ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL / AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / IMPOSICIÓN DE LA MEDIDA DE ASEGURAMIENTO - Razonable y sustentada en las pruebas obrantes en la investigación penal / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES El actor en su escrito de tutela señaló que la autoridad judicial accionada, se apartó del precedente judicial sentado por el Consejo de Estado en la sentencia de 15 de noviembre de 2019.

Para la aplicación del precedente judicial al caso concreto es necesario verificar la procedencia de los siguientes criterios: i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y, iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente.

Para la Sala, la autoridad judicial accionada no desconoció el precedente judicial sentado por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia de 15 de noviembre de 2019, toda vez que esta decisión judicial se profirió con posterioridad a la sentencia objeto de reproche en la presente acción de tutela, por lo que las reglas y sub reglas jurisprudenciales establecidas en dichas sentencia no se pueden aplicar retroactivamente, so pena de desconocer principios constitucionales tan importantes como la confianza legítima y la seguridad jurídica.

En suma, para la Sala la autoridad judicial accionada no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, teniendo en cuenta que profirió su providencia de manera razonable y ajustada a derecho, en donde no se evidenció por esta Sala una actuación grosera o arbitraria que haya traído como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., doce (12) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00436-00(AC) Actor: FLANKLIN EDISON ZAPATA ACEVEDO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Tema: Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial/alcance Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso y ii) acceso a la administración de justicia Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el actor contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 9 de octubre de 2020, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 05001-33- 33-025-2014-00205-01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. El actor, obrando en nombre propio, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 9 de octubre de 2020, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 05001-33- 33-025-2014-00205-01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis son los siguientes: 3. Indicó que el señor Luis Argiro Manco Úsuga, formuló denuncia penal por unas presuntas extorsiones que se estaban realizando por parte del Frente 34 de las FARC –EP, en el Municipio de Giraldo -Antioquia. 4.

Señaló que como consecuencia de las investigaciones generadas por dicha denuncia, se libró orden de captura en su contra, permaneciendo privado de la libertad entre el 15 de febrero de 2011 y el 15 de junio de 2011, en la Cárcel de Bellavista de la Ciudad de Medellín. 5. Manifestó que la Fiscalía General de la Nación no logró demostrar su responsabilidad penal en la comisión de los delitos de rebelión y extorsión, por lo que el ente investigador en la etapa del juicio oral, “[…] debió recurrir a la solicitud de absolución perentoria […]”, motivo por el cual el Juzgado Promiscuo del Circuito de Santa Fe de Antioquia, profirió sentencia absolutoria. 6.

El señor Flanklin Edison Zapata Acevedo presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación – Consejo Superior de la Judicatura y Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se les declarara administrativamente responsables por los daños y perjuicios ocasionados por la detención arbitraria de la libertad a la que fue sometido.

Sentencia proferida el 12 de diciembre de 2017 por el Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Medellín dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 05001-33- 33-025-2014-00205-01 7. La parte resolutiva de la mencionada sentencia dispuso textualmente lo siguiente: “[…] Primero. DECLARAR administrativamente responsable a la Rama Judicial: Fiscalía General de la Nación y Consejo Superior de la Judicatura, por la privación injusta de la libertad del señor Franklin Edison Zapata Acevedo, entre el 15 de febrero y el 15 de junio de 2011, conforme con lo expuesto en la parte motiva.

Segundo. CONDENAR en consecuencia a las demandadas, a pagar las siguientes sumas: -Franklin Edison Zapata Acevedo la suma de sesenta (60) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por concepto de perjuicios morales. Por perjuicios materiales, corresponde al señor Franklin Edison Zapata Acevedo la suma de tres millones seiscientos ochenta y ocho mil quinientos ochenta y cinco pesos ($3.688.585) por lucro cesante (2017); - Luz Nayibe García Álvarez la suma de cincuenta y cinco (55) salarios mínimos legales mensuales vigentes. - Sara Zapata García la suma de cincuenta y cinco (55) salarios mínimos legales mensuales vigentes. - Manuela Zapata García la suma de cincuenta y cinco (55) salarios mínimos legales mensuales vigentes. - Vanessa Zapata García la suma de cincuenta y cinco (55) salarios mínimos legales mensuales vigentes. - Daniel Zapata García la suma de cincuenta y cinco (55) salarios mínimos legales mensuales vigentes. - María Virgelina Acevedo Montoya la suma de veintisiete (27) salarios mínimos legales mensuales vigentes - Lucero Nidya Zapata Acevedo la suma de dieciocho (18) salarios mínimos legales mensuales vigentes - Carolina Echeverry Marulanda la suma de ochenta (80) salarios mínimos legales mensuales vigentes Tercero. Negar las demás pretensiones de la demanda […]”. 8.

Indicó que el daño se acreditó en el caso sub examine, toda vez que obra en el expediente certificado de libertad del INPEC, donde consta que el actor estuvo privado de la libertad entre el 15 de febrero de 2011 al 15 de junio de 2011. 9. Ahora bien, respecto al elemento de la imputación, consideró que: “[…] Revisando el material probatorio que sustenta la imputación, solo se advierte en los folios 677 a 680, supuestas “síntesis” de las interceptaciones de las llamadas que se realizaron entre alias Alexis y otros miembros del grupo guerrillero, haciendo alusión en algunas de ellas del nombre Franklin, del que la Fiscalía en algunos apartes parece concluir se trata de Franklin Edison Zapata Acevedo, toda vez que dicho nombre lo ubican entre paréntesis.

En otros apartes, se emplea el nombre Franklin Edison Zapata Acevedo, para indicar que los pagos de las supuestas extorsiones se realicen a ese nombre. Ahora, no obran las pruebas que sustentan las supuestas hipótesis, no hay certeza de que quienes hablan en las llamadas se traten de integrantes del grupo guerrillero y principalmente, en ninguna de las llamadas se aduce por lo menos que el actor haya sido participe, sino simplemente que su nombre fue utilizado por terceros, por lo que queda en duda si se trata de un homónimo o de un caso de suplantación, en el peor de los casos.

Sumado a lo anterior, la empresa Supergiros, en respuesta a solicitud de la Fiscalía General de la Nación, informa que entre el 1 de enero y el 19 de octubre de 2010, no se presentan a nombre del señor Franklin Edison Zapata Acevedo transacciones –fs. 681 y 682-. Atendiendo a una solicitud similar a la anterior, la misma empresa Supergiros, informa que se reporta transacción a nombre del señor Franklin Edison Zapata Acevedo, para el 27 de noviembre de 2010, por valor de $54.000, siendo el remitente en la operación y como destinatario por otras 3 operaciones por valor de $1.000.000, $1.461.288 y $191.000, entre el 7 de enero y el 24 de diciembre de 2010-f.684-.

Tomando en cuenta lo antes expuestos (sic), no observa el Despacho que a nombre de Héctor Castaño se hayan realizado transacciones, pero por el contrario si hay a nombre de Franklin Edison Zapata Acevedo, 4 de ellas en un periodo inferior a un mes, por sumas diferentes e incluso algunas por valores que se considerarían mínimos para pensarse en ser producto de una extorsión de un grupo como las FARC, como es el caso de la de $191.000 para el 24 de diciembre de 2010 […]”. 10.

Manifestó que debe tenerse en cuenta que en ninguna de las operaciones aparece como remitente el señor León Darío Yépez Vélez, y que los otros remitentes no se presentan en la investigación penal como denunciantes de extorsión y con pagos a esas fechas, haciéndose énfasis, que si algo puede concluirse de los informes, es que supuestamente el actor, tenía el alias de “Héctor Castaño”, lo que no es lógico pensar ahora que utilizó su verdadero nombre y nunca el supuesto “alias”. 11.

Afirmó que en el proceso no hubo pruebas que permitieran inferir que el actor, participó o tuvo vínculo alguno con integrantes del frente 34 de las FARC. En ese orden de ideas, concluyó expresando que: “[…] En tal sentido es claro que a la luz de lo dicho por el Consejo de Estado, las circunstancias que rodearon la detención y su posterior libertad, constituyen una privación injusta de la libertad, ya que considera esta instancia, se presentan los elementos dados por la jurisprudencia de esa alta corporación para su configuración, consistentes en “i) que una persona sea detenida preventivamente por decisión de autoridad judicial competente; ii) que sea exonerada mediante sentencia absolutoria definitiva o mediante su equivalente;” iii) que la decisión absolutoria se haya proferido como consecuencia de que el hecho no existió […]”.

Sentencia proferida el 9 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 05001-33-33-025-2014-00205- 01 12. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 9 de octubre de 2019, dispuso: “[…]

PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Veinticinco (25) Administrativo Oral del Circuito de Medellín, el 12 de diciembre de 2017.

SEGUNDO. En su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte considerativa de la sentencia […]”. 13. Consideró que: “[…] De otro lado, tal como lo viene sosteniendo reiterativamente el H. Consejo de Estado, la terminación del proceso penal con sentencia absolutoria, o preclusión de la investigación, no es indicativa o resulta suficiente para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que es NECESARIO E INDISPENSABLE comprobar si la medida restrictiva se tornó en ilegal o injusta y, en tal caso, generadora de un daño antijurídico imputable a la administración. En este orden de ideas, es evidente que la imposición de la medida de aseguramiento, que soportó el señor Zapata Acevedo, fue sensata y reflexiva, dado que la justicia, poseía elementos probatorios que lo comprometían en los delitos ya referidos por las siguientes razones: i) Por la incriminación que le hacía el señor León Darío Vélez Yepes, quien venía siendo víctima de extorsión y aseguró en entrevista realizada ante el GAULA DE ANTIOQUIA, que alias “ALEXIS”, integrante del frente 34 de las FARC-EP, lo había llamado y le había exigido la suma de tres millones de pesos, suma que se pactó finalmente en dos millones, uno de ellos lo canceló el 12 de noviembre de 2010, a través de giro de la Empresa GANA a favor de la señora Alejandra María Gómez Rúa y que inicialmente la víctima le había solicitado que se consignara el dinero fruto de la extorsión a nombre de Franklin Zapata Acevedo, y le brindó en (sic) número celular 3147157376, para que se contactara con este al momento de la entrega, lo cual hizo y su interlocutor nervioso le dijo que no era Franklin sino Héctor Castaño y le colgó la llamada. ii) Igualmente el GAULA RURAL DE ANTIOQUIA, suministró a la justicia el registro de una serie de llamadas telefónicas, y mensajes de texto donde tal como se transcribe en esta providencia, se refieren a hipotéticas actividades ilícitas cometidas por Franklin Edison Zapata Acevedo, pues, lo identificaron con sus nombres y apellidos completos.

Debe quedar bastante claro que, en la fase de investigación se contaba con elementos materiales –documentos avalados en interrogatorios, declaraciones y entrevistas que sirvieron de sustento para ordenar la captura del señor FRANKLIN EDISON ZAPATA ACEVEDO, restringiéndole la libertad, sino que fuera forzoso o ineludible tener certeza de su responsabilidad en los hechos delictivos que se le atribuían, esto es, en su posible participación en la extorsión de que estaban siendo víctimas algunos ciudadanos del Municipio de Giraldo – Antioquia, pues, para iniciar esa etapa del proceso penal, solo se requiere de la PROBABILIDAD de la comisión del ilícito por parte de quien es cobijado con esa medida […]”. 14.

Indicó que la conducta de la Fiscalía General de la Nación al solicitar la restricción de la libertad del señor Flanklin Edison Zapata Acevedo, cumplió con los requisitos legales establecidos en el Código de Procedimiento Penal, no existiendo prueba que demostrara que la adopción de dicha medida fue desproporcional. 15. Afirmó que la imposición de la medida de aseguramiento al actor, fue justa, teniendo en cuenta que la Fiscalía tenía el deber de adelantar una investigación para determinar la posible comisión de delitos en relación con su participación como miembro de un grupo organizado al margen de la ley que se dedicaba a extorsionar a los campesinos de un municipio antioqueño, sin embargo, el ente investigador no previó que el proceso penal terminara con absolución perentoria.

En ese orden de ideas, concluyó indicando que: “[…] En otros términos adelantada la investigación, los medios que sirvieron para proferir la medida restrictiva de la libertad no fueron suficientes para que el ente investigador permaneciera o persistiera con la acción penal, sin que ello en sentir del H. Consejo de Estado demerite la fuerza de convicción que en su momento generó para determinar la necesidad y la pertinencia de la medida de aseguramiento que soportó el actor.

Recálquese que, la apreciación de la prueba respecto a los elementos probatorios que se tenían –fase investigativa y fase de juicio-, la realizaron las autoridades con cimiento (sic) en las reglas de la experiencia, la lógica y la sana crítica. Recuérdese que las autoridades judiciales gozan de la prerrogativa de otorgar diferentes grados de certeza a los elementos probatorios siempre que lo hagan de manera integral y bajo los criterios antes reseñados […]”.

La solicitud de tutela Pretensiones 16. El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…] 1. Amparar el derecho constitucional al debido proceso del señor FLANKLIN EDISON ZAPATA ACEVEDO y su grupo familiar. 2. Dejar sin efectos o revocar la sentencia del EL (sic) Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 9 de OCTUBRE de 2019, notificada por correo electrónico el 10 de octubre de 2019, que revoca la sentencia de primera instancia y se ordene fallar de nuevo el caso objeto de análisis, realizando una adecuada valoración de la culpa de la Fiscalía General de la Nación, por defectuoso funcionamiento, o privación injusta, ya que no se podía vulnerar la presunción de inocencia, debido proceso y acceso a la administración de justicia […]”. 17.

La Sala evidencia que el actor en su escrito de tutela no señaló expresamente en que defecto o causal de procedibilidad especial incurrió la autoridad judicial accionada, sin embargo, al revisarse los argumentos jurídicos y la situación fáctica del caso, se evidencia la estructuración de un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial.

Actuación 18. El Despacho sustanciador, mediante auto de 12 de febrero de 2020, i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia y iii) vinculó al Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Medellín; a la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura; a la Nación – Fiscalía General de la Nación y a las señoras Vanessa Zapata García, María Virgelina Acevedo Montoya, Lucero Nydia Zapata Acevedo y Luz Nayibe García Álvarez, en nombre propio y en representación de sus hijos menores de 18 años de edad “SZG”, DZG”, y “MZG”, en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de dos (2) días para que rindieran informe sobre el particular.

Intervención de la parte accionada y de las partes vinculadas 19. El Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Medellín, indicó que: “[…] En cuanto a los hechos primero, segundo y tercero el accionante refiere a las actuaciones adelantadas dentro del proceso penal que da fundamento al medio de control de reparación directa y en el cuarto se dirige a cuestionar los razonamientos efectuados por el juez de segundo grado que llevaron a revocar la decisión proferida en primera instancia el 12 de diciembre de 2017 (fl. 808-826).

Así las cosas, acepta los hechos en la medida que encuentran correspondencia con las actuaciones que obran en el plenario. De manera que, al no haberse efectuado cuestionamientos a las actuaciones adelantadas por este despacho y advertirse que se presenta una discrepancia en la interpretación de los precedentes citados por el Tribunal Administrativo de Antioquia y los referidos por el accionante, se dispone la remisión del expediente a fin de que se realice el examen de constitucionalidad por la corporación […]”. 20.

La Coordinadora de la Unidad de Defensa Jurídica de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía General de la Nación, solicitó que se declarara improcedente el amparo, toda vez que no se acreditó el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, y el actor tampoco estructuró un defecto o causal especial de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. 21.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, consideró que: “[…] En mi sentir, los argumentos que sirvieron de soporte a la providencia cuestionada no son ilegales, antojadizos o apartados del ordenamiento jurídico, ni mucho menos se desconocieron los derechos esgrimidos por los accionantes, encontrándose el fallo cuestionado acorde con la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, vigente sobre la materia.

Solicito respetuosamente, denegar las pretensiones del actor en la presente acción de tutela, teniendo en cuenta que la mediación del juez de tutela se justifica solo en los casos concretos en que se evidencia una argumentación incorrecta, manifiestamente exigua, o irreal al punto que se torna ilegal lo que no ocurre en el caso sometido a consideración de la Sección Primera del H. Consejo de Estado, pues, lo que a todas luces se avizora es que el actor quiere que nuevamente se le estudie su caso ya resuelto en vía ordinaria, trayendo incluso argumentos no planteados en la demanda, lo que evidentemente no es propio de la acción constitucional incoada […]”. 22.

La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, indicó que: “[…] Sea lo primero advertir que las decisiones judiciales increpadas por el actor en esta sede excepcional, se emitieron de conformidad con la aplicación de las normas procesales y sustanciales exigidas tanto en primera como en segunda instancia, decisión de restringir la libertad se realizó conforme a derecho, no siendo ilegal, injusta o irrazonable.

Lo anterior, rompe el nexo causal y, por tanto, no hay lugar al reconocimiento de perjuicios por no acreditarse un daño antijurídico, lo que impide al juez contencioso declarar la responsabilidad del Estado conforme lo solicitado en la demanda, hecho que no implica una vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora […]”. 23.

Las señoras Vanessa Zapata García, María Virgelina Acevedo Montoya, Lucero Nydia Zapata Acevedo y Luz Nayibe García Álvarez, en nombre propio y en representación de sus hijos menores de 18 años de edad “SZG”, DZG”, y “MZG”guardaron silencio, en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 24. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017, por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019.

Generalidades de la acción de tutela 25. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problemas Jurídicos 26. En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, y de ser así, ii) establecer si el Tribunal Administrativo de Antioquia, al proferir la sentencia de 9 de octubre de 2019 dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 05001- 33-33-025-2014-00205-01, incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, lo que trajo como consecuencia que no declarara la responsabilidad del Estado por los daños y perjuicios ocasionados. 27.

Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto; iv) el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial; v) análisis del caso concreto y finalmente las vi) conclusiones de la Sala.

Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales 28. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello[1], en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, en sentencia del 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derecho fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales 29. Esta Sección[2] adoptó como parámetros a seguir los indicados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 30.

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 31.

Además de estas exigencias, la Corte, en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”[3]. 32.

Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución. 33. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”[4] que encaje en dichos parámetros. 34.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 35.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[5]. Análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 36. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional. 37.

En el caso bajo examen la Sala examinará si la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad, así: 37.1. Es evidente que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, comoquiera que se controvierte la vulneración de los derechos fundamentales del actor al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 37.2.

La Sala debe hacer énfasis, en que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, i) toda vez que se trata de la posible afectación de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, y además, ii) el actor cumplió con la carga argumentativa mínima en dar las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en un posible defecto sustantivo. 37.3 Para la Sala exigirle a la parte actora una carga argumentativa mínima se justifica, toda vez que si bien es cierto la acción de tutela goza de la característica principal de la informalidad que se fundamenta en el mandato constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales[6], en el escenario del amparo contra providencias judiciales, cuando esta prospera se afecta el principio de la cosa juzgada, por lo que el juez constitucional sólo puede remover dicha cosa juzgada de una sentencia o auto, cuando se evidencia a través de la argumentación jurídica del actor, que realmente el operador judicial profirió una providencia arbitraria e irrazonable, que implicó la vulneración de derechos fundamentales. 37.4 Cumplió con el principio de inmediatez[7]. 37.5 No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales la parte actora pueda lograr la protección de los derechos invocados. 37.6 Por no invocar la acción de tutela un defecto procedimental no es necesario hacer un análisis de este requisito; 37.7 El actor identificó los hechos y los derechos cuya vulneración alega; y 37.8 No se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela.

Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 38. La Sala considera que es necesario señalar que en nuestro ordenamiento jurídico se han desarrollado en torno a las decisiones judiciales, entre otras, las siguientes figuras jurisprudenciales: la doctrina probable, el antecedente jurisprudencial, el precedente jurisprudencial, la sentencia de unificación y la extensión de la jurisprudencia. 39.

Dichas figuras encuentran su fundamento legal en los artículos 4.º de la Ley 169 de 31 de diciembre de 1896[8] y el 270 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[9]; así como su respaldo jurisprudencial las sentencias C-836 de 2001[10]; C-816 de 2011[11]; C-179 de 2016[12]; y T-102 de 2014[13]. 40. En relación con esta causal, la Corte Constitucional ha desarrollado, ampliamente, el concepto del precedente judicial, definiéndolo así: “[…] conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […].”[14] (Negrilla fuera de texto). 41.

Así las cosas, la aplicación del precedente judicial en un caso determinado, busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la Administración de Justicia. 42.

Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional[15], según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal). 43.

En efecto, la Corte Constitucional en sentencia T-457 de 2008[16] indicó: “[…] En relación a la aplicación del precedente, esta Sala de Revisión en sentencia T-158 de 2006 señaló: “Por ello, la correcta utilización del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación […]”.

(Negrilla fuera de texto). 44. Sin embargo, la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria[17], la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la dinámica social, ni petrificarse, o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta. 45.

Lo anterior se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse del precedente judicial vigente, desarrollados jurisprudencialmente y recogidos en pronunciamientos anteriores de la Sala[18], a saber: i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente, y, v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico. 46.

En efecto, la Sala[19] ha reconocido que, “en los eventos referidos, el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial[20]”, para lo cual resulta obligatorio referirse a este –al precedente-, analizarlo respecto del caso concreto y fundamentar con suficiencia los motivos y las normas en que se sustenta la decisión de apartarse. 47.

Por último, debe hacerse énfasis, en que la labor judicial que llevan a cabo los órganos de cierre como lo son: la i) Corte Constitucional, ii) el Consejo de Estado y iii) la Corte Suprema de Justicia, cuando establecen o fijan el alcance de una disposición normativa, crean reglas y sub reglas jurisprudenciales, que deben ser tenidas en cuenta por todos los jueces, al momento de resolver los casos concretos.

Frente al tema, ha dicho la Corte Constitucional[21]: “[…] La necesidad de otorgar esa fuerza obligatoria a los precedentes se explica a partir de varias razones. En primer lugar, el Derecho hace uso del lenguaje natural para expresarse, de modo que adquiere todas aquellas vicisitudes de ese código semántico, en especial la ambigüedad y la vaguedad, esto es, tanto la posibilidad que un mismo término guarde diversos significados, como la dificultad inherente a todo concepto para ser precisado en cada caso concreto.[22] Así por ejemplo, solo dentro del lenguaje jurídico el término “prescripción” logra los significados más disímiles, lo que demuestra la ambigüedad o polisemia del mismo.

Igualmente, existen evidentes dificultades para definir el ámbito de aplicación de conceptos que si bien son indeterminados, tienen un uso extendido en las disposiciones jurídicas, tales como “eficiencia”, “razonabilidad” o “diligencia”. Estos debates, que están presentes en cualquier disposición de derecho, solo pueden solucionarse en cada escenario concreto mediante una decisión judicial que es, ante todo, un proceso interpretativo dirigido a la fijación de reglas, de origen jurisprudencial, para la solución de los casos que se someten a la jurisdicción. En últimas, el Derecho no es una aplicación mecánica de consecuencias jurídicas previstas en preceptos generales, como lo aspiraba la práctica jurídica de inicios del siglo XIX, marcada por el concepto del Código, sino una práctica argumentativa racional. 11.2.

Además, este último argumento permite hacer compatible la actividad creadora de derecho por parte de los jueces con el principio democrático. En efecto, en las sociedades contemporáneas, merced la complejidad de las relaciones entre sus agentes, es imposible que las asambleas representativas puedan configurar preceptos que solucionen, de manera específica, todos los casos posibles.

Por ende, es inevitable (y como se verá más adelante incluso necesario y valioso) que los jueces conserven la competencia para la definición concreta del derecho, a partir de reglas de origen judicial, creadas a partir de las disposiciones aprobadas por el legislador […]”. […] “[…] Lo anterior conlleva necesariamente una adecuada interpretación del concepto “imperio de la ley” al que refiere el artículo 230 C.P. Para la Corte, la definición de las reglas de derecho que aplican las autoridades administrativas y judiciales pasa un proceso interpretativo previo, en el que armoniza el mandato legal particular con el plexo de derechos, principios y valores constitucionales relacionados con el caso, junto con los principios rectores que ordenan la materia correspondiente.

A su vez, cuando esta labor es adelantada por aquellas máximas instancias de justicia, que tienen la función constitucional de unificar jurisprudencia con carácter de autoridad, las subreglas resultantes son vinculantes, siendo el sustento de esa conclusión la naturaleza imperativa que la Carta confiere a la Constitución y a la ley. En términos simples, el deber de acatar los mandatos superiores y legales incorpora, de suyo, el mandato imperativo de asumir como reglas formales de derecho las decisiones que unifican jurisprudencia y/o hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, en tanto la ratio decidendi de esas sentencias contienen las subreglas que, mediante la armonización concreta de las distintas fuentes de derecho, dirimen los conflictos sometidos al conocimiento de las autoridades judiciales y administrativas.

Esta disciplina jurisprudencial, a su vez, garantiza la vigencia de principios nodales para el Estado Constitucional, como la seguridad jurídica y la igualdad de trato ante las autoridades […]”. (Resaltado por la Sala). 48. En ese orden de ideas, las reglas y sub reglas jurisprudenciales que crean los órganos de cierre, como lo es entre otros, el Consejo de Estado, tienen carácter vinculante para los demás jueces que hacen parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y deben ser aplicados, cuando se evidencie, i) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente y ii) que la ratio decidendi resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso, lo que trae como consecuencia, que dentro del marco de un Estado Social de Derecho, como el de Colombia, se garanticen principios constitucionales tan importantes como la igualdad, la seguridad jurídica y el principio de confianza legítima.

Análisis del caso en concreto 49. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 50. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por el actor en su respectivo escrito de tutela.

Acervo y análisis 51. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra el siguiente documento: 51.1. Copia de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 9 de octubre de 2019. Solución del caso concreto Análisis del presunto defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 52.

Para la aplicación del precedente judicial al caso concreto es necesario verificar la procedencia de los siguientes criterios: i) que en la ratio decidendi de las sentencias anteriores se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y, iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente[23]. 53.

El actor en su escrito de tutela señaló que la autoridad judicial accionada, se apartó del precedente judicial sentado por el Consejo de Estado en la sentencia de 15 de noviembre de 2019[24]. 54. Para la aplicación del precedente judicial al caso concreto es necesario verificar la procedencia de los siguientes criterios: i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y, iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente[25]. 54.

Para la Sala, la autoridad judicial accionada no desconoció el precedente judicial sentado por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia de 15 de noviembre de 2019, toda vez que esta decisión judicial se profirió con posterioridad a la sentencia objeto de reproche en la presente acción de tutela, por lo que las reglas y sub reglas jurisprudenciales establecidas en dichas sentencia no se pueden aplicar retroactivamente, so pena de desconocer principios constitucionales tan importantes como la confianza legítima y la seguridad jurídica[26].

Conclusiones de la Sala 55. En suma, para la Sala la autoridad judicial accionada no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, teniendo en cuenta que profirió su providencia de manera razonable y ajustada a derecho, en donde no se evidenció por esta Sala una actuación grosera o arbitraria que haya traído como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora. 56.

Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala denegará las pretensiones del amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DENEGAR el amparo interpuesto por el actor, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Si no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidenta Consejera de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. [3]Corte Constitucional.

Sentencia T- 619 de 3 de septiembre de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [4] Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. [6] “Artículo 228.

La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.” [7] Puesto que se interpuso antes de que transcurrieran (6) meses después de notificada la providencia de 9 de octubre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. [8] “Sobre reformas judiciales”.

(Doctrina probable). [9] “se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. [10] Corte Constitucional, sentencia C – 836 de 9 de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [11] Corte Constitucional, sentencia C – 816 de 1 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. [12] Corte Constitucional, sentencia C – 179 de 13 de abril de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [13] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(Antecedente jurisprudencial). [14] Corte Constitucional. Sentencia T-482 de 13 de junio de 2011,M.P. Luis Ernesto Vargas Silva [15] Sentencia T- 760A de 10 de octubre de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. [16] Sentencia del 13 de mayo de 2008 con ponencia del magistrado Humberto Antonio Sierra Porto. [17] Ver Corte Constitucional, sentencias C-083 de 1 de marzo de 1995,M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-037 de 5 de febrero de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y SU-640 de 5 de noviembre de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013, C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación: 11001-03-15-000-2012-02074-00. [19] Ibídem. [20] Corte Constitucional, Sentencias T-1625 de 23 de noviembre de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez y T-161 de 8 de marzo de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [21] Corte Constitucional, Sentencia C-634 de 24 de agosto de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [22] Acerca de estas dificultades, agrupadas por la doctrina como el escepticismo ante las reglas jurídicas, Cfr HART H.L.A. (2004) El concepto de derecho.

Trad. Genaro Carrió. Abeledo Perrot. Buenos Aires. En especial, vid. Capítulo VII. [23] Frente al tema de la configuración del precedente judicial ver Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2006. Magistrado ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. [24] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección B, Sección Tercera, sentencia de 15 de noviembre de 2019, C.P Martín Bermúdez Muñoz, radicación número: 11001-03-15-000-2019-00169-01. [25] Frente al tema de la configuración del precedente judicial ver Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2006.

Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. [26] Frente al tema, ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de febrero de 2020, C.P Hernando Sánchez Sánchez, radicación número: 11001 03 15 000 2020 00169 00.