ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURSIPRUDENCIAL / CESANTÍAS DEL DOCENTE / SOLICITUD DE PAGO DE CESANTÍAS / BENEFICIARIO DE LA RETROACTIVIDAD DE LAS CESANTÍAS – No acreditado / AUSENCIA DE RECONOCIMIENTO EN EL RETROACTIVO DE LAS CESANTÍAS – Ausencia de requisitos para ser beneficiaria del retroactivo / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [L]a Sala observa que la autoridad judicial accionada para tomar la decisión, la cual giraba en torno a establecer si la accionante era beneficiaria del régimen de cesantías con retroactividad, tuvo en cuenta la normativa aplicable (Ley 91 de 1989), con base en la cual concluyó que la demandante no era beneficiaria del régimen retroactivo de las cesantías con las vinculaciones temporales que había tenido, pues su vinculación definitiva solo fue alcanzada con posterioridad al 1 de enero de 1990, por lo que no había lugar a declarar la nulidad del acto administrativo demandado.
Sobre el particular, la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, determinó que la liquidación del auxilio de cesantías se realizaba con el régimen de retroactividad cuando el empleado quedaba cesante, momento en el cual se efectuaba la liquidación definitiva y el pago de la totalidad de la prestación. De ahí que, como bien lo concluyó la autoridad judicial demandada, no bastaba con que la actora se hubiese vinculado desde el 15 de julio de 1985, sino que dicha vinculación debió darse sin solución de continuidad, pues las interrupciones causaron la pérdida del beneficio.
Por otro lado, respecto a las providencias que la demandante cita como desconocidas, la Sala evidencia, en primera medida, que las proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no constituyen precedente judicial aplicable, porque son decisiones de distintas subsecciones de la Sección Segunda de esa Corporación judicial, que se dictaron en virtud de los elementos probatorios allegados en cada caso y bajo el manto de la autonomía de la que gozan las autoridades judiciales.
En segundo lugar, en relación con las sentencias de 2 de febrero de 2006 y 4 de mayo de 2017, emitidas por las Subsecciones “A” y “B” de la Sección Segunda de esta Corporación, respectivamente, la Sala concluye que no guardan identidad con el caso de la [Actora], toda vez que en ninguna de ellas se abordó el asunto de la retroactividad de las cesantías para docentes oficiales.
(…) En suma, no es posible predicar que la autoridad judicial demandada haya incurrido en desconocimiento del precedente judicial, en los términos señalados por la actora en el escrito de impugnación, pues las providencias invocadas como precedente vertical responden a distintos elementos fácticos por lo que las subreglas que allí se definen no tienen incidencia en la resolución de su caso.
Además, aquellas decisiones emitidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en diferentes Subsecciones de la Sección Segunda, no constituyen precedente horizontal vinculante para la Subsección que emitió la decisión, escenario en el que se maximiza la protección del principio de autonomía judicial. Por último, tampoco es de recibo para la Sala el reproche relacionado con la falta de análisis por parte del juez constitucional de primera instancia de los argumentos de naturaleza constitucional y legal presentados en la solicitud de amparo, toda vez que la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, sí se pronunció respecto a la posible vulneración de los derechos fundamentales, a través del análisis del desconocimiento del precedente judicial alegado.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00234-01(AC) Actor: VILMA VIVAS CASTRO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “F” Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Tutela contra providencia judicial.
Desconocimiento de precedente. Régimen de cesantías con retroactividad en docentes. Ley 91 de 1989. Confirma sentencia que negó las pretensiones SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación promovida por la actora, a través de apoderado judicial, contra la sentencia de 20 de febrero de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, dentro de la acción de tutela de la referencia, que negó las pretensiones de la acción de tutela.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos La actora sostuvo que nació el 29 de marzo de 1957 y laboró como docente cotizando al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) desde el 8 de febrero de 1993 hasta el 7 de octubre de 2015. Sostuvo que mediante solicitud Nº 2015.CES.075002 de 16 de diciembre de 2015, pidió al Fomag el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas correspondientes al tiempo de servicios prestados como docente oficial.
Afirmó que dicha petición fue resuelta por Resolución Nº 1410 del 4 de marzo de 2016, en la que se efectuó la liquidación del auxilio de cesantías anualizado. Por lo anterior, al considerar que tenía derecho a que sus cesantías le fueran liquidadas de forma retroactiva, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de que se declarara la nulidad parcial del mencionado acto administrativo (rad.
Nº 11001333501220160024900). El proceso correspondió por reparto al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Bogotá, que mediante sentencia de 4 de abril de 2018, negó las pretensiones de la demanda bajo el argumento de que con la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, se implementó el régimen anualizado de cesantías para todos aquellos docentes oficiales vinculados a partir del 1º de enero de 1990, el cual resulta aplicable a la actora.
Advirtió que si bien con anterioridad a dicha fecha estuvo vinculada temporalmente como docente interina (de 15 de julio a agosto de 1985) y como docente temporal tiempo completo de forma interrumpida (de 1987 hasta 1992), lo cierto es que su vinculación definitiva se dio sólo desde el 8 de febrero de 1993. La demandante interpuso recurso de apelación, que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, en providencia de 29 de agosto de 2019, en el sentido de confirmar la decisión del a quo, reiterando que la vinculación definitiva (8 de febrero de 1993) es la que se tiene en cuenta para efectos de determinar el régimen de cesantías aplicable, por lo que de conformidad con lo establecido en el artículo 15, numeral 3º de la Ley 91 de 1989, al haberse vinculado a partir del 1 de enero de 1990, le corresponde la liquidación anualizada, es decir, sin retroactividad. 2.
Fundamentos de la acción La señora Vilma Vivas Castro manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social, al emitir el fallo de 29 de agosto de 2019, en el que confirmó la decisión del Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Bogotá de 4 de abril de 2018, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Advirtió que la providencia de segunda instancia se profirió sin observar “el derecho causado y sin que a título de restablecimiento, liquidación y pago de la cesantía definitiva de forma RETROACTIVA conforme a lo señalado en Ley 91 de 1989 y la Ley 344 de 1996, toda vez que las entidades judiciales no tuvieron en cuenta la normatividad aplicable al caso concreto”[1].
Aseguró que las normas desconocidas por el Fomag son los artículos 2, 13, 16, 25, 29, 48, 53, 58 y 228 de la Constitución Política, las Leyes 47 y 153 de 1887, el Decreto 2277 de 1979, la Ley 91 de 1989, la Ley 4º de 1992, la Ley 344 de 1996 y demás normas concordantes. En este sentido, indicó que debe revisarse el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías, pues incurrió en las causales de nulidad de violación de la Constitución y de las normas legales, ya que de conformidad con lo dispuesto en la Ley 344 de 1996, cumple con los requisitos para ser beneficiaria del reconocimiento de la retroactividad en el pago de las cesantías.
Hizo referencia a la sentencia de 10 de febrero de 2011, emitida por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado[2], en la que se indicó que el régimen de cesantías con retroactividad es aplicable a los servidores públicos vinculados con anterioridad al 30 de diciembre de 1996, pues quienes se vincularon con posterioridad a dicha fecha son beneficiarios del régimen de liquidación anualizada de conformidad con la Ley 50 de 1990.
Así mismo, sostuvo que en sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado[3], se precisó que los empleados públicos que ingresaran a la administración pública con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996, están cobijados por el régimen anualizado de liquidación de cesantías, al igual que aquellos que fueron vinculados con anterioridad pero que se acogieron al régimen anualizado, por lo que se rigen por la Ley 50 de 1990 y demás normas concordantes.
Aseguró que el tiempo de vinculación como docente temporal de tiempo completo también debe tenerse en cuenta para determinar el régimen aplicable, al prestarse el servicio en la época del año lectivo en que los estudiantes se encontraban en las instituciones educativas. Indicó que en la sentencia de 23 de agosto de 2018, la Subsección “D” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[4], manifestó que la vinculación temporal tiempo completo cuenta para efectos de mantener el régimen retroactivo de cesantías.
Dicha postura, según afirmó, también fue acogida por esa corporación judicial en la Sección Segunda, Subsección “A” en providencia 2 de febrero de 2006[5] y la Sección Segunda, Subsección “B” en sentencia de 4 de mayo de 2017[6]. En este mismo sentido, citó la sentencia de 19 de octubre de 2017, proferida por la Sección Segunda, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[7].
Enseguida, hizo el análisis de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y señaló que la decisión objeto de reproche constitucional incurrió en los siguientes defectos: Defecto material o sustantivo, pues se emitió “con base en la inapropiada aplicación de la Ley 100 de 1993 y su régimen de transición (Ley 33 de 1985) y de la Jurisprudencia que al respecto ha sentado el Consejo de Estado, normas que se aplicaron al negar la reliquidación de la pensión jubilación con el 75 % de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, por lo tanto con la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a mi representada se le vulneraron sus derechos a la igualdad, favorabilidad y al mínimo vital, al incurrir en un defecto material o sustantivo, al aplicar incorrectamente para su caso particular lo establecido en La Ley 100 de 1993 y la Ley 33 de 1985 (régimen de transición) (sic)”.
Desconocimiento del precedente judicial, al no tener en cuenta “el precedente judicial existente sobre esta materia, tal como se expresa a lo largo de esta acción, con lo cual además se defrauda el principio de confianza legítima en las decisiones judiciales (sic)”. Sostuvo que vulneró su derecho fundamental al debido proceso, en tanto aplicó de manera errada el precedente judicial del Consejo de Estado, tomando una decisión que no es razonable y que no goza de fundamentación conforme a derecho.
Por último, citó algunas consideraciones en relación con el contenido de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la igualdad, así como con los principios de favorabilidad en materia laboral y seguridad jurídica. 3. Pretensiones La accionante formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Comprobado como están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito DEJAR SIN EFECTOS las sentencias de Primera y Segunda Instancia de fechas 04 de abril de 2018 y 29 de agosto de 2019 proferidas por el JUZGADO 12 ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D.C. y TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “F” – Magistrado Ponente DR. LUIS ALFREDO ZAMORA ACOSTA respectivamente, conforme los argumentos de orden legal presentados con la tutela.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA a proferir sentencia de fondo en la que se revoque lo ordenado por el a-quo, en la que se negó las pretensiones de la demanda a la señora VILMA VIVAS CASTRO identificada con la cédula de ciudadanía Nº 41.651.835 expedida en Bogotá D.C. y en consecuencia se ORDENE REVOCAR las sentencias de Primera y Segunda Instancia de fecha 04 de abril de 2018 y 29 de Agosto de 2019, proferidas por el JUZGADO 12 ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D.C. y por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, respectivamente, NIEGAN el reconocimiento, liquidación y pago de una cesantía definitiva anualizada con RETROACTIVIDAD acorde al último salario devengado por la accionante, de acuerdo con lo establecido en la Ley 91 de 1989 y la Ley 344 de 1996”[8]. 4.
Pruebas relevantes Con la solicitud de amparo la demandante allegó copia de la providencia proferida el 29 de agosto de 2019, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”. 5. Trámite procesal Por auto de 27 de enero de 2020, el juez constitucional de primera instancia admitió la acción de tutela y ordenó notificar al demandante, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, así como a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fomag, como tercero interesado en las resultas del proceso.
La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios 7081 a 7084 de 30 de enero de 2020, con el fin de darle cumplimiento a la referida decisión. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” En memorial allegado el 3 de febrero de 2020, el magistrado ponente aseguró que la providencia demandada se fundamentó en diversos pronunciamientos aplicables al caso concreto y en ningún momento desconoció el precedente judicial.
Aseguró que no se configuró el defecto sustantivo por desconocimiento de precedente, por cuanto la decisión se encuentra debidamente fundamentada tanto en la interpretación de las normas aplicables, como a los pronunciamientos emitidos por el Consejo de Estado. Señaló que la Sala de Decisión efectuó, en primer lugar, el análisis del marco normativo respecto al auxilio de las cesantías en el sector público, para luego estudiar las cesantías en el sector docente.
Así mismo, resaltó que se acudió al criterio fijado por las sentencias de 22 de junio de 2000[9] y 9 de julio de 2009[10] emitidas por el Consejo de Estado, según el cual independientemente del tipo de vinculación, aquellos docentes que ingresaron al servicio oficial a partir de 1º de enero de 1990, tienen derecho al pago de las cesantías de forma anualizada.
Indicó que el criterio adoptado por la Sala se encuentra acorde con la postura de la Sección Segunda del Consejo de Estado, como se observa en las sentencias de 20 de septiembre de 2019 y 16 de mayo de 2019. Manifestó que “ninguna de las sentencias invocadas en la acción de tutela constituyen en realidad un precedente respecto del problema jurídico que convocaba el proceso ordinario de la accionante, es decir, la reliquidación retroactiva de sus cesantías en su calidad de docente”[11].
Aseveró que en la sentencia se estudió el formato único para expedición de certificado de salarios de la señora Vivas Castro, el cual daba cuenta de vinculaciones en calidad de docente tiempo completo, anteriores a su nombramiento en propiedad (8 de febrero de 1993), sin embargo, manifestó que estas no podían tenerse en cuenta, pues cada vinculación se realizaba en los primeros meses del año y se daba por terminada al finalizar cada año, lo que llevaba al pago de las cesantías causadas por cada periodo laborado.
Por último, indicó que la providencia demandada se sustentó en la decisión de 13 de marzo de 2008, según la cual “no puede concebirse entonces, una acumulación de tiempos de servicio, producto de diferentes relaciones de trabajo, en cada una de las cuales se haya roto la vinculación, para efectos de obtener el reconocimiento de la cesantía definitiva para todos”[12]. 6.2.
Respuesta de Fiduprevisora S.A. Mediante escrito radicado el 10 de febrero de 2020, la coordinadora de tutelas de la Dirección Gestión Judicial solicitó que se declare improcedente la acción de tutela y se desvincule a la Fiduprevisora S.A., bajo el argumento de que se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva. Aseguró que la argumentación de la accionante es exigua en relación con la configuración de dichas causales, porque el mecanismo tutelar se está utilizando con el ánimo de invalidar actuaciones procesales realizadas con anterioridad.
Manifestó que no existe vulneración de algún derecho fundamental, pues las entidades actuaron conforme a la normatividad establecida, sin que se pueda aducir que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, haya desconocido los precedentes jurisprudenciales sobre la materia. Además, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se adelantó en debida forma y atendiendo los procedimientos legales. 7.
Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, en sentencia de 20 de febrero de 2020, negó las pretensiones formuladas en el escrito de tutela, al considerar que no se configuró el desconocimiento de precedente judicial horizontal alegado, a lo que agregó que aun cuando la actora hizo referencia a la configuración de un defecto sustantivo por indebida aplicación de normas en materia pensional, éstas no tienen relación con el asunto objeto de discusión. Lo anterior, bajo el argumento de que “la sentencia acusada y las invocadas como desconocidas fueron proferidas por salas de decisión distintas, integradas cada una por los respectivos magistrados de cada sala y en ninguna hubo participación de los tres (3) mismos miembros, es decir, son decisiones tomadas por nueve (9) magistrados en salas diferentes.
Así, comoquiera que cada una de las salas desarrolló sus criterios independientes fijados en el análisis fáctico, jurídico y de conformidad con las pruebas obrantes en cada uno de los expedientes y que los resultados fueron opuestos al caso concreto del accionante, tal condición no puede ser utilizada como un desconocimiento del precedente, pues cada juez y, para el presente asunto, cada sala de decisión, bajo el principio de la autonomía judicial, dirimió el conflicto en los términos que consideraron pertinentes”.
En este sentido, aseguró que en el caso de la señora Vilma Vivas Castro la Sección Segunda, Subsección “F” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el ejercicio autónomo e independiente de su rol de juez, realizó el estudio para evidenciar el cumplimiento de los requisitos para aplicar el régimen retroactivo para la liquidación de las cesantías de la docente, encontrando que su vinculación en propiedad tuvo lugar el 8 de febrero de 1993, esto es, en una fecha posterior a la que la normativa y la jurisprudencia han previsto para la aplicación del beneficio reclamado.
A lo que agregó que en la providencia se analizó la existencia de una solución de continuidad entre las vinculaciones temporales que ocupó con anterioridad y de la liquidación anual del auxilio de cesantías que se generó por esas relaciones laborales, de modo que no las tuvo en consideración para conceder las pretensiones. Por lo anterior, sostuvo que la autoridad judicial demandada no desconoció los derechos fundamentales invocados por la demandante, pues adoptó la decisión demandada con fundamento en la interpretación que consideró era la correcta respecto a la falta del cumplimiento de los requisitos para acceder al reconocimiento de cesantías con el sistema retroactivo. 8.
Impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la accionante, mediante apoderado, impugnó la decisión de primera instancia y solicitó que sea revocada, bajo los siguientes argumentos: Manifestó que el a quo desconoció el precedente y pasó por alto la regla adoptada en la sentencia 10 de febrero de 2011, emitida por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado[13], en la que se indicó que el régimen de cesantías con retroactividad es aplicable a los servidores públicos vinculados con anterioridad al 30 de diciembre de 1996, pues quienes ingresaron con posterioridad a dicha fecha son beneficiarios del régimen de liquidación anualizadas de conformidad con la Ley 50 de 1990.
Aseguró que la actora prestó sus servicios como docente oficial “con vinculación temporal tiempo completo desde el día 04 de agosto de 1987, sin solución de continuidad y de manera ininterrumpida y completa por los periodos académicos correspondientes a los años 1987, 1988, 1989, 1990, 1991 y 1992; y desde el inicio del calendario escolar del año 1993 en adelante cotizando al sistema integral de seguridad social a través del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, hasta el 07 de octubre de 2015, que se da su retiro por invalidez”[14].
Sostuvo que el juez de tutela tampoco tuvo en cuenta los argumentos de naturaleza constitucional y legal presentados en la solicitud de amparo, ni las pruebas presentadas que permiten soportar la vulneración de los derechos fundamentales invocados. Así mismo, reiteró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsecciones “A” y “D”, en sentencias de 19 de octubre de 2017[15] y 23 de agosto de 2018[16], respectivamente, estimó que la vinculación temporal tiempo completo debe ser tenida en cuenta para efectos de mantener el régimen retroactivo de cesantías.
Postura, que según afirmo, fue desarrollada también en las providencias emitidas por la Sección Segunda, Subsecciones “A” y “B”, el 2 de febrero de 2006[17] y el 4 de mayo de 2017[18], respectivamente. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación. 2.
Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala establecer, en los términos de la impugnación, si la sentencia emanada de la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado se debe confirmar, o en su lugar, si se debe acceder a la protección constitucional solicitada, en tanto la autoridad judicial demandada incurrió en desconocimiento de precedente judicial. 3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[19] y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos[20], instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 2012[21], acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[22], precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005[23]. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico[24];
(ii) Defecto procedimental absoluto[25]; (iii) Defecto fáctico[26]; (iv) Defecto material o sustantivo[27]; (v) Error inducido[28]; (vi) Decisión sin motivación[29]; (vii) Desconocimiento del precedente[30] y (viiii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.
Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo[31] y de la Corte Constitucional[32]. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.
Análisis del caso concreto 4.1. La Sala encuentra que los requisitos generales están cumplidos en el asunto bajo estudio, por cuanto goza de la relevancia constitucional necesaria para el estudio de fondo por parte del juez de tutela. La providencia atacada se dictó en el marco del recurso de apelación, por lo que la accionante no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial.
Igualmente, la acción de tutela se instauró dentro de los 6 meses[33] establecidos como plazo razonable precisado por esta Corporación[34]. Asimismo, los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara y, por último, la acción de tutela no es contra un fallo de la misma naturaleza. 4.2. En caso bajo estudio, la señora Vilma Vivas Castro instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, al considerar que la decisión de 29 de agosto de 2019, en la que confirmó la decisión del Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Bogotá de 4 de abril de 2018, en la que se negaron las pretensiones encaminadas a que se ordenara el reconocimiento y pago de las cesantías con retroactividad, incurrió en defecto sustantivo y en desconocimiento de precedente judicial.
El juez constitucional de primera instancia efectuó el estudio a la luz del desconocimiento del precedente judicial horizontal, al considerar que aun cuando la actora hizo referencia a la configuración de un defecto sustantivo por indebida aplicación de normas en materia pensional, éstas no tienen relación con el asunto objeto de discusión. En este sentido, hizo referencia a las decisiones citadas por la actora que fueron proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsecciones “A” y “D”, del 19 de octubre de 2017 y 23 de agosto de 2018, respectivamente, e indicó que la sentencia acusada y las invocadas como desconocidas fueron proferidas por distintas salas de decisión, integradas cada una por los respectivos magistrados de cada sala y en ninguna hubo participación de mismos miembros, es decir, son decisiones tomadas por nueve (9) magistrados en salas diferentes, por lo que fueron emitidas en virtud del principio de autonomía judicial, y aun cuando fueron opuestos al caso de la accionante, tal condición no configura un desconocimiento del precedente.
El accionante, mediante apoderado judicial, impugnó la decisión anterior, en el sentido de indicar su desacuerdo con la decisión del juez de primera instancia, en tanto aseguró que desconoció el precedente y pasó por alto la regla adoptada en la sentencia de 10 de febrero de 2011, emitida por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, así como los argumentos de naturaleza constitucional y legal presentados en el escrito de tutela, ni las pruebas presentadas con el escrito de tutela.
Además, insistió en que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsecciones “A” y “D”, en decisiones del 19 de octubre de 2017 y 23 de agosto de 2018, falló de forma favorable en casos similares al de la demandante. 4.3. De manera anticipada, la Sala advierte que confirmará la decisión del a quo por las razones que se exponen a continuación[35]: De manera previa a estudiar el debate propuesto en la impugnación, la Sala se referirá a los principales argumentos de la decisión objeto de reproche constitucional, emitida el 29 de agosto de 2019, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, la cual, en primer lugar, hizo referencia al marco normativo y jurisprudencial del auxilio de cesantía en el sector público y posteriormente, al régimen especial de cesantías de los docentes a partir de la Ley 91 de 1989 y la Ley 344 de 1996.
En relación con el caso concreto de la señora Vilma Vivas Castro, indicó que de conformidad con el formato único para expedición de certificado de salarios, presentó las siguientes vinculaciones: |Calidad |Lugar |Desde |Hasta | |Docente interino |Bogotá |15/07/1985|30/08/1985| |Vinculación temporal tiempo |Bogotá |04/08/1987|30/11/1987| |completo | | | | |Vinculación temporal tiempo |Bogotá |18/01/1987|27/11/1987| |completo | | | | |Vinculación temporal tiempo |Bogotá |16/01/1989|03/12/1989| |completo | | | | |Vinculación temporal tiempo |Bogotá |22/01/1990|22/02/1990| |completo | | | | |Vinculación temporal tiempo |Bogotá |23/02/1990|03/12/1990| |completo | | | | |Vinculación temporal tiempo |Bogotá |21/01/1991|01/12/1992| |completo | | | | |Vinculación temporal tiempo |Bogotá |20/01/1992|01/12/1992| |completo | | | | |Nombramiento en propiedad |Bogotá |08/02/1993|07/10/2015| Enseguida, señaló que para resolver el asunto adoptaría el criterio fijado por el Consejo de Estado en sentencia de 13 de marzo de 2008, según el cual “la acumulación de tiempos de servicio, con ocasión de diferentes relaciones de trabajo plenamente terminadas, no es posible para efectos de lograr la reliquidación de las cesantías bajo el sistema retroactivo (…)” [36].
Una vez precisada dicha regla analizó el caso de la señora Vilma Vivas Castro, en los siguientes términos: “En este orden de ideas, la vinculación temporal de tiempo completo que ostenta la accionante desde el 4 de agosto de 1987, no conlleva por si misma la vocación de prosperidad de las pretensiones de la demanda, como quiera que también se encontró debidamente acreditado que cada vinculación realizada en los primeros meses del año se dio por terminada al finalizar cada año. Lo anterior permite concluir que cada una de las cesantías causadas en los años laborados fueron en efecto reconocidas a la accionante al finalizar el año, en primera medida porque el procedimiento legal que todo empleador adelanta al terminar una relación laboral y porque de la revisión del plenario se advierte que la parte actora allegara prueba que demostrara lo contrario.
Es así que al existir una desvinculación efectiva (solución de continuidad) y una nueva vinculación que data del 8 de febrero de 1993 (fl.10), esta Sala de Decisión concluye que es a partir de dicha fecha que se debe identificar el régimen de liquidación de cesantías que la accionante en su calidad de docente oficial. Entonces al encontrar acreditado que la vinculación de la demandante como docente de la Secretaría de Educación de Bogotá se produjo a partir del 8 de febrero de 1993, para la Sala es claro que la liquidación de sus cesantías se encuentra regida por lo normado en el literal B) del numeral 3º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, disposición que según quedó visto en precedencia, consagra un régimen de liquidación anual de cesantías, sin retroactividad y con reconocimiento de intereses, para aquellos docentes vinculados a partir del 01 de enero de 1990.
La situación particular de la demandante, se enmarca dentro del supuesto fáctico descrito por la norma citada, pues esta tiene como referencia la vinculación docente en general a partir del 1 de enero de 1990, sin condicionar el término “vinculación” a una modalidad particular de ingreso al servicio público educativo oficial sea esta territorial o nacionalizada, por lo tanto no es posible dar aplicación a las normas que establecen el régimen del auxilio de cesantías en forma general para los trabajadores territoriales (Ley 6ª de 1945, Decreto 2767 de 1945, Ley 65 de 1946, Decreto 1160 de 1947, Ley 91 de 1989, Ley 344 de 1996), ya que como se ha visto los educadores tienen un régimen que regula de forma especial la materia.
De conformidad con lo expuesto y siendo que no se logró desvirtuar la legalidad de la Resolución Nº 1410 del 4 de marzo de 2016 (fl. 2-3), expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá, por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de cesantías definitivas en favor de la demanda, se impone confirmar la sentencia de primera instancia”[37].
Al respecto, la Sala observa que la autoridad judicial accionada para tomar la decisión, la cual giraba en torno a establecer si la accionante era beneficiaria del régimen de cesantías con retroactividad, tuvo en cuenta la normativa aplicable (Ley 91 de 1989), con base en la cual concluyó que la demandante no era beneficiaria del régimen retroactivo de las cesantías con las vinculaciones temporales que había tenido, pues su vinculación definitiva solo fue alcanzada con posterioridad al 1 de enero de 1990, por lo que no había lugar a declarar la nulidad del acto administrativo demandado.
Sobre el particular, la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016[38], proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, determinó que la liquidación del auxilio de cesantías se realizaba con el régimen de retroactividad cuando el empleado quedaba cesante, momento en el cual se efectuaba la liquidación definitiva y el pago de la totalidad de la prestación. De ahí que, como bien lo concluyó la autoridad judicial demandada, no bastaba con que la actora se hubiese vinculado desde el 15 de julio de 1985, sino que dicha vinculación debió darse sin solución de continuidad, pues las interrupciones causaron la pérdida del beneficio.
Por otro lado, respecto a las providencias que la demandante cita como desconocidas, la Sala evidencia, en primera medida, que las proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no constituyen precedente judicial aplicable, porque son decisiones de distintas subsecciones de la Sección Segunda de esa Corporación judicial, que se dictaron en virtud de los elementos probatorios allegados en cada caso y bajo el manto de la autonomía de la que gozan las autoridades judiciales.
En segundo lugar, en relación con las sentencias de 2 de febrero de 2006[39] y 4 de mayo de 2017[40], emitidas por las Subsecciones “A” y “B” de la Sección Segunda de esta Corporación, respectivamente, la Sala concluye que no guardan identidad con el caso de la señora Vilma Vivas Castro, toda vez que en ninguna de ellas se abordó el asunto de la retroactividad de las cesantías para docentes oficiales, como se observa a continuación: • En la sentencia de 2 de febrero de 2006, se trató el caso de una docente que fue vinculada mediante contrato de prestación de servicios en el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla a partir de enero de 1994, quien solicitó el reconocimiento de la existencia de un contrato realidad, el cual fue en efecto declarado, pero sin que se le diera la calidad de docente oficial al considerar que no era posible ya que no ingresó por concurso, su cargo no estaba contemplado en la planta de personal y no tomó posesión del empleo. • Así mismo, la decisión de 4 de mayo de 2017, resolvió declarar la existencia de un contrato realidad de un médico anestesiólogo que estuvo vinculado mediante contrato de prestación servicios a una E.S.E. desde el 26 de junio de 2003 hasta el 30 de julio de 2006.
En esa ocasión, se reconoció el pago de las prestaciones sociales únicamente por los periodos en los que estuvo efectivamente contratado y no durante las interrupciones que en ocasiones alcanzaron los tres meses. En relación la sentencia de 10 de febrero de 2011[41], M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, la Sala observa que no resulta aplicable al caso bajo estudio, en tanto se trató de una docente vinculada con anterioridad al 1º de enero de 1990 (la vinculación definitiva se dio el 23 de octubre de 1988, mediante decreto municipal).
En ese asunto, la demandante logró comprobar con la certificación laboral expedida por el Alcalde que efectuó su nombramiento, que se desempeñó como docente de forma ininterrumpida desde el 23 de octubre de 1998 hasta el 18 de marzo de 2006, por lo que la Sección Segunda, Subsección “A” de esta Corporación concluyó que “de acuerdo con la fecha de vinculación de la actora a la docencia y con los documentos que obran en el expediente que acreditan su carácter de cofinanciada; el régimen prestacional que le es aplicable es el que corresponde a los empleados del orden territorial, integrado por el artículo 17 de la Ley 6 de 1945, el artículo 1 de la Ley 65 de 1946 y el artículo 6 del Decreto 1160 de 1947.
De conformidad con estas disposiciones, la cesantía debe liquidarse con retroactividad”. En suma, no es posible predicar que la autoridad judicial demandada haya incurrido en desconocimiento del precedente judicial, en los términos señalados por la actora en el escrito de impugnación, pues las providencias invocadas como precedente vertical responden a distintos elementos fácticos por lo que las subreglas que allí se definen no tienen incidencia en la resolución de su caso.
Además, aquellas decisiones emitidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en diferentes Subsecciones de la Sección Segunda, no constituyen precedente horizontal vinculante para la Subsección que emitió la decisión, escenario en el que se maximiza la protección del principio de autonomía judicial. Por último, tampoco es de recibo para la Sala el reproche relacionado con la falta de análisis por parte del juez constitucional de primera instancia de los argumentos de naturaleza constitucional y legal presentados en la solicitud de amparo, toda vez que la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, sí se pronunció respecto a la posible vulneración de los derechos fundamentales, a través del análisis del desconocimiento del precedente judicial alegado.
En consecuencia, se impone confirmar la decisión de primera instancia proferida el 20 de febrero de 2020, por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, por las razones expuestas. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero.- CONFÍRMASE la providencia de 20 de febrero de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, por las razones expuestas.
Segundo.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Consejero (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero ----------------------- [1] Folio 2 del expediente. [2] Exp.
Nº 52001-23-31-000-2006-01365-01, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. [3] Exp. Nº 080012331000201100638801, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. [4] Exp. Nº 11001334204720160061201, M.P. Cerveleón Padilla Linares. [5] Exp. Nº 08001233100019961155001 (420-2005), C.P. Alberto Arango Mantilla. [6] Exp.Nº 2007-00062-01, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [7] Exp.
Nº 11001333500720150050801, M.P. Nestor Javier Calvo Chaves. [8] Folio 18 ibíd. [9] Exp. Nº 2630-99. [10] Exp. Nº 0672-07. [11]Folio 57 (reverso) del expediente. [12] Ibíd. [13] Exp. Nº 52001-23-31-000-2006-01365-01, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. [14] Folio 71 del expediente. [15] Exp. Nº 11001333500720150050801, M.P. Nestor Javier Calvo Chaves. [16] Exp.
Nº 11001334204720160061201, M.P. Cerveleón Padilla Linares. [17] Exp. Nº 080012331000199611550 (420-2005), C.P. Alberto Arango Mantilla. [18] Exp.Nº 2007-00062-01, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [19] Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. [20] Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. [21] Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. [22] Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [23] M. P. Jaime Córdoba Triviño. [24] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. [25] Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. [26] Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. [27] Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. [28] Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. [29] Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [30] Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. [31] Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.
Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016- 02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. [32] Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU- 542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. [33] La providencia atacada se profirió el 29 de agosto de 2019, fue notificada mediante correo electrónico el 19 de septiembre del mismo año y la acción de tutela se recibió en el Consejo de Estado el 23 de enero de 2020, es decir, cuatro (4) meses y tres (3) días después. [34] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. M.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [35] En esta ocasión se reiterarán los argumentos expuestos por esta Sala en un caso de contornos fácticos similares en las sentencias de 4 de julio de 2019, exp. Nº 11001-03-15-000-2019-00668-01, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez y sentencia de 14 de agosto de 2019, exp.
Nº: 11001-03-15-000- 2019-02417-01, C.P. Milton Chaves García. Ver también: Sentencia de 9 de agosto de 2018, exp. Nº 11001-03-15-000-2017-03381-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [36] Folio 36 del expediente. [37] Folio 37 del expediente. [38] M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, Exp. 08001 23 31 000 2011 00628-01 (0528-14). [39] Exp.
Nº 08001233100019961155001 (420-2005), C.P. Alberto Arango Mantilla. [40] Exp. Nº 08001233100020070006201 (1736-15), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [41] Exp. Nº 52001233100020060136501.