensión y demolición de las obras de construcción que desde hace más de un mes viene adelantando en contravención a los intereses legales”. - El 1 de abril de 2004[25] la Inspección Única de Policía de Chiquinquirá avocó conocimiento de la “querella policial” y le asignó el número 085.
El 6 de abril siguiente[26] se admitió la “querella policiva para la imposición de medida correctiva”. El 12 de abril[27] se envió una comunicación al querellado, sin que obre si compareció a notificarse de la decisión. - El 15 de abril de 2004[28], la Inspección Única de Policía de Chiquinquirá ordenó “tener por descorrido” el “traslado de la demanda”, citar a las partes para llevar a cabo la audiencia de conciliación y fijar la “inspección ocular de que trata el artículo 231 del Código de Policía de Boyacá” para el 21 de abril de esa anualidad. - El 21 de abril de 2004[29] se llevó a cabo la “diligencia de inspección ocular de medida correctiva”, a la que el señor Henry Alberto Pachón Castillo no se hizo presente y en la que se verificó que se estaba realizando una construcción relacionada con el “embaldosinamiento y el cementamiento del piso del patio de atrás del inmueble […] arreglos en dos enrramados con teja nueva, pañete y demás”, sin autorización del municipio.
En la mencionada diligencia se profirió “acto administrativo” en el que se ordenó al señor Henry Alberto Pachón Castillo suspender la obra y su posterior demolición, por no contar con los permisos de ley. Se indicó que “al incumplimiento de este acto administrativo deberá pagar una caución” y que contra la decisión procedía el recurso de reposición únicamente. - El 21 de abril de 2004[30] el señor Henry Alberto Pachón Castillo presentó recurso de reposición en contra de la decisión anterior, en el que argumentó que no estaba construyendo ninguna infraestructura nueva en el inmueble en cuestión, sino que hizo varias mejoras y readecuaciones “del muladar existente” sobre parte del inmueble. - El 3 de mayo de 2004[31] la Inspección de Policía de Chiquinquirá resolvió no reponer la decisión recurrida, por considerar que la orden de suspensión y demolición estuvo ajustada a derecho.
El 4 de mayo siguiente[32] se requirió al querellado para que compareciera a notificarse; empero, no consta en el expediente que se hubiera presentado para tal efecto. - El 27 de mayo de 2004[33], la Inspección de Policía de Chiquinquirá procedió a sellar la obra en construcción en el inmueble identificado con el número de matrícula inmobiliaria 072-30591. - La Inspección de Policía de Chiquinquirá decretó una “inspección judicial” para verificar la imposición del sellamiento en cuestión, la que fue realizada el 22 de julio de 2004[34] y se dejó constancia de que se quitaron los sellos, por lo que se impusieron nuevamente. - El 2 de agosto de 2004[35] el señor Henry Alberto Pachón Castillo solicitó que se levantaran los sellos impuestos, petición que fue rechazada mediante decisión sin fecha[36], en la que se aclaró que la medida correctiva no tenía nada que ver con el establecimiento de comercio del querellado, pues recayó sobre “unas obras irregulares sobre un inmueble”.
La actuación en comento fue notificada el 11 de agosto de 2004. - El 13 de agosto de 2004[37], el señor Henry Alberto Pachón Castillo interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la decisión anterior, en el que manifestó que era el propietario del inmueble con el número de matrícula inmobiliaria 072-30591 y que se cometió una arbitrariedad por el sellamiento en cuestión. - El 24 de agosto de 2004[38], la Inspección Única de Policía de Chiquinquirá repuso la providencia recurrida en cuanto a la ausencia de fecha y precisó que se tomaría como día de expedición de la decisión el 4 de agosto de 2004.
También se resolvió negar el recurso de reposición en todo lo demás y mantener los sellos hasta tanto el actor no cumpliera los requisitos legales para la construcción en cuestión. - El señor Henry Alberto Pachón Castillo interpuso una demanda de tutela en contra del municipio de Chiquinquirá, por considerar que incurrió en una vía de hecho en las actuaciones administrativas del expediente número 085[39], la que fue resuelta mediante sentencia del 11 de octubre de 2004[40] por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Chiquinquirá, el que tuteló el derecho fundamental al debido proceso del aquí demandante, por considerar que hubo una notificación indebida de la querella policiva.
También se resaltó en la sentencia que no se sabía “si se está tramitando sencillamente una contravención, para imponer una medida correctiva, o si se está tramitando una querella policiva”, lo que evidencia irregularidades y procedimientos incompletos, “al punto tal que ni siquiera se establece por parte de la inspección qué clase de querella se tramita”.
Como consecuencia, el juez de tutela resolvió dejar sin efecto todo lo actuado en el procedimiento número 085 de 2004 desde el auto admisorio. - El 15 de octubre de 2004[41], la Inspección de Policía de Chiquinquirá presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de tutela de primera instancia, el que fue resuelto de manera negativa mediante proveído del 11 de noviembre del 2004[42] del Juzgado Primero Civil del Circuito de Chiquinquirá, al considerar que se cercenó la posibilidad de que el señor Henry Alberto Pachón Castillo ejerciera su derecho de defensa en el proceso por el cual se selló la obra que construyó. - El 19 de noviembre de 2004[43], la Inspección Única de Chiquinquirá decretó la nulidad de todo lo actuado en el proceso número 085 de 2004 y ordenó el levantamiento de los sellos impuestos.
También se abrió cuaderno aparte para “dar trámite al proceso por la contravención policiva de suspensión y/o demolición de obra nueva”. - El 22 de noviembre de 2004[44], la Inspección Única de Chiquinquirá llevó a cabo una diligencia de levantamiento de sellos, los que fueron entregados directamente por el señor Henry Alberto Pachón Castillo con el argumento de que “se habían caído”.
El querellado también manifestó que había suspendido la obra desde junio de 2004. A efectos de determinar lo pretendido por el actor, es oportuno hacer referencia a la definición de la operación administrativa, en aras de establecer si en el sub lite la decisión y la diligencia que supuestamente sellaron el establecimiento Tecnocentro Chiquinquirá pueden ser consideradas como tal.
De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación[45], una operación administrativa es el conjunto de actuaciones de un procedimiento administrativo, dirigidas a darle cumplimiento o a ejecutar una decisión de la Administración, lo que para el tratadista Libardo Rodríguez[46] implica “la reunión de una decisión de la administración junto con su ejecución práctica”, por lo que en estos eventos el acto administrativo y su ejecución son entendidos como una sola actuación. Si bien en la demanda se hizo referencia a varios “actos” que fundaron el sellamiento, lo cierto es que tal determinación se tomó únicamente en la decisión proferida el 21 de abril de 2004, confirmada por la resolución del 3 de mayo del mismo año, cuya ejecución devino en el sellamiento efectuado el 27 de mayo siguiente.
En la medida en que es supuesto de la operación administrativa la preexistencia de un acto administrativo, es imperativo determinar la naturaleza jurídica de la decisión del 21 de abril de 2004, aspecto dentro del cual se resalta que la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado se ha pronunciado y ha distinguido, en relación con las autoridades administrativas de policía, el desarrollo de funciones administrativas y el ejercicio de facultades jurisdiccionales (se transcribe de forma literal): “Las autoridades policivas por regla general ejercen funciones propiamente administrativas, inherentes al poder de policía del cual se encuentran investidas, dentro de los precisos límites legales, actos que están sujetos al control jurisdiccional como cualquier acto administrativo.
Así mismo y excepcionalmente actúan en función jurisdiccional, cuando dirimen los procesos civiles de policía dirigidos a amparar la posesión, la tenencia o la servidumbre (…) “La jurisprudencia de la Sección Tercera en distintos pronunciamientos ha determinado que los juicios civiles de policía y especialmente el amparo policivo posesorio[47] tienen carácter judicial; igualmente ha diferenciado entre la función propiamente administrativa que cumplen las autoridades de policía y la función judicial ejercida por las mismas.
En igual sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional[48]; en sus diferentes fallos ha reiterado que los juicios civiles de policía, iniciados para protección del “statu quo”, constituyen manifestaciones del poder judicial del Estado (…)”[49] (se destaca). En otra oportunidad, esta Sección reiteró (se transcribe de forma literal): “(…) [L]os actos administrativos de las autoridades de policía son aquellos tendientes a la preservación del orden, la tranquilidad, la seguridad, la salubridad y las condiciones económicas de convivencia social, en tanto que los de naturaleza jurisdiccional son los que están encaminados a resolver los conflictos que surgen entre dos partes, como sucede con los amparos posesorios y de tenencia de bienes (…)”[50] (se destaca).
De ese modo, es claro que cuando las autoridades policivas resuelven controversias relacionadas con la posesión, tenencia y servidumbre de bienes inmuebles actúan en ejercicio de facultades jurisdiccionales, mientras que en aquellos eventos en que aplican medidas correctivas, obran a través de funciones administrativas. Por otra parte, la Corporación ha entendido el acto administrativo como una manifestación en ejercicio de la función administrativa, tendiente a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas determinadas, que pueden ser de carácter particular cuando resuelven una situación específica respecto de un sujeto determinado, o generales en aquellos eventos en los que sus efectos son abstractos o cuando no se resuelven situaciones jurídicas concretas[51].
En concordancia con lo anterior, cabe concluir que la decisión del 21 de abril de 2004 se dictó en ejercicio de la facultad administrativa de las autoridades de policía, ya que se resolvió aplicar una medida correctiva de sellamiento de una obra, aunado al hecho de que fue denominada expresamente “acto administrativo”[52], sin que se hubiera resuelto nada respecto de la posesión, tenencia o servidumbre de un inmueble.
Si bien en la demanda se afirmó que la decisión del 21 de abril de 2004 se realizó con origen en la “ausencia total de procedimiento legal”, lo que para el a quo implicó que se llevó a cabo una medida correctiva con el trámite de un proceso civil policivo, lo cierto es que, de conformidad con la jurisprudencia expuesta con antelación, la determinación resuelta en tal actuación no se dirigió a resolver un conflicto entre las partes sobre un inmueble, sino a imponer una sanción por el incumplimiento de los requisitos de ley para la construcción en el municipio de Chiquinquirá. Como consecuencia, al haberse alegado un daño por el supuesto sellamiento del establecimiento Tecnocentro Chiquinquirá, fundado en el acto administrativo del 21 de abril de 2004 y en su ejecución, realizada en la diligencia del 27 de mayo del mismo año, es claro que el actor pretende la indemnización por la ocurrencia de un menoscabo ocasionado por una operación administrativa, en tanto se cumplen los requisitos para la configuración de esa figura, en concordancia con lo indicado previamente.
En suma, la parte demandante pretende la indemnización de los supuestos perjuicios ocasionados al establecimiento comercial Tecnocentro Chiquinquirá por el sellamiento de las obras que se estaban realizando en el inmueble identificado con el número de matrícula inmobiliaria 072-30591, originado en la operación administrativa conformada por el acto administrativo del 21 de abril de 2004, así como por la diligencia del 27 de mayo de la misma anualidad, en el marco de un proceso que se denominó “policivo número 85”, por la Inspección Única de Policía de Chiquinquirá, de ahí que la Sala determinará si la reparación directa resulta procedente para tales efectos y si la demanda se presentó en término. 4.
Determinación de la acción idónea En lo relativo a la reparación directa, se tiene que es la acción idónea para solicitar la indemnización de los perjuicios causados por un hecho, omisión, operación administrativa o acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad[53]. La Sección Tercera de esta Corporación se ha referido a la operación administrativa como fuente del daño, cuando no media un acto administrativo: “La posibilidad de reclamar mediante la acción de reparación directa daños originados en una operación administrativa le permite al particular impetrar la indemnización de aquellos daños que no tienen origen en una explícita expresión de la voluntad de la administración, emitida con las formalidades de un acto administrativo definitivo, porque en tales casos no puede exigírsele cumplir la carga de impugnarlo y demostrar su ilegalidad”[54].
Por otra parte, esta Subsección ha señalado que la acción procedente frente a una operación administrativa es la reparación directa, mientras que cuando el perjuicio alegado surge de la ilegalidad del acto administrativo y la operación administrativa solo se realizó con el fin de acatar la decisión tomada por la Administración la acción procedente es la nulidad y restablecimiento del derecho[55].
Entretanto, en aquellos eventos en los que una operación administrativa culmina con la expedición de un acto administrativo la pretensión debe ser la de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra el referido acto, salvo que esa ejecución se aparte de lo definido en el respectivo acto, en cuyo caso será procedente la reparación directa[56].
Los supuestos de procedencia de la reparación directa se configuran en cuanto a la operación administrativa del 27 de mayo de 2004, por la cual se efectuó un sellamiento con sustento en el acto administrativo del 21 de abril de la misma anualidad, pues tal acción es procedente cuando se alega un daño originado en esa figura. Como consecuencia, la Sala procederá a analizar si el derecho de acción fue ejercido en término. 5.
Ejercicio oportuno de la acción Al tenor de lo previsto en el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la acción de reparación directa debe interponerse dentro del término de dos (2) años “contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”.
Esta Corporación, en forma reiterada, ha sostenido que la caducidad se encuentra instituida para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, frente a aquellos eventos en los que determinadas acciones judiciales se ejercen dentro de un término específico. Así entonces, a los interesados les corresponde asumir la carga procesal de promover el litigio dentro de ese plazo, el cual es fijado por la ley y, por ello, si esto no se hace en tiempo, pierden la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho[57].
En el caso concreto, la Inspección Única de Policía de Chiquinquirá ejecutó el acto administrativo del 21 de abril de 2004, en el que se ordenó una medida correctiva de suspensión de una obra que se estaba realizando en el inmueble ubicado en la carrera 9 # 8-25 de Chiquinquirá e identificado con el número de matrícula inmobiliaria 072-30591, diligencia que se llevó a cabo el 27 de mayo de esa anualidad.
No se acreditó en el proceso si el señor Henry Alberto Pachón Castillo estuvo presente en el sellamiento de las obras del inmueble en cuestión; sin embargo, fue demostrado que para el 2 de agosto de 2004[58] solicitó a la Inspección Única de Policía de Chiquinquirá que se levantaran los sellos impuestos, de ahí que al menos para esa fecha ya conocía el menoscabo alegado, por lo que la caducidad debe contabilizarse a partir del día siguiente al conocimiento del daño, es decir, desde el 3 de agosto de 2004.
La solicitud de conciliación extrajudicial se presentó el 17 de marzo de 2005, momento para el cual faltaba 1 año, 4 meses y 17 días para que operara la caducidad, suspendiendo dicho término, de conformidad con lo previsto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001. La mencionada suspensión operó entre el 17 de marzo y el 12 de mayo de 2005, inclusive, pues en esa fecha se expidió la constancia de agotamiento del trámite[59].
Por lo anterior, el cómputo de la caducidad se reanudó a partir del 13 de mayo de 2005, por lo que la demanda debió ser presentada, a más tardar, el 2 de octubre de 2006[60] y como ello ocurrió el 17 de enero de 2007, se concluye que se hizo por fuera de la oportunidad legal para el ejercicio de la acción de reparación directa. Se precisa que el hecho de que el sellamiento de la obra realizada por el señor Henry Alberto Pachón Castillo en el inmueble identificado con el número de matrícula inmobiliaria 072-30591 haya finalizado el 22 de noviembre de 2004 de ninguna manera puede llevar a concluir que el término para ejercer el derecho de acción debía contabilizarse a partir de tal momento, pues ello corresponde a la magnitud del daño, mas no a su conocimiento[61].
De ese modo, como el artículo 136 del CCA exigía que el cómputo de la caducidad se iniciara a contar a partir del conocimiento del daño, es claro que en el sub lite no había lugar a contabilizarlo a partir del levantamiento de los sellos impuestos en la obra y, como la demanda fue interpuesta después de los dos años desde el conocimiento de la operación administrativa frente a la cual se alegó un agravio, la Sala declarará probada la caducidad de la acción. Entretanto, vale la pena aclarar que frente a la posibilidad que tiene el juez de lo contencioso administrativo de decretar excepciones de fondo, la sentencia de unificación del 6 de abril de 2018[62] de la Sala Plena de esta Sección puntualizó (se transcribe de forma literal): “Este entendimiento del principio de congruencia y de los límites competenciales del ad quem frente el recurso de apelación es el que la Sala acoge y reitera, de manera que si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único.
Lo anterior, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada” (se destaca).
Finalmente, resulta inane emitir pronunciamiento en torno al recurso de apelación presentado por la parte demandante, pues para tal efecto se requería que el libelo introductorio hubiera sido presentado en término. Como consecuencia, la Sala revocará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá y, en su lugar, se declarará la caducidad de la acción, por las razones expuestas en precedencia. 6.
Condena en costas En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 12 de marzo de 2015, proferida por la Sala de Decisión No. 12 de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá y, en su lugar se dispone:
PRIMERO: DECLARAR de oficio la caducidad de la acción.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO |Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica| | |mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el | | |certificado digital que arroja el sistema permite | | |validar la integridad y autenticidad del presente | | |documento en el | | |link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas| | |/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al | | |aplicativo de validación escaneando con su teléfono | | |celular el código QR que aparece a la derecha. | | ----------------------- [1] Folios 324 a 325 del cuaderno 4. [2] Folios 1 a 12 del cuaderno 1. [3] Obrantes de folios 3 a 8 del cuaderno 1. [4] Folio 117 del cuaderno 1. [5] Folios 122 a 127 del cuaderno 1. [6] Folios 145 a 146 del cuaderno 1. [7] Folios 266 a 267 del cuaderno 1. [8] Folios 292 a 325 del cuaderno 4. [9] Folios 328 a 340 del cuaderno 4. [10] Folios 341 a 355 del cuaderno 4. [11] Folios 404 a 405 del cuaderno 4. [12] “Artículo 70.
Adiciónese un cuarto inciso al artículo 43 de la Ley 640 de 2001, cuyo texto será el siguiente: en materia de lo contencioso administrativo, cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga el recurso de apelación, el juez o magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso.
La asistencia a esta audiencia será obligatoria […].
PARÁGRAFO. Si el apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso”. [13] Folio 409 del cuaderno 4. [14] Folio 421 del cuaderno 4. [15] “Artículo 82. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado.
Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la constitución y la ley”. [16] “Articulo 129. Competencia del consejo de estado en segunda instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]”. [17] “Artículo 132.
Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 6. De los de reparación directa cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales”. [18] De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20 numeral 2 del Código de Procedimiento Civil, antes de la modificación efectuada por el artículo 3 de la Ley 1395 de 2010. [19] La pretensión mayor asciende a $590’000.000, monto que excedió quinientas veces la suma de $433.700, que correspondía al salario mínimo legal mensual vigente para la fecha de presentación de la demanda -17 de enero de 2007-. [20] Folio 2 del cuaderno 1. [21] Como obra en la copia del certificado de tradición y libertad del folio 1A del cuaderno anexo 1. [22] Como obra en la copia del registro de la Cámara de Comercio de Tunja, de folios 6 a 7 del cuaderno anexo 1. [23] Como obra en la copia del registro de defunción, de folios 20 a 22 del cuaderno anexo 1. [24] Como obra en la copia del memorial presentado ante el Inspector de Policía de Chiquinquirá, de folios 2 a 5 del cuaderno anexo 1. [25] Como obra en la copia de la actuación del folio 24 del cuaderno anexo 1. [26] Como obra en la copia de la actuación del folio 25 del cuaderno anexo 1. [27] Como obra en la copia del oficio del folio 26 del cuaderno anexo 1. [28] Como obra en la copia de la actuación del folio 31 del cuaderno anexo 1. [29] Como obra en la copia del acto administrativo de folios 32 a 33 del cuaderno anexo 1. [30] Como obra en la copia del memorial de folios 34 a 37 del cuaderno anexo 1. [31] Como obra en la copia de la decisión de folios 54 a 58 del cuaderno anexo 1. [32] Como obra en la copia del oficio de folios 59 a 61 del cuaderno anexo 1. [33] Como obra en la copia de la constancia de la diligencia de folios 69 a 70 del cuaderno anexo 1. [34] Como obra en las copias de la actuación y de la diligencia de folios 78 y 83 del cuaderno anexo 1. [35] Como obra en la copia del memorial de folios 102 a 103 del cuaderno anexo 1. [36] Como obra en la copia de la decisión de folios 106 a 108 del cuaderno anexo 1. [37] Como obra en la copia del memorial de folios 115 a 119 del cuaderno anexo 1. [38] Como obra en la copia de la actuación de folios 124 a 125 del cuaderno anexo 1. [39] Como obra en la copia de la actuación de folios 138 a 142 del cuaderno anexo 1. [40] Como obra en la copia de la sentencia de tutela de folios 50 a 65 del cuaderno 1. [41] Como obra en la copia del recurso de apelación de folios 154 a 155 del cuaderno anexo 1. [42] Como obra en la copia de la sentencia de tutela de folios 66 a 68 del cuaderno 1. [43] Como obra en la copia de la actuación del folio 179 del cuaderno anexo 1. [44] Como obra en la copia de la diligencia del folio 69 del cuaderno 1. [45] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 17 de agosto de 1995, expediente 7095, M.P. Doctor Carlos Betancur Jaramillo.
Reiterado en la sentencia del 12 de diciembre de 2019 de la Sección Tercera, Subsección A de la misma Corporación, expediente 50612. [46] RODRÍGUEZ, Libardo. Derecho administrativo general y colombiano. Bogotá D.C.: 2015. Editorial Temis S.A. Decimonovena edición. P. 333-334. [47] Original de la cita: “Sentencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 3 de mayo de 1990;
Exp. 5.911; de 5 de mayo de 1995, Exp. 3.130 y de 5 de septiembre de 1996, Exp. 3.960 de 1996”. [48] Original de la cita: “Sentencias T- 048 del 14 de febrero de 1995; T - 289 del 5 de julio de 1995; T-149 del 23 de abril de 1998; T- 127 del 1 de marzo de 1999 y T- 629 del 30 de agosto de 1999”. [49] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 8 de marzo de 2007. Expediente número 15.883. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Reiterada en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 28 de enero de 2015. Expediente número 31.612. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [50] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 29 de julio de 2013.
Exp. 27.088. C.P. Danilo Rojas Betancourth. Reiterada en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 13 de junio de 2016. Exp. 37.246. [51] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 12 de agosto de 2019. Expediente 39.069. Consejero ponente Carlos Alberto Zambrano Barrera y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 23 de agosto de 2019.
Expediente 62.081. Consejero ponente Ramiro Pazos Guerrero, entre otras. [52] Folios 32 a 33 del cuaderno anexo 1. [53] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, expediente 16079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. Igualmente, en sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 10 de noviembre de 2017, exp: 59.236. [54] Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Consejero ponente: Martín Bermúdez Muñoz, sentencia de 30 de marzo de 2020, radicación número: 25000-23-36-000-2018-00124- 01(62229), actor: Premisalud S.A., demandado: Secretaría Distrital de Salud de Bogotá. [55] Cita original de la sentencia: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 17 de agosto de 1995, C.P: Carlos Betancur Jaramillo, exp.7095”. [56] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de noviembre de 2020, radicado 25000-23-36-000-2015-00794-02 (61.550). [57] Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. 6 de agosto de 2009.
Expediente: 36.834 (auto). Reiterado en: i) Sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. Radicación: 250002326000199902635 – 01 (27588). 26 de febrero de 2014 y ii) Sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Radicación: 50001-23-31-000-2005-00274-01(39435). 30 de agosto de 2017. [58] Como obra en la copia del memorial de folios 102 a 103 del cuaderno anexo 1. [59] Folio 95 del cuaderno 1. [60] El término de 1 año, 4 meses y 17 días feneció el 30 de septiembre de 2006, pero como ese día no era hábil (sábado), el cómputo se extiende hasta el siguiente día de actividad judicial. [61] Al respecto, conviene señalar que la Sala ha diferenciado el daño de su magnitud, entendido el primero como el menoscabo ocasionado a la parte demandante y la segunda como la concreción de la afectación en el tiempo y espacio, sin que puedan entenderse que son iguales, al punto que de encontrarse probado el menoscabo y su imputación se debe condenar a la parte demandada; sin embargo, si en tal evento no se ha probado la magnitud habría lugar a condenar en abstracto.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencias del 14 de febrero de 2019, radicado 54001-23-31- 000-2005-01271-01 (47.392) y del 24 de septiembre de 2020, radicación número: 25000-23-26-000-2011-00651-01(53836). [62] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. sentencia del 6 de abril de 2018, expediente número 46.005.
M.P. Danilo Rojas Betancourth.