66001-23-33-000-2016-00056-01 — Consejo de Estado

66001-23-33-000-2016-00056-01Consejo de Estado · SECCION CUARTASentencia2021-03-11

Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez

Actor: Constructora Las Galias S. A.·Demandado: Municipio De Pereira

De qué trata

Síntesis: A ese respecto, en el primer cargo de anulación, que es reproducido en el escrito de apelación, la demandante considera que la Administración carecía de competencia temporal para determinar la participación en plusvalía, debido a que la acción urbanística se causó el 30 de septiembre de 2008, con la entrada en vigencia del Decreto 729 de 2008, que fijó ese cambio del uso del suelo configurativo de un mayor aprovechamiento y, para cuando se determinó oficialmente el tributo, esto es, el 09 de junio de 2015, mediante la Resolución nro. 2495, había transcurrido más de los cinco años que prevé el artículo 91 del CPACA, disposición que regula la pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos. Dicho aspecto fue analizado por el a quo, entendiendo que lo que alegaba la parte actora era la pérdida de ejecutoriedad, propiamente dicha, del acto que fijó la participación en plusvalía. 2.1- Con el propósito de resolver el problema jurídico planteado, la Sala reiterará el criterio establecido en la sentencia del 25 de febrero de 2021 (exp. 24281, C.P. Julio Roberto Piza) por tener tratarse de un proceso con similitud fáctica y del concepto de violación planteado en las respectivas demandas. Así, se detalla que el argumento de la demandante recaba acerca de la falta de competencia del ente municipal para el momento en que se expidió la Resolución nro. 2498 de 2015 y, aunque invoca el artículo 91 del CPACA, la alusión a esa disposición proviene de que, para la actora, esa es la norma que sustenta la falta de competencia de la Administración para expedir los actos administrativos pasados cinco años. De allí que el tribunal debió dirimir ese asunto e incluso, debió precisar si la norma invocada atiende al aludido vicio de nulidad y no haber limitado su estudio a la literalidad del artículo 91 para desestimar el cargo. (…) En suma, la pretendida causal de anulación por falta de competencia no es procedente en el asunto controvertido, y no puede efectuarse frente al acto que establece el monto de la participación (determinado en un valor de metro cuadrado con el que participa el municipio), por no ser este el acto de liquidación definitiva e individual que permitiría controlar ese aspecto de la formación del acto administrativo en cuanto a la obligación particular de la actora y porque, en la medida en que no se demandó la liquidación definitiva sino la resolución que fija de manera general la participación del municipio en el plusvalor, la Sala ha entendido que por lo menos para dicho procedimiento específico, se trata de términos perentorios y no preclusivos de la Administración. En ese orden del análisis, no prosperan los cargos relacionados con la falta de competencia ni con la violación del debido proceso por la pretermisión de los términos de los artículos 80 y 81 de la Ley 388 de 1997, conforme a lo indicado.PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE DETERMINACIÓN DEL EFECTO PLUSVALÍA - Noción / ACTO ADMINISTRATIVO QUE ADOPTA LA ACCIÓN URBANÍSTICA - Es diferente al acto que determina la plusvalíaSegún interpretación de la parte actora, la llamada pérdida de fuerza ejecutoria —hoy denominada pérdida de ejecutoriedad— era la consecuencia que debía asumir la Administración, debido a su falta de diligencia para expedir el acto de determinación de la participación en plusvalía, pues desde el Decreto 729 de 2008 se causó el hecho generador constitutivo de la incorporación de un suelo rural a uno de expansión urbana y solo en el año 2015 fue que el municipio expidió el acto que determinó el efecto plusvalía y la participación que percibiría dicho ente territorial. Como se explicó, la falta de competencia a que alude la actora no encuentra su sustento en el artículo 66 del CCA —hoy art. 91 del CPACA—, habida cuenta que no se puede predicar la pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo que ni siquiera ha nacido a la vida jurídica, pues, de hecho, la actora reconoce que el Decreto 729 de 2008 no es el acto que determina o liquida la obligación relacionada con la participación en plusvalía, sino que, este acto es el que adoptó la acción urbanística; es decir, el que configura el hecho generador.TÉRMINO PARA LA FIJACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN EN EL EFECTO PLUSVALÍA POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL - Plazos / TÉRMINO PARA LA FIJACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN EN EL EFECTO PLUSVALÍA POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL - Perentorio mas no preclusivo. Reiteración de jurisprudencia / APLICACIÓN DEL ESTATUTO TRIBUTARIO NACIONAL POR PARTE DE LOS ENTES TERRITORIALES - Fundamento legal / PARTICIPACIÓN EN EL EFECTO PLUSVALÍA EN EL MUNICIPIO DE PEREIRA - Procedimiento / PARTICIPACIÓN EN EL EFECTO PLUSVALÍA EN EL MUNICIPIO DE PEREIRA - Notificación del acto administrativoLas citadas disposiciones de la Ley 388 de 1997 prevén unos plazos con que la autoridad municipal cuenta para fijar la plusvalía a través de los procedimientos que dicha ley fijó. Concretamente, los términos para que la autoridad municipal lleve a cabo el procedimiento de determinación de la participación corresponden a: (i) 5 días hábiles para solicitar al IGAC o al perito avaluador la estimación del mayor valor por metro cuadrado en cada zona o subzona afectada con la acción urbanística generadora de participación en plusvalía; (ii) 60 días hábiles para que el avaluador (IGAC o perito) ejecute lo solicitado; (iii) una vez se cuenta con la estimación del mayor valor, la autoridad municipal tiene 45 días para liquidar el efecto plusvalía y aplicar la tarifa adoptada por el concejo municipal o distrital, que, en todo caso, no puede ser inferior al 30 % ni superior al 50 % (art. 79 ídem.), y (iv) a partir del acto de liquidación, corresponde a la Administración, dentro de los 30 días siguientes, liquidar a cada predio individualmente considerado, la participación en plusvalía y proceder a su notificación. 2.2.2- Empero, esta corporación ha formado el criterio según el cual, el plazo previsto en la ley 388 de 1997 es «(…) “perentorio, más no preclusivo, en la medida en que la ley no previó la pérdida de competencia derivada de su incumplimiento” (…)» (entre otras, sentencia del 12 de febrero de 2020, exp. 21682, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto). Por ello, desde el punto de vista del precedente mencionado, la Ley 388 de 1997 no incorporó un límite temporal para determinar la obligación tributaria, lo que de suyo implica que la omisión en el registro de los folios de matrícula en el tiempo definido para ello tampoco acarrea la presunta violación del debido proceso a que alude la actora. (…) Por lo anterior, la Sala concluye que, si bien los términos para fijar el efecto plusvalía de que tratan los artículos 80 y 81 de la Ley 388 de 1997 son perentorios y no preclusivos, en un Estado Social de Derecho la competencia para liquidar administrativamente la exacción debe estar y, en efecto, está limitada en el tiempo. (…) 2.4.1- Con ese fin, el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 establecía que los municipios y distritos, a efectos de las declaraciones tributarias, así como de los procesos de fiscalización, liquidaciones, sanciones, discusión y cobro de los impuestos por ellos administrados, aplicarían los procedimientos fijados por el ET para los tributos nacionales. Esta disposición fue reiterada en el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 —posterior a la Ley 388 de 1997—, con indicación de que los departamentos y municipios aplicarían los procedimientos del ET, sin perjuicio de que, el monto de las sanciones y los términos de aplicación de tales procedimientos, puedan disminuirse o simplificarse, acorde con la naturaleza de los tributos administrados por dichos entes territoriales. En línea con ese mandato, el Concejo Municipal de Pereira, al adoptar el Acuerdo 065 de 2004 —Por el cual se establecen las normas para la aplicación de la participación en plusvalía en Pereira— (…) De acuerdo con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 a que alude la disposición local citada, la Sala infiere que el municipio de Pereira adoptó una integración normativa entre las disposiciones que regulan la participación en plusvalía y los procedimientos de determinación previstos en el ET. Tal reenvío normativo también se encuentra replicado en el artículo 26 del Decreto 229 de 2005, que reglamentó el ya mencionado Acuerdo 065 de 2004 e, incluso, el Código de Rentas de Pereira también previó la remisión normativa a los procedimientos del ET para efecto de los tributos locales, dentro de los cuales se entienden integrados aquellos adoptados con posterioridad a su vigencia (arts. 420 y 422 Decreto 301 de 1996). La asociación de la Ley 388 de 1997 (la ley que creó la participación en plusvalía) y del ET ya había sido anticipada por la Corte Constitucional en la sentencia C-035 de 2014, en la cual dispuso la constitucionalidad condicionada del inciso segundo del artículo 81 de la ley 388 de 1997, relativo al procedimiento de notificación de la liquidación de la participación en plusvalía. Como resultado de ese juicio, la Corte Constitucional ordenó surtir las notificaciones de las liquidaciones con base en los artículos 565 y 566 del ET, con la limitación de que la dirección para notificación principal sería la del inmueble objeto de gravamen «sin perjuicio de que la Administración municipal o distrital correspondiente diseñe un medio idóneo y eficaz para permitirle a los administrados aportar su dirección de correo electrónico, si lo consideran pertinente». De esa manera, el ET regula procedimientos tendentes a cuantificar las obligaciones de contenido tributario particulares, acto administrativo que debe realizar una comprobación plena de la totalidad de los elementos de la obligación tributaria para cuantificarla y, si es del caso, determinar la deuda a cargo del contribuyente. Es por ello que, frente al contenido de las liquidaciones emitidas por las autoridades tributarias, dicho estatuto remite a los requisitos definidos en el artículo 712 ET. Para la Sala, el procedimiento creado para establecer la participación en plusvalía lo constituye dos momentos que la ley define como liquidación del efecto plusvalía, pero que, al ahondarse sobre ello se detalla que, en la primera fase de determinación, la Administración se limita a cuantificar el plusvalor previa comparación entre el precio comercial del metro cuadrado del terreno, según la normativa territorial anterior, y el precio de referencia del metro cuadrado con ocasión de la acción urbanística generadora de la plusvalía, diferencia que resultará en el plusvalor, pero sobre el cual la Administración, en este caso, la Secretaría de Planeación de Pereira se limita a indicar, según la tarifa aplicable del 50 %, el monto con el que el municipio participará en la plusvalía considerando la zona o área beneficiada con la acción urbanística, dentro de la cual habrá predios de particulares. Al efecto, se observa que los actos acusados no corresponden a la liquidación definitiva de la participación de plusvalía de los predios de la actora, sino al acto que determina el monto de la participación del municipio frente al plusvalor cuantificado a través de un estudio técnico contratado. Desde luego, este acto se ocupa de identificar la zona dentro de la cual se encuentran ubicados lo predios de la demandante y, si bien, este acto hace parte fundamental de la cuantificación de la obligación, en tanto que fija el monto del porcentaje con el que participa el ente territorial, no complace los requisitos para ser considerado como liquidación oficial definitiva, por el hecho de que no reúne todos los elementos de la obligación que permitan hallar la cuota y deuda tributaria, en los términos del artículo 712 del ET, aplicable por la ya explicada remisión normativa. (…) De allí que se evidencia que los actos demandados no liquidaron individualmente, atendiendo a las condiciones específicas del predio, como lo es la superficie o el área correspondiente, en nuestro caso, el área incorporada al suelo de expansión urbana, lo que haría parte de la base gravable sin la cual no es posible cuantificar plenamente la cuota tributaria y la deuda a cargo de los propietarios o poseedores particularmente considerados. (…) La Sala advierte que el artículo 7.° de la Resolución nro. 2495, del 09 de junio de 2015, dispuso que la notificación de ese acto se efectuara de conformidad con los artículos 565 y 566 del ET y que, «en caso de no ser posible su notificación por correo (…), se realizará mediante sendos avisos». La demandante no cuestiona posibles yerros en el procedimiento de notificación personal, sino que la notificación principal no se realizó por aviso, de manera que, al no tener razón en ello la demandante, el cargo de apelación no resulta procedente.INCORPORACIÓN DEL SUELO RURAL AL DE EXPANSIÓN URBANA - Estimación del nuevo avalúo comercial / PARTICIPACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA EN EL MUNICIPIO DE PEREIRA - Cálculo / PARTICIPACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA EN EL MUNICIPIO DE PEREIRA - Determinación por metro cuadradoEl artículo 75 de la Ley 388 de 1997, establece que cuando se incorpore suelo rural al de expansión urbana, el efecto plusvalía se estimará estableciendo el precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con características geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía, para luego determinar el nuevo precio comercial de estos terrenos, tras la expedición de la acción urbanística, el cual debe ser equivalente al precio por metro cuadrado de terrenos con características similares de zonificación, uso, intensidad de uso y localización. Este precio se denominará nuevo precio de referencia. El mayor valor generado por metro cuadrado se estimará como la diferencia entre el nuevo precio de referencia y el precio comercial antes de la acción urbanística, de manera que, el efecto total de la plusvalía, para cada predio individual, será igual al mayor valor por metro cuadrado multiplicado por el total de la superficie objeto de la participación en la plusvalía. 4.2- Ahora bien, es un hecho incontrovertido por las partes que el método utilizado por las partes para calcular el efecto plusvalía para el Plan Parcial La Reina correspondió al método residual previsto en el artículo 4.º de la Resolución IGAC nro. 620 de 2008, «Por la cual se establecen los procedimientos para los avalúos ordenados dentro del marco de la Ley 388 de 1997». Según lo allí regulado, el método residual es una técnica «que busca establecer el valor comercial del bien, normalmente para el terreno, a partir de estimar el monto total de las ventas de un proyecto de construcción, acorde con la reglamentación urbanística vigente y de conformidad con el mercado del bien final vendible, en el terreno objeto de avalúo». Dicha norma establece que, para encontrar el valor total del terreno se debe descontar, al monto total de las ventas proyectadas, los costos totales y la utilidad esperada del proyecto constructivo. Es indispensable que además de la factibilidad técnica y jurídica se evalúe la factibilidad comercial del proyecto, es decir la real posibilidad de venderlo. 4.3- Como se advirtió, la censura de la demandante radica en que, en la estimación del nuevo avalúo comercial, se tuvieron en cuenta un insumo (proyecto urbanístico Urbanización Piamonte), que no se correspondía con un proyecto VIP como el que ella desarrolló, lo que provocó una distorsión en el avalúo comercial. (…) En efecto, las ofertas inmobiliarias del proyecto Mirador de Llano Grande, desarrollado sobre los terrenos incorporados a suelos de expansión urbana por el Decreto 729 de 2008, de 32,84 m2, tenían un precio por metro cuadrado de $1.114.494,52, en tanto que, la oferta inmobiliaria de la Urbanización Piamonte, de 63,36 m2, tenían un precio por metro cuadrado de $901.199,49; de modo que, no le asiste razón a la actora que por haberse tenido en cuenta este proyecto en la determinación del nuevo precio de referencia, en los términos del artículo 75 de la Ley 388 de 1997, se hubiere hecho un erróneo avalúo comercial de los terrenos objeto de participación en plusvalía. Así, la actora no logra demostrar qué aspecto del estudio técnico para establecer el nuevo avalúo comercial desatiende el procedimiento legalmente fijado, o si en verdad hubo un componente que terminó distorsionando tal cálculo, así que la Sala no tiene los elementos de juicio que debió acreditar quien tenía la carga de la prueba para sustentar el cargo de anulación. No prospera el cargo.COBRO DE LO NO DEBIDO - ImprocedenciaPor último, la apelante aduce un cobro de lo no debido y, de sus argumentos, la Sala deduce que pretende que se impute como forma de pago de la participación en plusvalía las cargas públicas que desarrolló (movimiento de tierras), en la medida en que así lo establece el artículo 84 de la Ley 388 de 1997, pese a que la disposición local, según su dicho, no lo permite. Dicha petición correspondería efectuarse directamente a la Secretaría de Hacienda frente al acto de liquidación particular que no es el objeto de control de legalidad en esta providencia, de ahí que no pueda ser atendida, en tanto desborda el contenido de las resoluciones demandas. A su turno, esta corporación advierte que no se vulnera el principio de confianza legítima ni constituye un doble cobro el pago de la participación en plusvalía que hizo la demandante al momento de solicitar la expedición de las respectivas licencias urbanísticas y la nueva determinación de esa participación. A la luz del parágrafo 3.º del Acuerdo 065 de 2004, en consonancia con el inciso tercero del artículo 1.º del Decreto 229 de 2005, la Secretaría de Planeación del municipio puede liquidar de forma provisional la participación en plusvalía, en aquellos eventos en que, al solicitarse la licencia urbanística, no se haya liquidado. En tal caso, la norma local define que se trata de un anticipo del pago de la participación en plusvalía, mientras que se surte el procedimiento correspondiente para liquidarla, dado que la licencia no se podrá expedir sino hasta que se acredite dicho pago o se suscriba acuerdo de pago. De esa forma, la liquidación provisional o el anticipo de la participación no tendrá que ser idéntica a la liquidación definitiva, por lo que los cuestionamientos sobre el avalúo nuevo y la posterior determinación de la participación en plusvalía no es violatoria de las normas que regulan a la plusvalía.CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA - Improcedencia por falta de pruebas de su causaciónTeniendo en cuenta que solo «habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación» (ordinal 8.º del artículo 365 del CGP), la Sala no condenará en costas en esta instancia porque en el expediente no existe prueba de su causación.

DETERMINACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN EN EL EFECTO PLUSVALÍA – Competencia temporal de la administración municipal. Reiteración de jurisprudencia / FALTA DE COMPETENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE PEREIRA PARA DETERMINAR LA PARTICIPACIÓN EN EL EFECTO PLUSVALÍA – No configurada A ese respecto, en el primer cargo de anulación, que es reproducido en el escrito de apelación, la demandante considera que la Administración carecía de competencia temporal para determinar la participación en plusvalía, debido a que la acción urbanística se causó el 30 de septiembre de 2008, con la entrada en vigencia del Decreto 729 de 2008, que fijó ese cambio del uso del suelo configurativo de un mayor aprovechamiento y, para cuando se determinó oficialmente el tributo, esto es, el 09 de junio de 2015, mediante la Resolución nro. 2495, había transcurrido más de los cinco años que prevé el artículo 91 del CPACA, disposición que regula la pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos.

Dicho aspecto fue analizado por el a quo, entendiendo que lo que alegaba la parte actora era la pérdida de ejecutoriedad, propiamente dicha, del acto que fijó la participación en plusvalía. 2.1- Con el propósito de resolver el problema jurídico planteado, la Sala reiterará el criterio establecido en la sentencia del 25 de febrero de 2021 (exp. 24281, C.P. Julio Roberto Piza) por tener tratarse de un proceso con similitud fáctica y del concepto de violación planteado en las respectivas demandas.

Así, se detalla que el argumento de la demandante recaba acerca de la falta de competencia del ente municipal para el momento en que se expidió la Resolución nro. 2498 de 2015 y, aunque invoca el artículo 91 del CPACA, la alusión a esa disposición proviene de que, para la actora, esa es la norma que sustenta la falta de competencia de la Administración para expedir los actos administrativos pasados cinco años.

De allí que el tribunal debió dirimir ese asunto e incluso, debió precisar si la norma invocada atiende al aludido vicio de nulidad y no haber limitado su estudio a la literalidad del artículo 91 para desestimar el cargo. (…) En suma, la pretendida causal de anulación por falta de competencia no es procedente en el asunto controvertido, y no puede efectuarse frente al acto que establece el monto de la participación (determinado en un valor de metro cuadrado con el que participa el municipio), por no ser este el acto de liquidación definitiva e individual que permitiría controlar ese aspecto de la formación del acto administrativo en cuanto a la obligación particular de la actora y porque, en la medida en que no se demandó la liquidación definitiva sino la resolución que fija de manera general la participación del municipio en el plusvalor, la Sala ha entendido que por lo menos para dicho procedimiento específico, se trata de términos perentorios y no preclusivos de la Administración. En ese orden del análisis, no prosperan los cargos relacionados con la falta de competencia ni con la violación del debido proceso por la pretermisión de los términos de los artículos 80 y 81 de la Ley 388 de 1997, conforme a lo indicado.

FUENTE FORMAL: DECRETO 729 DE 2008 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 91 PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE DETERMINACIÓN DEL EFECTO PLUSVALÍA – Noción / ACTO ADMINISTRATIVO QUE ADOPTA LA ACCIÓN URBANÍSTICA – Es diferente al acto que determina la plusvalía Según interpretación de la parte actora, la llamada pérdida de fuerza ejecutoria —hoy denominada pérdida de ejecutoriedad— era la consecuencia que debía asumir la Administración, debido a su falta de diligencia para expedir el acto de determinación de la participación en plusvalía, pues desde el Decreto 729 de 2008 se causó el hecho generador constitutivo de la incorporación de un suelo rural a uno de expansión urbana y solo en el año 2015 fue que el municipio expidió el acto que determinó el efecto plusvalía y la participación que percibiría dicho ente territorial.

Como se explicó, la falta de competencia a que alude la actora no encuentra su sustento en el artículo 66 del CCA —hoy art. 91 del CPACA—, habida cuenta que no se puede predicar la pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo que ni siquiera ha nacido a la vida jurídica, pues, de hecho, la actora reconoce que el Decreto 729 de 2008 no es el acto que determina o liquida la obligación relacionada con la participación en plusvalía, sino que, este acto es el que adoptó la acción urbanística; es decir, el que configura el hecho generador.

FUENTE FORMAL: DECRETO 729 DE 2008 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 91 TÉRMINO PARA LA FIJACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN EN EL EFECTO PLUSVALÍA POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL – Plazos / TÉRMINO PARA LA FIJACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN EN EL EFECTO PLUSVALÍA POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL – Perentorio mas no preclusivo. Reiteración de jurisprudencia / APLICACIÓN DEL ESTATUTO TRIBUTARIO NACIONAL POR PARTE DE LOS ENTES TERRITORIALES – Fundamento legal / PARTICIPACIÓN EN EL EFECTO PLUSVALÍA EN EL MUNICIPIO DE PEREIRA – Procedimiento / PARTICIPACIÓN EN EL EFECTO PLUSVALÍA EN EL MUNICIPIO DE PEREIRA – Notificación del acto administrativo Las citadas disposiciones de la Ley 388 de 1997 prevén unos plazos con que la autoridad municipal cuenta para fijar la plusvalía a través de los procedimientos que dicha ley fijó. Concretamente, los términos para que la autoridad municipal lleve a cabo el procedimiento de determinación de la participación corresponden a: (i) 5 días hábiles para solicitar al IGAC o al perito avaluador la estimación del mayor valor por metro cuadrado en cada zona o subzona afectada con la acción urbanística generadora de participación en plusvalía;

(ii) 60 días hábiles para que el avaluador (IGAC o perito) ejecute lo solicitado; (iii) una vez se cuenta con la estimación del mayor valor, la autoridad municipal tiene 45 días para liquidar el efecto plusvalía y aplicar la tarifa adoptada por el concejo municipal o distrital, que, en todo caso, no puede ser inferior al 30 % ni superior al 50 % (art. 79 ídem.), y (iv) a partir del acto de liquidación, corresponde a la Administración, dentro de los 30 días siguientes, liquidar a cada predio individualmente considerado, la participación en plusvalía y proceder a su notificación. 2.2.2- Empero, esta corporación ha formado el criterio según el cual, el plazo previsto en la ley 388 de 1997 es «(…) “perentorio, más no preclusivo, en la medida en que la ley no previó la pérdida de competencia derivada de su incumplimiento” (…)» (entre otras, sentencia del 12 de febrero de 2020, exp. 21682, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto).

Por ello, desde el punto de vista del precedente mencionado, la Ley 388 de 1997 no incorporó un límite temporal para determinar la obligación tributaria, lo que de suyo implica que la omisión en el registro de los folios de matrícula en el tiempo definido para ello tampoco acarrea la presunta violación del debido proceso a que alude la actora.

(…) Por lo anterior, la Sala concluye que, si bien los términos para fijar el efecto plusvalía de que tratan los artículos 80 y 81 de la Ley 388 de 1997 son perentorios y no preclusivos, en un Estado Social de Derecho la competencia para liquidar administrativamente la exacción debe estar y, en efecto, está limitada en el tiempo. (…) 2.4.1- Con ese fin, el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 establecía que los municipios y distritos, a efectos de las declaraciones tributarias, así como de los procesos de fiscalización, liquidaciones, sanciones, discusión y cobro de los impuestos por ellos administrados, aplicarían los procedimientos fijados por el ET para los tributos nacionales.

Esta disposición fue reiterada en el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 —posterior a la Ley 388 de 1997—, con indicación de que los departamentos y municipios aplicarían los procedimientos del ET, sin perjuicio de que, el monto de las sanciones y los términos de aplicación de tales procedimientos, puedan disminuirse o simplificarse, acorde con la naturaleza de los tributos administrados por dichos entes territoriales.

En línea con ese mandato, el Concejo Municipal de Pereira, al adoptar el Acuerdo 065 de 2004 —Por el cual se establecen las normas para la aplicación de la participación en plusvalía en Pereira— (…) De acuerdo con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 a que alude la disposición local citada, la Sala infiere que el municipio de Pereira adoptó una integración normativa entre las disposiciones que regulan la participación en plusvalía y los procedimientos de determinación previstos en el ET.

Tal reenvío normativo también se encuentra replicado en el artículo 26 del Decreto 229 de 2005, que reglamentó el ya mencionado Acuerdo 065 de 2004 e, incluso, el Código de Rentas de Pereira también previó la remisión normativa a los procedimientos del ET para efecto de los tributos locales, dentro de los cuales se entienden integrados aquellos adoptados con posterioridad a su vigencia (arts. 420 y 422 Decreto 301 de 1996).

La asociación de la Ley 388 de 1997 (la ley que creó la participación en plusvalía) y del ET ya había sido anticipada por la Corte Constitucional en la sentencia C-035 de 2014, en la cual dispuso la constitucionalidad condicionada del inciso segundo del artículo 81 de la ley 388 de 1997, relativo al procedimiento de notificación de la liquidación de la participación en plusvalía. Como resultado de ese juicio, la Corte Constitucional ordenó surtir las notificaciones de las liquidaciones con base en los artículos 565 y 566 del ET, con la limitación de que la dirección para notificación principal sería la del inmueble objeto de gravamen «sin perjuicio de que la Administración municipal o distrital correspondiente diseñe un medio idóneo y eficaz para permitirle a los administrados aportar su dirección de correo electrónico, si lo consideran pertinente».

De esa manera, el ET regula procedimientos tendentes a cuantificar las obligaciones de contenido tributario particulares, acto administrativo que debe realizar una comprobación plena de la totalidad de los elementos de la obligación tributaria para cuantificarla y, si es del caso, determinar la deuda a cargo del contribuyente. Es por ello que, frente al contenido de las liquidaciones emitidas por las autoridades tributarias, dicho estatuto remite a los requisitos definidos en el artículo 712 ET.

Para la Sala, el procedimiento creado para establecer la participación en plusvalía lo constituye dos momentos que la ley define como liquidación del efecto plusvalía, pero que, al ahondarse sobre ello se detalla que, en la primera fase de determinación, la Administración se limita a cuantificar el plusvalor previa comparación entre el precio comercial del metro cuadrado del terreno, según la normativa territorial anterior, y el precio de referencia del metro cuadrado con ocasión de la acción urbanística generadora de la plusvalía, diferencia que resultará en el plusvalor, pero sobre el cual la Administración, en este caso, la Secretaría de Planeación de Pereira se limita a indicar, según la tarifa aplicable del 50 %, el monto con el que el municipio participará en la plusvalía considerando la zona o área beneficiada con la acción urbanística, dentro de la cual habrá predios de particulares.

Al efecto, se observa que los actos acusados no corresponden a la liquidación definitiva de la participación de plusvalía de los predios de la actora, sino al acto que determina el monto de la participación del municipio frente al plusvalor cuantificado a través de un estudio técnico contratado. Desde luego, este acto se ocupa de identificar la zona dentro de la cual se encuentran ubicados lo predios de la demandante y, si bien, este acto hace parte fundamental de la cuantificación de la obligación, en tanto que fija el monto del porcentaje con el que participa el ente territorial, no complace los requisitos para ser considerado como liquidación oficial definitiva, por el hecho de que no reúne todos los elementos de la obligación que permitan hallar la cuota y deuda tributaria, en los términos del artículo 712 del ET, aplicable por la ya explicada remisión normativa.

(…) De allí que se evidencia que los actos demandados no liquidaron individualmente, atendiendo a las condiciones específicas del predio, como lo es la superficie o el área correspondiente, en nuestro caso, el área incorporada al suelo de expansión urbana, lo que haría parte de la base gravable sin la cual no es posible cuantificar plenamente la cuota tributaria y la deuda a cargo de los propietarios o poseedores particularmente considerados.

(…) La Sala advierte que el artículo 7.° de la Resolución nro. 2495, del 09 de junio de 2015, dispuso que la notificación de ese acto se efectuara de conformidad con los artículos 565 y 566 del ET y que, «en caso de no ser posible su notificación por correo (…), se realizará mediante sendos avisos». La demandante no cuestiona posibles yerros en el procedimiento de notificación personal, sino que la notificación principal no se realizó por aviso, de manera que, al no tener razón en ello la demandante, el cargo de apelación no resulta procedente.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 63 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 80 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 81 / LEY 788 DE 2002 – ARTÍCULO 59 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 565 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 566 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 712 INCORPORACIÓN DEL SUELO RURAL AL DE EXPANSIÓN URBANA – Estimación del nuevo avalúo comercial / PARTICIPACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA EN EL MUNICIPIO DE PEREIRA – Cálculo / PARTICIPACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA EN EL MUNICIPIO DE PEREIRA – Determinación por metro cuadrado El artículo 75 de la Ley 388 de 1997, establece que cuando se incorpore suelo rural al de expansión urbana, el efecto plusvalía se estimará estableciendo el precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con características geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía, para luego determinar el nuevo precio comercial de estos terrenos, tras la expedición de la acción urbanística, el cual debe ser equivalente al precio por metro cuadrado de terrenos con características similares de zonificación, uso, intensidad de uso y localización. Este precio se denominará nuevo precio de referencia. El mayor valor generado por metro cuadrado se estimará como la diferencia entre el nuevo precio de referencia y el precio comercial antes de la acción urbanística, de manera que, el efecto total de la plusvalía, para cada predio individual, será igual al mayor valor por metro cuadrado multiplicado por el total de la superficie objeto de la participación en la plusvalía. 4.2- Ahora bien, es un hecho incontrovertido por las partes que el método utilizado por las partes para calcular el efecto plusvalía para el Plan Parcial La Reina correspondió al método residual previsto en el artículo 4.º de la Resolución IGAC nro. 620 de 2008, «Por la cual se establecen los procedimientos para los avalúos ordenados dentro del marco de la Ley 388 de 1997».

Según lo allí regulado, el método residual es una técnica «que busca establecer el valor comercial del bien, normalmente para el terreno, a partir de estimar el monto total de las ventas de un proyecto de construcción, acorde con la reglamentación urbanística vigente y de conformidad con el mercado del bien final vendible, en el terreno objeto de avalúo».

Dicha norma establece que, para encontrar el valor total del terreno se debe descontar, al monto total de las ventas proyectadas, los costos totales y la utilidad esperada del proyecto constructivo. Es indispensable que además de la factibilidad técnica y jurídica se evalúe la factibilidad comercial del proyecto, es decir la real posibilidad de venderlo. 4.3- Como se advirtió, la censura de la demandante radica en que, en la estimación del nuevo avalúo comercial, se tuvieron en cuenta un insumo (proyecto urbanístico Urbanización Piamonte), que no se correspondía con un proyecto VIP como el que ella desarrolló, lo que provocó una distorsión en el avalúo comercial.

(…) En efecto, las ofertas inmobiliarias del proyecto Mirador de Llano Grande, desarrollado sobre los terrenos incorporados a suelos de expansión urbana por el Decreto 729 de 2008, de 32,84 m2, tenían un precio por metro cuadrado de $1.114.494,52, en tanto que, la oferta inmobiliaria de la Urbanización Piamonte, de 63,36 m2, tenían un precio por metro cuadrado de $901.199,49; de modo que, no le asiste razón a la actora que por haberse tenido en cuenta este proyecto en la determinación del nuevo precio de referencia, en los términos del artículo 75 de la Ley 388 de 1997, se hubiere hecho un erróneo avalúo comercial de los terrenos objeto de participación en plusvalía. Así, la actora no logra demostrar qué aspecto del estudio técnico para establecer el nuevo avalúo comercial desatiende el procedimiento legalmente fijado, o si en verdad hubo un componente que terminó distorsionando tal cálculo, así que la Sala no tiene los elementos de juicio que debió acreditar quien tenía la carga de la prueba para sustentar el cargo de anulación. No prospera el cargo.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 75 COBRO DE LO NO DEBIDO – Improcedencia Por último, la apelante aduce un cobro de lo no debido y, de sus argumentos, la Sala deduce que pretende que se impute como forma de pago de la participación en plusvalía las cargas públicas que desarrolló (movimiento de tierras), en la medida en que así lo establece el artículo 84 de la Ley 388 de 1997, pese a que la disposición local, según su dicho, no lo permite.

Dicha petición correspondería efectuarse directamente a la Secretaría de Hacienda frente al acto de liquidación particular que no es el objeto de control de legalidad en esta providencia, de ahí que no pueda ser atendida, en tanto desborda el contenido de las resoluciones demandas. A su turno, esta corporación advierte que no se vulnera el principio de confianza legítima ni constituye un doble cobro el pago de la participación en plusvalía que hizo la demandante al momento de solicitar la expedición de las respectivas licencias urbanísticas y la nueva determinación de esa participación. A la luz del parágrafo 3.º del Acuerdo 065 de 2004, en consonancia con el inciso tercero del artículo 1.º del Decreto 229 de 2005, la Secretaría de Planeación del municipio puede liquidar de forma provisional la participación en plusvalía, en aquellos eventos en que, al solicitarse la licencia urbanística, no se haya liquidado.

En tal caso, la norma local define que se trata de un anticipo del pago de la participación en plusvalía, mientras que se surte el procedimiento correspondiente para liquidarla, dado que la licencia no se podrá expedir sino hasta que se acredite dicho pago o se suscriba acuerdo de pago. De esa forma, la liquidación provisional o el anticipo de la participación no tendrá que ser idéntica a la liquidación definitiva, por lo que los cuestionamientos sobre el avalúo nuevo y la posterior determinación de la participación en plusvalía no es violatoria de las normas que regulan a la plusvalía. FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 84 CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA – Improcedencia por falta de pruebas de su causación Teniendo en cuenta que solo «habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación» (ordinal 8.º del artículo 365 del CGP), la Sala no condenará en costas en esta instancia porque en el expediente no existe prueba de su causación. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CGP) - ARTÍCULO 365 ORDINAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D. C., once (11) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 66001-23-33-000-2016-00056-01(24277) Actor: CONSTRUCTORA LAS GALIAS S. A. Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia del 18 de julio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante (ff. 325 vto. y 326).

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA En el año 2011, la actora tramitó varias de licencias de urbanismo y construcción tendentes a desarrollar el proyecto Mirador de Llano Grande sobre terrenos incorporados a suelos de expansión urbana por el Plan Parcial de Expansión Urbana (Decreto 729, del 30 de septiembre de 2008). Como a esa fecha aún no se había determinado oficialmente la participación en la plusvalía, generada por la incorporación del suelo rural al de expansión urbana, con miras a que se concedieran las mencionadas licencias, la actora acreditó el pago de un anticipo del 70 % del tributo, conforme a la liquidación provisional realizada por la Secretaría de Hacienda.

A través de Resolución nro. 2495, del 09 de junio de 2015, el municipio determinó el efecto plusvalía y el monto de la participación por metro cuadrado, fijándola en $24.648,68 y $29.241,36 sobre los inmuebles pertenecientes a las Unidades de Gestión 1 y 2, respectivamente (f. 81 a 87); acto que fue confirmado por la Resolución nro. 3601, del 25 de agosto de 2015, tras la interposición del recurso de reposición (ff. 125 a 151).

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones (f. 1): 1. Que se declare la nulidad de la Resolución 2495 de junio 9 de 2015, por medio de la cual se determina la liquidación del efecto plusvalía del Plan Parcial La Reina. 2.

Que como consecuencia de lo anterior se restablezca el derecho de mis mandantes, dejando sin efecto la liquidación definitiva del Efecto Plusvalía y se ordene al Municipio de Pereira cesar dicho cobro y/o abstenerse de realizarlo. 3. Que se declare nulidad de la Resolución 3601 del 25 de agosto de 2015, por la cual se resuelve el recurso de reposición contra la resolución 2495 emitida el 9 de junio de 2015, ambas expedidas por la Secretaria de Planeación Municipal de Pereira. 4.

Que, como consecuencia de lo anterior, se restablezca el derecho de mis mandantes, dejando sin efecto la liquidación definitiva del Efecto Plusvalía y se ordene al Municipio de Pereira cesar dicho cobro y/o abstenerse de realizarlo. 5. Que, en caso de ser la sentencia favorable a mis mandantes, se condene en costas agencias en derecho al demandado.

A los anteriores efectos, invocó como violados los artículos 1.°, 29 y 51 de la Constitución; 80, 81, 83 y 84 de la Ley 388 de 1997; 181 del Decreto Ley 019 de 2012; 3.°, 91 y 138 del CPACA; 6.° y 13 del Decreto 1420 de 1998; 4.° del Decreto 1788 de 2004; 28 del Decreto 2181 de 2006; 30 del Decreto 1310 de 2012; 5.° del Acuerdo 065 de 2004; 185 y 189 del Acuerdo 041 de 2012; 1.° del Decreto municipal 224 de 2005; 10, 11 y 13 del Decreto municipal 229 de 2005, y 1.° del Decreto municipal 430 de 2008.

El concepto de violación de esas disposiciones se sintetiza así (ff. 11 a 23): Expuso que, el hecho generador de la participación en la plusvalía tuvo lugar por la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana a través de la expedición del Decreto Municipal 719 de 2008 (Plan Parcial La Reina). No obstante, el demandado, tras casi siete años de haberse emitido esta acción urbanística, determinó el efecto plusvalía y la participación de la misma, siendo que, en su criterio, la Administración ya no tenía competencia para hacerlo, debido a que el plan parcial había perdido fuerza ejecutoria al pasar más de 5 años desde su expedición, conforme al artículo 91 del CPACA.

Además, aseguró que se violó el debido proceso, puesto que, desde la expedición del plan parcial, se incumplieron los términos previstos en los artículos 80 y 81 de la Ley 388 de 1997 para determinar la plusvalía y liquidar la participación, no se inscribió la plusvalía en los folios de matrículas inmobiliarias y el acto de determinación no se notificó por aviso, sino personalmente.

En relación con la liquidación provisional de plusvalía que tuvo que pagar para obtener las licencias de construcción, señaló que esta se hizo considerando todo el plan parcial, pese a que debió serlo para las zonas o etapas objeto de licenciamiento, según lo establecen los artículos 6.° del Decreto 1788 de 2004 y 10 del Decreto 229 de 2005.

En todo caso, expresó que el acto administrativo que liquidó provisionalmente la plusvalía adquirió firmeza sin que se hubiere dejado constancia de que la actora debía terminar de pagar un 30 % faltante, de manera que la autoridad debía atender tal firmeza, so pena de contravenir sus propios actos. Seguidamente, puesto que en los predios que percibieron un plusvalor la actora desarrolló un proyecto de construcción de VIP, cuestionó que el avaluó comercial para determinar la plusvalía se hiciere con el método residual de los artículos 4.º y 14 de la Resolución IGAC nro. 620 de 2008, pues consideró que dicho procedimiento debió complementarse con normas especiales de aplicación preferente, como lo era el artículo 117 de la Ley 1450 de 2011 (PND), que para ese tipo de vivienda fijaba su valor hasta el equivalente de setenta salarios mínimos mensuales legales vigentes.

Por ese motivo, sostuvo que el nuevo precio comercial no debió calcularse a partir de predios que no tenían características de VIP. En particular, censuró que se hubiera tomado como insumo los predios de la urbanización Piamonte, cuyo precio de venta era $49.812.014, esto es, 36 % superior al de los que vendería la actora en su proyecto «Mirador de Llano Grande», que ascendieron a la suma de $36.600.000.

Así, en su criterio, en la muestra de ofertas de inmuebles prototipos para modelar el avalúo debió sustraerse el proyecto de urbanización Piamonte, de manera que para establecer el precio de venta de las viviendas unifamiliares de la demandante se debió efectuar con predios de similares características, como lo eran los inmuebles de los proyectos Puerto Nuevo y Primavera Azul.

Con base en lo antes dicho, se debió calcular el nuevo valor promedio de venta de la vivienda unifamiliar que sería $36.666.667 y el área promedio vendible de la vivienda de 35.80 m2, lo cual daría para la vivienda de interés prioritario del mercado, un valor promedio de venta del metro cuadrado de $1.024.113. A su vez, para el cálculo del valor residual del suelo para la Unidad de Gestión 1 se debió utilizar para la vivienda unifamiliar los nuevos valores de mercado para el área promedio vendible de la vivienda 35.80 m2 y el nuevo valor promedio de venta de $1.024.113 por metro cuadrado.

Finalmente, a su entender, hubo un cobro de lo no debido en la señalada participación, dado que los costos por movimientos de tierras, inicialmente, se podían recuperar con la participación en plusvalía (art. 84 de la Ley 388 de 1997 y Decreto 729 de 2008), pero con la expedición del Decreto 426 de 2011, el municipio eliminó esa posibilidad.

Contestación de la demanda El demandado se opuso a las pretensiones de la demanda, así (ff. 269 a 272): Consideró que no hubo pérdida de la competencia temporal de la Administración para determinar la participación en plusvalía, pues los términos previstos en los artículos 80 y 81 de la Ley 388 de 1997 no son preclusivos, de manera que la liquidación que se efectúe fuera de esos plazos sigue siendo oportuna.

Además, sostuvo que la liquidación de la participación en plusvalía requiere de varias etapas que pueden extenderse ampliamente en el tiempo y que en el momento de la exigibilidad, en este caso, la expedición de la licencia de urbanismo y construcción, se tendrán los elementos necesarios para determinar la base gravable y la cuantificación de la participación. Por esa razón, el término de cinco años de ejecutoriedad inicia cuando la obligación sea exigible y no antes.

En otro punto, manifestó que la notificación personal que hizo la Administración del acto de determinación del efecto plusvalía, al ser más garantista que el aviso de publicación, no trasgredió el debido proceso. En lo referente al presunto error en el avalúo y los precios de referencia tomados en cuenta para efectuar el cálculo del efecto plusvalía, sostuvo que el método utilizado para esos fines fue el residual y por eso el monto de participación se determinó por el mayor y mejor aprovechamiento permitido y no sobre el uso o intensidad finalmente establecido, por lo cual, contrario a lo argumentado por la actora, no podían tomarse técnicas no establecidas legalmente.

Agregó que no hubo desconocimiento de los actos propios, porque la liquidación de la participación realizada como requisito a la expedición de la licencia de construcción es de carácter provisional y no corresponde a un acto de determinación oficial del tributo. Por último, afirmó que no hubo cobro de lo no debido, ya que el plan parcial determinó la forma en que deberían asumirse la cargas sin que dicha regulación hubiere previsto sistemas de recuperación del plusvalor mediante el ejercicio de ciertas obras.

Sentencia apelada El tribunal negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora, con base en las siguientes consideraciones (ff. 311 a 326): En acogimiento del criterio sentado por el Consejo de Estado, el a quo sostuvo que el incumplimiento de los términos señalados en los artículos 80 y 81 de la Ley 388 de 1997 no genera una pérdida de la competencia de la Administración para la expedición de la determinación de la plusvalía, por tratarse de términos perentorios y no preclusivos.

De hecho, el artículo 83 ibidem permite que las liquidaciones que no se hubieren hecho dentro de las oportunidades de la referida ley lo hagan en un momento posterior. En lo concerniente a los cuestionamientos de la liquidación provisional, el tribunal halló que ese acto estuvo amparado en las normas locales que permiten el pago anticipado de una porción de la misma (70 %), con el ánimo de facilitar la expedición de la licencia de construcción, pues se trata de un momento de la exigibilidad de la plusvalía tras la realización del hecho generador.

Puntualizó que, en su momento, la demandante no dirigió reproche alguno frente la liquidación provisional de la participación y, que, en todo caso, lo pagado se imputaría al monto que se establezca oficial y definitivamente en los actos demandados. Por otra parte, estuvo de acuerdo con el método residual empleado por la Administración, por medio del cual se fijó el avalúo base para la cuantificación del efecto plusvalía, tal como lo ritúan los artículos 4.° y 14 de la Resolución IGAC 620 de 2008.

Según estas disposiciones, el avalúo no necesita partir del valor de las viviendas de interés prioritario construidas, pues lo cierto es que el monto del tributo se calcula con el número total de metros cuadrados equivalentes al área total del predio destinado al nuevo uso o mejor aprovechamiento, independientemente de si el constructor desaprovecha los usos o intensidades aplicables.

Sobre el cargo del supuesto cobro de lo no debido, halló que la Administración sí permitió que eventualmente la participación en la plusvalía fuera cruzada con cargas públicas correspondientes al Pan Parcial, mediante un proceso de concertación a iniciativa del ejecutor del proyecto urbanístico, el cual no fue adelantado por la actora. Recurso de apelación La demandante apeló la sentencia del tribunal a efectos de que se revocara y se accediera a las pretensiones de la demanda, como se resume a continuación (ff. 329 a 339): Reiteró que los actos demandados debían anularse por cuenta de que la Administración ya no tenía competencia para determinar la participación en plusvalía, pues la acción urbanística surgió con el Plan Parcial de Expansión Urbana La Reina, mientras que el acto que determinó la participación fue expedido casi siete años después, así que superó el plazo de cinco años que prevé el artículo 91 del CPACA, lo que derivó en una pérdida de fuerza ejecutoria.

Igualmente, recabó en que el municipio violó el debido proceso al incumplir los plazos previstos en los artículos 80 y 81 de la Ley 388 de 1997 y omitir la inscripción de la plusvalía en los folios de matrícula inmobiliaria para garantizar el principio de publicidad de los actos administrativos, así como por prescindir de la notificación por aviso del acto que liquidó la participación en plusvalía. En sintonía con el anterior cargo, persistió en que hubo una confianza legítima en el monto establecido en la liquidación provisional de la plusvalía, la cual estimó una participación tentativa de $510.010.070,75, monto sobre el cual la actora tuvo que pagar el plusvalor a efectos de que se expidieran las respectivas licencias tramitadas, pero tiempo después, cuando la demandante ya había finalizado el proyecto constructivo y se había ejecutado todo el presupuesto, la autoridad liquida definitivamente la participación sobre un nuevo avalúo de $5.432.034.836.

También se refirió a sus argumentos relacionados con que: (i) no se le permitió descontar las cargas públicas del monto liquidado por plusvalía; (ii) la Administración desconoció sus actos propios (se refiere al pago que efectuó la actora con la liquidación provisional, que entiende la apelante como la extinción de su obligación a cargo);

(iii) la autoridad no exigió la totalidad del pago de la participación en plusvalía antes de la expedición de la licencia de construcción y la posterior transferencia de los bienes construidos, y (iv) el avalúo comercial formado para determinar la participación en plusvalía no tuvo en cuenta el precio legal de las viviendas de interés prioritario que fueron las construidas por la demandante en los predios afectados con la acción urbanística.

Alegatos de conclusión La demandante reprodujo los argumentos aducidos en el recurso de apelación (ff. 354 a 356). El demandado no alegó de conclusión. El Ministerio Público, luego de hacer referencia al procedimiento legal de liquidación de la participación en la plusvalía, solicitó confirmar la sentencia apelada. Al efecto, consideró que la acción urbanística por sí sola no constituye el hecho generador del mentado tributo, el cual se materializa con la expedición de la licencia de construcción y, en ese entendido, a partir de ese momento la Administración contaba con cinco años para determinar la obligación, de conformidad con el artículo 717 del ET, como en efecto lo hizo.

Por lo demás, arguyó que la liquidación practicada por la Administración se hizo sobre las áreas y valores correctos, teniendo en cuenta la información suministrada en la licencia de construcción. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- En los precisos términos del recurso de apelación formulado por la demandante, en calidad de apelante única, contra la sentencia del a quo, que negó las pretensiones de la demanda, la Sala debe establecer si, como lo entiende la demandante, a la luz del artículo 91 del CPACA, la competencia de la Administración para determinar la participación en plusvalía originada por la acción urbanística prevista en el Decreto 729 de 2008 era de cinco años, término tras el cual, existe una pérdida de ejecutoriedad que impide determinar dicho gravamen.

Al propio tiempo, se estudiará si el incumplimiento de los plazos fijados en los artículos 80 y 81 de la Ley 388 de 1997, para liquidar la participación en plusvalía vulneran el debido proceso, derecho que también se encuentra transgredido por la falta de publicidad de la plusvalía mediante la inscripción respectiva en los folios de matrículas inmobiliarias y porque el acto de liquidación de la participación no se notificó por aviso, sino, de forma personal.

Superados estos análisis, de ser procedente, se evaluará lo atinente al avalúo sobre el cual debió cuantificarse la participación en plusvalía de los actos demandados y si ello trasgredió el principio de confianza legítima. 2- En contexto, los actos administrativos que se demandan corresponden a la Resolución nro. 2495, del 09 de junio de 2015, y la Resolución nro. 3601, del 25 de agosto de 2015, que la confirmó. El primero corresponde al acto administrativo general a través de la cual el municipio fijó, de acuerdo con el avalúo contratado para ese fin, la plusvalía causada por la incorporación del suelo rural en el suelo de expansión urbana, efectuada en el Decreto 729 de 2008 (Plan Parcial de Expansión Urbana La Reina), respecto de los predios que forman parte de dicho plan parcial, entre ellos, unos inmuebles sobre los cuales la actora solicitó licencia de urbanismo por ser la constructora del proyecto de viviendas de interés prioritario que se desarrollaría en la unidades de gestión urbanística 1 y 2.

Así, en lo que interesa al caso concreto, la Resolución nro. 2495 de 2015 se limitó a establecer el efecto plusvalía por metro cuadrado de los predios ubicados en las referidas Unidades de Gestión Urbanística, el cual sería de $49.297,35 y $58.482,72, respectivamente y, dado que la tarifa corresponde al 50 %, fijó la participación del municipio en $24.648,68 y $29.241,36 por metro cuadrado.

A ese respecto, en el primer cargo de anulación, que es reproducido en el escrito de apelación, la demandante considera que la Administración carecía de competencia temporal para determinar la participación en plusvalía, debido a que la acción urbanística se causó el 30 de septiembre de 2008, con la entrada en vigencia del Decreto 729 de 2008, que fijó ese cambio del uso del suelo configurativo de un mayor aprovechamiento y, para cuando se determinó oficialmente el tributo, esto es, el 09 de junio de 2015, mediante la Resolución nro. 2495, había transcurrido más de los cinco años que prevé el artículo 91 del CPACA, disposición que regula la pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos.

Dicho aspecto fue analizado por el a quo, entendiendo que lo que alegaba la parte actora era la pérdida de ejecutoriedad, propiamente dicha, del acto que fijó la participación en plusvalía. 2.1- Con el propósito de resolver el problema jurídico planteado, la Sala reiterará el criterio establecido en la sentencia del 25 de febrero de 2021 (exp. 24281, C.P. Julio Roberto Piza) por tener tratarse de un proceso con similitud fáctica y del concepto de violación planteado en las respectivas demandas.

Así, se detalla que el argumento de la demandante recaba acerca de la falta de competencia del ente municipal para el momento en que se expidió la Resolución nro. 2498 de 2015 y, aunque invoca el artículo 91 del CPACA, la alusión a esa disposición proviene de que, para la actora, esa es la norma que sustenta la falta de competencia de la Administración para expedir los actos administrativos pasados cinco años.

De allí que el tribunal debió dirimir ese asunto e incluso, debió precisar si la norma invocada atiende al aludido vicio de nulidad y no haber limitado su estudio a la literalidad del artículo 91 para desestimar el cargo. 2.1.1- Debe recordarse que el requisito de la competencia en la formación de los actos administrativos está relacionado con la capacidad que conserva la Administración para producir o expedir (en materia tributaria implica también la del trámite de la notificación, art. 730 del ET) la decisión que defina la situación jurídica, que podrá ser de contenido particular o abstracto.

Al tratarse de uno de los requisitos de validez y de existencia del acto, el incumplimiento del término que tenga legalmente la autoridad para emitir dicha decisión acarreará la caducidad de la potestad administrativa. Por su parte, el artículo 66 del CCA —disposición que regía la actuación administrativa iniciada con ocasión de la acción urbanística, hoy art. 91 del CPACA— regula un aspecto que está relacionado con la aptitud para que un acto administrativo produzca efectos jurídicos, lo que está ligado a la ejecutividad y ejecutoriedad de este, pero que, a diferencia de la caducidad de la competencia, pende de la existencia del acto administrativo que, en principio, surtía efectos jurídicos, pero que dejará de producirlos, entre otros, cuando al cabo de cinco años de estar en firme no hubiese sido ejecutado (art. 66 ibidem)[1]. 2.1.2- Según interpretación de la parte actora, la llamada pérdida de fuerza ejecutoria —hoy denominada pérdida de ejecutoriedad— era la consecuencia que debía asumir la Administración, debido a su falta de diligencia para expedir el acto de determinación de la participación en plusvalía, pues desde el Decreto 729 de 2008 se causó el hecho generador constitutivo de la incorporación de un suelo rural a uno de expansión urbana y solo en el año 2015 fue que el municipio expidió el acto que determinó el efecto plusvalía y la participación que percibiría dicho ente territorial.

Como se explicó, la falta de competencia a que alude la actora no encuentra su sustento en el artículo 66 del CCA —hoy art. 91 del CPACA—, habida cuenta que no se puede predicar la pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo que ni siquiera ha nacido a la vida jurídica, pues, de hecho, la actora reconoce que el Decreto 729 de 2008 no es el acto que determina o liquida la obligación relacionada con la participación en plusvalía, sino que, este acto es el que adoptó la acción urbanística; es decir, el que configura el hecho generador. 2.2- La actora adujo la presunta violación del debido proceso porque el demandado incumplió los términos que fijaron los artículos 80 y 81 de la Ley 388 de 1997 para determinar la plusvalía e inscribirla en los respectivos folios de las matrículas inmobiliarias, aspecto que, junto con la alegada falta de competencia, reafirma que para la demandante existe normativamente plazos para que la autoridad ejerza sus potestades, tras los cuales no podrá emitir los actos acusados. 2.2.1- Las citadas disposiciones de la Ley 388 de 1997 prevén unos plazos con que la autoridad municipal cuenta para fijar la plusvalía a través de los procedimientos que dicha ley fijó. Concretamente, los términos para que la autoridad municipal lleve a cabo el procedimiento de determinación de la participación corresponden a: (i) 5 días hábiles para solicitar al IGAC o al perito avaluador la estimación del mayor valor por metro cuadrado en cada zona o subzona afectada con la acción urbanística generadora de participación en plusvalía;

(ii) 60 días hábiles para que el avaluador (IGAC o perito) ejecute lo solicitado; (iii) una vez se cuenta con la estimación del mayor valor, la autoridad municipal tiene 45 días para liquidar el efecto plusvalía y aplicar la tarifa adoptada por el concejo municipal o distrital, que, en todo caso, no puede ser inferior al 30 % ni superior al 50 % (art. 79 ídem.), y (iv) a partir del acto de liquidación, corresponde a la Administración, dentro de los 30 días siguientes, liquidar a cada predio individualmente considerado, la participación en plusvalía y proceder a su notificación. 2.2.2- Empero, esta corporación ha formado el criterio según el cual, el plazo previsto en la ley 388 de 1997 es «(…) “perentorio, más no preclusivo, en la medida en que la ley no previó la pérdida de competencia derivada de su incumplimiento” (…)» (entre otras, sentencia del 12 de febrero de 2020, exp. 21682, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto)[2].

Por ello, desde el punto de vista del precedente mencionado, la Ley 388 de 1997 no incorporó un límite temporal para determinar la obligación tributaria, lo que de suyo implica que la omisión en el registro de los folios de matrícula en el tiempo definido para ello tampoco acarrea la presunta violación del debido proceso a que alude la actora. 2.3- Sin desconocer la referida interpretación de los artículos 80 y 81 ídem, no puede perderse de vista que «no hay derecho sin acción, ni acción sin prescripción o caducidad» (sentencia C-835 de 2003, MP: Jaime Araujo Rentería), puesto que la prescripción y la caducidad atienden a la necesidad de la seguridad jurídica, el mantenimiento de la paz y el orden social, pues no de otra forma se lograría impedir las disputas jurídicas en el tiempo y evitar la perpetuidad de las potestades administrativas para establecer las obligaciones tributarias al arbitrio de la Administración y en desmedro de los administrados.

Desde luego, es el legislador quien tiene la competencia de fijar ese límite temporal, de acuerdo con su amplio margen de configuración, por medio de normas que tienen el carácter de orden público y, por ende, de obligatorio cumplimiento. Por lo anterior, la Sala concluye que, si bien los términos para fijar el efecto plusvalía de que tratan los artículos 80 y 81 de la Ley 388 de 1997 son perentorios y no preclusivos, en un Estado Social de Derecho la competencia para liquidar administrativamente la exacción debe estar y, en efecto, está limitada en el tiempo. 2.4- Ahora bien, a fin de establecer si las autoridades liquidan administrativamente tributos dentro del término de su competencia temporal, es necesario comprobar que el acto administrativo sometido a dicho escrutinio verdaderamente corresponda al acto de liquidación oficial.

Para ello, la Sala necesita estudiar los procedimientos regulados en la Ley 388 de 1997, referentes a la participación en plusvalía y, seguidamente, corroborar la naturaleza de la resolución de determinación que acusa de nulidad la parte demandante. 2.4.1- Con ese fin, el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 establecía que los municipios y distritos, a efectos de las declaraciones tributarias, así como de los procesos de fiscalización, liquidaciones, sanciones, discusión y cobro de los impuestos por ellos administrados, aplicarían los procedimientos fijados por el ET para los tributos nacionales.

Esta disposición fue reiterada en el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 —posterior a la Ley 388 de 1997—, con indicación de que los departamentos y municipios aplicarían los procedimientos del ET, sin perjuicio de que, el monto de las sanciones y los términos de aplicación de tales procedimientos, puedan disminuirse o simplificarse, acorde con la naturaleza de los tributos administrados por dichos entes territoriales.

En línea con ese mandato, el Concejo Municipal de Pereira, al adoptar el Acuerdo 065 de 2004 —Por el cual se establecen las normas para la aplicación de la participación en plusvalía en Pereira— dispuso en su artículo 12 que: «[s]in perjuicio de lo establecido en el presente acuerdo y en la reglamentación que al efecto expida el señor alcalde, la Secretaría de Hacienda Municipal será responsable de la administración, liquidación concreta en el momento de la exigibilidad, recaudo, fiscalización, cobro, discusión y devoluciones de la participación en la plusvalía, en desarrollo de lo estipulado en el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 y, de manera subsidiaria, en el Código de Rentas Municipal y en las normas que los modifiquen subroguen, desarrollen o reglamenten».

De acuerdo con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 a que alude la disposición local citada, la Sala infiere que el municipio de Pereira adoptó una integración normativa entre las disposiciones que regulan la participación en plusvalía y los procedimientos de determinación previstos en el ET. Tal reenvío normativo también se encuentra replicado en el artículo 26 del Decreto 229 de 2005, que reglamentó el ya mencionado Acuerdo 065 de 2004[3] e, incluso, el Código de Rentas de Pereira también previó la remisión normativa a los procedimientos del ET para efecto de los tributos locales, dentro de los cuales se entienden integrados aquellos adoptados con posterioridad a su vigencia (arts. 420 y 422 Decreto 301 de 1996)[4].

La asociación de la Ley 388 de 1997 (la ley que creó la participación en plusvalía) y del ET ya había sido anticipada por la Corte Constitucional en la sentencia C-035 de 2014, en la cual dispuso la constitucionalidad condicionada del inciso segundo del artículo 81 de la ley 388 de 1997, relativo al procedimiento de notificación de la liquidación de la participación en plusvalía. Como resultado de ese juicio, la Corte Constitucional ordenó surtir las notificaciones de las liquidaciones con base en los artículos 565 y 566 del ET, con la limitación de que la dirección para notificación principal sería la del inmueble objeto de gravamen «sin perjuicio de que la Administración municipal o distrital correspondiente diseñe un medio idóneo y eficaz para permitirle a los administrados aportar su dirección de correo electrónico, si lo consideran pertinente».

De esa manera, el ET regula procedimientos tendentes a cuantificar las obligaciones de contenido tributario particulares, acto administrativo que debe realizar una comprobación plena de la totalidad de los elementos de la obligación tributaria para cuantificarla y, si es del caso, determinar la deuda a cargo del contribuyente. Es por ello que, frente al contenido de las liquidaciones emitidas por las autoridades tributarias, dicho estatuto remite a los requisitos definidos en el artículo 712 ET. 2.4.2- En línea con lo expuesto, la viabilidad del análisis referido a la presunta falta de competencia de la entidad demandada al momento de expedir los actos acusados sugiere la necesidad de dilucidar la naturaleza de los actos demandados y la identificación concreta de si se tratan de verdaderos actos de liquidación oficial que definan «completa y certeramente» la obligación y, concretamente, la deuda a cargo de la actora.

Con miras a cumplir este propósito, se detalla que, al igual que el procedimiento definido en los artículos 80 y 81 de la Ley 388 de 1997, la normativa local —Acuerdo 065 de 2004 y Decreto 229 de 2005— fijaron un procedimiento que sigue los términos previstos por la ley, dentro de lo cual cabe destacarse lo siguiente: (i) El alcalde municipal, a través del Decreto 224 de 2005, delegó en la Secretaría de Planeación, las atribuciones para efectuar el procedimiento de fijación del monto de la participación en plusvalía previsto en los artículos 80 y 81 de la Ley 388 de 1997.

En consonancia con esa disposición, el artículo 1.º del Decreto 229 de 2005 estableció los mismos 5 días hábiles siguientes a la expedición de la decisión contentiva de la acción urbanística generadora de plusvalía, para que la Secretaría de Planeación solicite al IGAC —o a quien contrate con esos fines— que se establezca el plusvalor originado con el cambio normativo urbanístico correspondiente.

Conforme al cálculo del plusvalor del estudio técnico respectivo, se determinará el efecto plusvalía y liquidará el monto de la participación atendiendo la tarifa del 50 % que establece el artículo 8.º del Acuerdo 065 de 2004. (ii) En los casos en que la plusvalía deba determinarse para financiar obras púbicas que no se ejecuten con cargo a la contribución de valorización, la normativa local, al igual que el artículo 87 de la ley 388 de 1997, prescribe que en el acta de formalización del inicio del contrato de ejecución de la obra, la Secretaría de Planeación solicitará, dentro de 5 días hábiles siguientes, el aludido avalúo que permitirá definir el plusvalor del metro cuadrado, subsiguientemente determinará y liquidará el monto de la participación, siguiendo el procedimiento de los artículos 80 y 87 de la prenotada ley; esto es, 6 meses siguientes a la conclusión de las obras.

(iii) El respectivo acto de determinación y los que resuelvan su impugnación o revisión serán notificados a los propietarios o poseedores, de conformidad con el artículo 81 de la Ley 388 de 1997 (actualmente, condicionado constitucionalmente a aplicar el procedimiento de notificación de los artículos 565 y 566 del ET, sentencia C-035 de 2014, Corte Constitucional).

Se comunicará a las curadurías y se solicitará a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos que haga la respectiva anotación en los folios de matrículas inmobiliarias de los predios beneficiados con la acción urbanística (art. 7.º ídem). (iv) De acuerdo con los artículos 7.º, 9.º y 26 del Decreto 229 de 2005, la Secretaría de Planeación, una vez que fija y determina el monto de participación en plusvalía por metro cuadrado a la tarifa del 50 %, remitirá a la Secretaría de Hacienda el acto ejecutoriado y los actos que hayan desatado los eventuales recursos de reposición interpuestos contra el acto de determinación, a fin de que esa autoridad sea la que liquide «particularmente» la participación en plusvalía por cada predio individualmente considerado en el momento de la exigibilidad.

Para la Sala, el procedimiento creado para establecer la participación en plusvalía lo constituye dos momentos que la ley define como liquidación del efecto plusvalía, pero que, al ahondarse sobre ello se detalla que, en la primera fase de determinación, la Administración se limita a cuantificar el plusvalor previa comparación entre el precio comercial del metro cuadrado del terreno, según la normativa territorial anterior, y el precio de referencia del metro cuadrado con ocasión de la acción urbanística generadora de la plusvalía, diferencia que resultará en el plusvalor, pero sobre el cual la Administración, en este caso, la Secretaría de Planeación de Pereira se limita a indicar, según la tarifa aplicable del 50 %, el monto con el que el municipio participará en la plusvalía considerando la zona o área beneficiada con la acción urbanística, dentro de la cual habrá predios de particulares.

Al efecto, se observa que los actos acusados no corresponden a la liquidación definitiva de la participación de plusvalía de los predios de la actora, sino al acto que determina el monto de la participación del municipio frente al plusvalor cuantificado a través de un estudio técnico contratado. Desde luego, este acto se ocupa de identificar la zona dentro de la cual se encuentran ubicados lo predios de la demandante y, si bien, este acto hace parte fundamental de la cuantificación de la obligación, en tanto que fija el monto del porcentaje con el que participa el ente territorial, no complace los requisitos para ser considerado como liquidación oficial definitiva, por el hecho de que no reúne todos los elementos de la obligación que permitan hallar la cuota y deuda tributaria, en los términos del artículo 712 del ET, aplicable por la ya explicada remisión normativa.

Más aún, la Resolución nro. 2495, del 09 de junio de 2015, luego de indicar el efecto plusvalía por cada unidad de actuación urbanística que componía el área beneficiada[5], junto con el monto de participación, dispuso en su artículo 4.º que la «Secretaría de Hacienda liquidará el monto exigible de la participación en plusvalía de cada terreno que haga parte del Plan Parcial de Expansión Urbana La Reina, de acuerdo con lo establecido en esta resolución, en los decretos municipales 229 de 2005, 430 de 2008, 313 de 2011 (…) y en la Ley 388 de 1997» (f. 86).

De allí que se evidencia que los actos demandados no liquidaron individualmente, atendiendo a las condiciones específicas del predio, como lo es la superficie o el área correspondiente, en nuestro caso, el área incorporada al suelo de expansión urbana, lo que haría parte de la base gravable sin la cual no es posible cuantificar plenamente la cuota tributaria y la deuda a cargo de los propietarios o poseedores particularmente considerados.

En suma, la pretendida causal de anulación por falta de competencia no es procedente en el asunto controvertido, y no puede efectuarse frente al acto que establece el monto de la participación (determinado en un valor de metro cuadrado con el que participa el municipio), por no ser este el acto de liquidación definitiva e individual que permitiría controlar ese aspecto de la formación del acto administrativo en cuanto a la obligación particular de la actora y porque, en la medida en que no se demandó la liquidación definitiva sino la resolución que fija de manera general la participación del municipio en el plusvalor, la Sala ha entendido que por lo menos para dicho procedimiento específico, se trata de términos perentorios y no preclusivos de la Administración. En ese orden del análisis, no prosperan los cargos relacionados con la falta de competencia ni con la violación del debido proceso por la pretermisión de los términos de los artículos 80 y 81 de la Ley 388 de 1997, conforme a lo indicado. 3- Lo siguiente que debe analizar la Sala es sí la falta de notificación por aviso del acto que determinó el efecto plusvalía y el monto de la participación en plusvalía, comportan una vulneración del debido proceso. 3.1- Como se anotó en los considerandos 2.4.1, la Corte Constitucional condicionó la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 81 de la ley 388 de 1998, que establecía la notificación por aviso de actos como el que se demanda en esta oportunidad (Resolución nro. 2495, del 09 de junio de 2015), en el entendido de que dicha notificación debía hacerse de forma personal o por correo, por ser la que mejor garantizaba el principio de publicidad del acto y que la notificación por aviso solo operaba de forma subsidiaria cuando la notificación personal o por correo no fuera posible.

La Sala advierte que el artículo 7.° de la Resolución nro. 2495, del 09 de junio de 2015, dispuso que la notificación de ese acto se efectuara de conformidad con los artículos 565 y 566 del ET y que, «en caso de no ser posible su notificación por correo (…), se realizará mediante sendos avisos». La demandante no cuestiona posibles yerros en el procedimiento de notificación personal, sino que la notificación principal no se realizó por aviso, de manera que, al no tener razón en ello la demandante, el cargo de apelación no resulta procedente. 4- En lo que concierne al cargo de nulidad asociado a la aparente indebida cuantificación de la participación en plusvalía, la demandante considera que en la modelación del nuevo avalúo comercial de sus terrenos —sobre el que se desarrollaba un proyecto VIP— se tomó como insumo, inmuebles de un proyecto urbanístico que no era de viviendas de interés prioritario, así la comparabilidad se hizo teniendo los proyectos de vivienda diferencias en cuanto a las áreas y a sus precios, lo que provocó una distorsión en el precio del avalúo tomado para determinar el efecto plusvalía y el correspondiente monto de la participación. Por ello, para la actora, la modelación que debía hacer la Administración debió tomar en cuenta la oferta inmobiliaria de viviendas de interés prioritario, cuya venta no puede exceder el tope de los setenta salarios, mínimos, mensuales, legales y vigentes, por cada inmueble (artículo 117 de la Ley 1450 de 2011). 4.1- El artículo 75 de la Ley 388 de 1997, establece que cuando se incorpore suelo rural al de expansión urbana, el efecto plusvalía se estimará estableciendo el precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con características geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía, para luego determinar el nuevo precio comercial de estos terrenos, tras la expedición de la acción urbanística, el cual debe ser equivalente al precio por metro cuadrado de terrenos con características similares de zonificación, uso, intensidad de uso y localización. Este precio se denominará nuevo precio de referencia. El mayor valor generado por metro cuadrado se estimará como la diferencia entre el nuevo precio de referencia y el precio comercial antes de la acción urbanística, de manera que, el efecto total de la plusvalía, para cada predio individual, será igual al mayor valor por metro cuadrado multiplicado por el total de la superficie objeto de la participación en la plusvalía. 4.2- Ahora bien, es un hecho incontrovertido por las partes que el método utilizado por las partes para calcular el efecto plusvalía para el Plan Parcial La Reina correspondió al método residual previsto en el artículo 4.º de la Resolución IGAC nro. 620 de 2008, «Por la cual se establecen los procedimientos para los avalúos ordenados dentro del marco de la Ley 388 de 1997».

Según lo allí regulado, el método residual es una técnica «que busca establecer el valor comercial del bien, normalmente para el terreno, a partir de estimar el monto total de las ventas de un proyecto de construcción, acorde con la reglamentación urbanística vigente y de conformidad con el mercado del bien final vendible, en el terreno objeto de avalúo».

Dicha norma establece que, para encontrar el valor total del terreno se debe descontar, al monto total de las ventas proyectadas, los costos totales y la utilidad esperada del proyecto constructivo. Es indispensable que además de la factibilidad técnica y jurídica se evalúe la factibilidad comercial del proyecto, es decir la real posibilidad de venderlo. 4.3- Como se advirtió, la censura de la demandante radica en que, en la estimación del nuevo avalúo comercial, se tuvieron en cuenta un insumo (proyecto urbanístico Urbanización Piamonte), que no se correspondía con un proyecto VIP como el que ella desarrolló, lo que provocó una distorsión en el avalúo comercial. 4.4- Revisado el expediente, se detalla que, en la modelación del nuevo avalúo comercial, el municipio de Pereira tuvo en cuenta los prototipos de la Urbanización Piamonte, cuya oferta inmobiliaria de viviendas de 63,36 m2 era de un precio de $57.100.000, el cual resultaba mayor que los precios fijados para el proyecto inmobiliario desarrollado sobre los terrenos de la actora, que, por ser de viviendas de interés prioritario (VIP) tenían un precio tope de tope de setenta SMMLV ($36.600.000 para el año 2011) y un área de $32.84 m2.

No obstante, contrario a lo considerado por la actora, el que se tuviera en cuenta para la modelación del avalúo comercial un proyecto de construcción de las características de la Urbanización Piamonte no comportó una distorsión del nuevo avalúo comercial sobre el que se calculó el efecto plusvalía, en la medida que, el precio por metro cuadrado de dicha urbanización resultó siendo mucho menor que el asignado para proyectos de similares características al desarrollado por la actora, inclusive, para el proyecto desarrollado por ella misma.

En efecto, las ofertas inmobiliarias del proyecto Mirador de Llano Grande, desarrollado sobre los terrenos incorporados a suelos de expansión urbana por el Decreto 729 de 2008, de 32,84 m2, tenían un precio por metro cuadrado de $1.114.494,52, en tanto que, la oferta inmobiliaria de la Urbanización Piamonte, de 63,36 m2, tenían un precio por metro cuadrado de $901.199,49; de modo que, no le asiste razón a la actora que por haberse tenido en cuenta este proyecto en la determinación del nuevo precio de referencia, en los términos del artículo 75 de la Ley 388 de 1997, se hubiere hecho un erróneo avalúo comercial de los terrenos objeto de participación en plusvalía. Así, la actora no logra demostrar qué aspecto del estudio técnico para establecer el nuevo avalúo comercial desatiende el procedimiento legalmente fijado, o si en verdad hubo un componente que terminó distorsionando tal cálculo, así que la Sala no tiene los elementos de juicio que debió acreditar quien tenía la carga de la prueba para sustentar el cargo de anulación. No prospera el cargo. 5- Por último, la apelante aduce un cobro de lo no debido y, de sus argumentos, la Sala deduce que pretende que se impute como forma de pago de la participación en plusvalía las cargas públicas que desarrolló (movimiento de tierras), en la medida en que así lo establece el artículo 84 de la Ley 388 de 1997, pese a que la disposición local, según su dicho, no lo permite.

Dicha petición correspondería efectuarse directamente a la Secretaría de Hacienda frente al acto de liquidación particular que no es el objeto de control de legalidad en esta providencia, de ahí que no pueda ser atendida, en tanto desborda el contenido de las resoluciones demandas. A su turno, esta corporación advierte que no se vulnera el principio de confianza legítima ni constituye un doble cobro el pago de la participación en plusvalía que hizo la demandante al momento de solicitar la expedición de las respectivas licencias urbanísticas y la nueva determinación de esa participación. A la luz del parágrafo 3.º del Acuerdo 065 de 2004, en consonancia con el inciso tercero del artículo 1.º del Decreto 229 de 2005, la Secretaría de Planeación del municipio puede liquidar de forma provisional la participación en plusvalía, en aquellos eventos en que, al solicitarse la licencia urbanística, no se haya liquidado.

En tal caso, la norma local define que se trata de un anticipo del pago de la participación en plusvalía, mientras que se surte el procedimiento correspondiente para liquidarla, dado que la licencia no se podrá expedir sino hasta que se acredite dicho pago o se suscriba acuerdo de pago. De esa forma, la liquidación provisional o el anticipo de la participación no tendrá que ser idéntica a la liquidación definitiva, por lo que los cuestionamientos sobre el avalúo nuevo y la posterior determinación de la participación en plusvalía no es violatoria de las normas que regulan a la plusvalía. 6- Como resultado de los análisis, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, pero por las razones expuestas en esta oportunidad. 7- Teniendo en cuenta que solo «habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación» (ordinal 8.º del artículo 365 del CGP), la Sala no condenará en costas en esta instancia porque en el expediente no existe prueba de su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A 1- Confirmar la sentencia apelada, de conformidad con la parte considerativa de esta decisión. 2- Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese.

Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente | | |Aclaro el voto | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] Estas causales se mantuvieron en la redacción del artículo 91 del CPACA. [2] Reiterando la posición fijada en sentencia del 13 de septiembre de 2012, exp. 18063, CP: Hugo Fernando Bastidas. [3] Artículo 26.

Administración del tributo. La Secretaría de Hacienda municipal será responsable de la administración, liquidación particular concreta en el momento de exigibilidad, recaudo, formas, acuerdos o compromisos de pago en dinero efectivo y sus consecuencias en caso de incumplimiento, fiscalización, cobro, discusión y devoluciones de la participación en la plusvalía, en desarrollo de lo estipulado en este decreto, en el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 y, de manera subsidiaria, en el Estatuto Tributario Nacional y en el Código de Rentas municipal. [4] Particularmente, el artículo 420, establecía que «La remisión al Estatuto Tributario Nacional señalada en el artículo 20 del acuerdo 154/95, se entenderá aplicable solo, a partir de la vigencia del presente decreto.

En consecuencia las disposiciones relativas a los procedimientos tributarios que por este decreto se armonizan con el Estatuto Tributario Nacional, en cumplimiento del artículo 20 del acuerdo 154/95, se aplicarán a las actuaciones que se inicien a partir de su vigencia, sin perjuicio de la aplicación especial en el tiempo que en forma expresa se contempla para algunas disposiciones».

A su turno, el artículo 422 dispuso que el Código de Rentas aplicaría para los tributos que con posterioridad adoptara el municipio. [5] El artículo 1 establece: Determinación del efecto plusvalía para los inmuebles que hacen parte de las Unidades de Gestión N° 1 y 2 del Plan Parcial de Expansión Urbana La Reina desde la adopción del Decreto 729 de 2008, modificado por los decretos 888 de 2008 y 416 de 2011.

Como consecuencia de la acción urbanística conocida como Plan Parcial de Expansión Urbana La Reina –Decreto Municipal 729 de 2008—, el efecto plusvalía por metro cuadrado de suelo de los siguientes inmuebles se determina así: [se identifican las unidades de gestión y cuatro inmuebles que allí se ubican] Efecto plusvalía por metro cuadrado desde la adopción del Decreto 729 de septiembre 30 de 2008: (…) Unidad de Gestión Urbanística 1 $49.297, 35.

Unidad de Gestión Urbanística 2 $58.482,72 (f. 85).