11001-03-15-000-2019-04854-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA / MORA JUDICIAL JUSTIFICADA POR CARGA LABORAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMNETALES La Sala considera que a pesar de que han transcurrido más de tres años desde que el proceso señalado supra ingresó al despacho del magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia para proferir sentencia, sin que a la fecha se haya realizado la citada actuación; esta situación no conlleva la vulneración de los derechos fundamentales invocados supra por el actor, toda vez que: i) la dilación está justificada por la carga laboral del Tribunal Administrativo de Antioquia que le ha impedido decidir las controversias jurídicas asignadas en los plazos establecidos en la ley y ii) lo anterior conllevó a que el Consejo Superior de la Judicatura creara para el Tribunal Administrativo de Antioquia cargos transitorios, precisamente para descongestionar los procesos judiciales a su cargo.

En ese orden de ideas es evidente que la autoridad judicial accionada no ha sido negligente en el trámite del proceso objeto de estudio y que el retardo que el actor reprocha con la presente acción de tutela se enmarca en uno de los supuestos en los que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado han considerado justificada la mora judicial; es decir, cuando se configura la existencia de una congestión judicial por causa del exceso de carga.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04854-00(AC) Actor: JOAQUÍN GUILLERMO HOLGUÍN ÚSUGA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Tema: Acción de tutela por mora judicial/procedencia Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso y ii) acceso a la administración de justicia Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Joaquín Guillermo Holguín Úsuga contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, porque, a su juicio, incurrió en mora judicial, en la medida que han transcurrido más de tres años sin que haya proferido la sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001 23 33 000 2014 01731 00, vulnerando los derechos fundamentales señalados supra.

La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. El actor, actuando en nombre propio, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, porque, a su juicio, incurrió en mora judicial, en la medida que han transcurrido más de tres años sin que haya proferido la sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001 23 33 000 2014 01731 00, vulnerando los derechos fundamentales señalados supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la solicitud de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Expresó que presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, y que desde el 21 de octubre de 2016 el proceso ingresó al Despacho para proferir sentencia, transcurriendo más de tres años, sin pronunciamiento alguno. 4.

Manifestó que presentó una queja ante la Procuraduría General de la Nación el 13 de junio de 2018, en la cual puso en conocimiento el hecho supra. La solicitud de tutela Pretensiones 5. El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…] Con base en el artículo 86 de la Constitución Nacional, le pido a su digno despacho que conforme el artículo 87 de la misma norma, dictar la sentencia que a derecho corresponda […]”. 6.

Señaló que el proceso ingresó al Despacho para proferir sentencia desde el 21 de octubre de 2016 y que a la fecha de presentación de la acción de tutela el Tribunal Administrativo de Antioquia no ha proferido decisión de fondo. Actuación 7. El Despacho sustanciador, mediante auto de 25 de noviembre de 2019: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia; iii) vinculó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de dos (2) días para que rindieran informe sobre el particular. 8.

Mediante el auto de 15 de enero de 2020, requirió al Tribunal Administrativo de Antioquia para que: i) remitiera en medio digital o en préstamo, el expediente que contiene el proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de la acción de tutela bajo estudio; ii) el listado con los procesos que se encuentran en turno para proferir sentencia; iii) presentara un informe sobre lo planteado por el actor en el escrito de acción de tutela.

Informe de la parte demandada y de la parte vinculada 9. La UGPP señaló que no es la entidad que presuntamente vulnera los derechos fundamentales del actor, por lo que solicitó su desvinculación de la acción de tutela de la referencia por configurarse la falta de legitimación en la causa por pasiva[1] 10. El Tribunal Administrativo de Antioquia informó que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número único de radicación 05001233300020140173100 ingresó al Despacho para proferir la sentencia el 21 de octubre de 2016. 11.

Asimismo, adujo que: i) debido a la congestión judicial se encontraba proyectando los procesos para sentencia que ingresaron en junio de 2016; ii) antes del turno del proceso señalado en el numeral anterior tiene 11 procesos para decisión y iii) está desarrollando las gestiones pertinentes para que la sentencia en el proceso objeto de la acción de tutela se profiera en el menor tiempo posible.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 12. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991[2], por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017[3], por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; el Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 2018[4] y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019[5].

Generalidades de la acción de tutela 13. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Cuestión previa 14. La Sala advierte que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar el presupuesto sobre la legitimación en la causa por pasiva, para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 15.

Así pues, debe aludirse a que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[6], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.

(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.

Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[7]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.

La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. 16. La Sala advierte que la UGPP solicitó que se le desvinculara del presente trámite de tutela, por haberse configurado la falta de legitimación en la causa por pasiva. 17.

Al respecto, es preciso indicar que el actor presentó la solicitud de tutela de la referencia contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, teniendo en cuenta que han transcurrido más de tres años sin que la autoridad judicial haya proferido la sentencia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001 23 33 000 2014 01731 00, en el cual la UGPP fungía como parte demandada; es decir, que le asiste interés en la decisión de tutela que se profiera respecto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el cual era parte. 18.

En tal virtud, la Sala declarará no probada la falta de legitimación en la causa por pasiva alegada. Problema jurídico 19. En el caso sub examine, corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró los derechos fundamentales del actor al debido proceso y al acceso a la administración de justicia por mora judicial al no haber proferido la sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001 23 33 000 2014 01731 00; no obstante, haber transcurrido un término superior de 3 años desde la fecha en que el proceso ingresó al despacho para dicha actuación. 20.

Para resolver el problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) el derecho a la administración de justicia y el debido proceso frente a la mora judicial; ii) análisis del caso concreto y iii) las conclusiones de la Sala. El derecho de acceso a la administración de justicia y el debido proceso frente a la mora judicial 21.

La jurisprudencia constitucional al referirse a la afectación del derecho al acceso a la administración de justicia, por mora en el trámite de los procesos judiciales, ha señalado que “[…] quien presenta una demanda, interpone un recurso, formula una impugnación o adelanta cualquier otra actuación dentro de los términos legales, estando habilitado por ley para hacerlo, tiene derecho a que se le resuelva del mismo modo, dentro de los términos legales dispuestos para ello […]”[8]. 22.

No obstante lo anterior, como lo sostuvo esta Sala en la providencia de 14 de abril de 2016[9], reiterada mediante la sentencia de 18 de mayo de 2017[10], “[…] el no cumplimiento de los términos por parte del operador judicial, no implica automáticamente la vulneración de los derechos fundamentales, pues, pese a que es obligación de la autoridad acatar los tiempos establecidos por la normativa aplicable, también lo es que debe dar prevalencia al derecho sustancial sobre el formal y no sacrificar irrazonablemente la justicia como valor superior y principio constitucional […]”. 23.

En la providencias citadas supra, se reiteró la postura de la Corte Constitucional en las que se ha establecido que cuando se alega la vulneración de derechos fundamentales por mora judicial, es indispensable analizar las causas que dieron origen a esta[11], con el fin de determinar si dicha mora obedece a temas como la complejidad del asunto en estudio, la naturaleza de los hechos investigados o la interposición de recursos y solicitudes, entre otros.

Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia T-230 de 2013[12], afirmó: “[…] La jurisprudencia también ha señalado que, atendiendo la realidad del país, en la gran mayoría de casos el incumplimiento de los términos procesales no es imputable al actuar de los funcionarios judiciales. Así, por ejemplo, existen procesos en los cuales su complejidad requiere de un mayor tiempo del establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o para analizar la normatividad existente.

Por ello, la Jurisprudencia ha destacado que cuando la tardanza no es imputable al actuar del Juez o cuando existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En este sentido, en la Sentencia T- 803 de 2012, luego de hacer un extenso recuento jurisprudencial sobre la materia, esta Corporación concluyó que el incumplimiento de los términos se encuentra justificado (i) cuando es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial;

(ii) cuando se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la Administración de Justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial; o (iii) cuando se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la Ley. […]”. (Resaltado de la Sala). 24.

Asimismo, la Corte Constitucional ha considerado que la mora judicial es un fenómeno contrario a los derechos fundamentales y al debido proceso, y se evidencia cuando: “[…] (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial; (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial […]”[13]. 25.

En suma, cuando en la acción de tutela se alega la vulneración de derechos fundamentales por mora judicial, esta prospera, excepcionalmente, solo cuando se demuestra que: i) se está ante un caso de dilación injustificada; ii) cuando se acredita que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones; iii) por el contrario, cuando la mora está justificada en la complejidad del asunto, en problemas estructurales de la administración de justicia o cuando las circunstancias imprevisibles no permiten que el caso se resuelva dentro del término legal, no hay lugar a acceder a las pretensiones de la acción de tutela.

Análisis del caso concreto 26. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales desarrollados en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 27. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en la acción de tutela presentada por la parte actora.

Acervo y análisis 28. En el expediente se encuentran, entre otros, los siguientes documentos: 28.1. Copia de la respuesta de la Procuraduría General de la Nación, mediante la cual le comunicaron al señor Joaquín Guillermo Holguín Úsuga que su solicitud fue radicada con el número E-2018-270171 de 13 de junio de 2018[14]. 28.2. Informe rendido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, aportado en un CD, del cual se extrae que: i) el proceso ingresó al Despacho para proferir la sentencia el 21 de octubre de 2016 y ii) debido a la congestión judicial se encontraba proyectando los procesos para sentencia que ingresaron en junio de 2016; iii) antes del turno del proceso señalado en el numeral anterior tiene 11 procesos para decisión; iv) está desarrollando las gestiones pertinentes para que la sentencia en el proceso objeto de la acción de tutela se profiera en el menor tiempo posible. 28.3.

El Acuerdo PCSJA19-11321 de 26 de junio de 2019 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, mediante el cual se crearon en cada uno de los despachos del Tribunal Administrativo de Antioquia cargos transitorios de escribiente y sustanciador. 29. Asimismo, verificado el Sistema Judicial Colombiano[15], se observa que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001 23 33 000 2014 01731 00 ingresó al Despacho del magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia para proferir sentencia, el 21 de octubre de 2016, y que a la fecha no se ha llevado a cabo dicha actuación. Solución del caso en concreto 30.

La Sala considera que a pesar de que han transcurrido más de tres años desde que el proceso señalado supra ingresó al despacho del magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia para proferir sentencia, sin que a la fecha se haya realizado la citada actuación; esta situación no conlleva la vulneración de los derechos fundamentales invocados supra por el actor, toda vez que: i) la dilación está justificada por la carga laboral del Tribunal Administrativo de Antioquia que le ha impedido decidir las controversias jurídicas asignadas en los plazos establecidos en la ley y ii) lo anterior conllevó a que el Consejo Superior de la Judicatura creara para el Tribunal Administrativo de Antioquia cargos transitorios, precisamente para descongestionar los procesos judiciales a su cargo. 31.

Conclusiones de la Sala 32. En suma, la Sala procederá a: i) declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la UGPP y ii) denegar el amparo solicitado por el actor en la presente acción de tutela, en razón a que no se advierte que la tardanza del Tribunal Administrativo de Antioquia para definir la controversia jurídica planteada, fuese desproporcionada, irracional o injustificable, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DENEGAR el amparo presentado por el señor Joaquín Guillermo Holguín Úsuga, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Si no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidenta Consejera de Estado OSWALDO GIRALDO GARZÓN Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado ----------------------- [1] Cfr. Folios 24 a 27 [2] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' [3] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. [4] “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado”. [5] “Reglamento Interno del Consejo de Estado”. [6] Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. [7] “Esta posición, fue reiterada, entre otras, por la sentencias: T-213 de 2.001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-562 de 2.002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T- 959 de 2.002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett”. [8] Ver, entre otras, Corte Constitucional, sentencia T-1154 de 18 de noviembre de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de abril de 2016, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 11001031500020150216000. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 8 de mayo de 2017, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 11001 03 15 000 2016-03244-01 [11] Al respecto, también la Sala, en la sentencia de 7 de febrero de 2008 Expediente núm. 2007-01377-00, C.P.: doctor Marco Antonio Velilla Moreno), sostuvo que: “no toda dilación en la decisión equivale a mora o a negligencia, dadas las condiciones estructurales, que producen congestión y lentitud en los despachos judiciales y que no se puede a través de la acción de tutela ordenar a los jueces el impulso procesal o pronunciamiento de fondo en los asuntos sometidos a su conocimiento, “por cuanto se perdería la finalidad para la cual fue creada la tutela y, se desnaturalizaría su función, eminentemente protectora de derechos fundamentales, si se permitiera que fuera utilizada como un mecanismo para alterar el turno de un proceso judicial, so pretexto de resolver, con efectos inter partes, los problemas estructurales de congestión que aquejan a la Rama Judicial pues, es sabido que sus efectos son erga omnes ya que, a todos, por igual, afecta el notable incremento del tiempo que demanda la decisión, con carácter definitivo, de los asuntos y controversias que se someten a su consideración ” (Sentencia T-256 de 17 de marzo de 2004). [12] Corte Constitucional, sentencia T-230 de 18 de abril de 2013, M.P. Luís Guillermo Guerrero Pérez [13] Corte Constitucional, sentencia T-186 de 28 de marzo de 2017, M.P. María Victoria Calle Correa [14] Cfr. Folio 4 [15]https://procesos.ramajudicial.gov.co/procesoscs/ConsultaJusticias21.aspx ?EntryId=d4g9fQalj1K8Ohxbvdc0KWa1GpU%3d [16] Para el caso del Tribunal Administrativo de Antioquia, se crearon cargos de descongestión de escribiente y sustanciador, mediante Acuerdo PCSJA19-11321 de 26 de junio de 2019 del Consejo Superior de la Judicatura.