11001-03-15-000-2019-04616-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL – No acreditado / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA APLICACIÓN NORMATIVA / CONFIGURACIÓN DE LA COSA JUZGADA – Se acreditó la identidad de partes, causa y objeto / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA JUDICIAL / CONFIGURACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN EXTINTIVA DE DERECHOS LABORALES / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES Para la Sala este análisis efectuado por las autoridades judiciales que conocieron el proceso ordinario no son caprichosas ni arbitrarias, por el contrario atienden a los postulados legales de configuración de la cosa juzgada, en procura del respeto por la seguridad jurídica al no proferir varios pronunciamientos sobre un mismo asunto y amparados en el principio de autonomía judicial que les permite válidamente adoptar este decisión sin incurrir en ningún yerro ya que la misma, como se indicó no es contraria a derecho.

Por ello, aun cuando se advirtió el desconocimiento del precedente sobre la figura de la prescripción resulta inane proferir cualquier orden de amparo constitucional tendiente a efectuar un nuevo estudio sobre la demanda presentada por el [Actor] contra el Ministerio de Defensa Nacional, ya que la misma generaría idéntico resultado al ser razonada la declaratoria de la cosa juzgada, como se explicó anteriormente.

Si bien, el actor presenta algunos argumentos encaminados a demostrar que no existe identidad de causa, lo cierto es que los mismos, no son de recibo por parte de esta Sección, ya que al aceptarlos se desconocerían varios principios constitucionales esto, por cuanto, lo pretendido es que ante una decisión judicial posterior, que modifique una postura jurisprudencial o constituya un derecho, nace la posibilidad de volver a controvertir asuntos que ya fueron resueltos por jueces de instancia y que gozan de plena validez al estar revestidos de principios como la autonomía judicial y la seguridad jurídica que impiden la modificación a conveniencia, por parte de los demandantes que no fueron favorecidos con las mismas.

Aunado a lo anterior, se generaría una perpetua incertidumbre en la resolución de un caso específico, ya que no existirá una decisión final sobre determinado asunto ante la posibilidad de iniciar un nuevo medio de control con cada variación de posturas jurisprudenciales o la resolución de una demanda de nulidad simple que nulite un acto general, cuestión que puede ocurrir en cualquier momento ya que no existe un término de caducidad para ese medio de control, de manera que nunca habría seguridad jurídica de lo resuelto por un juez de conocimiento ya que otro podría invalidar dicha decisión al proferir un nuevo pronunciamiento sobre el mismo asunto.

De otra parte, tampoco se desconoce el derecho a la igualdad del [Actor] frente a aquellas personas que solicitaron con posterioridad a la declaratoria de nulidad de los artículos 2° y 3° del Decreto 1810 de 1994, el reconocimiento y pago de los emolumentos requeridos por el actor, por cuanto no están en igualdad de condiciones fácticas respecto de él, toda vez que acuden a la jurisdicción por primera vez de manera que les asiste el derecho a que su asunto sea resuelto por la autoridad competente, sin dejar de lado otras consideraciones como su vinculación actual con la institución castrense o el tiempo en que demanden, de manera que el desconocimiento al derecho a la igualdad se debe predicar entre iguales y lo cierto es que el accionante únicamente señala suposiciones que, además en principio se muestran como disímiles con su situación particular y concreta.

Reitera la Sala que la decisión controvertida respecto de la ocurrencia de la cosa juzgada no evidencia un actuar caprichoso de la autoridad judicial accionada, por el contrario atendió a los hechos y actuaciones del demandante que permitieron advertir la identidad de partes, causa petendi y objeto entre los procesos referidos, por lo que la decisión del 20 de mayo del 2019, si bien desconoció el precedente de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en relación con el conteo de la prescripción en casos como el del actor, no incurrió en ningún defecto al declarar la cosa juzgada por lo que esta Sala negará el amparo solicitado.

NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del consejero Luis Alberto Álvarez Parra, sin medio magnético a la fecha 02/07/2020. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04616-00(AC) Actor: ERNESTO ÁVILA ZAMORA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Acción de tutela contra providencia judicial – cosa juzgada – defecto sustantivo y desconocimiento de precedente SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo 1. Con escrito radicado el 24 de octubre de 2019[1], en la Secretaría General del Consejo de Estado, el señor Ernesto Ávila Zamora, actuando por conducto de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, con el fin de que sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad. 2.

El accionante consideró vulneradas dichas garantías constitucionales con ocasión de la providencia del 20 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, que confirmó la decisión que dictó en primera instancia el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que declaró probadas las excepciones de cosa juzgada y prescripción extintiva del derecho reclamado, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N° 11001-33-35-017-2013-00524-01, instaurado por el señor Ernesto Ávila Zamora contra el Ministerio de Defensa Nacional. 3.

Con base en lo anterior, la parte accionante solicitó lo siguiente: “PRIMERO: REVOCAR el auto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B (sic) magistrados Sandra Lisset Ibarra Vélez, William Hernández Gómez y Rafael Francisco Suárez Vargas[2] (sic), del 20 de mayo de 2019, en el expediente de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de ERNESTO AVILA (sic) ZAMORA contra la NACION (sic) – MINISTERIO DE DEFENSA No. 11001333501720130052401.

SEGUNDO: DICTAR la providencia acorde con las pretensiones de instancia, si es legalmente procedente, o en subsidio ORDENAR a la sección que se dicte fallo de fondo acorde con la aplicación de las normas que dejó de aplicar, y con prescindencia de la errada aplicación que dio a otras, y en general, cualquier providencia tendiente a amparar los derechos fundamentales amenazados”. 1.2.

Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. El 3 de septiembre de 2009 el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 31 de mayo de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” que negó las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que inició el actor contra el Oficio No. CNP 050107471 proferido por el Ministerio de Defensa Nacional – Comisionado Nacional para la Policía, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la prima de actividad y el subsidio familiar consagrados en el Decreto 1214 del 8 de junio de 1990, por no aplicar para funcionarios que prestan sus servicios en la Oficina del Comisionado Nacional para la Policía, en virtud de lo dispuesto en los artículos 2º y 3º del Decreto No. 1810 de 1994. 5.

Mediante providencia del 29 de septiembre del 2011 la Sección Segunda del Consejo de Estado, Magistrado Ponente Alfonso Vargas Rincón, proferida en el proceso radicado con No. 2008-00008, declaró la nulidad de los artículos 2º y 3º del Decreto 1810 del 3 de agosto de 1994 expedido por el Gobierno Nacional. En esta decisión se consideró que no era válido excluir del régimen prestacional establecido en los Decretos 1214 de 1990 y 1792 de 2000, al personal civil perteneciente a la oficina del Comisionado Nacional para la Policía, pues al hacerlo se atribuyó una competencia reservada a la Ley, por lo que era necesario declarar su nulidad. 6.

El señor Ávila Zamora presentó nuevamente petición ante el Ministerio de Defensa Nacional, el 18 de noviembre de 2012, con el fin de que le fueran reconocidas las prestaciones contenidas en el Decreto 1214 de 1990, correspondientes a la prima de actividad y al subsidio familiar, lo anterior con ocasión de la declaratoria de nulidad, de los artículos 2° y 3° del Decreto 1810 de 1994, que excluían a los empleados adscritos a la Oficina del Comisionado Nacional para la Policía, del goce de tales derechos. 6.

La anterior solicitud fue despachada desfavorablemente mediante Oficio No. OFI13-000706 MDNSGDALGCC del 11 de febrero de 2013, con fundamento en que la sentencia invocada no constituía una de unificación jurisprudencial que permitiera acceder a las pretensiones del actor, de igual manera el Director de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional, afirmó que dicho proveído estaba siendo objeto de tutela contra providencia judicial por vulneración del precedente constitucional establecido sobre el caso concreto, por lo que a su juicio, no se encontraba en firme. 7.

El señor Ernesto Ávila Zamora inconforme con la anterior decisión inició el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que fue conocido en primera instancia por el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, que en audiencia inicial del 6 de noviembre de 2015 declaró la existencia de las siguientes excepciones: i) Prescripción extintiva del derecho, por cuanto el demandante reclamó el reconocimiento y pago de la prima de actividad y subsidio familiar, desde su vinculación hasta su retiro del servicio, cuestión que ocurrió el 5 de agosto de 2005, mientras que la solicitud administrativa se efectuó el 28 de noviembre de 2012, esto es, transcurrido con suficiencia más de 4 años, término en el que prescriben los derechos de carácter laboral respecto de los miembros de la Fuerza Pública.

De otra parte, si bien reconoció que los emolumentos pretendidos tienen el carácter de periódicos, los mismos dejaron de serlo, una vez el actor se retiró del servicio, por lo que no era válido el argumento de la imprescriptibilidad de los derechos laborales invocada por el señor Ávila Zamora. De igual manera, afirmó en la providencia que tampoco era de recibo el argumento según el cual el derecho a reclamar estos factores, nació con la declaratoria de nulidad de los artículos 2 y 3 del Decreto 1810 de 1994, a través de la sentencia del 29 de septiembre de 2011, pues si bien, el carácter de esa decisión fue constitutivo no tiene la vocación de modificar situaciones consolidadas, específicamente porque el actor ya no se encontraba adscrito a la entidad y había transcurrido con suficiencia la prescripción cuatrienal de sus derechos. ii) Cosa juzgada, al evidenciar identidad de partes, causa y objeto con el expediente radicado No. 2006-01968.

En efecto, destacó que en dicho proceso se reclamó la prima de actividad y el subsidio familiar contenidos en el Decreto 1214 de 1990, cuestión que era idéntica a la pretendida en la nueva demanda puesta en su conocimiento. Reiteró que la declaratoria de nulidad de los artículos 2° y 3° del Decreto 1810 de 1994, no revivía las situaciones jurídicas consolidadas, de conformidad con múltiples pronunciamientos del Consejo de Estado tal como se explicó en el acápite correspondiente a la prescripción de los derechos invocados. 8.

Contra la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” que, con providencia del 20 de mayo del 2019, confirmó con idéntico fundamento, la decisión del a quo consistente en declarar la existencia de las figuras de la cosa juzgada y prescripción extintiva del derecho. 9.

El anterior proveído fue notificado por edicto fijado el 21 de agosto de 2019. 1.3. Fundamentos de la vulneración 10. El accionante refirió la configuración del defecto sustantivo por cuanto se aplicaron a su nueva demanda las normas de la cosa juzgada, siendo esta del todo inexistente, al no haber identidad de causa petendi. Esto es así, ya que al iniciar el segundo proceso había un nuevo panorama jurídico que no tuvo la oportunidad de confrontar el fallador de su primera acción, pues al iniciarse la misma se encontraba vigente una norma que impedía su reclamo, esto es, el Decreto 1810 de 1994, que al desaparecer del mundo jurídico a través de la sentencia del 29 de septiembre de 2011, abrió la posibilidad para que los exfuncionarios de la Oficina del Comisionado para la Policía, pudieran acudir al reconocimiento de la prima de actividad y el subsidio familiar, factores a los que siempre habían tenido derecho, pero que por una discriminación normativa se les habían negado. 11.

Manifestó que la providencia de 20 de mayo de 2019 también incurrió en violación directa de la Constitución en su artículo 13, ya que se le castiga por haber acudido con anterioridad a la declaratoria de nulidad del Decreto 1810 de 1994, generando una desigualdad respecto a otros funcionarios que esperaron a que fuera declarada nula la diferenciación que dicha norma contenía para demandar y ahora se ven beneficiados de esa decisión. 12.

Destacó que el derecho a solicitar tales reconocimientos nace a partir de la declaratoria de nulidad del Decreto 1810 de 1994, es decir el 29 de septiembre del 2011, pues antes no existía la posibilidad formal de efectuar tal reclamo, refirió que incluso el Consejo de Estado en varias providencias así lo ha señalado. De manera que, antes de la anulación del acto general era obligación de la administración acatarlo y cualquier requerimiento administrativo o judicial estaba llamado al fracaso. 13.

Resaltó que en auto del 26 de junio de 2015, Magistrada Ponente Stella Conto Díaz del Castillo, expediente radicado No. 2014- 01569-01, acción de grupo del señor Dewis Faggir Eljure Ricaurte y otros contra el Ministerio de Defensa, se ratificó que el término de prescripción se hace exigible a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia que declara la nulidad de la norma que restringía el derecho.

Igualmente, señaló las providencias de la Sección Segunda del 21 de abril de 2017 radicado 25000-23-42-000-2013- 02132-01 actor Rafael María Velandía Gómez contra el Ministerio de Defensa y del 27 de julio de 2017 radicado con el número 08001-23-33-000-2013-00561- 01 actor Javier Alfonso Altamar Consuegra, que versan sobre la misma reclamación aquí elevada. 14.

Afirmó que por lo anterior es pacífica la postura de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre los exfuncionarios del Comisionado y su derecho a reclamar sus derechos, a partir de la declaratoria de nulidad del Decreto 1810 de 1994, pues “el actor no tenía la posibilidad formal al momento de desvincularse. Solo a partir de la declaratoria de nulidad de los artículos 2 y 3 del Decreto 1810 de 1994 mediante sentencia del consejo de Estado en septiembre de 2011, se abre la posibilidad formal, y por lo tanto empieza a correr el término que las normas señalan para reclamar, término que antes no existía por cuanto no había surgido el derecho y por lo tanto de ningún modo podía extinguirse.

Esto es lo que ha dicho el Consejo de Estado respecto del inicio del término para contar la prescripción, cuando se presentan este tipo de situaciones” (se transcribe con algunos errores ortográficos y de redacción) 1.4. Trámite de la acción de tutela 15. Mediante auto del 28 de octubre de 2019[3], el despacho advirtió que la demanda no cumplía con los requisitos mínimos exigidos para su admisión, se especificó que el señor Darío Caro Meléndez debía allegar el correspondiente poder especial con presentación personal del poderdante “ante juez, oficina judicial de apoyo o notario”, que acreditara el ius postulandi que le asistía para instaurar la acción de tutela de la referencia, en nombre del señor Ernesto Ávila Zamora. 16.

La providencia indicada fue notificada por la Secretaría General de esta Corporación el 6 de noviembre de 2019[4]. El 8 de noviembre de 2019[5], el señor Caro Meléndez interpuso recurso de reposición contra el auto inadmisorio en cuestión, mediante el cual manifestó que, a su juicio, el juez de tutela desconoció lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 que dispone que los poderes para ejercer la representación judicial se presumen auténticos.

En ese sentido, indicó que el despacho confundió el concepto de poder especial que tiene la Corte Constitucional “con la reglamentación del procedimiento civil que exige que un poder especial debe ser autenticado (para los procesos litigiosos se entiende) mas no para la tutela en la que prima la informalidad”. 17. A través de auto del 22 de noviembre de 2019, este Despacho resolvió: “PRIMERO: RECHAZAR POR IMPROCEDENTE el recurso de reposición interpuesto por el señor Darío Caro Meléndez contra el auto del 28 de octubre de 2019, mediante el cual se inadmitió la demanda de tutela de la referencia, por las consideraciones expuestas.

SEGUNDO: CONCEDER al señor Caro Meléndez el término de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto, de conformidad con el artículo 17 del Decreto Ley 2591 de 1991, para que, allegue el correspondiente poder especial con presentación personal del poderdante “ante juez, oficina judicial de apoyo o notario”, que acredite el ius postulandi que le asiste para instaurar la acción de tutela de la referencia, en nombre del señor Ernesto Ávila Zamora; lo anterior, so pena de rechazo”. 18.

El referido auto fue notificado el 29 de noviembre de 2019 por la Secretaría General de esta Corporación, al correo electrónico dariocaromelendez@live.com, tal y como obra a folio 24 del expediente, por lo que el señor Caro Meléndez tenía hasta el 4 de diciembre del mismo año para allegar el respectivo poder que lo acreditara como representante judicial del tutelante, sin embargo, no lo efectuó. 19.

Así las cosas, el Despacho Ponente, a través de auto del 11 de diciembre de 2019, rechazó la tutela de la referencia, al advertir que pese a haberse notificado personalmente al referido profesional del derecho al correo que él mismo diligenció para tal efecto en el escrito de la demanda, no allegó memorial alguno tendiente a subsanar la demanda. 20.

Inconforme con la anterior decisión, el abogado Darío Caro Meléndez, como agente oficioso del señor Ernesto Ávila Zamora, promovió una nueva acción de tutela con miras a obtener la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de su agenciado, cuya vulneración atribuye a los autos del: i) 22 de noviembre de 2019, que rechazó por improcedente el recurso de reposición interpuesto en contra del auto de 28 de octubre de ese mismo año, mediante el cual se inadmitió la demanda de tutela 11001-03- 15-000-2019-04616-00 y; ii) 11 de diciembre de 2019 que confirmó el proveído anterior, proferidos por el Despacho Ponente de esta decisión. 21.

La Sección Primera de esta Corporación, mediante sentencia del 12 de marzo de 2020, notificada el 26 de mayo del mismo año, amparó los derechos fundamentales del accionante y, en tal sentido, resolvió: “( )

SEGUNDO: Dejar sin efectos: i) el auto de 28 de octubre de 2019, mediante el cual se concedió a la parte actora, conforme lo dispuesto en el artículo 74 del CGP, el término de tres días hábiles contados a partir del referido auto, para que corrigiera el defecto advertido y allegara el correspondiente poder especial con presentación personal que acreditara el ius postulandi que le asiste al abogado Darío Caro Meléndez para presentar la solicitud de amparo de la referencia en nombre del señor Ernesto Ávila Zamora, y ii) el auto de 11 de diciembre de 2019, proferido por la magistrada sustanciadora de la Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela 11001-03-15-000-2019-04616-00, presentada por Ernesto Ávila Zamora, a través de apoderado Darío Caro Meléndez, mediante el cual se resolvió rechazar la solicitud de amparo, para que, en su lugar, dentro del término de dos (2) días hábiles siguientes a que se le notifique esta providencia, profiera una nueva decisión en la que tenga en cuenta para la admisión de la demanda la presunción de autenticidad del poder obrante a folio 9 del expediente correspondiente a esa petición de amparo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído (…)”. 22.

En cumplimiento del anterior proveído, mediante auto del 27 de mayo de 2020, se admitió la demanda de tutela y se dispuso su notificación a la parte actora, así como a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” como autoridad judicial accionada. 23. Igualmente, se ordenó vincular al Juez Diecisiete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, por haber proferido la decisión de primera instancia en el proceso ordinario.

Asimismo, se ordenó que por intermedio de la Secretaría General, se pusiera en conocimiento de todas las personas naturales y jurídicas que actuaron como parte demandante, demandada y terceros vinculados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con N° de radicado 11001-33-35-017-2013-00524-01, la existencia del proceso de la referencia para que, si lo consideran pertinente, en el término de tres (3) días, contados a partir de la fecha de su recibo, pudieran intervenir en la actuación, en calidad de terceros con interés. 24.

Por último se ofició al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B y al Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Bogotá, para que allegaran copia íntegra digital del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con N° de radicado 11001-33-35-017-2013-00524-01. 1.5. Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias que obran en el expediente digital, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1.

Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá 25. El Secretario de dicha dependencia judicial, mediante correo electrónico del 3 de junio de 2020, afirmó que no tenía en su poder el expediente ordinario ya que había sido enviado a la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos, por lo que no era posible remitirlo hasta tanto no le fuera devuelto, circunstancia que ocurrió el 8 de junio de 2020, fecha en la cual se remitió el memorial contentivo del expediente en medio digital.

Sin embargo, no adujo argumento adicional respecto de la acción constitucional de la referencia. 1.5.2. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” 26. Mediante correo electrónico del 2 de junio de 2020, un oficial mayor de esta dependencia, únicamente, afirmó que el expediente solicitado fue devuelto al a quo el 17 de septiembre de 2019, como consta en el registro de actuaciones Siglo XXI. 1.5.3.

Ministerio de Defensa 27. A través de la Coordinadora del Grupo Contencioso Constitucional allegó escrito el 11 de junio del 2020, en el que luego de efectuar un recuento de los hechos de la acción, señaló que no se cumplen los requisitos para estudiar la solicitud, pues no se invocó ninguno de los requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, del mismo modo el actor tampoco argumentó las razones por las que considera vulnerados sus derechos invocados.

Afirmó que lo que se pretende es revivir el debate de instancia frente a la configuración de la cosa juzgada, figura que fue ampliamente estudiada por el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”. 28. Destacó que además de la configuración de la cosa juzgada también prescribieron los derechos reclamados pues se refiere a reconocimientos que dado su retiro de la entidad dejaron de ser periódicos.

Aunado a lo anterior, indicó que el actor de manera errada señala que el derecho nace con la declaratoria de nulidad de los artículos 2 y 3 del Decreto 1810 de 1994, sin embargo los efectos de esa sentencia rigen a futuro para situaciones que no han sido consolidadas. 29. Finalmente, adujo que no existe fundamento que le permita inferir la vulneración de derechos fundamentales e igualmente tampoco se acredita un perjuicio irremediable, por el contrario, en ambas instancias procesales se advierte el respeto por los derechos de contradicción, defensa y al debido proceso, lo que hace improcedente esta acción constitucional, por lo que solicitó así sea declarada al no advertirse ningún quebrantamiento, vulneración o amenaza de garantías constitucionales.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 30. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela ejercida por el señor Ernesto Ávila Zamora contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección “B”, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política, 32 y 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y 2.2.3.1.1.3 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.

Cuestión previa 31. El Gobierno Nacional, teniendo en cuenta lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por razón de la declaratoria de la pandemia existente a nivel mundial relacionada con la propagación a gran escala del Covid 19.

Ello trajo como consecuencia, que el gobierno nacional ordenara el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas y dictó otras disposiciones[6]. 32. En atención a lo anterior, el Consejo Superior de la Judicatura, profirió los Acuerdos PCSJA20-11517[7], PCSJA20-11518[8], PCSJA20-11526[9], PCSJA20-11532[10], PCSJA20-11546[11], PCSJA20-11549[12], PCSJA20-11556[13] y y PCSJA20-11567[14], mediante los cuales se ordenó la suspensión de los términos judiciales y se decretaron medidas transitorias para preservar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, exceptuando el trámite, decisión y notificación de la acción de tutela. 33.

En aras de proteger las garantías constitucionales, el Consejo Superior de la Judicatura, en el Acuerdo PCSJA20-11546 exceptuó las acciones de tutela y los habeas corpus de la suspensión de términos, prevista en su artículo 1°, señalando que la recepción de estas acciones se hará mediante el buzón electrónico dispuesto para el efecto, y que, para su trámite y notificación se usarán las cuentas de correo electrónico de las partes y las diferentes herramientas tecnológicas de apoyo. 34.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en ejercicio de su facultad de Juez Constitucional, tramitará las acciones de tutela que le sean presentadas. 2.3. Problema jurídico 35. Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: ¿Se superan en el caso concreto los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? 36.

De ser positiva la respuesta al interrogante anterior, la Sala analizará lo siguiente: • ¿Vulneró el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, al declarar la existencia de la figura de cosa juzgada y la prescripción de los derechos en la audiencia inicial celebrada en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó el accionante contra el Ministerio de Defensa Nacional? 37.

Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) análisis de los requisitos de procedibilidad adjetiva y; (iii) caso concreto. 2.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 38.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del 31 de julio de 2012,[15] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema.[16] 39. Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.[17] 40.

Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. 41. Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[18], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590/2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional, y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. 42.

En ese orden de ideas, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 43. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 44.

Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1.

Relevancia constitucional[19] 45. Para la Sala es necesario precisar que, este requisito se encuentra superado por cuanto en primer lugar, la parte actora cuestiona la razonabilidad de la providencia del 20 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, como quiera que, a su juicio, se violaron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, debido a que se declaró la existencia de las figuras de la cosa juzgada y prescripción faltando a la verdad procesal y dejándolo desprovisto de restablecimiento para sus derechos quebrantados. 46.

En segundo lugar, se observa que no se trata de un debate de orden exclusivamente legal, el cual basado en la tutela judicial efectiva no admite que el titular del derecho o el interesado legítimo quede en un estado de indefensión, pues en efecto, el accionante considera vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, por cuanto la autoridad judicial accionada negó el estudio de sus pretensiones, desconociendo que tenían derecho al reconocimiento y pago de los factores que reclamó en virtud de la declaratoria de nulidad de la norma que lo prohibía. 47.

En ese sentido, los argumentos que a juicio de la parte actora eran irrazonables y contrarios a los hechos probados, habrían transgredido el alcance y aplicación de sus derechos fundamentales, lo que conllevó a que se omitiera el deber del juez ordinario de actuar tanto como juez de legalidad, de constitucionalidad y de convencionalidad en la causa ordinaria. 48.

Así las cosas, se advierte la tensión alegada por la parte accionante sobre la razonabilidad de la decisión, que al no estudiar sus pretensiones escudándose en la configuración de excepciones que a su juicio son del todo erradas y desconocen la verdad procesal, lo que vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. 49.

Luego, es de relevancia constitucional cuando subsiste violación o amenaza a los derechos fundamentales, después de haber agotado el procedimiento legal administrativo o judicial establecido por la ley para su protección, como lo alega la parte actora en el caso objeto de estudio, lo que implica que el mecanismo constitucional no fue utilizado como una instancia adicional que busque reabrir el debate procesal. 50.

Ello quiere significar que el asunto de la referencia tiene importancia para la interpretación de la Constitución, su aplicación, su eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas, concretamente al debido proceso. 2.5.2. Tutela contra decisión de tutela[20] 51. La Sala observa que no existe reparo alguno en relación con este juicio de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra decisión de tutela, pues la providencia cuestionada se profirió en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el actor en contra del Ministerio de Defensa Nacional. 2.5.3.

Inmediatez[21] 52. En relación con el acatamiento del requisito de inmediatez, no se advierte ningún reproche, toda vez que la parte actora considera vulnerados sus derechos con ocasión del proveído de segunda instancia dictado el 20 de mayo de 2019, notificado por edicto fijado el 21 de agosto del mismo año. 53. Por su parte, la solicitud de amparo fue presentada el 24 de octubre de 2019, lo que para la Sala es un término razonable para el uso del mecanismo de amparo constitucional, en tanto transcurrieron menos de seis (6) meses. 2.5.4.

Subsidiariedad[22] 54. En consideración al requisito de subsidiariedad, por tratarse la providencia del 20 de mayo de 2019, de la que resolvió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la decisión que declaró la configuración de las figuras de cosa juzgada y prescripción en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado N° 11001-33-35-017-2013-00524-01, es evidente el agotamiento de los recursos ordinarios. 55.

En cuanto a los mecanismos extraordinarios establecidos, no proceden en el caso concreto, por no cumplirse con los presupuestos de los artículos 248 y 257 de la Ley 1437 de 2011. 2.6. Caso concreto 56. Como quedó expuesto en los antecedentes de este proveído, la parte actora solicitó dejar sin efectos la providencia del 20 de mayo del 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, confirmó la decisión del 6 de noviembre de 2015, que declaró probadas las excepciones de cosa juzgada y prescripción extintiva del derecho con la consecuente terminación del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 11001-33-35-017-2013-00524-01. 57.

Lo anterior, al advertir, de una parte, la concurrencia de los supuestos del artículo 303 del Código General del Proceso, a saber, identidad de partes, causa petendi y objeto con el proceso radicado No. 25000-23-25-000-2006-01968-01, y de otra, al haber transcurrido más de 4 años entre el retiro del servicio del demandante, esto es, 5 de agosto de 2005 y la presentación de la reclamación administrativa el 12 de noviembre de 2012. 58.

De acuerdo con los argumentos esbozados en el sustento de la vulneración, a juicio del actor, la providencia cuestionada incurrió en el defecto sustantivo, por cuanto no hizo un estudio adecuado de los elementos configurativos de la cosa juzgada, en especial el relacionado con la causa, por lo que erradamente concluyó que entre el proceso 2006-01968-01 y 2013- 00524-01 existe identidad de partes, causa y objeto. 59.

De igual manera afirmó el señor Ávila Zamora que se desconoció la postura pacífica y reiterada frente a que la prescripción en materia de prestaciones periódicas se debe contar desde que el derecho se hace exigible, aspecto que esta Sección tomará como desconocimiento de precedente. Finalmente, invocó la violación directa del artículo 13 de la Constitución Nacional en relación con las personas que reclamaron la prima de actividad y el subsidio familiar con posterioridad a la declaratoria de nulidad parcial del Decreto 1810 de 1994. 60.

Para el efecto, procederá la Sala a estudiar cada uno de los defectos propuestos, con el fin de establecer si en el presente caso, los mismos se configuran, y en consecuencia, resultaron vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad. 2.6.1. Desconocimiento del precedente 61.

La Sala ha establecido que “es aquella regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como precedente”. Se constituye también por las sentencias de constitucionalidad y de unificación, proferidas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado.

Sin embargo, resulta necesario advertir que “…debe aceptarse que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes, generan una regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez.”.[23] 62. Este defecto está encaminado a demostrar que las autoridades judiciales accionadas, incurrieron en un yerro al realizar el conteo de la prescripción extintiva del derecho, por lo que no solo desconocieron la posición pacífica y reiterada de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre las reclamaciones de los ex funcionarios de la Oficina del Comisionado para la Policía sino que también quebrantaron su derecho a la igualdad respecto de los funcionarios que demandaron con posterioridad a la declaratoria de nulidad del Decreto 1810 de 1994.

Concretamente el tutelante invocó los siguientes fallos: i) El auto del 26 de junio de 2015 Magistrada Ponente Stella Conto Díaz del Castillo, expediente radicado No. 2014-01569-01 acción de grupo del señor Dewis Faggir Eljure Ricaurte y otros contra el Ministerio de Defensa, en el que a su juicio, se ratificó que el término de prescripción se hace exigible a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia que declara la nulidad de la norma que restringía el derecho. ii) Las sentencias de la Sección Segunda del 21 de abril de 2017 radicado 25000-23-42-000-2013-02132-01 actor Rafael María Velandía Gómez contra el Ministerio de Defensa y del 27 de julio de 2017 radicado con el número 08001-23-33-000-2013-00561-01 actor Javier Alfonso Altamar Consuegra, que tratan de la misma reclamación aquí elevada. 63.

Adujo el actor que el derecho a obtener el reconocimiento de la prima de actividad y el subsidio familiar para un exfuncionario de la Oficina del Comisionado de la Policía Nacional, nació con la sentencia del 29 de septiembre de 2011, por lo que solo hasta esa fecha “(…) empieza a correr el término que las normas señalan para reclamar, término que antes no existía por cuanto no había surgido el derecho y por lo tanto de ningún modo podía extinguirse.

Esto es lo que ha dicho el Consejo de Estado respecto del inicio del término para contar la prescripción, cuando se presentan este tipo de situaciones”. 64. Como se mencionó, para que se configure el desconocimiento del precedente, es necesario que se trate de una providencia que contenga una regla o subregla creada por la Corporación de cierre, es decir, que tenga la vocación de ser aplicada a casos con similitudes fácticas y jurídicas, así como sentencias de constitucionalidad o unificación. 65.

Así las cosas, aclara la Sala que lo pretendido con las decisiones invocadas por el actor es que cuente el término de prescripción desde el 29 de septiembre de 2011, fecha en la que fue declarada la nulidad de los artículos 2 y 3 del Decreto 1810 de 1994, en los que se establecía una diferenciación entre los funcionarios que trabajan en la Oficina del Comisionado de la Policía y los demás que prestaban sus servicios en dicha institución. 66.

La primera de las providencias que invoca, esto es, la proferida por la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado radicada bajo el número 2014-01569-01, se dictó en el marco de una acción de grupo y tuvo como finalidad determinar el momento a partir del cual debía empezar a contarse el término de caducidad en dichas acciones. 67.

Lo anterior, por cuanto existía una interpretación ambigua sobre el conteo de los dos años que se tienen para su interposición específicamente, para determinar si se trata de un único hecho dañino o el mismo extendía sus efectos en el tiempo. 68. En consecuencia, la Sección Tercera revocó el auto apelado que había declarado la caducidad de la acción constitucional y ordenó que se estudiara la demanda de los 121 miembros activos de la Policía Nacional que reclamaban la nivelación salarial en igualdad de condiciones respecto del personal retirado de la institución, en aplicación de su derecho a la igualdad y dado a que la nivelación salarial no solo los afecta mes a mes, sino que hace extensivos sus efectos incluso más allá de su retiro. 69.

Como se puede advertir, si bien el actor cumple con la carga para su estudio, lo cierto es que, la providencia invocada no podía ser aplicada a su caso, ya que no se adecua a su situación fáctica, toda vez que el auto establece reglas para determinar el conteo de la caducidad más no de la prescripción que fue la excepción declarada en el caso concreto, en aquellos eventos en los que se discute una prestación periódica. 70.

Ahora, no ocurre lo mismo con las providencias de la Sección Segunda del 21 de abril de 2017 radicado 25000-23-42-000-2013-02132-01 actor Rafael María Velandía Gómez contra el Ministerio de Defensa y del 27 de julio de 2017 radicado con el número 08001-23-33-000-2013-00561-01 actor Javier Alfonso Altamar Consuegra, frente a las que sus supuestos fácticos coinciden con los del accionante, en efecto dichas decisiones fueron proferidas para resolver situaciones similares a la aquí planteada.

Así, se trataba de exfuncionarios de la Oficina del Comisionado para la Policía Nacional, quienes una vez proferida la sentencia de nulidad de los artículos 2° y 3° del Decreto 1810 de 1994, acudieron al reclamo de la prima de actividad y el subsidio familiar, contenidos en el Decreto 1214 de 1990, derechos que fueron reconocidos parcialmente en las providencias invocadas. 71.

El fundamento tanto de la Subsección A como de la B de la Sección Segunda del Consejo de Estado para acceder parcialmente a las pretensiones de los demandantes fue que: “en atención a los efectos ex tunc que produce la sentencia anulatoria de los actos administrativos, establece la Sala que para el personal de la Oficina del Comisionado Nacional para la Policía existía un impedimento que no permitía exigir el reconocimiento y pago de la prima de actividad y el subsidio familiar, por ende el derecho a devengar dichas prestaciones solo surgió a partir de la expedición y ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad de los artículos 2 y 3 del Decreto 1810 de 1994, esto es, 29 de septiembre de 2011[24]”. 72.

Así pues, como los demandantes en el proceso ordinario presentaron la reclamación ante el Ministerio de Defensa, con posterioridad a la expedición de la sentencia que hizo exigible sus derechos, era dable concluir que no había operado para ellos el fenómeno de la prescripción, ya que el artículo 129 del Decreto 1214 de 1990 indica que toda prestación social allí reconocida prescribía a los 4 años de hacerse exigible, por lo que para los exfuncionarios de la Oficina del Comisionado de la Policía Nacional ese conteo debía efectuarse a partir de la declaratoria de nulidad de los numerales 2° y 3° del Decreto 1810 de 1994. 73.

Descendiendo al caso del señor Ávila Zamora se tiene que prestó sus servicios en la Oficina del Comisionado Nacional para la Policía, durante el período comprendido entre el 11 de abril de 1995 y el 5 de agosto de 2005 y, por escrito radicado el 18 de noviembre de 2012, solicitó a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional, el reconocimiento y pago de las acreencias salariales y prestacionales establecidas en el Decreto 1214 de 1990, desde la fecha de vinculación y hasta cuando se produjo el retiro de la entidad.

Esta petición fue resuelta en forma desfavorable por el Director de Asuntos Legales de la entidad demandada, mediante el OFI13- 000706 MDNSGDALGCC del 11 de febrero de 2013, por lo que inició el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 74. Por su parte, en el proceso incoado al celebrarse la audiencia inicial, el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, declaró de oficio la excepciones de la cosa juzgada y prescripción extintiva del derecho, esta última, por considerar que el demandante se retiró del servicio el 5 de agosto de 2005 y solicitó el reconocimiento y pago de las acreencias laborales establecidas en el Decreto 1214 de 1990 hasta el 18 de noviembre de 2012, es decir, siete años después de haber sido desvinculado de la entidad.

Afirmó que en principio, las prestaciones reclamadas tienen la connotación de periódicas pero que las mismas dejaron de serlo a raíz de la desvinculación del accionante con la entidad. 75. Frente al argumento del actor relacionado con que el conteo de esta figura debía efectuarse desde la declaratoria de nulidad de los artículos 2° y 3 del Decreto 1810 de 1994, consideró que los efectos de tal decisión a pesar de ser constitutivos no tienen la virtualidad de modificar situaciones ya consolidadas, por cuanto su promulgación ocurrió más de 7 años después de que se desvinculó el accionante de la entidad.

Como fundamento de su decisión refirió algunas providencias del Consejo de Estado sobre los efectos de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos para advertir que no son aplicables a situaciones jurídicas consolidadas. 76. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” confirmó la anterior decisión sin efectuar pronunciamiento adicional en torno a la configuración de la prescripción extintiva del derecho. 77.

Como se puede advertir, las autoridades judiciales accionadas desconocieron la regla de derecho contenida en las sentencias invocadas y aplicable al caso del actor, por encontrarse en similar situación fáctica y jurídica, de manera que no debió declararse la prescripción, pues la providencia del 29 de septiembre de 2011, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, abrió a los interesados la posibilidad de reclamar el pago de las prestaciones contenidas en el Decreto 1214 de 1990, que, en un principio, fueron excluidas para el personal de la Oficina del Comisionado Nacional para la Policía. Por lo que, a partir de su ejecutoria, esto es, el 2 de diciembre de 2011, el accionante tenía cuatro años para reclamar, ante la administración, el reconocimiento y pago de la prima de actividad y el subsidio familiar. 78.

Ahora bien, la Sala advierte que las providencias judiciales accionadas sí desconocieron el precedente establecido por el órgano de cierre en materia laboral relacionado con el objeto de estudio. Sin embargo, la configuración de este defecto no tiene la entidad suficiente para ordenar el amparo de los derechos fundamentales reclamados por el tutelante, ante la configuración de la cosa juzgada, como pasa a explicarse. 2.6.2.

Defecto sustantivo y violación directa de la constitución 79. Este defecto está encaminado a controvertir la declaratoria de la cosa juzgada, específicamente, el actor arguyó que no se configuran los supuestos contenidos en el artículo 303 del Código General del Proceso, sobre la identidad de causa, lo que impedía la declaración de dicha figura, lo anterior por cuanto la primera demanda se presentó con fundamento en las normas vigentes para la época, esto es, el Decreto 1810 de 1994, pero al haber sido declarados nulos sus artículos 2° y 3°, en los que se excluían a los funcionarios de la Oficina del Comisionado de la Policía del reconocimiento de la prima de actividad y el subsidio familiar, se abrió la posibilidad para el actor de solicitar su reconocimiento y pago. 80.

Destacó que lo contrario supone la vulneración de su derecho a la igualdad, respecto de aquellas personas que reclamaron estos beneficios por primera vez, después de su declaratoria de nulidad, para el efecto reiteró su postura según la cual solo nace el derecho a reclamar a partir de la nulidad proferida por el Consejo de Estado, además al tratarse de una prestación periódica de orden laboral, podía solicitarse en cualquier tiempo. 81.

De conformidad con los fundamentos esbozados por el actor, esta Sala realizará algunas precisiones respecto el defecto sustantivo y verificará si la decisión adoptada por la autoridad de segunda instancia cumple con los postulados de configuración de la figura de la cosa juzgada. 82. El defecto sustantivo, en lo que respecta a su construcción dogmática, responde a la idea de que las facultades y atribuciones otorgadas a los operadores jurídicos para interpretar y aplicar las normas en los asuntos puestos a su consideración, lejos de ser absolutas, encuentran limitaciones en “…el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho”[25]. 83.

Ello significa que el margen de maniobra de los jueces, fundado en los principios de autonomía e independencia de la función jurisdiccional — artículo 228 superior — debe siempre enmarcarse en la legalidad de las disposiciones que componen el sistema, pero más allá, en el referente axiológico establecido por la Constitución Política. 84.

De allí que el defecto sustantivo o material se presente como una medida correctiva en aquellos eventos en los que el juez desborda este campo de acción, instándolo a actuar dentro de los linderos del mismo. 85. Así las cosas, se tiene que el operador judicial dispone de una cierta libertad para fundar sus fallos en las normas que considera adecuadas para la resolución de los casos y, en ese sentido, le será reprochable la impertinencia de la escogencia normativa, por cuanto la disposición “… (b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, c) es inexistente d) ha sido declarada contraria a la Constitución…”[26] etc. 86.

Este mismo razonamiento puede ser extendido al análisis hermenéutico que, sobre las reglas jurídicas, efectúa el juez, pues su libertad interpretativa encuentra algunos obstáculos, consistentes en la razonabilidad de la intelección ofrecida al texto normativo, que se desborda, entre otros casos, cuando en un fallo “(v) en el evento en que, no obstante la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a ésta, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador.”[27] 87.

En el mismo sentido, la Corte Constitucional en sentencia SU-516 de 2019[28], reiteró sobre el defecto sustantivo, lo siguiente: «La Corte ha señalado que el defecto sustantivo parte del “reconocimiento de que la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta”[29].

En consecuencia, este defecto se materializa cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen[30]. La jurisprudencia de este Tribunal, en diferentes decisiones[31], ha precisado los supuestos que pueden configurar este defecto, a saber: (i) Cuando existe carencia absoluta de fundamento jurídico.

En este caso la decisión se sustenta en una norma inexistente[32], derogada[33], o que ha sido declarada inconstitucional[34]. (ii) La decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable por no ser pertinente[35]. (…)”. 88. Por su parte, el artículo 303 del Código General del Proceso –Ley 1564 de 2012– aplicable en los procesos contenciosos administrativos por remisión expresa del artículo 306 del CPACA[36], regula la figura jurídica de la cosa juzgada, erigiendo los elementos normativos necesarios para su configuración. En efecto, la referida disposición legal consagra: “Artículo 303.

Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.

En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión.” 89. De la norma en comento, se colige que una sentencia tendrá efectos de cosa juzgada respecto de un nuevo proceso contencioso, cuando se cumplan con las siguientes condiciones de naturaleza concurrente, a saber, (i) que exista una identidad jurídica de partes en los trámites procesales que se comparan;

(ii) que al interior de éstos se ventile un mismo objeto; dicho en otros términos, una identidad en las pretensiones; (iii) finalmente, que las situaciones fácticas que dan lugar a los procesos contenciosos sean las mismas (identidad de causa petendi). 90. Con el propósito de analizar cada uno de estos elementos en lo que atañe al caso en concreto, la Sala traerá a colación un cuadro ilustrativo que también fue expuesto en la providencia controvertida para comparar los procesos 25000-23-25-000-2006-1968-00 y 11001-33-35-017-2013-00524-00, con el fin de determinar si se configura el defecto sustantivo por indebida interpretación de los elementos de la cosa juzgada. |Expediente No. |Expediente No. | |25000-23-25-000-2006-1968-00 |11001-33-35-017-2013-00524-00 | |Tribunal Administrativo de |Juzgado Diecisiete Administrativo | |Cundinamarca |Oral de Bogotá | |Demandante: |Demandante: | |Ernesto Ávila Zamora |Ernesto Ávila Zamora | |Demandado |Demandado | |La Nación- Ministerio de Defensa |La Nación- Ministerio de Defensa | 91.

De lo anterior se concluye que se cumple con la identidad objeto respecto de los procesos de radicados 2006-01968-00 y 2013-00524-00, pues aunque los oficios demandados son diferentes lo cierto es que el objeto y causa son idénticos, por lo que había lugar a declarar la figura de la cosa juzgada, como lo confirmó la autoridad judicial accionada. 94.

Al analizar la existencia de la cosa juzgada el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá afirmó que existe identidad de causa pues aunque los actos atacados son disímiles en los dos se resolvió el reconocimiento y pago de la prima de actividad y el subsidio familiar consagrados en el Decreto 1214 de 1990, por lo que encontró acreditados los elementos constitutivos de la cosa juzgada al tenor del artículo 303 del Código General del Proceso. 95.

Por su parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, confirmó tal decisión afirmando que las pretensiones del actor ya fueron resueltas en sentencias judiciales que se encuentran en firme, por lo que acceder al trámite de un nuevo proceso que versa sobre los mismos hechos, reclamados ante la misma entidad y con identidad de pretensiones desconocería normas de orden público, principios constitucionales y comprometería el patrimonio público. 96.

Para la Sala este análisis efectuado por las autoridades judiciales que conocieron el proceso ordinario no son caprichosas ni arbitrarias, por el contrario atienden a los postulados legales de configuración de la cosa juzgada, en procura del respeto por la seguridad jurídica al no proferir varios pronunciamientos sobre un mismo asunto y amparados en el principio de autonomía judicial que les permite válidamente adoptar este decisión sin incurrir en ningún yerro ya que la misma, como se indicó no es contraria a derecho. 97.

Por ello, aun cuando se advirtió el desconocimiento del precedente sobre la figura de la prescripción resulta inane proferir cualquier orden de amparo constitucional tendiente a efectuar un nuevo estudio sobre la demanda presentada por el señor Ernesto Ávila Zamora contra el Ministerio de Defensa Nacional, ya que la misma generaría idéntico resultado al ser razonada la declaratoria de la cosa juzgada, como se explicó anteriormente. 98.

De otra parte, tampoco se desconoce el derecho a la igualdad del señor Ávila Zamora frente a aquellas personas que solicitaron con posterioridad a la declaratoria de nulidad de los artículos 2° y 3° del Decreto 1810 de 1994, el reconocimiento y pago de los emolumentos requeridos por el actor, por cuanto no están en igualdad de condiciones fácticas respecto de él, toda vez que acuden a la jurisdicción por primera vez de manera que les asiste el derecho a que su asunto sea resuelto por la autoridad competente, sin dejar de lado otras consideraciones como su vinculación actual con la institución castrense o el tiempo en que demanden, de manera que el desconocimiento al derecho a la igualdad se debe predicar entre iguales y lo cierto es que el accionante únicamente señala suposiciones que, además en principio se muestran como disímiles con su situación particular y concreta. 101.

Conclusión 102. Concluye la Sala que no es dable proferir una orden constitucional en relación con la configuración del desconocimiento del precedente, ya que la misma resultaría inane ante la configuración de la cosa juzgada que concurre en el caso del señor Ernesto Ávila Zamora, por lo que negará el amparo de los derechos fundamentales invocados al no encontrarse acreditados los demás defectos planteados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales deprecados por el señor Ernesto Ávila Zamora, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros interesados, según el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: De no ser impugnada esta sentencia, dentro de los tres días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de la ejecutoria, conforme lo fija el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente (Aclara voto) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] Folios 1 a 8 del expediente. [2] Se aclara que la providencia del 20 de mayo de 2019, no fue proferida por los referidos magistrados del Consejo de Estado, sino por los magistrados que integran la Subsección “B” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. [3] Folios 12 y 13 del expediente. [4] Folio 14 y 15 del expediente. [5] Folio 17 y 18 del expediente. [6] El Gobierno Nacional expidió el Decreto legislativo No. 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19.

Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país. [7] En el artículo 1 del señalado Acuerdo se exceptúa de la suspensión de términos judiciales el trámite de las acciones de tutela. [8]El artículo 1 de este Acuerdo señaló: “Mantener las medidas de suspensión de términos procesales en los juzgados, tribunales y Altas Cortes, entre el 16 y el 20 de marzo.

Se exceptúan las acciones de tutela y los habeas corpus” [9] El artículo 2 del Acuerdo señala las excepciones a la suspensión de términos y se señala que “A partir de la fecha las excepciones a la suspensión de términos adoptada serán las siguientes: 1. Acciones de tutela y habeas corpus. Se dará prelación en el reparto a las acciones de tutela que versen sobre derechos fundamentales a la vida, la salud y la libertad.

Su recepción se hará mediante correo electrónico dispuesto para el efecto y para su trámite y comunicaciones se hará uso de las cuentas de correo electrónico y herramientas tecnológicas de apoyo. [10] En este Acuerdo se prorrogó la suspensión de términos judiciales en el territorio nacional, desde el 13 de abril hasta el 26 de abril de 2020 y en el artículo 2 se consagraron las excepciones a la suspensión de términos judiciales, en los siguientes términos: “Las siguientes excepciones a la suspensión de términos continuarán rigiendo: 1.

Acciones de tutela y habeas corpus. Se dará prelación en el reparto a las acciones de tutela que versen sobre derechos fundamentales a la vida, la salud y la libertad. Su recepción se hará mediante correo electrónico dispuesto para el efecto y para su trámite y comunicaciones se hará uso de las cuentas de correo electrónico y herramientas tecnológicas de apoyo”. [11] En este Acuerdo se prorrogó la suspensión de términos judiciales en el territorio nacional, desde el 27 de abril hasta el 10 de mayo de 2020.

Se exceptuaron de la suspensión de términos, entre otros asuntos las acciones de tutela y habeas corpus y se señaló que la recepción de tutelas y habeas corpus se hará mediante correo electrónico dispuesto para el efecto, y para su trámite y comunicaciones se hará uso de las cuentas de correo electrónico y herramientas tecnológicas de apoyo. [12] En este Acuerdo se prorrogó la suspensión de términos judiciales en el territorio nacional, desde el 11 hasta el 24 de mayo de 2020.

Se exceptuaron de la suspensión de términos, entre otros asuntos las acciones de tutela y habeas corpus y se señaló que la recepción de tutelas y habeas corpus se hará mediante correo electrónico dispuesto para el efecto, y para su trámite y comunicaciones se hará uso de las cuentas de correo electrónico y herramientas tecnológicas de apoyo. [13] En este Acuerdo se prorrogó la suspensión de términos judiciales en el territorio nacional, desde el 25 de mayo hasta el 8 de junio de 2020.

Se exceptuaron de la suspensión de términos, entre otros asuntos las acciones de tutela y habeas corpus y se señaló que la recepción de tutelas y habeas corpus se hará mediante correo electrónico dispuesto para el efecto, y para su trámite y comunicaciones se hará uso de las cuentas de correo electrónico y herramientas tecnológicas de apoyo. [14] En este Acuerdo se prorrogó la suspensión de términos judiciales en el territorio nacional desde el 9 de junio hasta el 30 de junio de 2020.

Se exceptuaron de la suspensión de términos, entre otros asuntos las acciones de tutela y habeas corpus y se señaló que la recepción de tutelas y habeas corpus se hará mediante correo electrónico dispuesto para el efecto, y para su trámite y comunicaciones se hará uso de las cuentas de correo electrónico y herramientas tecnológicas de apoyo.//Por otro lado, en el numeral primero se levantó la suspensión de términos judiciales y administrativos en todo el país a partir del 1º de julio de 2020. [15] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. María Elizabeth García González.

Expediente No. 2009-01328-01. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. [16] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [17] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia”. [18] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5.08.14, M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios. [19] Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00;

Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000- 2019-05291-00; Sentencia 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia 06.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05153-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15- 000-2019-05121-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00;

Sentencia 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00; Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00. [20] Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia 27.02.20., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15-000-2020-00014-00; Sentencia 27.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00400-00;

Sentencia 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000- 2020-00092-00; Sentencia 20.02.20., M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 11001-03-15-000-2020-00179-00; Sentencia 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00141-00; Sentencia 20.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01;

Sentencia 13.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2020- 00037-00; Sentencia 06.02.20, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000- 2019-05346-00; Sentencia 06.02.20, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15-000-2019-05202-00. [21] Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 20.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00;

Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00; Sentencia 30.01.20., Rad. 11001-03-15-000- 2019-05167-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-03890-01; Sentencia 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05153-00; Sentencia 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05346-00; Sentencia 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000- 2019-04693-01;

Sentencia 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; y Sentencia 20.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01. [22] Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 23.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00; Sentencia 23.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00;

Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000- 2019-05121-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00; Sentencia 30.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-03890-01; Sentencia 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05025-00; Sentencia 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05153-00; Sentencia 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000- 2019-04693-01;

Sentencia 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; y Sentencia 20.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01. [23] Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01. [24] En igual sentido se pronunció recientemente la Sala, a través de la sentencia de 21 de abril de 2017, radicado: 25000-23-42-000-2013-02132-01 (0934-2014), demandante: Rafael María Velandia Gómez, demandado: Nación- Ministerio de Defensa Nacional, C. P. Dr. Carmelo Perdomo Cuéter. [25] Corte Constitucional.

Sentencia T-757 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [26] Corte Constitucional, SU-448 de 2011. M.P. Mauricio González Cuervo. [27] Corte Constitucional. T-281 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. [28] Corte Constitucional. Sentencia SU-516. Expedientes acumulados T- 7.302.719 y T-7.475.739. [M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo]. [29] Corte Constitucional, Sentencia SU-210 de 2017. [30] Corte Constitucional, Sentencias T-008 de 1998, C-984 de 1999 y T-156 de 2009. [31] Corte Constitucional, Sentencias SU-515 de 2013, SU-168 de 2017, SU- 210 de 2017, SU-632 de 2017 y SU-116 de 2018. [32] Corte Constitucional, Sentencia T-800 de 2006. [33] Corte Constitucional, Sentencia T-205 de 2004. [34] Corte Constitucional, Sentencias T-158 de 1993, T-804 de 1999, SU-159 2002 y T-800 de 2006. [35] Corte Constitucional, T-189 de 2005. [36] “Aspectos no regulados.

En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”