11001-03-15-000-2020-00815-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL – Configurado / FACULTAD SANCIONATORIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA – Distrito Capital de Bogotá Secretaría del Hábitat / AUSENCIA DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA / COMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA – La facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho / VULNERACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA IGUALDAD [E]n la sentencia objeto de reproche constitucional el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, hizo referencia a la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009, y manifestó que “en virtud del principio de autonomía e independencia de las decisiones judiciales establecido en el artículo 228 de la Constitución Política y en atención a que la jurisprudencia es un criterio auxiliar de la actividad judicial y no la fuente formal de derecho primaria de conformidad con lo preceptuado en el artículo 230 ibídem, por no tratarse aquella providencia con efectos erga omnes, en forma legítima y por las razones antes expuestas, se aparta de ese pronunciamiento expuesto por el Consejo de Estado”, razones que no permiten dar por cumplido el requisito de suficiencia con el fin de que se justifique el apartamiento de un precedente del órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativo.

En relación con la mayor exigencia de carga argumentativa para apartarse del precedente de las altas cortes, la Corte Constitucional en sentencia C-179 de 2016, sostuvo que “cuando un juez de inferior jerarquía pretende apartarse de un precedente establecido por una alta Corte, (i) no sólo debe hacer explícitas las razones por las cuales se abstiene de seguir la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial, (ii) sino que también debe demostrar que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla y amplía de mejor manera el contenido de los derechos, principios y valores constitucionales objeto de protección”.

Si bien la autoridad judicial accionada indicó algunas razones generales para apartarse del precedente, no demostró por qué razón otra posible interpretación podía ser plausible de aceptación en relación con la interpretación del artículo 38 del CCA, y pasó por alto los pronunciamientos de la Sección Primera del Consejo de Estado que han consolidado una línea jurisprudencial consistente en relación con el alcance de esa disposición. En definitiva, la Sala advierte que se ha identificado la existencia de un precedente vertical vinculante sobre la interpretación del artículo 38 del CCA, a partir de sentencias proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho adelantados contra actos administrativos expedidos en virtud de la facultad sancionatoria del citado precepto, las cuales fijaron su alcance de forma clara y precisa, el cual fue desconocido por la autoridad judicial accionada.

Sobre el particular, resulta importante resaltar que la vinculatoriedad del precedente vertical se desprende de la estructura orgánica del poder judicial y la garantía de la efectividad del derecho a la igualdad, la seguridad jurídica y la confianza legítima, por lo que no es dable el argumento expuesto por el Tribunal accionado para separarse del mismo, en el sentido de que la jurisprudencia es un criterio auxiliar, como razón suficiente para no acatar una línea jurisprudencial consolidada por el órgano de cierre de la jurisdicción y ratificada, también, por la Corte Constitucional.

Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que la decisión acusada desconoció el precedente judicial del Consejo de Estado y, por lo tanto, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad del Distrito Capital de Bogotá, Secretaría del Hábitat. En razón a ello, se concederá el amparo de los derechos fundamentales invocados por la parte actora y, en consecuencia, se ordenará al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, que dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera una decisión de reemplazo de conformidad con los fundamentos expuestos.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 38 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00815-00(AC) Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ, SECRETARIA DISTRITAL DEL HÁBITAT Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN “B” Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Tutela contra providencia judicial.

Alcance interpretativo del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo. Caducidad de la facultad sancionatoria. Desconocimiento de precedente judicial. Ampara SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de tutela promovida por Distrito Capital de Bogotá, Secretaría Distrital del Hábitat contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, los cuales consideró vulnerados con la sentencia de 12 de septiembre de 2019, que revocó el fallo de 13 de diciembre de 2017, dictado por el Juzgado Tercero Administrativo de Bogotá y, en su lugar, declaró la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales se impuso sanción a la sociedad Constructora Siglo XXI Santo Domingo S.A.S, por irregularidades en la construcción de las áreas comunes del conjunto residencial Balcones de Bella Suiza.

ANTECEDENTES 1. Hechos 1. El 19 de enero de 2011, la representante legal de la unidad residencial Balcones de Bella Suiza formuló ante la Secretaría del Hábitat de Bogotá una queja contra la Constructora Siglo XXI Santo Domingo S.A.S, por las deficiencias en la construcción de las áreas comunes. Mediante auto de 7 de noviembre de 2013, se dio apertura formal a la investigación administrativa.

Por medio de la Resolución N° 3098 de 20 de diciembre de 2013, se impuso sanción a la sociedad investigada, consistente en multa de $500.000 suma indexada al valor de $58.407.900, y se ordenó adelantar unas obras para solucionar las deficiencias constructivas. Frente a ese acto administrativo se formularon los recursos administrativos de reposición y apelación. Mediante las Resoluciones N° 853 de 20 de agosto de 2014 y 1992 de 19 de diciembre de 2014, se resolvieron los recursos interpuestos, modificando la cuantía de la multa y las obligaciones de hacer establecidas en la decisión inicial. 2.

En ejercicio del medio de nulidad y restablecimiento del derecho, la sociedad Constructora Siglo XXI Santo Domingo S.A.S. presentó demanda contra el Distrito Capital de Bogotá, Secretaría del Hábitat, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos que impusieron la sanción y a título de restablecimiento del derecho se absolviera del pago de la multa impuesta.

Los cargos de nulidad expresados en la demanda fueron los siguientes: • Desconocimiento del inciso 3° del artículo 2° del CPACA, por cuanto se abrió una investigación sancionatoria administrativa aplicando normas del CCA y el procedimiento regulado en el Decreto Distrital 419 de 2008. • Falta de competencia, por cuanto la potestad sancionadora se ejerció superado el término de tres años establecido en el artículo 52 del CPACA. • Expedición irregular por falta de motivación y falsa motivación. • Ausencia de motivación respecto a la indexación del valor de la multa. • Falta de notificación de los actos administrativos que resolvieron los recursos administrativos. 3.

En primera instancia, mediante sentencia de 13 de diciembre de 2017, el Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad de Bogotá, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que la norma aplicable al procedimiento administrativo era el CCA, en tanto la queja se formuló el 19 de enero de 2011. Agregó que se garantizó a la constructora el debido proceso y el derecho de contradicción en todas las etapas de la investigación administrativa.

Frente a la caducidad de la investigación disciplinaria, explicó que debe tenerse como referente la fecha en que se presentó la queja -19 de enero de 2011- y la decisión sancionatoria -20 de diciembre de 2013, notificada el 27 de diciembre de 2013-. 4. Inconforme con esa decisión la constructora apeló. Consideró que debió aplicarse el CPACA teniendo en cuenta que era la norma vigente al momento de la apertura de la investigación administrativa -7 de noviembre de 2013-.

Insistió en que para el estudio de la caducidad de la investigación corresponde tenerse como referente la ocurrencia de los hechos y no la radicación de la queja. Reprochó que no se hubiese corrido traslado del Informe Técnico N° 819 de 2014, lo que le impidió ejercer el derecho de contradicción y defensa. De acuerdo con ello, aseveró que se incurre en un error al señalarse que la sociedad investigada no desvirtuó dicho informe. 5.

En segunda instancia, en sentencia de 12 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, revocó la decisión recurrida y, en su lugar, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, bajo los siguientes argumentos: • Precisó que el Decreto 419 de 2008, era aplicable al procedimiento administrativo adelantando contra la constructora y se refirió a las etapas consagradas en el mismo. • Concluyó que la queja radicada el 19 de enero de 2011, es la que dio inicio a la investigación administrativa, fecha en la que estaba vigente el CCA y que el tránsito normativo al CPACA no inhabilitaba su aplicación de acuerdo con lo establecido en el artículo 308 del CPACA, según el cual las actuaciones administrativas iniciadas con anterioridad a la entrada en vigencia de ese código, se continuarían regulando por el estatuto anterior. • Aseveró que la facultad sancionatoria de la Secretaría del Hábitat se encontraba caducada porque se superaron los tres años establecidos en el artículo 38 del CCA para tal efecto.

Explicó que debe tomarse como referente la fecha en que la Administración conoció lo hechos materia de investigación, en este caso, la fecha en que se radicó la queja -19 de enero de 2011- y el momento en que se notifica el acto administrativo que resuelve los recursos administrativos – 29 de enero de 2015-. 2. Fundamentos de la acción La entidad actora acudió al mecanismo de protección constitucional con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, los cuales consideró vulnerados con la sentencia de 12 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”.

Concretamente alegó el desconocimiento del precedente judicial relativo al alcance del artículo 38 del CCA, según el cual los tres años para ejercer la facultad sancionatoria de la Administración terminan con la notificación del acto administrativo sancionatorio y no con el agotamiento de los recursos administrativos. En concreto aseveró que se desconocieron las siguientes sentencias proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado: • Sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009, dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 2003-00442-01.

Señaló que en virtud de esta sentencia, dentro del término de caducidad contemplado en artículo 38 del CCA las autoridades administrativas pueden expedir el acto administrativo sancionatorio y notificarlo, y no incluye la resolución de los recursos administrativos. • Sentencia de 9 de junio de 2011, radicado 2004-00986-01, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. • Sentencia de 23 de febrero de 2012, radicado 2004-00344-01, M.P. María Elizabeth García González. • Sentencia de 14 de febrero de 2013, radicado 2008-0036901, M.P. María Elizabeth García González. • Sentencia de 28 de agosto de 2014, radicado 2008-00369-01, M.P. Guillermo Vargas Ayala. • Sentencia de 29 de abril de 2015, radicado 2005-01346-01, M.P. María Elizabeth García González. • Sentencia de 15 de septiembre de 2016, radicado 2012-00267-01, M.P. María Elizabeth García González.

También la sentencia T-211 de 2018[1], proferida por la Corte Constitucional, que revocó la sentencia de 23 de noviembre de 2017 dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado y, en su lugar, amparó los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de la Secretaría del Hábitat, al encontrar que se incurrió en desconocimiento del precedente judicial consolidado en la Sección Primera del Consejo de Estado a partir de la citada sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009, en virtud del cual se entiende ejercida de la facultad sancionatoria cuando se notifica el acto administrativo sancionatorio. 3.

Pretensiones La accionante formuló las siguientes: “1. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la Secretaría Distrital del Hábitat. 2. Dejar sin efectos la sentencia de 12 de septiembre de 2019, proferida por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se revocó la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2017, por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual había negado las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del proceso judicial 2015-00245 de la sociedad CONSTRUCTORA SIGLO XXI SANTO DOMINGO LTDA contra la Secretaría Distrital del Hábitat” 3.

En consecuencia, se ordene proferir una sentencia que cumpla con los lineamientos fijados por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, en relación con la caducidad de la potestad sancionatoria de la Administración”. 4. Pruebas relevantes Obran en el expediente los siguientes documentos: • Copia de la sentencia de 13 de diciembre de 2017, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Bogotá. • Copia de la sentencia de 12 de septiembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”. • Dos (2) discos compactos correspondientes al expediente administrativo. 5.

Trámite procesal Por auto de 10 de marzo de 2020, el despacho admitió la demanda y ordenó notificar a la demandante, a la autoridad judicial accionada, así como al Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad de Bogotá y a la sociedad Constructora Siglo XXI Santo Domingo S.A.S, como terceros interesados en el resultado del proceso. Además, solicitó en calidad de préstamo el expediente Nº 110013334003-2015- 00245-01, correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la sociedad Constructora Siglo XXI Santo Domingo S.A.S. La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios 21830 a 21833 de 16 de marzo de 2020, con el fin de darle cumplimiento a la referida decisión. Posteriormente, mediante auto de 23 de abril de 2020, se dispuso la notificación del auto admisorio a la sociedad Constructora Siglo XXI Santo Domingo S.A.S. y la vinculación de la unidad residencial Balcones de Bella Suiza, como terceros interesados en el resultado del proceso.

Para tal efecto, la Secretaría General de esta Corporación libró los oficios DMMC/1534[2] y DMMC 1535[3] de 18 de mayo de 2020. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” El Magistrado ponente de la decisión objeto de reproche constitucional aseveró que la acción de tutela no está llamada a prosperar, en razón a que no se vulneraron los derechos fundamentales a la actora y no se desconocieron los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, por lo que, en su sentir, los reproches carecen de fundamento.

Señaló que en la providencia acusada se precisó que el inicio de la actuación administrativa se dio el 19 de enero de 2011, con la queja presentada ante la Subsecretaría de Inspección Vigilancia y Control de Vivienda de la Secretaría Distrital del Hábitat, por el representante legal de la unidad residencial Balcones de Bella Suiza PH, por lo que la norma aplicable a ese asunto era el Decreto 01 de 1984.

De acuerdo con el artículo 38 del CCA, la potestad sancionatoria caduca a los tres años desde que ocurrieron las deficiencias constructivas. Dicho término se contabiliza a partir del día en que la Administración tuvo conocimiento de las mismas, lo cual, en este caso, se produjo con la presentación de la queja -19 de enero de 2011 y, dentro del mismo la sanción debió quedar ejecutoriada.

Sobre ese particular, advirtió que la jurisprudencia no ha sido pacífica en torno al momento en que se entiende agotada la potestad sancionatoria, pues al respecto se han sustentado tres tesis: (i) con la expedición del acto administrativo sancionatorio, (ii) con la expedición y notificación del acto administrativo sancionatorio y (iii) la expedición y notificación del acto administrativo sancionador y la expedición y notificación de los actos que resuelven los recursos administrativos.

Adujo que, para la Sala de Decisión, la caducidad de la facultad sancionadora de la Administración exige que la decisión que se adopte en la respectiva actuación administrativa esté ejecutoriada. Señaló que esa postura se encuentra apoyada en el concepto de 25 de mayo de 2005, emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[4] y la sentencia de 5 de febrero de 2009, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado[5].

Manifestó que la postura jurisprudencial expuesta en la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009[6], en donde se determinó, en un caso disciplinario, que la potestad sancionadora de la Administración se agota con la notificación del acto administrativo sancionatorio, constituye un criterio auxiliar y no una fuente formal del derecho y aseveró que la Sala se apartó de la misma, en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial, conforme lo expuesto en el artículo 228 de la Constitución Política.

Se refirió a la sentencia de tutela de 25 de febrero de 2016[7], en donde se estableció que no se habría configurado el desconocimiento de precedente judicial respecto de la citada providencia de 29 de septiembre de 2009, dado que no existe una postura unificada en torno a la forma de calcular la caducidad de la facultad sancionatoria de la Administración. En este punto, reiteró argumentos expuestos en la providencia objeto de tutela y que le permitieron concluir que la Administración cuenta con tres años desde el conocimiento de los hechos, para proferir la decisión de fondo y resolver los recursos administrativos que se formulen contra la misma.

En ese escenario, relató que el acto administrativo que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la sanción impuesta a la Constructora Siglo XXI Santo Domingo S.A.S en Resolución 3098 de 20 de diciembre de 2013, se notificó el 29 de enero de 2015, esto es, cuando la facultad sancionatoria ya se encontraba caducada. Señaló que, aun cuando esto no fue argumento de la decisión acusada, corresponde tenerse en cuenta que la Directiva Distrital N° 007 de 2007 y la Resolución Distrital N° 300 de 2008, establecieron instrucciones para que las autoridades distritales apliquen esa misma tesis que ha aplicado la Sala de Decisión en la providencia objeto de tutela.

Agregó que esas instrucciones se materializaron en el Decreto Distrital 654 de 10 de octubre de 2011, que establece: “Artículo 57. Término de caducidad de la facultad sancionatoria de la Administración. Las entidades, organismos y órganos distritales que adelanten actuaciones administrativas tendientes a imponer una sanción, deben dentro del término de caducidad de tres años señalado en el artículo 38 del C.C.A., expedir el acto principal, notificarlo y agotar la vía gubernativa.

En el caso de actuaciones o procesos sancionatorios en trámite, en los cuales se haya superado el término de los tres años, será deber de la entidad promover las acciones a que haya lugar, a fin de obtener para el erario el ingreso debido por dicho concepto”. De acuerdo con lo anterior, a su juicio, los argumentos de la acción de tutela pretenden desconocer actos propios dictados por el Distrito Capital que exigía a la Secretaría del Hábitat actuar bajo los lineamientos expuestos en la sentencia. 6.2.

Las demás autoridades y personas jurídicas vinculadas al trámite constitucional, a pesar de haber sido debidamente notificadas, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2.

Planteamiento del problema jurídico La Sala debe determinar si se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la entidad accionante, con la sentencia de 12 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, que revocó la sentencia de 13 de diciembre de 2017, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad de Bogotá y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la sociedad Constructora Siglo XXI Santo Domingo S.A.S, al desconocer el precedente judicial relativo al alcance del término de caducidad de la facultad sancionatoria establecido en el artículo 38 del CCA. 3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 2012, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico;

(ii) Defecto procedimental absoluto; (iii) Defecto fáctico; (iv) Defecto material o sustantivo; (v) Error inducido; (vi) Decisión sin motivación; (vii) Desconocimiento del precedente y (viiii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y de la Corte Constitucional. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.

Desconocimiento de precedente judicial como causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El precedente judicial se define como la manera en que se ha decidido de la misma forma un conflicto jurídico y que sirve de referente para que se decidan otros conflictos semejantes. El precedente puede estar constituido por varias sentencias o por una sola decisión, por ejemplo, cuando el órgano de cierre dicta un fallo de unificación[8].

La Corte Constitucional ha dicho que la aplicación del precedente judicial implica que[9]: “un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación.” El precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. En cuanto al precedente vertical, la Corte Constitucional señala que el respeto por las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía y, en especial, de última instancia en cada una de las jurisdicciones no constituye una facultad discrecional del funcionario judicial, sino que es un deber de ineludible cumplimiento.

Es decir, para garantizar un mínimo de seguridad jurídica y el derecho a la igualdad, los funcionarios judiciales se encuentran vinculados a la regla jurisprudencial que haya fijado el órgano de cierre de cada jurisdicción. Dicho de otro modo, las situaciones fácticas iguales deben decidirse conforme con la misma solución jurídica que ha previsto la última instancia de cada jurisdicción, a menos que el juez competente exprese razones serias y suficientes para apartarse del precedente.

Cuando un juez no aplica la misma razón de derecho, ni llega a la misma conclusión jurídica al analizar los mismos supuestos de hecho, incurre en una violación del debido proceso y la igualdad. Respecto de la importancia de la regla de vinculación del precedente judicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que esa sujeción no es absoluta, pues no se puede desconocer la libertad de interpretación que rige la actividad judicial.

Simplemente se busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma. Por esa razón, se ha advertido que el funcionario judicial puede apartarse de su propio precedente o del precedente fijado por el superior funcional, siempre que explique de manera expresa, amplia y suficiente las razones por las que modifica su posición, de ahí que al juez le corresponde la carga argumentativa de expresar por qué se separa de la solución que adoptó en el caso resuelto con anterioridad.

La Corte Constitucional ha dicho que el juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical cuando: “(i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues ‘sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia’[10]; y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo”[11].

En síntesis, para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas[12]: 1. En la tutela, el demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció[13]. 2.

El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar. Esto es, debe identificar si de verdad existe una regla jurisprudencial que el juez natural hubiese dejado de aplicar. 3. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. 4. Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial.

Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez expone las razones para apartarse. 5. El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón de la decisión (ratio decidendi). Esa razón de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto[14]. 6.

Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad. 5. Estudio y solución del caso concreto 5.1. Verificación de los requisitos generales de procedencia En el caso bajo estudio, se observa que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, pues (i) el asunto goza de relevancia constitucional, toda vez que corresponde definir si la decisión objeto de reproche vulneró los derechos fundamentales invocados por la actora, al desconocer el precedente judicial relativo al alcance del término de caducidad de la potestad sancionatoria previsto en el artículo 38 del CCA, (ii) la sentencia acusada fue proferida en segunda instancia, por lo que se agotó el recurso que tenía la accionante a su disposición para controvertir la decisión, y los reproches no se enmarcan dentro de las causales del recurso extraordinario de revisión (subsidiariedad);

(iii) la sentencia de 12 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, se notificó por correo electrónico el 13 de septiembre de 2019[15], y la acción de tutela se interpuso el 6 de marzo de 2020, es decir, cinco (5) meses y veintidós (22) días después, dentro del término razonable de seis (6) meses que ha precisado esta Corporación, el cual ha sido considerado, igualmente, por la Corte Constitucional[16];

(iv) los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara, de tal manera que se puede determinar el debate jurídico y, por último, (v) la acción de tutela no es contra un fallo de la misma naturaleza. Cumplidos los requisitos genéricos de procedencia de la solicitud de amparo, la Sala procede a efectuar el estudio de fondo. 5.2.

La sentencia acusada incurrió en desconocimiento del precedente judicial 5.2.1. La Secretaria del Hábitat acudió al juez constitucional con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, los cuales consideró vulnerados con la sentencia de 12 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, que revocó la decisión adoptada por el Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad de Bogotá y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la sociedad Constructora Siglo XXI Santo Domingo S.A.S, declarando la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales se impuso sanción, consistente en multa, contra la citada compañía por deficiencias en la construcción de las áreas comunes del conjunto residencial Balcones de Bella Suiza.

Esa decisión se fundamentó en que la facultad sancionatoria de la Administración había caducado, por cuanto transcurrieron más de tres años entre el inicio de la investigación administrativa y la notificación del acto administrativo que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión sancionatoria. 2. La actora consideró que se desconoció el precedente judicial consolidado en la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en virtud del cual se entiende ejercida la facultad sancionatoria cuando se expide y se notifica el acto que impone la sanción, sin incluir las decisiones que resuelven los recursos administrativos.

Concretamente alegó el desconocimiento de las siguientes sentencias: • Sentencia de 29 de septiembre de 2009, dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 2003-00442-01. Al respecto, señaló que en virtud de esta sentencia, dentro del término de caducidad contemplado en artículo 38 del CCA, las autoridades administrativas pueden expedir el acto administrativo sancionatorio y notificarlo, y no incluye la resolución de los recursos administrativos. • Sentencia de 9 de junio de 2011, radicado 2004-00986-01, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. • Sentencia de 23 de febrero de 2012, radicado 2004-00344-01, M.P. María Elizabeth García González. • Sentencia de 14 de febrero de 2013, radicado 2008-0036901, M.P. María Elizabeth García González. • Sentencia de 28 de agosto de 2014, radicado 2008-00369-01, M.P. Guillermo Vargas Ayala. • Sentencia de 29 de abril de 2015, radicado 2005-01346-01, M.P. María Elizabeth García González. • Sentencia de 15 de septiembre de 2016, radicado 2012-00267-01, M.P. María Elizabeth García González.

También invocó el desconocimiento de la sentencia T-211 de 2018[17], proferida por la Corte Constitucional, que amparó el derecho fundamental de la Secretaría del Hábitat, al encontrar que se incurrió en desconocimiento del precedente judicial consolidado en la citada sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009. 3. La Sala observa que el artículo 38 del CCA[18], norma que aplicó el Tribunal accionado para analizar el presupuesto de la caducidad de la facultad sancionatoria de la Secretaría del Hábitat en el procedimiento adelantado contra la sociedad Constructora Siglo XXI Santo Domingo S.A.S por las deficiencias en la construcción de las áreas comunes de la unidad residencial Balcones de Bella Suiza, establecía lo siguiente: “Artículo 38.

Caducidad respecto de las sanciones. Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”. En relación con la forma de contabilizar los tres años previstos en dicha norma y cuándo se entiende ejercida la facultad sancionatoria de la Administración, se presentó disparidad de criterios en la jurisprudencia del Consejo de Estado.

La primera tesis sostenía que dentro de ese término correspondía a la autoridad administrativa expedir el acto sancionatorio. La segunda tesis que, además, debía notificarlo. Y la tercera tesis sostenía que, además de ello, debía resolver los recursos formulados contra esa decisión y notificar el respectivo acto administrativo. 4. En sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009, alegada como desconocida por la accionante, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado se refirió a las tesis desarrolladas en torno a la potestad sancionatoria en el régimen disciplinario y advirtió la necesidad de unificar jurisprudencia en torno al momento en que se entiende que una sanción fue impuesta de manera oportuna.

En ese orden, concluyó que ello ocurre cuando “se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa”. No obstante, como quiera que esa decisión se adoptó en el marco de un proceso disciplinario y analizó la caducidad de la facultad sancionadora respecto de lo establecido en el artículo 12 de la Ley 25 de 1974, modificado por el artículo 6° de la Ley 13 de 1984, y no se pronunció sobre el alcance del artículo 38 del CCA, así como tampoco respecto de la facultad sancionatoria de las autoridades administrativas, en principio, como lo advirtió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, en la sentencia objeto de reproche constitucional, esta Corporación consideró que el mismo no constituía un precedente vinculante para otros casos que no fueran del ámbito regulado en la Ley 25 de 1974, además porque expresamente la sentencia así lo consagró al señalar que “esta posición unificada no aplica respecto de investigaciones en otras materias que se regulen por regímenes especiales”.

Es decir, la interpretación sobre la forma de contabilizar la caducidad establecida en el artículo 38 del CCA continuaba teniendo tesis distintas, aún después de la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009. Así, en sentencia de 8 de junio de 2017[19], la Sección Cuarta del Consejo de Estado, expresada en los fundamentos de la sentencia acusada, resolvió la acción de tutela promovida por la Secretaria del Hábitat contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, con el fin de que se ampararan los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, los cuales consideró vulnerados con la decisión de declarar la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales se impuso sanción a la Constructora ICODI S.A.S., por deficiencias constructivas, bajo el argumento de que la Administración había perdido competencia para imponer la sanción, toda vez que no bastaba con expedir el acto que impone la sanción y notificarlo dentro de los tres años siguientes a los hechos, sino que dentro del mismo término debía notificarse el acto administrativo que resuelve los recursos administrativos interpuestos.

En aquella ocasión, la entidad demandante alegó el desconocimiento del precedente judicial consolidado en la citada sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. No obstante, la Sección Cuarta de esta Corporación consideró que el citado fallo no era un precedente vinculante para resolver el caso concreto, porque en el mismo “no se estableció un criterio en relación a la caducidad de la facultad administrativa sancionatoria prevista en el artículo 38 del C.C.A., sino en relación a procesos disciplinarios y las normas que regían para los mismos”.

Por lo tanto, aseveró que al no haber precedente unificado en esa materia, resultaba razonable aplicar cualquiera de las posturas existentes en torno a la caducidad de la potestad sancionatoria de la Administración. Bajo esa misma línea, en sentencia de 23 de noviembre de 2017, la Sección Cuarta del Consejo de Estado[20], negó las pretensiones de la solicitud de amparo formulada contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, al considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad con la decisión de declarar la nulidad de los actos administrativos que impusieron sanción contra la sociedad Constructora ICODI SAS, por deficiencias constructivas, bajo el argumento de que operó la caducidad de la facultad sancionatoria, pues dentro de los tres años de que trata el artículo 38 del CCA, el acto administrativo sancionatorio debió quedar en firme, lo cual no ocurrió. En esa sentencia, se advirtió que sobre la caducidad de la facultad sancionatoria prevista en el artículo 38 del CCA, no existía un criterio unificado en la jurisprudencia, por lo que resultaba constitucionalmente admisible que las autoridades judiciales adoptaran en forma motivada y razonada cualquiera de las tesis vigentes en la jurisprudencia. Agregó que esas condiciones fueron cumplidas, en virtud de que: “(i) explicó que no existe una postura unificada en la jurisprudencia;

(ii) consideró que la postura más adecuada es que el acto administrativo principal debe estar en firme antes del cumplimiento del término de caducidad, es decir que deben resolverse los recursos de la vía gubernativa, pues sólo en ese caso quedará en firme; y (iii) señaló que aunque la sentencia del Consejo de Estado del 29 de septiembre de 2009 tiene una postura diferente, no constituye un precedente aplicable al caso concreto y, al ser sólo jurisprudencia sin efectos erga omnes, es viable apartarse en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial”.

Sin embargo, esa decisión fue revocada por la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional en sentencia T-211 de 2018[21], bajo el argumento de que a partir de la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009, el Consejo de Estado edificó un precedente pacífico, reiterado y uniforme, en virtud del cual en el término de tres años previsto en el artículo 38 del CCA, la autoridad administrativa debe proferir el acto sancionatorio y notificarlo.

En efecto, advirtió que la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009, se emitió en el marco de un proceso disciplinario adelantado por la Procuraduría General de la Nación Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos y conforme con el artículo 12 de la Ley 25 de 1974, modificado por el artículo 6° de la Ley 13 de 1984. No obstante, aseveró que la misma sirvió de referente para posteriores pronunciamientos que fijaron el alcance de artículo 38 del CCA en materia del ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administración. 5.

Para demostrar el anterior argumento, la Corte Constitucional desarrolló las siguientes sentencias proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado, las cuales, al haber sido alegadas como desconocidas en la solicitud de amparo bajo análisis, resulta necesario analizar brevemente. • Sentencia de 9 de junio de 2011[22], que confirmó la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la sociedad Termoflores S.A. con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos expedidos por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para imponer sanción en contra de la demandante, por violación del artículo 6º de la Resolución N° 055 de 1994, expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas.

En aquella ocasión, se declaró la nulidad de los actos administrativos demandados al encontrar que había caducado la facultad sancionatoria de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en tanto se notificó el acto administrativo sancionador superado el término de los tres años fijados en el artículo 38 del CCA. No obstante, esta Corporación encontró necesario precisar que contrario a lo considerado por el a quo, el término de caducidad debía contarse hasta que se notificara el acto administrativo sancionatorio y no hasta que se agotara la vía gubernativa.

Al respecto, se refirió a las diversas tesis aplicadas por el Consejo de Estado, y manifestó que las mismas fueron recogidas por la sentencia de 29 de septiembre de 2009, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la que se unificaron los criterios en materia de caducidad de la sanción y estableció que aun cuando esa sentencia no se refiere al artículo 38 del CCA “que se ocupa de la caducidad y no de la prescripción enunciada en la norma disciplinaria, es perfectamente aplicable al caso que en esta oportunidad se ventila”.

En ese orden, concluyó que “la sanción se considera oportunamente impuesta si dentro del término de tres años indicado en la norma se ejerce esta potestad, es decir, se expide y se notifica el acto administrativo que concluye la actuación administrativa sancionatoria”. • Sentencia de 23 de febrero de 2012[23], que revocó la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Termotasajero S.A. E.S.P., con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos expedidos por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a través de los cuales impuso sanción a la demandante por “abuso de su posición de dominio”, desbordando el marco jurídico establecido en el numeral 6° del artículo 34 de la Ley 142 de 1994.

En su lugar, negó las pretensiones de la demanda. En aquella ocasión, en primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, había declarado la nulidad de los actos administrativos demandados al encontrar que había operado la caducidad de la facultad sancionatoria de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en la medida que el acto administrativo que resolvió el recurso de apelación se notificó superado el término de tres establecido en el artículo 38 del CCA.

En contraste, la Sección Primera del Consejo de Estado, citando la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009, precisó que “la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios impuso la sanción dentro del término que establece la norma antes referenciada, ya que, se reitera, la actuación administrativa concluye con la expedición del acto administrativo sancionatorio y su correspondiente notificación, sin tener en cuenta, para tales efectos, las fechas de los recursos administrativos interpuestos ni la exigencia del agotamiento de la vía gubernativa, como equivocadamente lo hizo el Tribunal”. • Sentencia de 14 de febrero de 2013[24], que confirmó parcialmente la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, a través de la cual se declaró la nulidad de los actos administrativos expedidos por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para sancionar a la ETB por omisión de respuesta de peticiones formuladas por 225 ciudadanos. Esa decisión se fundamentó en la caducidad de la facultad sancionatoria, no obstante, esta Corporación consideró necesario precisar que contrario a lo señalado por el a quo “la caducidad consagrada en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo implica que dentro del término de tres años allí establecido, debe expedirse y notificarse el acto sancionatorio, sin incluir en ese lapso la interposición de los recursos”, lo que igual no ocurrió en el caso bajo análisis. • Sentencia de 28 de agosto de 2014[25], que revocó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” de Descongestión, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por GAS PAÍS SA Y CIA. SCA ESP, con el objeto de que se declarara la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios impuso sanción por el desconocimiento de la normatividad en materia tarifaria sobre el costo de transporte de gas licuado de petróleo (GLP), vigente para los años 2004 y 2005.

En ese caso, la sentencia de primera instancia había declarado la nulidad de los actos administrativos demandados, bajo el argumento de que la potestad sancionatoria de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios había caducado por haberse proferido fuera del término de tres años fijado por dicha norma para el ejercicio de esta facultad.

En efecto, consideró que “el plazo de tres (3) años previsto en el artículo 38 del CCA comprende, no solo la expedición y notificación del acto administrativo inicial que decida la respectiva actuación, sino también, cada una de las decisiones que resuelven los recursos de la vía gubernativa”. En contraste, esta Corporación precisó el alcance del artículo 38 del CCA a partir de la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009, en el sentido de que “en el término de tres años opera únicamente en relación con actuación administrativa principal, razón por la cual la sanción será válidamente impuesta si se expide y notifica el acto administrativo principal dentro de este lapso.

Esto, en consideración a que es dicho acto el que pone fin al procedimiento, resolviendo de fondo el asunto, con independencia de que el debate pueda continuar eventualmente si el interesado decide hacer uso de los recursos en vía gubernativa”. • Sentencia de 29 de abril de 2015[26], que en cumplimiento de un fallo de tutela profirió decisión de reemplazo y declaró la nulidad de los actos administrativos expedidos por la Junta Central de Contadores Públicos que impusieron sanción consistente en la suspensión por un año de la inscripción de un contador público.

En esa sentencia, la Sección Primera del Consejo de Estado analizó el presupuesto de la caducidad conforme al artículo 38 del CCA, toda vez que los contadores no son funcionarios públicos. En ese orden, señaló que conforme al precedente jurisprudencial vigente “no sólo es necesario imponer la sanción dentro del término de los tres (3) años en mención, sino que es indispensable que se dé la notificación del acto administrativo que pone fin a la investigación disciplinaria dentro de ese mismo término, a fin de que produzca efectos legales”. • Sentencia de 15 de septiembre de 2016[27], que revocó la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por MAIFESALUD LTDA con el objeto de que se declarara la nulidad de los actos administrativos expedidos por la Superintendencia Nacional de Puertos y Transportes, a través de los cuales se impuso sanción por incumplimiento de los deberes como centro de reconocimiento de conductores, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

Al analizar la caducidad de la facultad sancionatoria de la Superintendencia Nacional de Puertos y Transportes precisó que, “de conformidad con lo expuesto y tal y como lo señala la Jurisprudencia anteriormente transcrita, que se prohija en esta ocasión, la sanción se considera oportunamente impuesta si dentro del término de tres años que establece el artículo 38 del C.C.A., se ejerce esta potestad, es decir, se expide el acto que concluye con la actuación administrativa, en este caso, el sancionatorio contenido en la Resolución núm. 3263 de 23 de julio de 2003 y su correspondiente notificación, la que se realizó por edicto desfijado el día 29 de agosto de 2003”. 6.

La Sala encuentra que esa postura fue reiterada de manera reciente en la sentencia de 12 de diciembre de 2019, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado[28], en el trámite de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por JLR ADMINISTRADORA S.A y Promotora Internacional de Hoteles Londoño S.C.A, cuya pretensión era que se declarara la nulidad de los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Comercio Industria y Turismo, a través de los cuales impuso sanción contra las demandantes por actos de publicidad engañosa.

En primera instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” de Descongestión, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados al considerar que se configuró la caducidad de la facultad sancionatoria prevista en el artículo 38 del CCA, en virtud del cual, a su juicio, las autoridades administrativas cuentan con un término de tres años no solamente para expedir y notificar el acto administrativo que impone la sanción, sino también para resolver los respectivos recursos, es decir, para que la decisión quede en firme.

La Sección Primera de esta Corporación revocó esa decisión y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. Concretamente, sobre la caducidad de la facultad sancionatoria de la Administración se refirió a la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009. Advirtió que la misma “versó sobre una sanción de carácter disciplinario que se rige por un término de caducidad especial y diferente, y no por el término previsto en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo; sin embargo, esta Sección[29] ha determinado de manera sistemática y reiterada que las consideraciones expuestas en la mencionada sentencia son plenamente aplicables a aquellas controversias que se rigen por la norma general del artículo 38 ibídem”.

De acuerdo con ello, aseveró que conforme al artículo 38 del CCA “en el término previsto para ejercer la facultad sancionatoria, las autoridades administrativas deben expedir y notificar el acto administrativo principal sancionatorio, sin que estén sometidas a que dentro de ese mismo plazo deban resolver los eventuales recursos que se interpongan contra dicha decisión; en ese orden de ideas, la administración únicamente pierde competencia para imponer sanciones, cuando trascurrido el término de tres años, no ha expedido y notificado el respectivo acto administrativo sancionatorio”.

A partir de lo expuesto, resulta claro el criterio de interpretación en torno al alcance del artículo 38 del CCA, según el cual la facultad sancionatoria no se entiende caducada si en el término de tres (3) años, que preveía la norma en mención[30], se expide y notifica el acto administrativo sancionatorio, ha sido pacífico, reiterado y uniforme en el Consejo de Estado, tal como lo demuestran las sentencias alegadas como desconocidas en la solicitud de amparo analizadas en este fallo, el cual resulta obligatorio para la autoridad judicial accionada, al tratarse de un precedente judicial del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 5.3.

Ahora bien, en la sentencia objeto de reproche constitucional el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, hizo referencia a la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009, y manifestó que “en virtud del principio de autonomía e independencia de las decisiones judiciales establecido en el artículo 228 de la Constitución Política y en atención a que la jurisprudencia es un criterio auxiliar de la actividad judicial y no la fuente formal de derecho primaria de conformidad con lo preceptuado en el artículo 230 ibídem, por no tratarse aquella providencia con efectos erga omnes, en forma legítima y por las razones antes expuestas, se aparta de ese pronunciamiento expuesto por el Consejo de Estado”, razones que no permiten dar por cumplido el requisito de suficiencia con el fin de que se justifique el apartamiento de un precedente del órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativo.

En relación con la mayor exigencia de carga argumentativa para apartarse del precedente de las altas cortes, la Corte Constitucional en sentencia C- 179 de 2016[31], sostuvo que “cuando un juez de inferior jerarquía pretende apartarse de un precedente establecido por una alta Corte, (i) no sólo debe hacer explícitas las razones por las cuales se abstiene de seguir la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial, (ii) sino que también debe demostrar que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla y amplía de mejor manera el contenido de los derechos, principios y valores constitucionales objeto de protección”.

En definitiva, la Sala advierte que se ha identificado la existencia de un precedente vertical vinculante sobre la interpretación del artículo 38 del CCA, a partir de sentencias proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho adelantados contra actos administrativos expedidos en virtud de la facultad sancionatoria del citado precepto, las cuales fijaron su alcance de forma clara y precisa, el cual fue desconocido por la autoridad judicial accionada.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- AMPÁRANSE los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la Secretaría Distrital del Hábitat. En consecuencia, DÉJASE SIN EFECTOS la sentencia de 12 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”. Segundo.- ORDÉNASE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, que dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera una decisión de reemplazo de conformidad con las razones expuestas.

Tercero.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Quinto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Consejero (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero ----------------------- [1] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [2] Dirigido a la Constructora Siglo XXI.

Conforme a la guía RA262786880CO de la empresa 472, la correspondencia fue recibida el 27 de mayo de 2020 por el destinatario. [3] Dirigido a la Unidad Residencial Balcones de Bella Suiza. Conforme a la guía RA262786993CO a correspondencia fue recibida el 27 de mayo de 2020 por el destinatario. [4] M.P. Enrique José Arboleda Perdomo. Radicación 1632. [5] M.P. María Claudia Rojas Lasso.

Expediente 2000-00643-01. [6] M.P. Susana Buitrago Valencia. Expediente 2003-0442-01. [7] M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Expediente 2016-01374-01. [8] En providencia de 3 de julio de 2013, Consejero Ponente Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas N°: 11001-03-15-000-2013-00725-00 [9] Sentencia T-158 de 2006. [10] Sentencia T-688 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

Además, en esta oportunidad se sostuvo: “El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada y que han definido rationes decidendii, que los ciudadanos legítimamente siguen.” [11] Ver entre otras, las sentencias T-014 de 2009, T-777 de 2008, T-571 de 2007, T-049 de 2007, T-440 de 2006, T-330 de 2005, T-698 de 2004, T-688 de 2003 y T-468 de 2003. [12] Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011. [13] Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: “la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.

Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.

También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica.” (Se destaca). [14] Para la Corte Constitucional la ratio decidendi es “la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica. Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva”.

Ver, por ejemplo, la sentencia T 443 de 2010. [15] Según la información suministrada en el sistema de información de la Rama Judicial Siglo XXI. [16] T-619 de 2019. [17] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [18] Actualmente artículo 52 del CPACA. [19] M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Expediente 2017-010436-00. [20] M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Expediente 2017-00500-01. [21] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [22] M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Expediente 2004-00986-01. [23] M.P. María Elizabeth García González, Expediente 2004-00344-01. [24] M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Expediente 2008-00369-01. [25] M.P. Guillermo Vargas Ayala. Expediente 2008-00369-01. [26] M.P. María Elizabeth García González.

Expediente 2005-01346-01. [27] M.P. María Elizabeth García González. Expediente 2012-00267-01. [28] M.P. Hernando Sánchez Sánchez. Expediente 2006-00115-01. [29] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de septiembre de 2019, Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación: 250002324000-2011-00494- 01;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de septiembre de 2019, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 250000324000-2011-00065- 00, entre otras. [30] Resulta importante precisar que actualmente esa materia se regula por el artículo 52 del CPACA que establece los siguiente: “Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.

Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver”. [31] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.