ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR AUSENCIA DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / OMISIÓN EN EL AGOTAMIENTO DEL MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL [L]a Sala advierte que la Corte Constitucional ha señalado respecto del carácter subsidiario de la acción de tutela contra providencias judiciales, que no es el medio llamado a reemplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes.
Se debe tener en cuenta que el requisito de subsidiariedad entraña tres supuestos que llevan a la improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, los cuales son: a) cuando el asunto está en trámite; b) cuando no se hayan agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios y c) cuando se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico.
Es decir, el estudio del presupuesto de subsidiariedad recae sobre la actuación adelantada por quien acude al mecanismo de protección constitucional para reclamar la protección constitucional de los derechos fundamentales aparentemente vulnerados en una decisión judicial, en el sentido de determinar si empleó al interior del respectivo proceso, todas las herramientas judiciales que tenía a su disposición para advertir el yerro que pone de presente en la solicitud de amparo.
De acuerdo con ello, en este caso resulta claro que tal como lo admitió el accionante no propuso la excepción de caducidad y, por lo tanto, emplea este mecanismo de protección constitucional para revivir etapas que dejó vencer en el proceso judicial, lo que es abiertamente improcedente. Ahora bien, si bien la caducidad como presupuesto de la acción puede ser abordada oficiosamente por el funcionario judicial, esa circunstancia no es suficiente para que el demandante justifique su omisión en el trámite judicial.
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL En el escrito de impugnación el actor insistió en los argumentos expresados en la solicitud de amparo referente a que el presupuesto de pago de la obligación solo puede acreditarse a partir de la manifestación efectuada por la beneficiaria directa que ponga de presente que recibió el pago, por lo que, a su juicio, las autoridades accionadas dieron un alcance que no tiene al artículo 142 del CPACA, para advertir el cumplimiento de ese requisito con el certificado expedido por el tesorero general de la Policía Nacional.
Sobre este particular, la Sala encuentra que el reproche del actor en este sentido se fundamenta en el desacuerdo con la decisión y que emplea el mecanismo de protección constitucional como una instancia adicional para continuar el debate ya superado en el proceso judicial. En efecto, en los alegatos de conclusión en segunda instancia el actor puso de presente su posición frente a este aspecto probatorio y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, explicó con suficiencia las razones por las cuales para los casos que se resuelven en vigencia del CPACA la certificación expedida por la entidad demandante resultaba suficiente para acreditar el presupuesto del pago de la obligación, como es el caso bajo estudio, teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 24 de mayo de 2013, para lo cual se apoyó en un pronunciamiento de la Sección Tercera, Subsección “B” de esta Corporación (…) Sin embargo, en la solicitud de amparo y en el escrito de impugnación el actor insiste en los argumentos expresados en el proceso ordinario, sin señalar por qué, a su juicio, los fundamentos en los que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad fundamentó la decisión en ese sentido, constituye un error de tal magnitud que hacen imperiosa la intervención del juez constitucional.
Por ejemplo, debió explicarse por qué el criterio de interpretación consolidado en la jurisprudencia del Consejo de Estado resultaría inaplicable en el caso bajo estudio. Con fundamento en lo expuesto, la Sala considera que en ese aspecto la acción de tutela no supera el presupuesto de relevancia constitucional y la improcedencia se extiende a ese reproche.
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL / ACCIÓN DE REPETICIÓN CONTRA MIEMBRO DE LA POLICÍA NACIONAL / CONDENA EN COSTAS EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN – Acreditado / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES la Sala advierte que para invocar la causal específica de procedencia de desconocimiento de precedente judicial, no es un requisito sine qua non que la sentencia que se alegue como desconocida sea de unificación. Distinto es, que cuando se trata de sentencias de esa naturaleza, la vinculatoriedad del precedente se fortalece en la medida que los jueces no pueden apartarse, en principio, de los criterios de unificación que el órgano de cierre establezca, los cuales en materia de la jurisdicción constitucional corresponde a la Corte Constitucional.
Ahora bien, el actor consideró que la decisión de establecer una condena en costas en su contra desconoce la sentencia de tutela de 11 de septiembre de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, que amparó los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad del Ministerio de Relaciones Exteriores, los cuales consideró vulnerados con la condena en costas que se impuso a la cartera ministerial dentro de un proceso de repetición que promovió contra dos funcionarios.
Lo primero que advierte la Sala es que esa sentencia fue expedida el mismo día en que se dictó la providencia objeto de reproche constitucional -11 de septiembre de 2019-, notificada el 10 de octubre de esa anualidad, por lo que resultaba imposible exigirle al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, el análisis de la misma dado que no existía al momento de adoptar la decisión de fondo.
Sobre ese argumento, el actor anticipadamente expresó que la fecha de la expedición no podía ser un argumento que permitiera desvirtuar la vinculatoriedad del fallo de tutela alegado como desconocido, dado que en el mismo se reiteraron reglas ya decantadas en otros pronunciamientos. Sin embargo, el actor no expresó cuáles eran esos criterios que resultarían aplicables al caso bajo estudio.
(…) En ese marco, la Sala no encuentra acreditado que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, hubiese incurrido en desconocimiento del precedente judicial, pues el actor no acreditó que la autoridad judicial accionada desatendió criterios de interpretación establecidos en la jurisprudencia. En esa misma línea, no se observa que el Tribunal Administrativo de Antioquia hubiese desatendido algún alcance interpretativo del artículo 188 del CPACA consolidado en un precedente judicial obligatorio, al condenar en costas al funcionario demandado en un proceso de repetición. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05215-01(AC) Actor: OSCAR HENRY SÁNCHEZ ROZO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA CUARTA DE ORALIDAD Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Tutela contra providencias judiciales.
Medio de control de repetición. Defectos sustantivo, fáctico, procedimental y desconocimiento de precedente judicial, por la omisión en el estudio del presupuesto de la caducidad, la acreditación del requisito de pago de la condena o conciliación a partir de certificados expedidos por la entidad demandante y la condena en costas. Confirma improcedencia por no cumplir presupuesto de subsidiariedad y falta de relevancia constitucional frente a los dos primeros reproches constitucionales.
Niega las demás pretensiones de la solicitud de amparo SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación formulada por el accionante contra la sentencia de 6 de febrero de 2020, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela promovida contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad y el Juzgado Primero Administrativo Oral de Turbo, en lo pertinente al reproche constitucional formulado contra la omisión en el estudio de la caducidad, y negó las demás pretensiones de la solicitud de amparo.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos El 25 de mayo de 2010, la Policía Nacional y Magda Carolina Echeverry Amaya, compañera permanente de la víctima directa, suscribieron conciliación extrajudicial ante la Personería Municipal de Turbo. Acordaron en favor de la señora Echeverry Amaya el reconocimiento y pago de la suma equivalente a 70 SMLMV por concepto de indemnización de los perjuicios derivados de la muerte de un uniformado cuando se encontraba en actos del servicio.
Sobre este punto, aclaró el actor que en el acta de conciliación no se estableció el plazo para cumplir dicho acuerdo. La conciliación fue aprobada por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Turbo, mediante auto de 31 de agosto de 2010, providencia que quedó ejecutoriada el 21 de septiembre de ese mismo año. Mediante Resolución N° 0695 de 20 de junio de 2011, la Dirección Administrativa y Financiera de la Policía Nacional ordenó pagar la suma de $36.050.000 en favor de Magda Carolina Echeverry Amaya, lo que se hizo efectivo mediante consignación bancaria a la cuenta de ahorros de la que era titular su apoderado.
El 24 de mayo de 2014, la Policía Nacional en ejercicio del medio de control de repetición presentó demanda contra Óscar Henry Sánchez Rozo, con ocasión de la condena que debió pagar la institución en razón de la mencionada conciliación extrajudicial. En primera instancia, mediante sentencia de 24 de mayo de 2016, el Juzgado Primero Administrativo Oral de Turbo, declaró a Oscar Henry Sánchez Rozo responsable por la inexcusable omisión y violación de la ley, al no haber informado a sus superiores que tenía personal a su cargo cumpliendo una misión en el municipio de Chigorodó, cuando recibió la llamada de alerta de una posible emboscada al personal del Gaula.
En consecuencia, lo condenó a pagar la suma de $ 36.050.000 a favor de la Policía Nacional y $ 500.000 por concepto de costas procesales. Inconforme con esa decisión, el demandado la apeló. Alegó la configuración de la eximente de responsabilidad de culpa exclusiva de la víctima directa, en tanto a su juicio, el uniformado fallecido se expuso al riesgo por la insubordinación al desplazarse al municipio de Belén de Bajirá cuando la misión estaba programada para el municipio de Chigorodó. Agregó que desconocía los móviles del traslado y las razones por las cuales fue asesinado junto a civiles que pertenecían a grupos al margen de la ley.
Explicó que dado que la misión no estaba programada para la zona en la que se estaba reportando el riesgo de la posible emboscada, no advirtió un riesgo respecto del uniformado. Por lo tanto, no existe nexo causal entre la falta disciplinaria, la muerte del patrullero y la decisión de conciliar una indemnización por parte de la Policía Nacional.
Por medio de fallo proferido el 11 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, confirmó la decisión recurrida y condenó en costas en segunda instancia. Afirmó que el actor no desvirtuó la culpa grave “por la violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho al dejar de informar hechos que deben ser llevados a conocimiento del superior por razón del cargo o servicio”.
Del mismo modo, efectuó un análisis de los elementos que habilitan la condena establecida contra el señor Sánchez Rozo, tales como: i) Existencia de la condena judicial, conciliación, transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero. Al respecto, evidenció que el requisito se encuentra acreditado con el acta de conciliación celebrada el 25 de mayo de 2010, entre la Policía Nacional y Magda Carolina Echeverry Amaya, compañera permanente de la víctima directa. ii) Pago efectivo de la condena, que se acreditó con la certificación expedida por la Tesorería General de la Policía Nacional sobre la consignación bancaria a la cuenta de la que era titular el apoderado de Magda Carolina Echeverry Amaya.
Además, teniendo en cuenta que el actor en los alegatos de conclusión formulados en el trámite de segunda instancia, consideró que no podía tenerse como prueba ese documento para el cumplimiento del requisito, pues no demostraba que la beneficiaria directa hubiese recibido el pago, el Tribunal efectuó un análisis acerca de la manera como se demuestra este presupuesto en vigencia del CPACA.
En ese sentido, señaló que conforme al artículo 142 del CPACA “cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño”.
Agregó que la jurisprudencia del Consejo de Estado[1] ha fijado el alcance de ese precepto en el sentido de que revocó la postura que se traía en vigencia del Código Contencioso Administrativo, CCA, en relación a que no constituía prueba del pago los documentos emitidos por la entidad que así lo indicaran. iii) Que la condena o conciliación se haya producido por causa de la conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario o de un particular que ejerza funciones públicas.
Sobre este presupuesto, adujo que se acreditó la culpa grave, pues Oscar Henry Sánchez Rozo omitió de forma inadmisible sus funciones. Para tal efecto, desarrolló con detalle las diligencias adelantadas y elementos probatorios, del proceso disciplinario que finalizó el 2 de febrero de 2012, con la declaratoria de responsabilidad disciplinaria por los hechos que rodearon la muerte del uniformado que estaba bajo su mando, el 26 de marzo de 2008.
Explicó que conforme al artículo 35 de la Ley 1015 de 2006 son faltas graves, entre otras, “dejar de informar o hacerlo con retardo, los hechos que deben ser llevados a conocimiento del superior por razón del cargo”, lo que en el caso bajo estudio se produjo por la omisión de informar que había enviado dos uniformados al municipio de Chigorodó, lo que impidió que se remitieran refuerzos al lugar o se evitara el atentado en el que murió el uniformado a su cargo.
Por último, advirtió que el actor se dedicó a demostrar la culpa exclusiva de la víctima, pero no a desvirtuar la culpa grave. 2. Fundamentos de la acción El actor acudió al mecanismo de protección constitucional con el objeto de que ampare el derecho fundamental al debido proceso, el cual consideró vulnerado con la sentencia de 11 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, que confirmó el fallo de 24 de mayo de 2016, dictado por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Turbo, por medio de la cual se declaró responsable a Oscar Henry Sánchez Rozo por culpa grave con ocasión de la inexcusable omisión y violación de la ley y, en consecuencia, lo condenó a pagar la suma de $36.050.000 en favor de la Policía Nacional, dentro del trámite del medio de control de repetición. El actor reprochó tres aspectos de la decisión, a saber: • La omisión del estudio del presupuesto de la caducidad, por parte de la autoridad judicial accionada.
En este punto alegó el defecto procedimental. Adujo que en el caso bajo examen no se cumplió el presupuesto de la caducidad, pues se superaron los dos años establecidos en el CPACA como plazo para presentar la demanda de repetición. Explicó que el CPACA establece dos eventos para analizar el presupuesto de la caducidad (i) desde el día siguiente al pago total de la obligación y (ii) al día siguiente del vencimiento del plazo fijado para el pago de la obligación judicial, lo cual en el CCA era de 18 meses y en el CPACA es de 10 meses.
Aseveró que por tratarse de un caso en el que la obligación surge de una conciliación correspondería tener como referente el plazo pactado en el acuerdo, no obstante, ese aspecto no se estableció en el acta de conciliación, por lo tanto, la obligación debía cumplirse al día siguiente de cuando se asumió, esto es, a partir del momento en que fue aprobada por el juez administrativo.
De acuerdo con lo anterior, señaló que la conciliación entre la Policía Nacional y la señora Magda Carolina Echeverry Amaya fue aprobada por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Turbo mediante auto de 31 de agosto de 2010 que cobró ejecutoria el 21 de septiembre de 2010. En ese orden, aseveró que el plazo de dos años para presentar la demanda de repetición venció el 21 de septiembre de 2012, empero, la demanda se radicó “en el mes de mayo de 2013”. • La acreditación del presupuesto de pago efectivo de la condena o conciliación a partir de la certificación expedida por la Tesorería General de la Policía Nacional, sin que se hubiese demostrado que la beneficiaria recibió el pago.
En este punto alegó el defecto sustantivo, el cual se habría configurado por la indebida interpretación del artículo 142 del CPACA. Explicó que el inciso tercero del citado artículo establece que “cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño”.
Lo que permite inferir que el certificado aportado habilitaba la interposición de la demanda, pero no que pueda tomarse como prueba suficiente para acreditar el requisito relativo al pago efectivo de la condena o conciliación. Aseveró que se está relevando al demandante del deber de probar el pago efectivo de la suma pactada en la conciliación a la beneficiaria directa.
Del mismo modo, acusó a la autoridad judicial accionada de incurrir en defecto fáctico, al considerar que existe carencia probatoria en torno al requisito de pago efectivo de la obligación directamente a la beneficiaria. • En relación con la condena en costas, para el actor es una decisión que adolece de defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial.
En relación al defecto sustantivo adujo que existe indebida aplicación del artículo 188 del CPACA, en el sentido que ese precepto establece como excepción para la condena en costas, los casos en los que se ventile un interés público, como es el caso de los procesos de repetición. En ese orden, alegó el desconocimiento del precedente judicial, particularmente de la sentencia de 11 de septiembre de 2019 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda[2], que resolvió la acción de tutela promovida contra la decisión de condenar en costas al Ministerio de Relaciones Exteriores dentro de un proceso de repetición. Para tal efecto, transcribió in extenso apartes del citado fallo de tutela, en que se lee que el juez constitucional consideró que se configuró defecto sustantivo por la indebida interpretación del artículo 188 del CPACA.
Advirtió que en esa sentencia se consolidaron reglas jurisprudenciales ya decantadas en otros pronunciamientos, por lo que resultaría admisible descartar la vinculatoriedad de ese precedente en razón a que fue proferida el mismo día en que se profirió la providencia objeto de reproche constitucional y seguramente la autoridad judicial accionada la desconocía en ese momento. 3.
Pretensiones El accionante formuló las siguientes pretensiones: “A. Se solicita respetuosamente tutelar el derecho fundamental al debido proceso del señor Oscar Henry Sánchez Rozo. B. Se solicita respetuosamente ordenar al Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, emitir nueva sentencia dentro del expediente N° 05 837-33-33-001-2013-00253, donde se apliquen los postulados jurisprudenciales sobre condena en costas en la acción de repetición, así mismo, se verifiquen la operabilidad del fenómeno de caducidad en el caso en concreto”. 4.
Pruebas relevantes Obran en el expediente los siguientes documentos: • Copia de la sentencia de 24 de mayo de 2016, dictada por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Turbo. • Copia de la sentencia de 11 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad. Del mismo modo obra disco compacto con copia del expediente N° 05-0837-33- 33-001-2013-00253-01 correspondiente al medio de control de repetición promovido por la Policía Nacional contra Oscar Henry Sánchez Rozo. 5.
Trámite procesal Mediante auto de 18 de diciembre de 2019, la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar el contenido de esa providencia al demandante, a las autoridades judiciales accionadas y como terceros interesados al director de la Policía Nacional, Departamento de Policía de Urabá. Del mismo modo, solicitó en calidad de préstamo el expediente N° 05-0837-33- 33-001-2013-00253-01 correspondiente al medio de control de repetición promovido por la Policía Nacional contra Oscar Henry Sánchez Rozo. 6.
Oposición 6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad El Magistrado ponente de la decisión objeto de reproche constitucional pidió que se nieguen las pretensiones de la solicitud de amparo al considerar que no se configuró ningún error judicial, en tanto se aplicó la normatividad correspondiente para el caso concreto, bajo los postulados de la razonabilidad jurídica.
En torno a los reproches constitucionales relativos a la condena en costas, explicó que la expresión “procesos que ventilen un interés público” establecida en el artículo 188 del CPACA, hace referencia a las acciones públicas y no a los medios de control como es la acción de repetición. Por lo tanto, no existe impedimento legal para establecer la condena en costas a la parte vencida en un proceso de esa naturaleza.
Para efectos de fundamentar ese argumento, cito in extenso la sentencia de 9 de agosto de 2018, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado[3]. De otra parte, en relación con la forma en que se acreditó el requisito de pago efectivo, esto es, la certificación expedida por la Policía Nacional informó que el reproche constitucional no está llamado a prosperar teniendo en cuenta que el proceso se adelantó en vigencia del CPACA, que dejó atrás la tesis de que no era posible acreditar ese presupuesto a partir de documentos expedidos por la entidad demandante.
Por lo tanto, aseveró que “el certificado de pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago, será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño, sin que se requiera que el recibo de pago, transacción o de consignación y/o paz y salvo deban estar suscritos por el beneficiario”.
Al respecto, transcribió apartes de la sentencia de 24 de enero de 2019, emanada de la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado[4]. Por último, sobre la caducidad del término para interponer la acción explicó que el artículo 164 del CPACA establece que “cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos años contados a partir del día siguiente de la fecha de pago o a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código”.
En aplicación al citado precepto se evidencia que el pago se efectuó el 29 de junio de 2011 y, de acuerdo con ello, la demanda presentada en “el mes de mayo” fue oportuna. 6.2. Respuesta de la Policía Nacional El Secretario General solicitó que se nieguen las pretensiones de la solicitud de amparo, al considerar que no se desconoció el debido proceso del accionante.
Afirmó que se cumplen los presupuestos establecidos en el ordenamiento jurídico para promover la demanda de repetición contra el señor Sánchez Rozo, en tanto: (i) la Policía Nacional suscribió un acuerdo conciliatorio con la señora Magda Carolina Echeverry Amaya para indemnizar los perjuicios derivados de la muerte de Víctor Alfonso Ramírez Osorio (compañero permanente);
(ii) esa reparación se originó en la responsabilidad por culpa grave del actor en los hechos que rodearon la muerte del uniformado; (iii) la entidad pagó la suma pactada el 29 de junio de 2011, a través de la consignación bancaria a la cuenta del apoderado de la beneficiaria. Afirmó que no se acreditó la urgencia y necesidad de la intervención del juez constitucional en un asunto que ya fue resuelto en la jurisdicción ordinaria.
En cuanto a la condena en costas señaló que el actor actúa en forma desleal al “pretender bajo un sofisma distractor aducir que no es posible condenarlo en costas”, pues esa decisión obedece al cumplimiento de un mandato legal que le corresponde cumplir al juez, a menos que se trate de un asunto de interés público. Aseveró que la cuantía de la condena se encuentra ajustada a los parámetros establecidos en el parágrafo del artículo 11 de la Ley 678 de 2001, que establece lo siguiente: “La cuantía de la pretensión de la demanda de repetición se fijará por el valor total y neto de la condena impuesta al Estado más el valor de las costas y agencias en derecho si se hubiere condenado a ellas, del acuerdo conciliatorio logrado o de la suma determinada mediante cualquier otro mecanismo de solución de conflictos, sin tomar en cuenta el valor de los intereses que se llegaran a causar”.
En definitiva, la entidad solicitó al juez de tutela que se nieguen las pretensiones de la acción, en tanto no se configuraron los defectos alegados. 7. Sentencia de tutela impugnada La Sección Quinta del Consejo de Estado[5] en sentencia de 6 de febrero de 2020, declaró improcedente la acción de tutela respecto del reproche constitucional relativo a la omisión del análisis de la caducidad, y negó las demás pretensiones de la solicitud de amparo. 7.1.
Adujo que no se cumplió el presupuesto de la subsidiariedad, toda vez que el actor no agotó las herramientas judiciales que tenía a su disposición para alegar la caducidad, en tanto pudo haberla propuesto como una excepción de fondo. Respecto de los demás reproches constitucionales negó las pretensiones de la solicitud de amparo, en virtud del siguiente análisis: 7.2.
En torno a la forma como se acreditó el cumplimiento del requisito de pago de la obligación, consideró que aun cuando se alegó la configuración de los defectos sustantivo y fáctico, los reproches encuadran en la caracterización de este último, en tanto lo que se controvierte es que se hubiese demostrado a partir de un elemento que no podía ser tenido en cuenta para tal efecto.
En ese orden, consideró que se valoraron los elementos probatorios obrantes en el expediente y en las providencias acusadas se señalaron cuales sirvieron de fundamento para acreditar el pago, explicando con suficiencia las razones por las cuales en vigencia de la Ley 1437 de 2011 no era necesaria la constancia suscrita por los beneficiarios del pago.
Por lo tanto, concluyó que la acción de tutela se origina en el desacuerdo con la decisión, lo que no habilita la intervención del juez constitucional “aceptar lo contrario implicaría una sustitución arbitraria del juez natural”. 7.3. Sobre la condena en costas procesales, consideró que no se desconoció el precedente judicial, dado que la sentencia alegada como desconocida, en la cual se estableció que la acción de repetición tiene un interés público, no corresponde a una sentencia de unificación del Consejo de Estado en la que se establezca una regla o subregla de derecho, sino que se trata de un fallo de tutela. 8.
Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el accionante impugnó la sentencia de 6 de febrero de 2020, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 8.1. En relación con el presupuesto de subsidiariedad, consideró que aunque no alegó la caducidad de la acción en el trámite del proceso, el estudio de ese presupuesto correspondía adelantarse de oficio por parte de las autoridades judiciales accionadas, conforme a lo establecido en el numeral 6, artículo 180 del CPACA que expresa lo siguiente: “6.
Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas.
Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones. Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad”. De acuerdo con ello, concluyó que resulta incorrecto considerar improcedente la acción de tutela por no haber alegado la caducidad, cuando ese presupuesto debe ser estudiado de manera oficiosa por el juez. 8.2.
Frente a la negativa de las pretensiones de la solicitud de amparo, insistió en que se puede acreditar el pago de la obligación con la certificación expedida por la misma entidad, pues “tanto la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado como la ley nacional han manifestado que entre los requisitos a superar para llevar a cabo a feliz término (sic) la acción de repetición, está el haber probado dentro del proceso el pago efectivo de la condena o conciliación judicial”, para lo cual “no basta con documentos emanados por la entidad que demanda sino que también debe estar acreditado que la persona indemnizada recibió el pago a satisfacción, ya sea por medio de un paz y salvo, recibo, transferencia bancaria o cualquier elemento que permita inferir la entrega del dinero”.
Agregó que esta prueba no se encuentra en el expediente y que ello fue advertido en los alegatos de conclusión formulados en segunda instancia. Explicó que conforme el artículo 142 del CPACA el certificado del pagador es prueba suficiente para iniciar el proceso, pero no para acreditar el pago, por lo que la autoridad judicial accionada está aplicando una indebida interpretación del citado precepto.
Adujo que no es posible admitir como prueba del pago la certificación expedida por la entidad demandante, porque ello no permite tener certeza de que la beneficiaria recibió el dinero, por lo que surgirían los siguientes interrogantes: “¿y si el pago se efectuó en una fecha distinta a la certificada?, ¿y si el pago lo recibió una persona diferente a la que se certifica?, ¿y si el pago que se certifica por parte de la tesorería no fue real o fue parcial? Manifestó que no corresponde al demandado probar que lo expuesto en la certificación es veraz, dado que esa es una carga de la parte demandante. 8.3.
Reprochó el hecho de que no se tuviera en cuenta la sentencia de 11 de septiembre de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado[6], alegada como desconocida, bajo el argumento de que no se trata de una sentencia de unificación pues “se está frente a una tesis solida por medio de la cual se efectúa un análisis legal y constitucional de la imposición de costas en el medio de control de repetición de la cual se extrae una regla jurisprudencial aplicable a casos similares”.
Adujo que si bien es cierto esa providencia fue dictada el mismo día en que se profirió la sentencia objeto de reproche constitucional, la misma aplicó una postura jurisprudencial consolidada en pronunciamientos anteriores expedidos por el Consejo de Estado. En ese marco, insistió en que no resulta procedente la condena en costas en un proceso donde se ventile un interés público como es el caso de la acción de repetición, por lo que la decisión en ese sentido desconoció el precedente judicial.
Por último, explicó que el artículo 188 de CPACA establece que “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación. 2.
Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala, en atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación, establecer si la sentencia de 6 de febrero de 2020, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela respecto del cargo relativo a la omisión del estudio del presupuesto de la caducidad y negó las demás pretensiones de la solicitud de amparo, debe confirmarse o, si por el contrario, procede su revocatoria por cuanto las autoridades judiciales accionadas vulneraron el derecho fundamental al debido proceso invocado por el actor al incurrir en los defectos sustantivo, fáctico procedimental y desconocimiento de precedente judicial. 3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 2012, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico;
(ii) Defecto procedimental absoluto; (iii) Defecto fáctico; (iv) Defecto material o sustantivo; (v) Error inducido; (vi) Decisión sin motivación; (vii) Desconocimiento del precedente y (viiii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.
Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y de la Corte Constitucional. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.
Estudio y solución del caso concreto 4.1. El actor acudió al mecanismo de protección constitucional con el objeto de que se ampare el derecho fundamental al debido proceso, el cual consideró vulnerado con la decisión adoptada en el trámite del medio de control de repetición que promovió la Policía Nacional, que concluyó con la declaratoria de la responsabilidad por culpa grave en los hechos que rodearon la muerte de un uniformado a su cargo y lo condenaron a pagar en favor de la Policía Nacional la suma de $ 36.050.000 y por concepto de costas $ 500.000.
En concreto, reprochó tres aspectos de la decisión: (i) la omisión en estudio del presupuesto de caducidad, (ii) que se hubiese acreditado el requisito de pago de la obligación a partir de una certificación expedida por la Policía Nacional y sin existir prueba de que la beneficiaria recibió el dinero y (iii) la condena en costas en un proceso judicial en donde se ventila un interés público. 4.2.
Frente al primer aspecto, esto es la omisión en el estudio del presupuesto de la caducidad, el actor alegó la configuración del defecto procedimental. Adujo que en el caso bajo examen no se cumplió el presupuesto de la caducidad pues se superaron los dos años establecidos en el CPACA para presentar la demanda de repetición. Para tal efecto, consideró que correspondía tenerse como referente la fecha en la que se aprobó la conciliación, toda vez que las partes no fijaron un plazo para tal efecto.
De acuerdo con lo anterior, señaló que la conciliación entre la Policía Nacional y la señora Magda Carolina Echeverry Amaya fue aprobada por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Turbo mediante auto de 31 de agosto de 2010, el cual cobró ejecutoria el 21 de septiembre de 2010, por lo que el plazo de dos (2) años para presentar la demanda venció el 21 de septiembre de 2012, no obstante, el medio de control fue formulado “en el mes de mayo de 2013”.
Al respecto, el a quo adujo que no se cumple el presupuesto de subsidiariedad, pues el actor no agotó los mecanismos que tenía a su disposición para alegar la caducidad de la acción en el proceso. Sobre ese punto, en el escrito de impugnación el actor admitió que este aspecto no fue alegado en el trámite del proceso judicial, sin embargo, consideró que ello no inhabilita el mecanismo de protección constitucional dado que ese análisis correspondía realizarlo de oficio a las autoridades judiciales accionadas.
En esa materia, la Sala advierte que la Corte Constitucional ha señalado respecto del carácter subsidiario de la acción de tutela contra providencias judiciales, que no es el medio llamado a reemplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes[7].
Se debe tener en cuenta que el requisito de subsidiariedad entraña tres supuestos que llevan a la improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, los cuales son: a) cuando el asunto está en trámite; b) cuando no se hayan agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios y c) cuando se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico.
Es decir, el estudio del presupuesto de subsidiariedad recae sobre la actuación adelantada por quien acude al mecanismo de protección constitucional para reclamar la protección constitucional de los derechos fundamentales aparentemente vulnerados en una decisión judicial, en el sentido de determinar si empleó al interior del respectivo proceso, todas las herramientas judiciales que tenía a su disposición para advertir el yerro que pone de presente en la solicitud de amparo.
De acuerdo con ello, en este caso resulta claro que tal como lo admitió el accionante no propuso la excepción de caducidad y, por lo tanto, emplea este mecanismo de protección constitucional para revivir etapas que dejó vencer en el proceso judicial, lo que es abiertamente improcedente. Ahora bien, si bien la caducidad como presupuesto de la acción puede ser abordada oficiosamente por el funcionario judicial, esa circunstancia no es suficiente para que el demandante justifique su omisión en el trámite judicial. 4.3.
En torno al segundo aspecto objeto de reproche, esto es la forma en que se acreditó el presupuesto de pago de la obligación, el actor alegó la configuración de los defectos sustantivo y fáctico. Aseguró que se habrían configurado por la indebida interpretación del artículo 142 del CPACA, pues las autoridades judiciales accionadas encontraron acreditado el requisito de pago efectivo de la condena o conciliación a partir de la certificación expedida por la Tesorería General de la Policía Nacional, sin que se hubiese demostrado que la beneficiaria recibió el pago.
Explicó que el inciso tercero del citado artículo establece que “cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño”.
Lo que permite inferir que el certificado aportado habilitaba la interposición de la demanda, pero no que pueda tomarse como prueba suficiente para acreditar el requisito relativo al pago efectivo de la condena o conciliación. Al respecto, el juez de tutela de primera instancia negó las pretensiones de la solicitud de amparo en esta materia.
Consideró que se valoraron los elementos probatorios obrantes en el expediente y en las providencias acusadas se señalar cuáles sirvieron de fundamento para acreditar el pago, explicando con suficiencia las razones por las cuales en vigencia de la Ley 1437 de 2011 no era necesaria la constancia suscrita por los beneficiarios del pago. Ahora bien, aun cuando el a quo adoptó una decisión de fondo sobre ese aspecto, la Sala advierte que los argumentos expresados se relacionan más a la improcedencia por la falta de relevancia constitucional que a la consideración de que se trató de una decisión razonable.
Ello, porque para negar las pretensiones de la solicitud de amparo advirtió que el actor se encuentra en desacuerdo con la decisión, no obstante, “esta divergencia de criterios no es razón para que el juez constitucional intervenga; aceptar lo contrario implicaría una sustitución arbitraria del juez natural”. En el escrito de impugnación el actor insistió en los argumentos expresados en la solicitud de amparo referente a que el presupuesto de pago de la obligación solo puede acreditarse a partir de la manifestación efectuada por la beneficiaria directa que ponga de presente que recibió el pago, por lo que, a su juicio, las autoridades accionadas dieron un alcance que no tiene al artículo 142 del CPACA, para advertir el cumplimiento de ese requisito con el certificado expedido por el tesorero general de la Policía Nacional.
Sobre este particular, la Sala encuentra que el reproche del actor en este sentido se fundamenta en el desacuerdo con la decisión y que emplea el mecanismo de protección constitucional como una instancia adicional para continuar el debate ya superado en el proceso judicial. En efecto, en los alegatos de conclusión en segunda instancia el actor puso de presente su posición frente a este aspecto probatorio y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, explicó con suficiencia las razones por las cuales para los casos que se resuelven en vigencia del CPACA la certificación expedida por la entidad demandante resultaba suficiente para acreditar el presupuesto del pago de la obligación, como es el caso bajo estudio, teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 24 de mayo de 2013, para lo cual se apoyó en un pronunciamiento de la Sección Tercera, Subsección “B” de esta Corporación[8], del cual transcribió el siguiente aparte: “No constituyen prueba del pago de una condena los documentos emitidos por la entidad que así lo indiquen, pues se requiere, además, la evidencia de que el beneficiario lo recibió a satisfacción, razón por la cual, en el sub examine no es posible establecer con certeza que la señora Vianey Baena Piedrahita y otros hayan recibido efectivamente la suma de dinero a la cual la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional se obligó a pagar en cumplimiento del acuerdo judicial que se aprobó mediante auto del 18 de septiembre de 1997.
Lo anterior, en ningún caso se debe entender como una presunción de mala fe en contra de la Administración, tal y como lo expuso el recurrente, ya que se trata de establecer si la entidad pagó las condenas en su contra, de conformidad con las disposiciones establecidas en el Código Civil, según las cuales el pago como un modo de extinguir las obligaciones solo será efectivo cuando efectivamente se haya pagado la prestación que se debía[9].
La señalada postura debe entenderse respecto de las demandas de repetición que se interpusieron en vigencia del Código Contencioso Administrativo, como sucede en este caso, razón por la cual no resulta procedente aplicar en esta oportunidad las disposiciones normativas de la Ley 1437 de 2011[10] -las cuales regulan el medio de control de repetición interpuesto en su vigencia-”.
Sin embargo, en la solicitud de amparo y en el escrito de impugnación el actor insiste en los argumentos expresados en el proceso ordinario, sin señalar por qué, a su juicio, los fundamentos en los que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad fundamentó la decisión en ese sentido, constituye un error de tal magnitud que hacen imperiosa la intervención del juez constitucional.
Por ejemplo, debió explicarse por qué el criterio de interpretación consolidado en la jurisprudencia del Consejo de Estado resultaría inaplicable en el caso bajo estudio. Con fundamento en lo expuesto, la Sala considera que en ese aspecto la acción de tutela no supera el presupuesto de relevancia constitucional y la improcedencia se extiende a ese reproche. 4.4.
En torno a la acusación formulada frente a la condena en costas, el actor alegó el defecto sustantivo por indebida interpretación del artículo 188 del CPACA y desconocimiento del precedente judicial que ha fijado el alcance de ese precepto. 4.4.1. La Sala observa que el actor alegó la configuración del defecto sustantivo y desconocimiento de precedente judicial en la decisión de establecer una condena en costas que, a su juicio, resultaba improcedente en un proceso de repetición porque en el mismo se ventila un interés de público.
Explicó que el artículo 188 del CPACA establece que “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución re regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”, excepción dentro de la cual, en su sentir, se encuentran los procesos de repetición, de acuerdo con lo establecido en la sentencia de 11 de septiembre de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”[11] que amparó los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad del Ministerio de Relaciones Exteriores, los cuales consideró vulnerados con la condena en costas que se impuso a la cartera ministerial dentro de un proceso de repetición que promovió contra dos funcionarios y en el que no prosperaron las pretensiones de la demanda.
Es decir, para el accionante la condena en costas resulta improcedente en todos los procesos de repetición porque en los mismos se ventila un interés público. 4.4.2. Sobre este reproche constitucional el a quo aseveró que no se configuró el alegado desconocimiento de precedente judicial porque la decisión que se considera desatendida no es una sentencia de unificación del Consejo de Estado, sino una providencia emitida en un proceso de tutela.
En el escrito de impugnación el actor reprochó la decisión adoptada en primera instancia, para lo cual insistió en la configuración del desconocimiento del precedente judicial. Afirmó que “no se trata de sentencia esporádica o pasajera emitida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, se está frente a una tesis sólida por medio de la cual se efectúa un análisis legal y constitucional de la imposición de costas en el medio de control de repetición de la cual se extrae una regla jurisprudencial aplicable a casos similares”.
En ese marco, reiteró que se configuró el defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente judicial. 4.4.3. Sobre este particular, resulta importante señalar que cuando se hace referencia al precedente judicial se alude a la forma en que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y que sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes.
Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. La Corte Constitucional ha dicho que la aplicación del precedente judicial implica que[12]: «un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación».
Ahora bien, el precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. En cuanto al precedente vertical, la Corte Constitucional ha dicho que el respeto por las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía -y, en especial, de los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones- no constituye una facultad discrecional del funcionario judicial, sino que es un deber de ineludible cumplimiento.
Es decir, para garantizar un mínimo de seguridad jurídica y el derecho a la igualdad, los funcionarios judiciales se encuentran vinculados a la regla jurisprudencial que haya fijado el órgano de cierre de cada jurisdicción. En torno al precedente horizontal, en la Sentencia SU-314 de 2019[13], la Corte Constitucional sostuvo que “El precedente horizontal tiene fuerza vinculante, atendiendo no solo a los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima, sino al derecho a la igualdad que rige en nuestra Constitución.” En resumidas cuentas, para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas[14]: 1.
El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció[15]. 2. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar. Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. 3. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. 4.
Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial. Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez expone las razones para apartarse. 5.
El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi). La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto[16]. 6. Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad, la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la garantía de la confianza legítima. 4.4.4.
De acuerdo con lo anterior, en contraste a lo considerado por el a quo, la Sala advierte que para invocar la causal específica de procedencia de desconocimiento de precedente judicial, no es un requisito sine qua non que la sentencia que se alegue como desconocida sea de unificación. Distinto es, que cuando se trata de sentencias de esa naturaleza, la vinculatoriedad del precedente se fortalece en la medida que los jueces no pueden apartarse, en principio, de los criterios de unificación que el órgano de cierre establezca, los cuales en materia de la jurisdicción constitucional corresponde a la Corte Constitucional.
Ahora bien, el actor consideró que la decisión de establecer una condena en costas en su contra desconoce la sentencia de tutela de 11 de septiembre de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”[17], que amparó los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad del Ministerio de Relaciones Exteriores, los cuales consideró vulnerados con la condena en costas que se impuso a la cartera ministerial dentro de un proceso de repetición que promovió contra dos funcionarios.
Lo primero que advierte la Sala es que esa sentencia fue expedida el mismo día en que se dictó la providencia objeto de reproche constitucional -11 de septiembre de 2019-, notificada el 10 de octubre de esa anualidad, por lo que resultaba imposible exigirle al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, el análisis de la misma dado que no existía al momento de adoptar la decisión de fondo.
Sobre ese argumento, el actor anticipadamente expresó que la fecha de la expedición no podía ser un argumento que permitiera desvirtuar la vinculatoriedad del fallo de tutela alegado como desconocido, dado que en el mismo se reiteraron reglas ya decantadas en otros pronunciamientos. Sin embargo, el actor no expresó cuáles eran esos criterios que resultarían aplicables al caso bajo estudio.
En concreto señaló lo siguiente: “Cabe precisar que, si bien es cierto la sentencia citada con antelación es fechada del mismo día en que se profirió el fallo de segunda instancia tutelado, esto es el 11 de septiembre del año 2019, y seguramente el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia no conocía de esta providencia, no puede perderse de vista que se trata de una sentencia que ratifica una línea jurisprudencial consolidada en el tiempo, por lo que nos topamos con una posición de años de construcción que no ha sido modificada, por lo cual no puede alegarse que el presente aún no había sido modificado”.
La Sala observa que en el escrito de tutela el actor transcribió apartes de la sentencia de 11 de septiembre de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B, en donde se hizo referencia a la sentencia C-832 de 2001 proferida por la Corte Constitucional. Sin embargo, de esa cita no se logra identificar los parámetros de interpretación que, a juicio del actor, habría desconocido la autoridad judicial accionada al imponer la condena en costas en su contra.
En efecto, en la sentencia de 11 de septiembre de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, se refirió la sentencia C-832 de 2001 para referirse a la finalidad de la acción de repetición en los siguientes términos: “En este punto, se recuerda lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia C-832 de 2001[18], acerca de la finalidad de la acción de repetición: […] Por último, es importante resaltar que la acción de repetición tiene una finalidad de interés público como es la protección del patrimonio público el cual es necesario proteger integralmente para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho, como lo señala el artículo 2 de la Constitución Política”.
Además, debe señalarse que la sentencia C-832 de 2001 no abordó el estudio en control abstracto del artículo 188 del CPACA que regula la condena en costas. En ese marco, la Sala no encuentra acreditado que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, hubiese incurrido en desconocimiento del precedente judicial, pues el actor no acreditó que la autoridad judicial accionada desatendió criterios de interpretación establecidos en la jurisprudencia. En esa misma línea, no se observa que el Tribunal Administrativo de Antioquia hubiese desatendido algún alcance interpretativo del artículo 188 del CPACA consolidado en un precedente judicial obligatorio, al condenar en costas al funcionario demandado en un proceso de repetición. Por lo tanto, la Sala confirmará la sentencia de 6 de febrero de 2020 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, pero por las razones expuestas.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 6 de febrero de 2020, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones expuestas. Segundo.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en las páginas web del Consejo de Estado y de la Rama Judicial. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección MILTON CHAVES GARCÍA Consejero JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero ----------------------- [1] Sentencia de 24 de enero de 2019, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Expediente 2000-00377-01. [2] M.P. Sandra Liseth Ibarra Vélez.
Expediente 2019-03357-00. [3] M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Expediente 2013-00079-01. [4] M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Expediente 2000-00377-01. [5] La Magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez aclaró voto en lo pertinente al análisis efectuado, en torno al requisito de relevancia constitucional. En ese sentido manifestó “De la revisión de las anteriores providencias de la Sección, se consideró que al cuestionar la tutela una decisión judicial de un juez de la república, que presuntamente, afectó un derecho fundamental, por este simple hecho, las acciones poseen relevancia constitucional, por lo que insisto que su análisis cuando se promueve la acción de amparo contra una providencia judicial, se torna innecesario”. [6] M.P. Sandra Liseth Ibarra Vélez.
Expediente 2019-03357-00. [7] Sentencias SU-424 de 2012 y T-396 de 2014. [8] M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Expediente 2000-00377-01. [9] Artículo 1626. Definición de pago. “El pago efectivo es la prestación de lo que se debe”. [10] Establece el artículo 142: “(…) Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño”. [11] M.P. Sandra Liseth Ibarra Vélez.
Expediente 2019-03357-00. [12] Sentencia T-158 de 2006. [13] M.P. (E) Iván Humberto Escrucería Mayolo. Reiterada en sentencia T-441 de 2018 M.P. Diana Fajardo Rivera. [14] Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011. [15] Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: “la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.
Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.
También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica”. [16] Para la Corte Constitucional, la ratio decidendi es “la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica. Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva”.
Ver, por ejemplo, la sentencia T-443 de 2010. [17] M.P. Sandra Liseth Ibarra Vélez. Expediente 2019-03357-00. [18] MP. Rodrigo Escobar Gil. Decide acerca de la demanda de inconstitucionalidad parcial interpuesta contra el numeral 9° del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.