ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA APLICACIÓN NORMATIVA / AUSENCIA DE RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN – Acreditado / DECLARACIÓN OFICIOSA DE LA CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – La fecha para contabilizar la caducidad es desde el día en que la disposición contenida en el Acto Legislativo 01 de 2005 entró a regir / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES La parte actora en su escrito de tutela señaló que la autoridad judicial accionada, se apartó del precedente judicial sentado por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la providencia de 2 de mayo de 2019.

Para la Sala, la autoridad judicial accionada no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que los criterios jurisprudenciales emanados por los Tribunales Administrativos, constituyen antecedentes jurisprudenciales, teniendo en cuenta que solo las sentencias que profieren los órganos de cierre como lo es la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, fijan reglas y subreglas jurisprudenciales, y en ese orden de ideas, constituyen precedente judicial.

Dentro del expediente los actores no invocaron precedentes jurisprudenciales emanados por el Consejo de Estado o por la Corte Constitucional, que pudieran haber sido desconocidos por parte del Tribunal, para que esta Sección en sede de tutela realizara el respectivo análisis de verificación de los siguientes criterios: i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y, iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente, para establecer si hubo o no desconocimiento de reglas jurisprudenciales aplicables al caso concreto.

(…) [P]ara la Sala, la autoridad judicial accionada no incurrió en una interpretación irrazonable del literal i) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que al resolver el caso concreto, aplicó correctamente i) los enunciados contenidos en dicha norma jurídica en donde se estableció expresamente la regla según la cual cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, y ii) respecto al enunciado normativo relacionado con la ocurrencia del hecho, aplicó la jurisprudencia del máximo órgano de lo contencioso administrativo según el cual la fecha para contabilizar la caducidad es desde el día en que la disposición contenida en el Acto Legislativo núm. 01 de 2005 entró a regir.

Se debe recordar que con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, para efectos de que se configure el defecto en cuestión, se debe acreditar en el caso concreto que la interpretación que se hace de una norma jurídica sea grosera y arbitraria que traiga como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales, situación que no aconteció en el presente caso teniendo en cuenta que el ejercicio hermenéutico de interpretación del literal i) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, se realizó de manera razonable.

Además, la Corte ha dicho que se trata de una de las causales más restringidas, dado que la interpretación de la ley es un escenario en el que se evidencian con especial intensidad los principios de independencia y autonomía judicial que dentro del marco del Estado Social de Derecho se busca proteger al operador judicial de injerencias indebidas en su rol de resolver las controversias jurídicas que se sometan a su conocimiento a partir de la interpretación que estimen más ajustada al ordenamiento jurídico.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., doce (12) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00416-00(AC) Actor: ALFONSO ORJUELA ALFARO Y OTROS Demandado: SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Temas: Defecto sustantivo por interpretación irrazonable de normas jurídicas/alcance Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial/alcance Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) seguridad social, iii) trabajo e iv) igualdad Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por los actores contra la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio, al proferir las providencias de 18 de julio de 2019 y 26 de septiembre de 2019, dentro de los medios de control de reparación directa identificados con los números único de radicación 110013336036-2018-00133-01 y 110013343062-2018-00293-01, respectivamente, vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra.

La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. Los actores, obrando mediante apoderado, presentaron solicitud de tutela contra la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio, al proferir las providencias de 18 de julio de 2019 y 26 de septiembre de 2019, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 110013336036-2018-00133-01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis son los siguientes: 3. Indicaron que estuvieron vinculados al Banco de la República, y que una vez se cumplió el “[…] término convencional […]” solicitaron el respectivo reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, sin embargo, esta les fue negada con fundamento en el Acto Legislativo núm. 01 de 22 de julio de 2005[1]. 4.

Los señores Alfonso Orjuela Alfaro, Luis Raúl Vera Castillo y Nancy Giraldo Briceño presentaron demanda[2] en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación – Congreso de la República, con el fin de que se le declarara administrativamente responsables por los daños y perjuicios ocasionados por la expedición del Acto Legislativo núm. 01, lo que trajo como consecuencia que no se les reconociera y pagara la respectiva pensión de jubilación. Expediente núm. 110013336036-2018-00133-01 (Alfonso Orjuela Alfaro y Luis Raúl Vera Castillo) Auto proferido el 30 de julio de 2018 por el Juzgado Treinta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 110013336036-2018-00133-01 5.

El Juzgado Treinta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante auto de 30 de julio de 2018, dispuso: “[…]

PRIMERO: Rechazar por caducidad la demanda presentada por los señores Carlos Arturo Gutiérrez Aguirre, Alfonso Orjuela Alfaro, Yeny Ruby Montaño Diuza y Luis Vera Castillo, contra la Nación – Congreso de la República conforme lo expuesto en el presente proveído […]”. 6. El Juzgado Treinta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, resolvió rechazar la demanda, al considerar que en el caso sub examine, el momento a partir del cual se debía empezar a contabilizar el término de la caducidad, era desde la publicación del Acto Legislativo 01 de 2005, es decir, desde el 25 de julio de 2005.

Auto proferido el 18 de julio de 2019 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 110013336036-2018-00133-01 7. La Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 18 de julio de 2019, dispuso: “[…]

PRIMERO: CONFIRMAR la decisión proferida en auto del 30 de julio de 2018 por el Juzgado Treinta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., que rechazó la demanda por caducidad del medio de control, por las razones expuestas en la presente providencia […]”. 8. Manifestó que el Acto Legislativo 01 de 2005 es una norma de carácter general, por medio del cual dejó sin efectos las disposiciones convencionales vigentes a la fecha de su promulgación. 9.

Expresó que: “[…] En ese orden de ideas, el Consejo de Estado ha establecido que las normas de carácter general, no pueden estar condicionadas a la expedición de un acto de carácter particular, puesto que, de aceptar que el término de caducidad, en casos como el presente, estén sujetos a la solicitud de la persona afectada a su empleador, sería concluir que el hecho dañoso no deviene del actuar del Congreso de la República.

Al respecto consideró: “La Sala precisa que, si bien las disposiciones constitucionales y legales gozan de las características de ser generales, impersonales y abstractas, ello no implica que sus efectos estén condicionados a la expedición de una decisión de carácter particular, pues ello depende de la naturaleza de la disposición, dado que en los casos en los que ella misma concreta la creación, modificación o extinción de la situación particular pertinente, no se requieren actuaciones adicionales para concluir que la normativa entró en rigor, verbigracia, en los eventos en los que se prohíbe el desempeño de alguna actividad la oponibilidad de la regla depende de su entrada en vigencia y no se requiere que su destinatario adelante alguna actuación para que las autoridades le indiquen que no puede hacerlo, pues basta con que la prohibición exista.

Por lo anterior, el argumento según el cual el inicio del término de caducidad estaba condicionado a que la señora Lucy Ardila Osorio le solicitara a su empleador la pensión convencional extralegal implicaría aceptar que en casos como el analizado la ocurrencia del hecho dañoso no dependería del proceder del Congreso de la República, sino del tiempo que la interesada se tomara para reclamar al empleador y del que este usara para contestarle, lo que quiere decir que el término para demandar dependería de la voluntad de quien pretende acudir a la administración de justicia, máxime cuando a la demandada no se le imputa la denegatoria del reconocimiento de la pensión, sino la eliminación de la expectativa de pensionarse […]”. 10.

Indicó que con fundamento en lo anterior, tampoco comparte lo expuesto por el a quo, al sostener que para contabilizar la caducidad, se debía partir de la fecha de la promulgación del Acto Legislativo 01 de 2005. 11. Afirmó que el Acto Legislativo 01 de 2005 estableció que los efectos de las convenciones que se encontraban vigentes para la época de su promulgación, como es el presente caso, cesarían a partir del 31 de julio de 2010.

En ese orden de ideas, manifestó que el Consejo de Estado en un caso análogo al presente, consideró que la fecha para contabilizar el término de la caducidad, es desde el día en el que la disposición contenida en dicha reforma constitucional entró a regir. 12. Concluyó manifestando que: “[…] Así las cosas, los dos años de que trata la norma iniciaban el 1 de agosto de 2010, fecha en la que perdió vigencia la expectativa de la pensión extralegal reclamada por los demandantes, es decir que ellos tenían hasta el 2 de agosto de 2012 para interponer la demanda, y como la misma fue radicada el 5 de marzo de 2018 (fl. 8 c.1), el derecho de acción ya había fenecido, aun de tenerse en cuenta los tres meses de suspensión por la solicitud de conciliación extrajudicial […]”.

Expediente núm. 110013343062-2018-00293-01 (Nancy Giraldo Briceño) Auto proferido el 23 de julio de 2019 por el Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 110013343062-2018-00293-01 13. El Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante auto de 23 de julio de 2019, resolvió entre otras cosas, lo siguiente: “[…] Con base en lo expuesto, el despacho declarará probada la excepción de caducidad contenida en el artículo 180, numeral 6 de la Ley 1437 de 2011 y teniendo en cuenta el efecto que esta produce sobre la pretensión, se dará por terminado el proceso en esta instancia […]”. 14.

Apoyándose en jurisprudencia del Consejo de Estado, señaló que el término de caducidad debe contabilizarse a partir del día siguiente al 25 de julio de 2005, fecha esta que fue en la que se publicó y entró en vigencia el Acto Legislativo 01 de 2005, y no desde que se negó el reconocimiento de la respectiva pensión. En ese orden de ideas, consideró que: “[…] Lo que quiere decir que es a partir del 26 de julio de 2005 que inició el cómputo del término de caducidad de dos años previsto en el artículo 164 del C.P.A.C.A., por lo que dicho plazo fenecía el 26 de julio de 2007.

No obstante obra en el proceso constancia de conciliación expedida por la Procuraduría 137 Judicial II para Asuntos Administrativos del 22 de septiembre de 2016 donde se certifica que la parte demandante presentó solicitud de conciliación prejudicial el 18 de agosto de 2016, esto es, cuando ya se había consolidado el fenómeno de la caducidad, impidiendo que la solicitud de conciliación tuviese efectos de suspensión frente al (sic) dicho término. Adicionalmente, al radicarse la demanda el 23 de febrero de 2018 según consta en hoja de reparto (fl.15), resulta evidente que la misma se ejercitó por fuera del término de que trata el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA […]”.

Auto proferido el 26 de septiembre de 2019 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 110013343062-2018-00293-01 15. La Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 26 de septiembre de 2019, dispuso: “[…]

PRIMERO: CONFIRMAR la decisión del 23 de julio de 2019 proferida por el Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., que declaró de oficio la caducidad del medio de control […]”. 16. Manifestó que el Acto Legislativo 01 de 2005 es una norma de carácter general, por medio del cual dejó sin efectos las disposiciones convencionales vigentes a la fecha de su promulgación. 17.

Expresó que: “[…] En ese orden de ideas, el Consejo de Estado ha establecido que las normas de carácter general, no pueden estar condicionadas a la expedición de un acto de carácter particular, puesto que, de aceptar que el término de caducidad, en casos como el presente, estén sujetos a la solicitud de la persona afectada a su empleador, sería concluir que el hecho dañoso no deviene del actuar del Congreso de la República.

Al respecto consideró: “La Sala precisa que, si bien las disposiciones constitucionales y legales gozan de las características de ser generales, impersonales y abstractas, ello no implica que sus efectos estén condicionados a la expedición de una decisión de carácter particular, pues ello depende de la naturaleza de la disposición, dado que en los casos en los que ella misma concreta la creación, modificación o extinción de la situación particular pertinente, no se requieren actuaciones adicionales para concluir que la normativa entró en rigor, verbigracia, en los eventos en los que se prohíbe el desempeño de alguna actividad la oponibilidad de la regla depende de su entrada en vigencia y no se requiere que su destinatario adelante alguna actuación para que las autoridades le indiquen que no puede hacerlo, pues basta con que la prohibición exista.

Por lo anterior, el argumento según el cual el inicio del término de caducidad estaba condicionado a que la señora Lucy Ardila Osorio le solicitara a su empleador la pensión convencional extralegal implicaría aceptar que en casos como el analizado la ocurrencia del hecho dañoso no dependería del proceder del Congreso de la República, sino del tiempo que la interesada se tomara para reclamar al empleador y del que este usara para contestarle, lo que quiere decir que el término para demandar dependería de la voluntad de quien pretende acudir a la administración de justicia, máxime cuando a la demandada no se le imputa la denegatoria del reconocimiento de la pensión, sino la eliminación de la expectativa de pensionarse […]”. 18.

Indicó que con fundamento en lo anterior, tampoco comparte lo expuesto por el a quo, al sostener que para contabilizar la caducidad, se debía partir de la fecha de la promulgación del Acto Legislativo 01 de 2005. 19. Afirmó que el Acto Legislativo 01 de 2005 estableció que los efectos de las convenciones que se encontraban vigentes para la época de su promulgación, como es el presente caso, cesarían a partir del 31 de julio de 2010.

En ese orden de ideas, manifestó que el Consejo de Estado en un caso análogo al presente, consideró que la fecha para contabilizar el término de la caducidad, es desde el día en el que la disposición contenida en dicha reforma constitucional entró a regir. 20. Concluyó manifestando que: “[…] Así las cosas, los dos años de que trata la norma iniciaban el 1 de agosto de 2010, fecha en la que perdió vigencia la expectativa de la pensión extralegal reclamada por los demandantes, es decir que ellos tenían hasta el 2 de agosto de 2012 para interponer la demanda, y como la misma fue radicada el 21 de febrero de 2018 (fls. 4 a 15 c.1), el derecho de acción ya había fenecido, aun de tenerse en cuenta los tres meses de suspensión por la solicitud de conciliación extrajudicial […]”.

La solicitud de tutela Pretensiones 21. La Sala al revisar el escrito de tutela, infiere que lo pretendido por los actores es que se les proteja sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al trabajo y a la igualdad, y en ese orden de ideas, se dejen sin efectos jurídicos las providencias de 18 de julio de 2019 y 26 de septiembre de 2019, proferidas por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 22.

La Sala evidencia que los actores en su escrito de tutela no señalaron expresamente en que defecto o causal de procedibilidad especial incurrió la autoridad judicial accionada, sin embargo, y en aplicación del principio pro actione, al revisarse los argumentos jurídicos y la situación fáctica del caso, se evidencia la estructuración de un defecto sustantivo por interpretación irrazonable de normas jurídicas, y de un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial.

Actuación 23. El Despacho sustanciador, mediante auto de 13 de febrero de 2020, i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar a los magistrados de la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y iii) vinculó al Juzgado Treinta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, al Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá, a la Nación – Congreso de la República y a los señores Carlos Arturo Gutiérrez Aguirre y Claudia Inés Ardila Muñoz en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de dos (2) días para que rindieran informe sobre el particular.

Intervención de la parte accionada y de las partes vinculadas 24. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, indicó que: “[…] Al respecto, contrario a los fundamentos expuestos por los accionantes, las decisiones contenidas en los autos objeto de solicitud de tutela, se adoptaron a la luz del precedente judicial, en el cual se reiteró que los efectos de las disposiciones legales y constitucionales no están condicionados a la expedición de una decisión particular, por lo que en eventos como el presente, la contabilización del término de caducidad no puede supeditarse a la voluntad del administrado como consecuencia del tiempo que tarde en reclamar a su empleador y este en contestarle, pues lo que se imputa al Congreso de la República no es la negativa del reconocimiento de pensión sino que haya eliminado su expectativa de pensionarse en ciertas condiciones. 7.

En conclusión, este Tribunal no vulneró los derechos fundamentales de los accionantes, ni se configuraron los requisitos especiales para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, pues se tuvo en cuenta el precedente sobre la materia y con base en las particularidades de cada caso […]”. 25. El Jefe de la División Jurídica del Senado de la República, afirmó que: “[…] No existe defecto material o sustantivo dado que el Tribunal se rigió por las normas constitucionales, y especiales establecidad (sic) en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, siendo estas pertinentes, vigentes y adecuadas para determinar el rechazo de la demanda.

El Tribunal en ejercicio de sus funciones y dada la competencia tomo (sic) la decisión debidamente motivada y con la autonomía que a este lo reviste, de tal manera que no se ha violado el debido proceso y se respetaron los derechos de los accionantes así como las oportunidades procesales para demostrar los hechos objeto de revisión […]”. 26.

El Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá, manifestó que: “[…] Al respecto, se pone de presente que todas las decisiones adoptadas durante el trámite adelantado en este Despacho no son producto de actitudes arbitrarias y por el contrario están debidamente sustentadas y ajustadas tanto a la normatividad vigente aplicable como a los hechos relacionados en la demanda presentada, de igual manera se resalta que cada una de las actuaciones surtidas fueron notificadas en debida forma y garantizando el derecho de defensa y contradicción. De otro lado, respecto al derecho a (sic) vulneración al derecho a la igualdad, me permito informar que tampoco se ha desconocido el mismo como quiera que la decisión adoptada en la audiencia inicial llevada a cabo el 23 de julio de 2019, se definió en condiciones similares a otros casos en donde ha operado el fenómeno de la caducidad, por lo que no es dable afirmar una desigualdad de trato jurídico frente a los accionantes […]”. 27.

El Juzgado Treinta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá y los señores Carlos Arturo Gutiérrez Aguirre y Claudia Inés Ardila Muñoz guardaron silencio, en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 28. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017, por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019.

Generalidades de la acción de tutela 29. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problemas Jurídicos 30. En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, y de ser así, ii) establecer si la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir las providencias de 18 de julio de 2019 y 26 de septiembre de 2019 dentro de los medios de control de reparación directa identificados con los números único de radicación 110013336036-2018-00133-01 y 110013343062-2018-00293-01, respectivamente, incurrió en i) defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial y ii) en defecto sustantivo por interpretación irrazonable de normas jurídicas, lo que trajo como consecuencia que declarara la caducidad. 31.

Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto; iv) el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial; v) el defecto sustantivo por interpretación irrazonable de normas jurídicas; vi) análisis del caso concreto y finalmente las vii) conclusiones de la Sala.

Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales 32. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello[3], en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, en sentencia del 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derecho fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales 33. Esta Sección[4] adoptó como parámetros a seguir los indicados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 34.

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 35.

Además de estas exigencias, la Corte, en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”[5]. 36.

Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución. 37. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”[6] que encaje en dichos parámetros. 38.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 39.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[7]. Análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 40. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional. 41.

En el caso bajo examen la Sala examinará si la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad, así: 41.1. Es evidente que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, comoquiera que se controvierte la vulneración de los derechos fundamentales de los actores al debido proceso, a la seguridad social, al trabajo y a la igualdad. 41.2.

La Sala debe hacer énfasis, en que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, i) toda vez que se trata de la posible afectación de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al trabajo y a la igualdad, y además, ii) los actores cumplieron con la carga argumentativa mínima en dar las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en posibles defectos sustantivos. 41.3 Para la Sala exigirle a la parte actora una carga argumentativa mínima se justifica, toda vez que si bien es cierto la acción de tutela goza de la característica principal de la informalidad que se fundamenta en el mandato constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales[8], en el escenario del amparo contra providencias judiciales, cuando esta prospera se afecta el principio de la cosa juzgada, por lo que el juez constitucional sólo puede remover dicha cosa juzgada de una sentencia o auto, cuando se evidencia a través de la argumentación jurídica del actor, que realmente el operador judicial profirió una providencia arbitraria e irrazonable, que implicó la vulneración de derechos fundamentales. 41.4 Cumplió con el principio de inmediatez[9]. 41.5 No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales la parte actora pueda lograr la protección de los derechos invocados. 41.6 Por no invocar la acción de tutela un defecto procedimental no es necesario hacer un análisis de este requisito; 41.7 Los actores identificaron los hechos y los derechos cuya vulneración alegan; y 41.8 No se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela.

Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 42. La Sala considera que es necesario señalar que en nuestro ordenamiento jurídico se han desarrollado en torno a las decisiones judiciales, entre otras, las siguientes figuras jurisprudenciales: la doctrina probable, el antecedente jurisprudencial, el precedente jurisprudencial, la sentencia de unificación y la extensión de la jurisprudencia. 43.

Dichas figuras encuentran su fundamento legal en los artículos 4.º de la Ley 169 de 31 de diciembre de 1896[10] y el 270 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[11]; así como su respaldo jurisprudencial las sentencias C- 836 de 2001[12]; C-816 de 2011[13]; C-179 de 2016[14]; y T-102 de 2014[15]. 44. En relación con esta causal, la Corte Constitucional ha desarrollado, ampliamente, el concepto del precedente judicial, definiéndolo así: “[…] conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […].”[16] (Negrilla fuera de texto). 45.

Así las cosas, la aplicación del precedente judicial en un caso determinado, busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la Administración de Justicia. 46.

Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional[17], según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal). 47.

En efecto, la Corte Constitucional en sentencia T-457 de 2008[18] indicó: “[…] En relación a la aplicación del precedente, esta Sala de Revisión en sentencia T-158 de 2006 señaló: “Por ello, la correcta utilización del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación […]”.

(Negrilla fuera de texto). 48. Sin embargo, la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria[19], la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la dinámica social, ni petrificarse, o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta. 49.

Lo anterior se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse del precedente judicial vigente, desarrollados jurisprudencialmente y recogidos en pronunciamientos anteriores de la Sala[20], a saber: i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente, y, v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico. 50.

En efecto, la Sala[21] ha reconocido que, “en los eventos referidos, el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial[22]”, para lo cual resulta obligatorio referirse a este –al precedente-, analizarlo respecto del caso concreto y fundamentar con suficiencia los motivos y las normas en que se sustenta la decisión de apartarse. 51.

Por último, debe hacerse énfasis, en que la labor judicial que llevan a cabo los órganos de cierre como lo son: la i) Corte Constitucional, ii) el Consejo de Estado y iii) la Corte Suprema de Justicia, cuando establecen o fijan el alcance de una disposición normativa, crean reglas y sub reglas jurisprudenciales, que deben ser tenidas en cuenta por todos los jueces, al momento de resolver los casos concretos.

Frente al tema, ha dicho la Corte Constitucional[23]: “[…] La necesidad de otorgar esa fuerza obligatoria a los precedentes se explica a partir de varias razones. En primer lugar, el Derecho hace uso del lenguaje natural para expresarse, de modo que adquiere todas aquellas vicisitudes de ese código semántico, en especial la ambigüedad y la vaguedad, esto es, tanto la posibilidad que un mismo término guarde diversos significados, como la dificultad inherente a todo concepto para ser precisado en cada caso concreto.[24] Así por ejemplo, solo dentro del lenguaje jurídico el término “prescripción” logra los significados más disímiles, lo que demuestra la ambigüedad o polisemia del mismo.

Igualmente, existen evidentes dificultades para definir el ámbito de aplicación de conceptos que si bien son indeterminados, tienen un uso extendido en las disposiciones jurídicas, tales como “eficiencia”, “razonabilidad” o “diligencia”. Estos debates, que están presentes en cualquier disposición de derecho, solo pueden solucionarse en cada escenario concreto mediante una decisión judicial que es, ante todo, un proceso interpretativo dirigido a la fijación de reglas, de origen jurisprudencial, para la solución de los casos que se someten a la jurisdicción. En últimas, el Derecho no es una aplicación mecánica de consecuencias jurídicas previstas en preceptos generales, como lo aspiraba la práctica jurídica de inicios del siglo XIX, marcada por el concepto del Código, sino una práctica argumentativa racional. 11.2.

Además, este último argumento permite hacer compatible la actividad creadora de derecho por parte de los jueces con el principio democrático. En efecto, en las sociedades contemporáneas, merced la complejidad de las relaciones entre sus agentes, es imposible que las asambleas representativas puedan configurar preceptos que solucionen, de manera específica, todos los casos posibles.

Por ende, es inevitable (y como se verá más adelante incluso necesario y valioso) que los jueces conserven la competencia para la definición concreta del derecho, a partir de reglas de origen judicial, creadas a partir de las disposiciones aprobadas por el legislador […]”. […] “[…] Lo anterior conlleva necesariamente una adecuada interpretación del concepto “imperio de la ley” al que refiere el artículo 230 C.P. Para la Corte, la definición de las reglas de derecho que aplican las autoridades administrativas y judiciales pasa un proceso interpretativo previo, en el que armoniza el mandato legal particular con el plexo de derechos, principios y valores constitucionales relacionados con el caso, junto con los principios rectores que ordenan la materia correspondiente.

A su vez, cuando esta labor es adelantada por aquellas máximas instancias de justicia, que tienen la función constitucional de unificar jurisprudencia con carácter de autoridad, las subreglas resultantes son vinculantes, siendo el sustento de esa conclusión la naturaleza imperativa que la Carta confiere a la Constitución y a la ley. En términos simples, el deber de acatar los mandatos superiores y legales incorpora, de suyo, el mandato imperativo de asumir como reglas formales de derecho las decisiones que unifican jurisprudencia y/o hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, en tanto la ratio decidendi de esas sentencias contienen las subreglas que, mediante la armonización concreta de las distintas fuentes de derecho, dirimen los conflictos sometidos al conocimiento de las autoridades judiciales y administrativas.

Esta disciplina jurisprudencial, a su vez, garantiza la vigencia de principios nodales para el Estado Constitucional, como la seguridad jurídica y la igualdad de trato ante las autoridades […]”. (Resaltado por la Sala). 52. En ese orden de ideas, las reglas y sub reglas jurisprudenciales que fijan los órganos de cierre, como lo es entre otros, el Consejo de Estado, tienen carácter vinculante para los demás jueces que hacen parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y deben ser aplicados, cuando se evidencie, i) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente y ii) que la ratio decidendi resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso, lo que trae como consecuencia, que dentro del marco de un Estado Social de Derecho, como el de Colombia, se garanticen principios constitucionales tan importantes como la igualdad, la seguridad jurídica y el principio de confianza legítima.

Defecto sustantivo por interpretación irrazonable de una norma jurídica 53. La Corte Constitucional ha identificado los eventos en que se configura una vía de hecho por defecto sustantivo: “[…] En sentido amplio se está en presencia del vicio cuando la autoridad judicial emplea una norma inaplicable al caso concreto, deja de aplicar la norma adecuada, o interpreta las normas de tal manera que contraría la razonabilidad jurídica. [25] En estricto sentido, lo configuran los siguientes supuestos: a. El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente[26] o porque ha sido derogada[27], es inexistente[28], inexequible[29] o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador[30]. b. No se hace una interpretación razonable de la norma[31]. c. Cuando se aparta del alcance de la norma definido en sentencias con efectos erga omnes[32]. d. La disposición aplicada es regresiva[33] o contraria a la Constitución[34]. e. El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición[35]. f. La Decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma[36]. g. Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente[…]”. 54.

Como se puede evidenciar uno de los defectos sustantivos en que puede incurrir un juez es la interpretación irrazonable de la norma jurídica aplicable al caso concreto que se realiza de manera arbitraria vulnerando los postulados constitucionales y por consiguiente los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 55.

Frente al alcance de la interpretación irrazonable de las normas jurídicas la Corte Constitucional ha dicho: “[…] Sobre la última hipótesis, relativa a la interpretación irrazonable de las disposiciones jurídicas, la Corte ha dicho que se trata de la causal de procedencia de la tutela por defecto sustantivo más restringida. Esto tiene que ver con que la interpretación de la ley sea un campo en el que se manifiestan con especial intensidad los principios de independencia y autonomía judicial que, en el marco del Estado Constitucional de Derecho, protegen a los jueces de injerencias indebidas en su labor de resolver las controversias jurídicas que se sometan a su conocimiento a partir de la interpretación que estimen más ajustada al ordenamiento jurídico y a los criterios auxiliares de la actividad judicial: la equidad, la jurisprudencia, la doctrina y los principios generales del derecho.[37] La preeminencia de esos principios de autonomía e independencia judicial cobra sentido ante la complejidad propia del proceso de aplicación del derecho.

Dado que tal actividad exige la participación activa de la autoridad judicial en la interpretación del ordenamiento jurídico, es lógico que existan diversas posiciones sobre la norma jurídica aplicable a determinada situación de hecho y sobre las consecuencias que se derivan de ella.[38] La independencia y la autonomía que se reconoce a los jueces a la hora de interpretar la legalidad infraconstitucional no son, sin embargo, absolutas[39].

El carácter normativo de la Constitución (artículo 4º C.P.), la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2º C.P.), la primacía de los derechos humanos (artículo 5º C.P.), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.) y la garantía de acceso a la administración de justicia (artículo 228 C.P.) exigen que todos los poderes y autoridades públicas adopten decisiones acordes a los cánones superiores[40] y justifican, además, la intervención del juez constitucional, cuando los preceptos de la norma superior sean amenazados o menoscabados por cuenta de una interpretación judicial abiertamente irrazonable. 17.

El hecho de que las autoridades judiciales estén sometidas a las restricciones derivadas del diseño constitucional adoptado por la Carta de 1991 supone, entonces, que su labor interpretativa encuentre como límite infranqueable el principio de legalidad, entendido en su acepción amplia, es decir, como un precepto que alude a la totalidad de las fuentes del derecho, en cuya cúspide se encuentra la Constitución como norma superior que aspira a otorgarle unidad y coherencia al ordenamiento jurídico.[41] Bajo tales supuestos, esta Corporación ha señalado que una autoridad judicial puede incurrir en defecto sustantivo por interpretación irrazonable en al menos dos circunstancias: i) cuando le otorga a una disposición jurídica un sentido y alcance que no tiene, es decir, que la interpreta de forma contraevidente, o ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados. 18.

La interpretación contraevidente como causa generadora del defecto sustantivo por interpretación irrazonable se presenta cuando el juez deriva interpretativamente una norma jurídica que no se desprende del marco normativo que ofrece la disposición aplicable al caso, en contravía del principio de legalidad. Sin embargo, el defecto sustantivo no se presenta ante cualquier discrepancia dogmática respecto de la opción interpretativa acogida por la autoridad judicial, sino, solamente, cuando la misma es manifiestamente irracional, sin sentido, consecuencia de una desviación notoria del derecho.

En palabras de la Corte, las fallas originadas en el proceso hermenéutico “han de ser protuberantes para que sea factible predicar que a la ley se le ha otorgado un sentido contraevidente”.[42][…]”[43]. Análisis del caso en concreto 56. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 57.

La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por la parte actora en su respectivo escrito de tutela.

Acervo y análisis 58. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra el siguiente documento: 58.1. Copia de los autos proferidos por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 18 de julio de 2019 y 26 de septiembre de 2019. Solución del caso concreto 59. La Sala antes de resolver el caso sub examine, observa que las consideraciones jurídicas plasmadas en los autos de 18 de julio de 2019 y 26 de septiembre de 2019, proferidas por la Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, son idénticas, por lo que para efectos metodológicos, no se reproducirán los argumentos jurídicos de ambas sentencias, sino de una sola.

Análisis del presunto defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 60. La parte actora en su escrito de tutela señaló que la autoridad judicial accionada, se apartó del precedente judicial sentado por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la providencia de 2 de mayo de 2019[44]. 61. Para la Sala, la autoridad judicial accionada no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que los criterios jurisprudenciales emanados por los Tribunales Administrativos, constituyen antecedentes jurisprudenciales[45], teniendo en cuenta que solo las sentencias que profieren los órganos de cierre como lo es la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, fijan reglas y subreglas jurisprudenciales, y en ese orden de ideas, constituyen precedente judicial. 62.

Dentro del expediente los actores no invocaron precedentes jurisprudenciales emanados por el Consejo de Estado o por la Corte Constitucional, que pudieran haber sido desconocidos por parte del Tribunal, para que esta Sección en sede de tutela realizara el respectivo análisis de verificación de los siguientes criterios: i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y, iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente[46], para establecer si hubo o no desconocimiento de reglas jurisprudenciales aplicables al caso concreto.

Análisis del presunto defecto sustantivo por interpretación irrazonable del literal i) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011[47] 63. La actora indicó en su escrito de tutela que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo al realizar una interpretación irrazonable del literal i) del artículo 164 del CPACA que regula el fenómeno de la caducidad del medio de control de reparación directa. 64.

La norma jurídica en cuestión establece: “[…]

ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. […]”. 65.

Por su parte el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, consideró que: “[…] En ese orden de ideas, el Consejo de Estado ha establecido que las normas de carácter general, no pueden estar condicionadas a la expedición de un acto de carácter particular, puesto que, de aceptar que el término de caducidad, en casos como el presente, estén sujetos a la solicitud de la persona afectada a su empleador, sería concluir que el hecho dañoso no deviene del actuar del Congreso de la República.

Al respecto consideró: “La Sala precisa que, si bien las disposiciones constitucionales y legales gozan de las características de ser generales, impersonales y abstractas, ello no implica que sus efectos estén condicionados a la expedición de una decisión de carácter particular, pues ello depende de la naturaleza de la disposición, dado que en los casos en los que ella misma concreta la creación, modificación o extinción de la situación particular pertinente, no se requieren actuaciones adicionales para concluir que la normativa entró en rigor, verbigracia, en los eventos en los que se prohíbe el desempeño de alguna actividad la oponibilidad de la regla depende de su entrada en vigencia y no se requiere que su destinatario adelante alguna actuación para que las autoridades le indiquen que no puede hacerlo, pues basta con que la prohibición exista.

Por lo anterior, el argumento según el cual el inicio del término de caducidad estaba condicionado a que la señora Lucy Ardila Osorio le solicitara a su empleador la pensión convencional extralegal implicaría aceptar que en casos como el analizado la ocurrencia del hecho dañoso no dependería del proceder del Congreso de la República, sino del tiempo que la interesada se tomara para reclamar al empleador y del que este usara para contestarle, lo que quiere decir que el término para demandar dependería de la voluntad de quien pretende acudir a la administración de justicia, máxime cuando a la demandada no se le imputa la denegatoria del reconocimiento de la pensión, sino la eliminación de la expectativa de pensionarse […]”. 66.

Afirmó que el Acto Legislativo 01 de 2005 estableció que los efectos de las convenciones que se encontraban vigentes para la época de su promulgación, como es el presente caso, cesarían a partir del 31 de julio de 2010. En ese orden de ideas, manifestó que: “[…] Sobre el particular, en un caso similar al que nos ocupa, el Consejo de Estado definió que la fecha para contabilizar la caducidad es desde el día en el que la disposición contenida en el Acto Legislativo 01 de 2005 entró a regir.

En este sentido, determinó: Conviene aclarar que si bien desde la promulgación del Acto Legislativo 01 de 2005 la parte actora conocía la decisión adoptada por el legislador en relación con la pensión extralegal contenida en la convención colectiva suscrita entre su empleadora y Sintraelecol, no es menos cierto que para ese momento no se le había causado daño alguno, dado que hasta el 31 de enero de 2008 entraría a regir la disposición pertinente, lo cual dejaba abierta la posibilidad de que, antes de surtir efectos, la disposición constitucional fuera derogada por el constituyente o sacada del ordenamiento por la Corte Constitucional, incluso podía darse la posibilidad de que durante este lapso la demandante fuera desvinculada de la empresa, por manera que se trataba de una situación hipotética, que adquirió certeza solo hasta que la norma surtió efectos en el caso particular.

Al respecto, resulta de especial relevancia insistir que la posibilidad de adquirir la pensión extralegal de carácter convencional estuvo vigente entre el 29 de julio de 2005 y 31 de enero de 2008, por manera que la mera expectativa que invoca la demandante se encontraba vigente hasta la última de las fechas mencionadas, de tal modo que si la señora Ardila Osorio hubiese acudido a la jurisdicción en una fecha anterior al 31 de enero de 2008 se hubiese arribado a la conclusión de que se presentaba una ausencia de daño o de que el mismo era de carácter hipotético.

En suma, el hecho causante del daño, recalca la Sala, no ocurrió al día siguiente de la publicación del Acto Legislativo 01 de 2005, sino cuando entró a regir en el caso concreto la regla dispuesta para tal fin, esto es, al día siguiente del vencimiento del término inicialmente pactado, 1º de febrero de 2008. Así pues, el numeral 8 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 –vigente para la época de los hechos– señalaba que la reparación directa debía promoverse dentro de los 2 años siguientes al acaecimiento del hecho, razón por la cual, la demanda de la referencia debía promoverse entre el 2 de febrero de 2008 –día siguiente a la ocurrencia del hecho dañoso– y el 2 de febrero de 2010; sin embargo, el derecho de acción se ejerció hasta el 14 de junio de 2016, cuando ya había expirado el plazo de caducidad.

La parte actora promovió el trámite de conciliación extrajudicial el 3 de mayo de 2016; no obstante, para esa fecha ya había fenecido el plazo para demandar […]”. 67. En ese orden de ideas, el Tribunal al resolver los casos concretos, concluyó manifestando que: […] Así las cosas, los dos años de que trata la norma iniciaban el 1 de agosto de 2010, fecha en la que perdió vigencia la expectativa de la pensión extralegal reclamada por los demandantes, es decir que ellos tenían hasta el 2 de agosto de 2012 para interponer la demanda […]”. 68.

En ese orden de ideas, para la Sala, la autoridad judicial accionada no incurrió en una interpretación irrazonable del literal i) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que al resolver el caso concreto, aplicó correctamente i) los enunciados contenidos en dicha norma jurídica en donde se estableció expresamente la regla según la cual cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, y ii) respecto al enunciado normativo relacionado con la ocurrencia del hecho, aplicó la jurisprudencia del máximo órgano de lo contencioso administrativo según el cual la fecha para contabilizar la caducidad es desde el día en que la disposición contenida en el Acto Legislativo núm. 01 de 2005 entró a regir. 69.

Se debe recordar que con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, para efectos de que se configure el defecto en cuestión, se debe acreditar en el caso concreto que la interpretación que se hace de una norma jurídica sea grosera y arbitraria que traiga como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales, situación que no aconteció en el presente caso teniendo en cuenta que el ejercicio hermenéutico de interpretación del literal i) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, se realizó de manera razonable. 70.

Además, la Corte ha dicho que se trata de una de las causales más restringidas, dado que la interpretación de la ley es un escenario en el que se evidencian con especial intensidad los principios de independencia y autonomía judicial que dentro del marco del Estado Social de Derecho se busca proteger al operador judicial de injerencias indebidas en su rol de resolver las controversias jurídicas que se sometan a su conocimiento a partir de la interpretación que estimen más ajustada al ordenamiento jurídico.

Conclusiones de la Sala 71. En suma, para la Sala la autoridad judicial accionada no incurrió en defecto i) sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, ni ii) en defecto sustantivo por interpretación irrazonable, teniendo en cuenta que profirió su providencia de manera razonable y ajustada a derecho, en donde no se evidenció por esta Sala una actuación grosera o arbitraria que haya traído como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora. 72.

Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala denegará las pretensiones del amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DENEGAR el amparo interpuesto por los actores, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Si no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidenta Consejera de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado ----------------------- [1] “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”. [2] Se presentaron dos demandas por separado: 1.

Alfonso Orjuela Alfaro y Luis Raúl Vera Castillo (Exp. 110013336036-2018-00133-01), y 2. Nancy Giraldo Briceño (Exp. 110013343062-2018-00293-01). [3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. [5]Corte Constitucional.

Sentencia T- 619 de 3 de septiembre de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [6] Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. [8] “Artículo 228.

La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.” [9] Puesto que se interpuso antes de que transcurrieran (6) meses después de notificadas las providencias de 18 de julio de 2019 y 26 de septiembre de 2019 proferidas por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. [10] “Sobre reformas judiciales”.

(Doctrina probable). [11] “se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. [12] Corte Constitucional, sentencia C – 836 de 9 de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [13] Corte Constitucional, sentencia C – 816 de 1 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. [14] Corte Constitucional, sentencia C – 179 de 13 de abril de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [15] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(Antecedente jurisprudencial). [16] Corte Constitucional. Sentencia T-482 de 13 de junio de 2011,M.P. Luis Ernesto Vargas Silva [17] Sentencia T- 760A de 10 de octubre de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. [18] Sentencia del 13 de mayo de 2008 con ponencia del magistrado Humberto Antonio Sierra Porto. [19] Ver Corte Constitucional, sentencias C-083 de 1 de marzo de 1995,M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-037 de 5 de febrero de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y SU-640 de 5 de noviembre de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013, C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación: 11001-03-15-000-2012-02074-00. [21] Ibídem. [22] Corte Constitucional, Sentencias T-1625 de 23 de noviembre de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez y T-161 de 8 de marzo de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [23] Corte Constitucional, Sentencia C-634 de 24 de agosto de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [24] Acerca de estas dificultades, agrupadas por la doctrina como el escepticismo ante las reglas jurídicas, Cfr HART H.L.A. (2004) El concepto de derecho.

Trad. Genaro Carrió. Abeledo Perrot. Buenos Aires. En especial, vid. Capítulo VII. [25] Corte Constitucional, sentencias SU-159 de 6 de marzo de 2002, T-295 de 31 de marzo de 2005 y T-743 de 24 de julio de 2008 todas con ponencia del magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, T-043 de 27 de enero de 2005, T- 657 de 10 de agosto de 2006 ambas con ponencia del magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, Corte Constitucional, sentencia T-686 de 31 de agosto de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, Corte Constitucional, sentencias T-033 de 1 de febrero de 2010, y T-792 de 1 de octubre de 2010 ambas con ponencia del Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. [26]Corte Constitucional, sentencia T-189 de 3 de marzo de 2005, M.P. Manuel José cepeda Espinosa. [27]Corte Constitucional, sentencia T-205 de 4 de marzo de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández [28]Corte Constitucional, sentencia T-800 de 22 de septiembre de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería [29]Corte Constitucional, sentencia T-522 de 18 de mayo de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa [30]Corte Constitucional sentencia SU-159 de 6 de marzo de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [31]Corte Constitucional sentencias T-051 de 30 de enero de 2009, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 de 28 de octubre de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [32]Corte Constitucional, sentencias T-462 de 5 de junio de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynnett, T-842 de 9 de agosto de2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, y T-814 de 19 de octubre de 1999, M.P Antonio Barrera Carbonell. [33]Corte Constitucional, sentencia T-018 de 22 de enero de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [34]Corte Constitucional, sentencia T-086 de 8 de febrero de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [35]Corte Constitucional, sentencia T-231 de 13 de mayo de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [36]Sentencia T-807 de 26 de agosto de 2004, M.P. Clara Inés Vargas. [37] Constitución Política, Artículo 230. [38] La Corte ha distinguido entre las disposiciones jurídicas (texto legal o enunciado normativo) y el producto de su interpretación (norma jurídica o contenido normativo) y, sobre la base de esa distinción, ha entendido que una misma disposición puede contener diversas normas jurídicas y que una misma norma jurídica puede estar contenida, a su vez, en diversas disposiciones.

(Corte Constitucional, Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). [39] Corte Constitucional, Sentencias T-1031 de 27 de septiembre de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y T-1001 de 18 de septiembre de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [40] Cfr. Además, ha sostenido este Tribunal que entender la Constitución como un cuerpo armónico, supone concebir la estructura del Estado (parte orgánica), en función de la eficacia de los derechos constitucionales, los principios y los fines del estado (parte dogmática). [41] Al respecto, esta Corporación en sentencia C-1026 de 26 de septiembre de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett indicó que “Si los jueces, por una parte, son los encargados de hacer efectivos los derechos y libertades individuales, y por otra, son los que realizan la labor de aplicación del derecho positivo a la realidad social, entonces puede afirmarse que, respecto de ellos, el principio de legalidad cobra una dimensión hermenéutica de gran importancia, en la medida en que durante el desarrollo cabal de sus funciones deben realizar varios ejercicios interpretativos, tanto de la ley, como de las circunstancias fácticas sobre las cuales habrán de decidir.

Ahora, es claro que a partir del tránsito constitucional de 1991, con el reconocimiento (en el artículo 4 Superior) del valor normativo intrínseco de la Carta, esa labor de interpretación se debe conducir según los cauces que ha trazado la doctrina constitucional, especialmente en lo relativo a la protección de los derechos fundamentales; en efecto, sólo en la medida en que la labor hermenéutica del juez se ajuste a los dictados constitucionales, puede afirmarse que respeta el principio de legalidad”. [42] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-1045 de 24 de octubre de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [43] Corte Constitucional, Sentencia T-629 de 2 de octubre de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [44] Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección B, Sección Tercera, sentencia de 2 de mayo de 2019, M.P. Franklin Pérez Camargo, radicación número: 1100133336033201700240-01. [45] Frente al tema, ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de octubre de 2019, C.P Hernando Sánchez Sánchez, radicación número: 11001-03-15-000-2019- 03307-01, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de julio de 2018, C.P Hernando Sánchez Sánchez, radicación número: 11001-03-15-000-2018-01525-00. [46] Frente al tema de la configuración del precedente judicial ver Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2006.

Magistrado ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. [47] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.