11001-03-15-000-2020-01380-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR AUSENCIA DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / EXISTENCIA DE OTRO MECANISMO DE DEFENSA / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN [L]o que se planteó en la acción de tutela consiste en que la autoridad judicial resolvió la controversia a partir de una premisa errada, comoquiera que el fundamento de su decisión se basó en un problema jurídico que no fue materia de planteamiento y debate en el proceso ordinario, lo que en otros términos significa que la decisión desconoció el principio de congruencia que establece que el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada.

Al margen de la razonabilidad de este argumento, lo cierto es que esta Sala, investida como juez constitucional, no es competente para determinar si el proveído bajo cuestionamiento adolece de incongruencia, ya que tal análisis corresponde al juez natural en el trámite del recurso extraordinario de revisión. En consonancia con lo expuesto recuerda la Sección que el recurso extraordinario de revisión, regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley.

De acuerdo con el artículo 248 del CPACA el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos y, debe interponerse mediante demanda que debe reunir los requisitos prescritos por el artículo 162 de ese mismo Estatuto Procesal, con indicación precisa y razonada de la causal en que se funda, acompañada de los documentos necesarios y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer (artículo 252).

(…) [L]a inobservancia del principio de congruencia da lugar a que se configure la causal de revisión prevista en el numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, esto es, “[…] Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]”. Por lo expuesto, los cargos de la demanda, al estar relacionados con la incongruencia de la sentencia no superan el requisito de subsidiariedad, comoquiera que en tal caso procede el recurso extraordinario de revisión y, por lo tanto, la Sala se abstendrá de su estudio y declarará la improcedencia la solicitud de amparo.

De este modo, la incongruencia que advirtió la parte demandante abarca la totalidad del fundamento de la acción de tutela, en tanto discute el entendimiento de la autoridad judicial demandada respecto de la procedencia del pago de los intereses de mora, es decir, los defectos fáctico y sustantivo están íntimamente relacionados con la ausencia de congruencia en el proveído censurado, razón por la cual este juez constitucional no puede pronunciarse al respecto.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., catorce (14) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01380-00(AC) Actor: CIELO GUIRALES BETANCUR Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TEMAS: Tutela contra providencia judicial.

Subsidiariedad. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la acción de tutela formulada por la señora Cielo Guirales Betancur, por conducto de apoderado judicial[1], contra la Subsección B, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991. 1.

ANTECEDENTES 1. Solicitud Mediante escrito enviado el 24 de abril de 2020 al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, la señora Cielo Guirales Betancur, por conducto de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, al mínimo vital y del principio de favorabilidad laboral.

Tales garantías las consideró vulneradas con ocasión de la sentencia proferida por la autoridad judicial accionada el 2 de octubre de 2019, la cual confirmó la providencia expedida el 20 de septiembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la señora Cielo Guirales Betancur contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Risaralda, proceso identificado con el radicado No. 66001-23-33-000-2016-00493-01. 2.

Hechos La solicitud de tutela se sustentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: • La tutelante indicó que mediante la Resolución No. 1858 de 31 de diciembre de 2012 el Departamento de Risaralda le reconoció un retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial para el periodo comprendido entre los años 1996 a 2002, realizándose el pago en el mes de enero 2013. • Como consecuencia de lo anterior promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de los intereses moratorios derivados del pago tardío del mencionado retroactivo, proceso que conoció y tramitó en primera instancia el Tribunal Administrativo de Risaralda, que en sentencia de 20 de septiembre de 2017, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la actora luego de arribar a la siguiente conclusión: «..Colorario de lo anterior, la Sala encuentra ajustada a derecho la actuación de la entidad demandada cuando reconoció y pagó el retroactivo por el proceso de homologación y nivelación salarial de manera indexada previniendo la devaluación y negando el reconocimiento de intereses moratorios por ese mismo concepto, pues ya estaba involucrado el componente inflacionario que afecta el poder adquisitivo del dinero…».

(Énfasis de la cita) • Con providencia de 2 de octubre de 2019, la Subsección “B”, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al desatar el recurso de alzada presentado por la parte demandante confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda con fundamento en que: (i) el Ministerio de Educación no incurrió en dilación del pago por cuanto, luego del análisis del caso concreto, advirtió que se surtieron las diferentes etapas necesarias para efectuar la cancelación de la suma reconocida a la demandante, dicho procedimiento requirió de varios ajustes y modificaciones;

(ii) entre la fecha en que se expidió el acto que ordenó el pago de la obligación – 31 de diciembre de 2012 – y el mes en que efectivamente se canceló el dinero – enero de 2013 –, transcurrió aproximadamente 1 mes, lo que a su juicio es un lapso razonable y proporcional teniendo en cuenta la magnitud del trámite que el proceso de homologación requiere;

(iii) la deuda fue cancelada a la actora de manera indexada y señaló que dicho concepto riñe con el reconocimiento de los intereses de mora; y (iv) no existe una norma que prevea y faculte el pago de los intereses de mora en el caso objeto de análisis. 3. Fundamentos de la solicitud La señora Cielo Guirales Betancur señaló que se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, al mínimo vital y del principio de favorabilidad laboral, toda vez que en la sentencia de 2 de octubre de 2019 proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado se configuraron los defectos fáctico y sustantivo, en los siguientes términos: 1.3.1.

Defecto fáctico Indicó que la autoridad judicial demandada incurrió en una indebida valoración de: (i) los actos por medio de los cuales se reconoció la homologación y nivelación salarial así como el pago del retroactivo generado; (ii) el certificado de los valores generados anualmente; (iii) la fecha de pago; (iv) los oficios de certificación de la deuda “…entre otros…” Cuestionó que las etapas administrativas para el reconocimiento del retroactivo constituyeran el fundamento para justificar que el ad quem del proceso ordinario resolviera negar las pretensiones de la demanda y, que de manera arbitraria el retroactivo adeudado desde el año 1996 al 2009 fuera cancelado en las vigencias 2013-2014.

Frente al punto, precisó que el juzgador además de valorar indebidamente las pruebas arrimadas al proceso, tampoco tuvo en cuenta los hechos debidamente probados y aceptados por las partes con los cuales se evidencia que la administración incurrió en mora injustificada “…en el reconocimiento y pago de la deuda por homologación y nivelación salarial…”, por cuanto tardó cerca de 16 años en cancelar la obligación afectando los derechos fundamentales invocados por la accionante.

Adujo que “…las entidades demandadas tras el proceso de descentralización educativa, y contrariando los postulados legales… procedieron a transferir de una planta de personal a otra a mi representado, con los mismos salarios que devengaba en la primera, pese a que para el mismo cargo, el personal afecto a la entidad territorial percibía salarios superiores, de manera que, mi asistido tuvo que soportar por largos años dicha situación de desigualdad e inequidad laboral, que debía ser subsanada no solo con el pago retroactivo de las diferencias salariales dejadas de percibir durante años, si no demás resarciendo a los trabajadores por la tardanza incurrida, a través del reconocimiento de intereses de mora, pues la sola indexación, que no es más que la actualización del valor de la moneda, no comporta per se el componente indemnizatorio, solo inflacionario …” (Sic para toda la cita) Agregó que la judicatura censurada tuvo como probados hechos sin que exista en el plenario prueba de los mismos.

Para tal efecto manifestó que el juez de segunda instancia del proceso ordinario: (i) justificó, sin estarlo, que el largo trámite de la homologación y nivelación salarial se debió a las etapas procesales administrativas que debían surtirse; (ii) negó las pretensiones de la demanda al considerar que no existe una norma que faculte el pago de los intereses moratorios de manera expresa, lo cual, a juicio de la actora, no es cierto por cuanto “…nuestro ordenamiento jurídico consagra dicha sanción cuando acaece el pago tardío de obligaciones de cualquier índole”; y (iii) fundamentó la decisión negativa en que el pago realizado fue debidamente indexado, lo cual no corresponde con la realidad fáctica del asunto y es vulneratorio de su derecho al debido proceso.

Finalmente resaltó que el asunto objeto de debate en el proceso ordinario se circunscribía a determinar la procedencia de los intereses moratorios causados desde el momento en que nació la obligación, esto es, cuando el personal fue transferido e incorporado en la planta de personal de la entidad territorial “…mas no cuestionar si el acto administrativo que culmino (sic) con el trámite, es decir, el que ordenó el pago en el año 2012-2013, fue cancelado en un tiempo prudencial o no…”, lo que se traduce en una vulneración al principio de congruencia en la sentencia. 1.3.2.

Defecto sustantivo: Efectuó un recuento de lo dispuesto por la Ley 43 de 1975 sobre la nacionalización de la educación primaria y secundaria; la Ley 60 de 1993 relacionada con la distribución de recursos de acuerdo a los artículos 356 y 357 de la Constitución; las Leyes 443 de 1998 y 715 de 2001 sobre organización de los servicios de educación y salud; el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011 por medio de la cual se define el Plan Nacional de Desarrollo; y los artículos 1608 y 1617 del Código Civil concernientes a los intereses legales.

Posteriormente, citó una sentencia de la Corte Suprema de Justicia proferida el 25 de octubre de 1999 dentro del expediente identificado con el radicado interno No. 12092, para advertir que en su caso se debió aplicar por analogía el artículo 1617 del Código Civil en relación con el reconocimiento de intereses moratorios a cargo del empleador que no consigna los aportes de cuyo pago es responsable, situación en la cual basta el hecho del retardo.

Continuó por relacionar los actos proferidos por el Ministerio de Educación en cumplimiento de la Ley 60 de 1993, para luego concluir que con anterioridad a las Resoluciones Nros. 1853 de 31 de diciembre de 2012 y 1858 de 31 de diciembre de 2012, existían otros actos que permitían hacer exigible el derecho laboral, en ese sentido, no es dable que el juez ordinario aduzca que no se hubiese presentado mora en el pago del retroactivo, toda vez que el mismo se causó con la Resolución No. 2480 de 12 de julio de 1995 a través de la cual el ministerio certificó al Departamento de Risaralda para la administración del personal y la subsecuente incorporación en el año 1996, razón por la cual el acto administrativo que ordenó su pago constituye una simple formalidad procesal.

Asimismo, advirtió que la autoridad judicial accionada no podía confundir la indexación con los intereses de mora, últimos que tienen un carácter indemnizatorio. Explicó que en aplicación del artículo 177 del CCA y del artículo 16 de la Ley 446 de 1998, se deben intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la providencia condenatoria, así no se haya dispuesto explícitamente en el texto de la sentencia, puesto que operan de pleno derecho y el deber de indemnizar lo impone la ley.

Señaló que las obligaciones patrimoniales a cargo del Estado deben ser canceladas a tiempo so pena de sanción. Asimismo, indicó lo siguiente: “[…] El presente asunto se concreta en establecer la procedencia de los intereses moratorios, por cuanto el Estado a través de las entidades demandadas, no cancelaron oportunamente las acreencias laborales derivadas del proceso de descentralización de la educación, como son la homologación y nivelación salarial. […] En ese orden de ideas, si la incorporación presupone la previa homologación de cargos y nivelación de salarios a partir del año 1996, los servidores tenían pleno derecho a percibir el pago de sus salarios homologados y nivelados a partir de la primer nómina percibida, luego de efectuarse la incorporación a la planta territorial […] NO puede afirmarse que el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial no tuviera la connotación del pago tardío de una obligación, pues está probado que si el mismo se causó con la certificación de la entidad territorial para la administración del personal y su subsecuente incorporación en el año 1996, no es lógico ni ajustado a las reglas del derecho, decir que si un emolumento salarial causado desde esta época es cancelado entre los años 2013, el mismo no tenga la connotación de pago tardío […]”.

(Negrillas y subrayado original) Finalmente, explicó que “…para el caso particular, en efecto, no es aceptable jurídicamente que se causen y paguen los dos emolumentos para el mismo periodo en el tiempo, es decir, indexación e intereses moratorios sobre el retroactivo de homologación y nivelación salarial, pero sí, que se debe pagar, atendiendo el principio constitucional de favorabilidad para el(a) trabajador(a) – tanto para la aplicación de normas como para su interpretación – el pago de los intereses moratorios y NO la indexación ya cancelada… ”, tal y como lo sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia C-168 de 1995 con ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Díaz, al referirse al principio de favorabilidad en la interpretación y aplicación de la norma laboral; y la Corte Suprema de Justicia en sentencia SL9316 de 2016 en relación con la preferencia del pago de intereses moratorios sobre la indexación debido a que los primeros se pagan a la tasa máxima vigente en el momento en que se efectúe el pago. 4.

Petición de amparo constitucional Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: «1. AMPARAR los derechos DEBIDO PROCESO (sic), DERECHO AL TRABAJO, DERECHO A LA IGUALDAD Y AL MÍNIMO VITAL, del(a) Señor(a) CIELO GUIRALES BETANCUR. 2. ORDENAR al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B, en amparo de los derechos enunciados, revocar la sentencia de segunda instancia proferida el 02 de Octubre (sic) de 2019, para que en su lugar sean reconocidos los intereses moratorios causados con el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, dadas las afectaciones a los derechos superiores atrás señalados. 3.

Las demás que este Honorable Despacho considera para proteger los derechos aquí tutelados.» 5. Trámite de la acción Mediante auto de 29 de abril de 2020, el Despacho Ponente admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los Magistrados de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado en calidad de demandados. Como terceros con interés, dispuso vincular a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, al departamento de Risaralda y a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Risaralda.

En el escrito de tutela el abogado Jairo Iván Lizarazo Ávila manifestó: “[…] en consideración al estado de emergencia sanitaria por el COVID – 19, que amenaza el orden económico, social, ecológico y de salubridad del país, lo que dificulta el desplazamiento de mi cliente a una notaría para otorgar poder […]”. De conformidad con la anterior manifestación, el Despacho Ponente en el auto admisorio de 29 de abril de 2020 solicitó al referido abogado que explicara las razones del por qué la señora Cielo Guirales Betancur no podía interponer por sí misma la acción constitucional, en consecuencia, con memorial de 4 de mayo de 2020 adjuntó el poder otorgado por la accionante con el cual acredita su calidad. 1.6.

Contestaciones Librados los oficios correspondientes, se pronunciaron: 1.6.1. Tribunal Administrativo de Risaralda El magistrado ponente de la decisión de primera instancia manifestó que la providencia cuestionada no adolece de los defectos alegados, en tanto la decisión de negar las pretensiones de la demanda obedeció a que el pronunciamiento judicial estuvo ajustado a derecho.

Adujo que la indexación es una carga adicional que la administración debe soportar por no cumplir con una obligación oportunamente, con lo cual sopesa el menor valor y la depreciación de la moneda comercial, en ese sentido, ello no es compatible con el reconocimiento y pago de intereses moratorios cuya liquidación lleva implícita la actualización de la condena.

Indicó que en el proceso ordinario quedó demostrado que la obligación se canceló a la tutelante de forma indexada, ya que en la Resolución No. 1858 de 31 de diciembre de 2012 mediante la cual se reconoció dicho concepto sobre el valor del retroactivo se encuentra en firme y no existe prueba de que hubiese sido controvertida en sede administrativa.

Finalmente solicitó que se declare la improcedencia de la tutela al no encontrarse acreditados los requisitos de procedencia especiales. 1.6.2. Departamento de Risaralda Con escrito presentado el 4 de mayo de 2020, el Gobernador del departamento de Risaralda señaló el proceso administrativo fue surtido con ocasión de la descentralización de la educación en dicho ente hasta el momento en que efectivamente se pagaron los valores reconocidos por concepto de retroactivo y nivelación salarial.

Seguidamente, advirtió que el departamento no ha vulnerado las garantías constitucionales de la demandante, que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario que no puede ser usado como tercera instancia para ventilar debates que ya fueron zanjados por el juez ordinario y, por último solicitó la declaración de la improcedencia de la acción. 16.3.

Ministerio de Educación Nacional Mediante memorial radicado el 4 de mayo de 2020, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica señaló el marco legal de la cartera ministerial con el fin de establecer las funciones que le han sido asignadas por mandato de la ley. Agregó que la tutela de la referencia se torna improcedente por cuanto no se acreditó la violación de alguno de los derechos fundamentales invocados por la accionante, razón por la cual solicitó que se declare la improcedencia de la misma.

Finalmente solicitó la desvinculación del ministerio por falta de legitimación en la causa por pasiva.

1. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la parte actora contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Cuestión previa El Ministerio de Educación Nacional a través de su pronunciamiento en el trámite de tutela de la referencia solicitó su desvinculación por cuanto a su juicio, carece de legitimación en la causa por pasiva. Al respecto, la Sala manifiesta que no accederá a la solicitud del ministerio por cuanto su vinculación al presente proceso se hizo en calidad de tercero con interés en la decisión que se adopte, y no como demandado. 2.3.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, al mínimo vital y del principio de favorabilidad laboral invocados por la parte actora, los cuales consideró vulnerados con la providencia de 2 de octubre de 2019 proferida por la Subsección “B”, de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el análisis de los requisitos adjetivos de procedibilidad y, de encontrarse superados; (iii) el análisis del caso concreto. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[2] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[3].

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[4]. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[5], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5.

Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Para la Sala resulta necesario precisar que, el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, al mínimo vital y del principio de favorabilidad laboral.

De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto, se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de la decisión y el núcleo esencial de los derechos fundamentales alegados por la parte actora, en tanto a su juicio, la autoridad judicial incurrió los defectos sustantivo, fáctico y vulneración al principio de congruencia, por lo que se evidencia que trasciende un estudio de lo meramente legal. 2.5.2.

De manera preliminar, se establece que la acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de tutela, puesto que la providencia judicial que censura la parte accionante fue proferida en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió el tutelante contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Risaralda, proceso identificado con el radicado No. 66001-23-33-000-2016-00493-01. 2.5.3.

Respecto al requisito de inmediatez, es preciso señalar que la providencia censurada fue proferida el 2 de octubre de 2019 por la Subsección “B”, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, notificada electrónicamente el 14 de noviembre de 2019, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 24 de abril de 2020, de manera que, sin que sea necesario determinar la fecha en que cobró fuerza ejecutoria, resulta ser un término que a juicio de la Sala es razonable por cuanto el mecanismo constitucional fue interpuesto antes de transcurridos 6 meses. 2.5.4.

Respecto a la subsidiariedad, la Sala, reiterando la postura asumida en casos con similares circunstancias fácticas y jurídicas[6], advierte que el mismo no se cumple, toda vez que la parte actora cuenta con el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, particularmente por la causal del numeral 5° del artículo 250 Ibidem, esto es, “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.

La parte demandante, al referirse al defecto fáctico, consideró que “…el objeto de la Litis no se centraba en cuestionar o no, si la resolución por medio de la cual finalmente se ordenó el pago de la acreencia laboral, había sido cancelada dentro del término prudencial o no, pues a todas luces la misma fue pagada en un término razonable, es decir, aproximadamente un mes después de haber sido proferida; acá la cuestión debatida, va más allá de esto, es decir, el fondo de la Litis, lo que contiene es el debate jurídico sobre la procedencia o no de unos intereses de mora causados desde el momento en que nació la obligación, momento factico (sic) que tuvo su génesis cuando el personal fue transferido e incorporado en la planta de personal de la entidad territorial, mas no, cuando es proferido el Último (sic) acto administrativo que culminó el proceso, es decir, la resolución que autorizó el desembolso del dinero, como lo interpretó erradamente el juzgador…” Nótese que la censura de la accionante radica en que el fallo de segunda instancia fijó y resolvió un problema jurídico que no se planteó en la controversia ordinaria, circunstancia que tuvo incidencia en las resultas del proceso, toda vez que, según lo advirtió la señora Cielo Guirales Betancur, la reclamación judicial consistió en el reconocimiento de los intereses moratorios que se causaron a partir del año 1996, época en la que el personal administrativo del sector educación del nivel nacional fue incorporado al nivel territorial, puesto que desde ese año su salarió debió nivelarse por disposición legal.

En criterio de la actora, el pago del retroactivo por la tardía nivelación se concretó hasta el año 2013, esto es, transcurridos 16 años desde la incorporación laboral en mención, que, como se dijo, tuvo lugar desde 1996, razón por la cual considera que a partir de este año su salario debía pagarse debidamente nivelado. Sin embargo, adujo la demandante que la autoridad judicial entendió que la reclamación de los intereses abarcó el interregno de un mes transcurrido entre el 31 de diciembre de 2012 y el mes de enero de 2013, esto es, a partir de la fecha en que se reconoció y se ordenó el pago del consecuente retroactivo, y cuando se efectuó el pago correspondiente, por lo que a juicio de la judicatura censurada tal lapso fue razonable.

En síntesis, la accionante considera que los intereses moratorios reclamados se causaron desde el año 1996, cuando pasó a pertenecer a la planta de personal territorial y, hasta el año 2013, fecha en la que se concretó el pago del retroactivo salarial de que se trata, en tanto que la autoridad judicial demandada entendió erróneamente que la reclamación de dichos intereses se circunscribía a aquellos causados desde el acto de reconocimiento del retroactivo bajo cita, dictado el 31 de diciembre de 2012, y hasta el año 2013 cuando se efectuó el pago.

En ese orden, lo que se planteó en la acción de tutela consiste en que la autoridad judicial resolvió la controversia a partir de una premisa errada, comoquiera que el fundamento de su decisión se basó en un problema jurídico que no fue materia de planteamiento y debate en el proceso ordinario, lo que en otros términos significa que la decisión desconoció el principio de congruencia que establece que el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada.

Al margen de la razonabilidad de este argumento, lo cierto es que esta Sala, investida como juez constitucional, no es competente para determinar si el proveído bajo cuestionamiento adolece de incongruencia, ya que tal análisis corresponde al juez natural en el trámite del recurso extraordinario de revisión. En consonancia con lo expuesto recuerda la Sección que el recurso extraordinario de revisión[7], regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley.

Como lo sostuvo la Sala Plena en anterior oportunidad, “[…] la naturaleza del recurso extraordinario de revisión pretende conciliar nociones esenciales del ordenamiento legal, como lo son la seguridad jurídica que representa el principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, o la cosa juzgada material y el principio de restablecimiento de la justicia material que persigue asegurar la vigencia de un orden justo, propuesto por el Preámbulo de la Constitución Política”[8].

Y, precisamente, bajo ese entendimiento, en esa misma oportunidad sostuvo que “el recurso extraordinario de revisión conlleva una limitación a la seguridad jurídica que representan las sentencias ejecutoriadas, constituye un medio excepcional de impugnación, que permite cuestionar una sentencia que está amparada por el principio de cosa juzgada material […]”.

A su turno, en el mismo sentido la Corte Constitucional entiende que el recurso extraordinario de revisión permite el ejercicio de una verdadera acción contra decisiones injustas, a fin de restablecer la justicia material del caso concreto[9]. Por ello, dice la Corte, “[e]l recurso de revisión ha sido establecido para respetar la firmeza de los fallos, con miras a preservar la certeza y obligatoriedad incondicional que acompaña a las decisiones de los jueces, sin perjuicio de la necesidad de hacer imperar en ellos los dictados constitucionales y los imperativos legales, artículos 2°, 29 y 230 C.P.”[10].

En lo que respecta al principio de congruencia el Consejo de Estado, por medio de sus Salas Especiales de Decisión, ha establecido que la nulidad originada en la sentencia se puede invocar como una causal para la procedencia del recurso extraordinario de revisión[11], incluso por el vicio de incongruencia. Frente al punto, se advierte que, de acuerdo con la postura de la Sala Veintidós Especial de Decisión de esta Corporación[12], la incongruencia da lugar a la nulidad originada en la sentencia, que es una de las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión, en los términos del numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011[13].

La tesis de la referida Sala Especial fue expuesta en los siguientes términos: “[…] 2.5. Nulidad originada en la sentencia El artículo 250 del CPACA consagra en su numeral 5º, como causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. […] 2.6.

Desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia Dentro del contexto expuesto en el acápite anterior, la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.

Circunstancia que también podría encuadrarse en la causal de falta de competencia, en este caso, en cuanto el juez se pronuncia por fuera de los límites impuestos en la causa petendi. […] En el primer caso, se trata de la congruencia externa de la sentencia. Se puede identificar porque en líneas generales es lo que preceptuaba el artículo 170 del C.C.A., y las normas del procesal civil, según los cuales el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada.

Y, en el segundo evento, corresponde a la congruencia interna, que es la coherencia que ha de existir entre lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia. […] En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar.[…] Fuerza concluir, entonces, que la sentencia debe ser objeto de revisión cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando aquella carece de la coherencia externa o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que se repite está determinada por los cargos y pretensiones de la demanda […]”.

(Destacado por la Sala) En consideración a la anterior tesis, la inobservancia del principio de congruencia da lugar a que se configure la causal de revisión prevista en el numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, esto es, “[…] Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]”.

Por lo expuesto, los cargos de la demanda, al estar relacionados con la incongruencia de la sentencia no superan el requisito de subsidiariedad, comoquiera que en tal caso procede el recurso extraordinario de revisión y, por lo tanto, la Sala se abstendrá de su estudio y declarará la improcedencia la solicitud de amparo. De este modo, la incongruencia que advirtió la parte demandante abarca la totalidad del fundamento de la acción de tutela, en tanto discute el entendimiento de la autoridad judicial demandada respecto de la procedencia del pago de los intereses de mora, es decir, los defectos fáctico y sustantivo están íntimamente relacionados con la ausencia de congruencia en el proveído censurado, razón por la cual este juez constitucional no puede pronunciarse al respecto. 2.6.

Conclusión Así las cosas, la Sala declarará la improcedencia de la tutela presentada por la señora Cielo Guirales Betancur por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, por las razones expuestas en precedencia. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación del Ministerio de Educación Nacional.

SEGUNDO: DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por la señora Cielo Guirales Betancur respecto de los cargos planteados contra la sentencia de 2 de octubre de 2019 proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo señalado en este proveído.

TERCERO: RECONOCER personería jurídica al abogado Jairo Iván Lizarazo Ávila identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 19.456.810 y portador de la Tarjeta Profesional No. 41.146 del CSJ, como apoderado de la señora Cielo Guirales Betancur en el proceso de la referencia.

CUARTO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.

QUINTO: Si no se impugna esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] En el escrito de tutela el abogado Jairo Iván Lizarazo Ávila manifestó: “[…] en consideración al estado de emergencia sanitaria por el COVID – 19, que amenaza el orden económico, social, ecológico y de salubridad del país, lo que dificulta el desplazamiento de mi cliente a una notaría para otorgar poder […]”.

El Despacho Ponente en el auto admisorio de 29 de abril de 2020 solicitó al referido abogado que explicara las razones del por qué la señora Cielo Guirales Betancur no podía interponer por sí misma la acción constitucional, en consecuencia, con memorial de 4 de mayo de 2020 se adjuntó poder otorgado por la accionante al abogado. [2] Sala Plena.

Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [3] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [4] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. [5] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [6] Ver: (i) sentencia del 13 de febrero de 2020, radicación No. 11001-03- 15-000-2019-05184-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, actor Jorge Eliecer Mosquera Nieto;

(ii) sentencia del 6 de febrero de 2020, radicación No. 11001-03-15-000-2019-04957-00, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, actor Guillermo Zuleta Berrio; (iii) sentencia del 6 de febrero de 2020, radicación No. 11001-03-15-000-2019-05224-00, C.P. Luis Alberto Álvarez Parra, actor Emilio Cárdenas Rivera. [7] Sobre el recurso extraordinario de revisión pueden consultarse entre otras, las providencias de: (i) 3 de noviembre de 2015, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 18.

Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2014-03284-00; (ii) 7 de abril de 2015 Sala Especial de Decisión No. 27. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro Rad. No. 11001-03-15-000-2013-00577-00 y; (iii) 3 de noviembre de 2015, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 18. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro.

Rad. No. 11001-03-15-000-2014-01918- 00. [8] Sentencia del 12 de julio de 2005, expediente REV-00143, reiterada en sentencia del 18 de octubre de 2005, expediente REV-00226. [9] Sentencia C-418 de 1994. [10] Sentencia T-966 de 2005. [11] Artículos 248 a 255 del CPACA. [12] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintidós Especial de Decisión. Providencia de dos (2) de febrero de dos mil dieciséis (2016).

Radicación número: 11001-03-15-000-2015-02342- 00(REV). Consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro. [13] Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. (…)”