EXCEPCIONES PREVIAS / INEPTA DEMANDA De conformidad con el ordinal 5º del artículo 100 del CGP, se puede declarar probada la excepción previa de ineptitud de la demanda, cuando el libelo no cumple cualquiera de los requisitos formales consagrados en los artículos 162 y 166 del CPACA, o en el evento en que exista indebida acumulación de pretensiones.
Se debe tener en cuenta también, para los efectos mencionados, el contenido del artículo 163 ibídem, que advierte que «cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión» en tanto que este se aplica junto con lo regulado en el artículo 162 ejusdem en su ordinal 2º que establece como uno de los requisitos formales de la demanda señalar «lo que se pretenda expresado con precisión y claridad».
FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 162 CGP / CPACA - ARTÍCULO 163 / CPACA - ARTÍCULO 166 / CGP - ARTÍCULO 100 NUMERAL 5 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 76001-23-33-000-2016-01734-01(2231-20) Actor: JAIME DE JESÚS CALLE GARCÉS Demandado: MUNICIPIO DE CARTAGO Referencia: INEPTA DEMANDA 1.
La Sala procede a resolver[1] el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido en audiencia inicial del 6 de agosto de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que declaró probada la excepción de inepta demanda y dio por terminado el proceso. I.
ANTECEDENTES La demanda y sus fundamentos[2]. 2. El señor Jaime de Jesús Calle Garcés presentó demanda contra el municipio de Cartago - secretaría de tránsito y transporte y el Instituto de Tránsito y Transporte en liquidación a fin de obtener la nulidad del acto ficto surgido por la no contestación de la petición incoada en fecha 25 de julio de 2014[3] en la cual solicita lo siguiente: a) Indemnización por la no consignación de las cesantías correspondiente a los años 2011 y 2012; <<b) Sanción moratoria por el no pago de salarios y prestaciones debidas reconocidas y autorizadas en la Resolución 778 de junio 28 de 2013[4][…]>>; <<c) cancelación de intereses moratorios por el no pago de salarios de los meses de noviembre y diciembre de 2011[…]>>; d) pago de intereses moratorios por la no cancelación de la prima de navidad y prima de servicio y <<e) pago de la sanción moratoria por el no pago de intereses a las cesantías causadas y no canceladas[…]>>.
A título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene a la entidad demandada a reconocer y pagar cada una de las pretensiones solicitas en el derecho de petición instaurado en fecha 25 de julio de 2014 y que fueron debidamente relacionadas en el párrafo anterior. Situación fáctica. 3. La parte actora manifiesta haber laborado para el Instituto de Tránsito y Trasporte de Cartago – hoy secretaría de movilidad, tránsito y transporte del mencionado municipio-, desde el 1 de enero de 2011 al 31 de mayo de 2013, desempeñando el cargo de auxiliar administrativo e informa que mediante Resolución 778 del 28 de junio de 2013[5] se le reconoció sus prestaciones sociales definitivas discriminadas de la siguiente manera: i) Prestaciones sociales adeudadas año 2011: Salario noviembre y diciembre den 2011, cesantías, prima de navidad, vacaciones, prima de vacaciones bonificación por recreación y bonificación por servicios; ii) prestaciones adeudadas año 2012: Cesantías, prima de servicio, prima de navidad, vacaciones, prima de vacaciones, bonificación por recreación bonificación por servicio y iii) prestaciones sociales adeudadas año 2013: cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicio, prima de navidad, prima de vacaciones, bonificación por recreación y vacaciones. 4.
Indica que las aludidas prestaciones sociales fueron canceladas en fecha 7 de octubre de 2014 como consecuencia del cobro realizado a través de proceso ejecutivo laboral incoado en contra de la accionada, razón por la cual, en fecha 25 de julio de 2014 solicitó se le reconociera: i) la sanción moratoria por la no consignación en tiempo de sus cesantías correspondiente a las vigencias 2011 y 2012; ii) sanción moratoria por el pago tardío de las prestaciones sociales reconocidas en la Resolución 778 de 2013; iii) intereses moratorios por el no pago de salarios de noviembre y diciembre de 2011 y, iv) pago de intereses moratorios por el no pago de la prima de navidad y prima de vacaciones de los años 2011 y 2012.
Contestación de la demanda[6]. 5. El municipio de Cartago se opuso a las súplicas de la demanda al estimar que el actor no se hizo parte en el proceso de liquidación del instituto de tránsito y transporte, proceso en el cual debió haber incluido sus acreencias en virtud de la convocatoria efectuada para tal efecto, de manera que, ante dicha omisión, el municipio no está obligado a responder por las pretensiones del accionante.
Seguidamente, formuló la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad para acudir ante esta jurisdicción, al considerar que del acta de conciliación no se observa que en ella el accionante haya solicitado la nulidad de acto administrativo alguno, sino solamente el pago de las indemnizaciones, sanción moratoria e interese moratorios.
Así mismo, invocó la excepción de proposición jurídica incompleta, en la medida que el actor omitió demandar la nulidad del acto administrativo que resolvió el recurso de apelación incoado contra la Resolución 0778 del 28 de junio de 2013. Auto apelado. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante auto de fecha 6 de agosto de 2019[7] declaró probada la excepción de inepta demanda propuesta por el municipio de Cartago y dio por terminado el proceso.
Como sustento de la decisión, indicó que al actor le fue reconocida sus cesantías definitivas mediante Resolución 778 del 28 de junio de 2013, decisión contra la cual interpuso recurso de reposición solicitando se modificara el mentado acto administrativo y se le incluyeran los siguientes conceptos: i) sanción moratoria por el no pago oportuno del salario causado en los meses de noviembre y diciembre de 2011; ii) los intereses del 12% a las cesantías de los años 2011 y 2012; iii) la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías al fondo Horizonte, desde el 15 de febrero de 2012 y el 15 de febrero de 2013 conforme el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
El aludido recurso horizontal no fue desatado por la administración municipal, configurándose de esa manera una decisión presunta. En consecuencia, era ese acto administrativo ficto el llamado a ser demandado respecto de la pretensión encaminada al reconocimiento de la sanción moratoria causada por la no consignación de las cesantías de los años 2011 y 2012, como quiera que es en el recurso mencionado donde se efectuó la reclamación por primera vez.
Respecto de las demás pretensiones, señaló que el acto administrativo que debió haberse demandado es el Oficio sin número de fecha 31 de agosto de 2015, pues si bien dicha decisión se profirió en cumplimiento de un fallo de tutela, lo cierto es que fue a través de él que el ente territorial se pronunció de fondo sobre la procedencia del reconocimiento de los emolumentos reclamados negando cada uno de ellos.
Recurso de apelación. La parte demandante inconforme con la decisión del tribunal, interpone recurso de apelación contra tal decisión. Como argumentos de la alzada expone que lo determinado en el auto recurrido dista de la realidad de los hechos discutidos, como quiera que lo demandado es un acto ficto que surge de la reclamación incoado por el actor el 25 de julio den 2014.
Si bien existe una acción de tutela con la que pretendía obtener respuesta a la solicitud, lo que ha quedado claro en el trámite de tutela es que la misma administración acepta que a esa reclamación no se le dio ninguna respuesta de fondo. Finalmente, aduce que las aspiraciones elevadas en la petición del 25 de julio de 2014 son distintas de las prestaciones reconocidas en la Resolución 778 de 2013 razón por la que no se configura la excepción de ineptitud de la demanda.
II. CONSIDERACIONES Competencia. Conforme al artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[8], la Sala es competente para decidir de plano el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto que declaró probada la excepción de inepta demanda, al haberse interpuesto y sustentado dentro de la oportunidad prevista por el artículo 244 de la misma obra.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala establecer si en el presente asunto se configuró la excepción de inepta demanda, al haber omitido el actor demandar la Resolución 778 del 28 de junio de 2013, el acto ficto que resolvió el recurso de reposición contra aquella y el Oficio del 31 de agosto de 2015 por medio del cual el ente territorial negó el reconocimiento de los emolumentos reclamados.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala examinará cuales eran los actos administrativos que debieron demandarse y con base en ello, determinar si la parte actora acusó las decisiones de la administración que eran llamadas a controvertir o si en su defecto, omitió hacerlo lo cual conllevó a que se configurara la excepción de inepta demanda declara probada por el tribunal.
De la ineptitud de la demanda. De conformidad con el ordinal 5º[9] del artículo 100 del CGP, se puede declarar probada la excepción previa de ineptitud de la demanda, cuando el libelo no cumple cualquiera de los requisitos formales consagrados en los artículos 162[10] y 166[11] del CPACA, o en el evento en que exista indebida acumulación de pretensiones.
Se debe tener en cuenta también, para los efectos mencionados, el contenido del artículo 163[12] ibídem, que advierte que <<cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión>> en tanto que este se aplica junto con lo regulado en el artículo 162 ejusdem en su ordinal 2º que establece como uno de los requisitos formales de la demanda señalar <<lo que se pretenda expresado con precisión y claridad>>.
Del caso concreto. Descendiendo al caso bajo estudio, encuentra la Sala que en el expediente reposa la Resolución 778 del 28 de junio de 2013[13] por medio de la cual el Instituto de Tránsito y Transporte de Cartago Valle reconoce las prestaciones sociales al señor Jaime de Jesús Calle Garcés en cuantía de $19.877.873.00, decisión que le fue notificada el 9 de julio de 2013[14].
Dicho acto administrativo reconoció las siguientes prestaciones sociales: << Prestaciones sociales adeudadas año 2011: Salario noviembre y diciembre den 2011: $2.957.968 Cesantías: $1. 904.828 Prima de navidad: $1.758.303 Vacaciones: $843.986 Prima de vacaciones: $843.986 Bonificación por recreación: $107.173 Bonificación por servicios: $562.657 Prestaciones adeudadas año 2012: Cesantías: $2.042.069 Prima de servicio: $868.602 Prima de navidad: $1.884.986 Vacaciones: $904.793 Prima de vacaciones: $904.793 Bonificación por recreación $112.531 Bonificación por servicio:| $590.790 Prestaciones sociales adeudadas año 2013: Cesantías: $903.391 Intereses a las cesantías: $108.407 Prima de servicio: $827.107 Prima de navidad: $833.899 Prima de vacaciones: $400.272 Bonificación por recreación: $117.059 Vacaciones: $400.272 […]>>.
Contra dicho acto administrativo, el demandante interpuso recurso de reposición en fecha 17 de julio de 2013[15] a través del cual solicita lo siguiente: << Modifique y adicione la resolución No 0778 del 28 de junio de 2013, “por la cual se reconoce unas prestaciones sociales” en cuento a: 1. Sea incluido el valor de la liquidación de la indemnización moratoria por el no pago oportuno del salario causado en los meses de noviembre y diciembre del año 2011. 2.
Se incluya el valor de los intereses a las cesantías correspondientes al 12%durante los años 2011, 2012 y los cinco (05) meses proporcionales por el año 2013. 3. Se incluya el valor de la liquidación correspondiente a la sanción moratoria por la NO consignación oportuna de mis cesantías al fondo privado AFP HORIZONTE FNDO DEMPENSIOENS Y CESANTIAS, al cual fui afiliado por el instituto, desde el 15 de febrero del año 2012 y desde el 15 de febrero den 2013 en los términos del artículo 99 de la Ley 50 de 1990>>.
También se observa la petición incoada por el accionante en fecha 25 de julio de 2014[16] a través de la cual solicita lo siguiente: i) sanción moratoria por la no consignación de las cesantías de los años 2011 y 2012; ii) sanción moratoria por el no pago de las prestaciones reconocidas a través de la Resolución 778 del 28 de junio de 2013; iii) intereses moratorios por el no pago de salarios de los meses de noviembre y diciembre de 2011; iv) intereses moratorios por el no pago de la prima de navidad y prima de vacaciones de las vigencias 2011 y 2012; v) sanción moratoria por el no pago de los intereses a las cesantías de los años 2011 y 2012.
En virtud de la ausencia de respuesta a la anterior reclamación, el demandante instauró acción de tutela a fin de que se protegiera su derecho de petición, correspondiéndole su conocimiento al juzgado tercero civil municipal de Cartago. El municipio de Cartago expidió el Oficio 826 del 31 de agosto de 2015[17] a través del cual niega en su totalidad las pretensiones elevadas por el actor en el derecho de petición incoado el 25 de julio de 2014 en los siguientes términos: << […] En su caso no existe prueba de la afición a un fondo privado de cesantías, para que pueda predicarse que el instituto estaba en la obligación legal de consignar las cesantías del servidor público a un fondo creado legalmente par ello, en las fechas 14 de febrero de cada año subsiguiente a su causación, habiéndole sido reconocidas y canceladas estas oportunamente, por lo que usted solicita se le aplique una ley que contiene un régimen más favoso y que no lo es aplicable dada su condición de ex servidor público, teniendo un régimen especial.
De otro lado, no existe dentro del ordenamiento sustantivo sanción moratoria o intereses moratorios por el no pago de salarios, prima de servicio, prima de navidad, ni sobre intereses de cesantías, razones por las cuales hacen que no sea posible el reconocimiento de las prestaciones económicas por usted solicitadas>>. Por su parte, el actor el mismo 31 de agosto de 2015 radicó escrito ante el juzgado que conocía de la acción constitucional e indicó que lo solicitado no correspondía a lo allegado por el municipio de Cartago, puesto que lo requerido era la entrega de la copia de la comunicación oficial que hubiera dado respuesta a su petición del 25 de julio de 2014, por lo que continuaba la vulneración del derecho fundamental.
La citada autoridad judicial mediante fallo de fecha 1 de septiembre de 2015 amparó el derecho del tutelante y ordenó al director liquidador del Instituto de Tránsito y Transporte de Cartago Valle resolver de fondo la petición elevada por el señor Jaime Calle Garcés[18]. De lo expuesto se establece que el accionante acudió ante esta jurisdicción para demandar la nulidad del acto ficto surgido con ocasión de la no contestación a la petición de fecha 25 de julio de 2014.
Es claro que la parte interesada al interponer demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante esta jurisdicción debe cumplir con el requisito previsto en el artículo 138 del CPACA, relativo a demandar todos los actos que contienen la manifestación de voluntad respecto a su situación jurídica particular y concreta junto con aquellos que en vía gubernativa o administrativa constituyan el mismo, siendo estos los que resuelven los recursos interpuestos de conformidad con el artículo 163 de la ley 1437 de 2011, toda vez que ellos determinan el ámbito que delimita la decisión del juzgador en lo relacionado con la pretensión de anulación. En ese orden, al analizar el caso en concreto observa esta Sala que el actor omitió demandar el acto ficto o presunto configurado por la no respuesta al recurso de reposición instaurado contra la Resolución 778 de 2013, medio de impugnación a través del cual pretendió se le reconociera la sanción moratoria por el no pago oportuno del salario causado en los meses de noviembre y diciembre de 2011; el valor de los intereses a la cesantías correspondientes al 12% durante los años 2011, 2012 y los 5 meses proporcionales por el año 2013 y la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías de los años 2011 y 2012 al fondo privado AFP Horizonte en los términos del artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Entonces, encuentra la Sala que la decisión administrativa llamada a ser acusada respecto de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías correspondiente a las anualidades 2011 y 2012, es el acto ficto configurado por la no resolución al recurso de reposición instaurado en fecha 17 de julio de 2013 por el accionante contra la Resolución 778 del 28 de junio de 2013, en la medida que ante el silencio administrativo surgido, por ficción legal, se entiende denegado el derecho pretendido, encontrándose entre ellos, precisamente la sanción moratoria por la no consignación de sus cesantías en los años 2011 y 2012.
El actor en el recurso de alzada alega que el acto acusado es el ficto o presunto derivado de la no contestación a la petición de fecha 25 de julio de 2014, lo cual, a su juicio, se acredita con lo expuesto en el oficio de fecha 16 de septiembre de 2015[19] emitido por la secretaría de movilidad, tránsito y transporte de Cartago en el cual, dicha autoridad indica lo siguiente: << […] en respuesta al derecho de petición elevado por usted en fecha 25 de julio de 2014, en el cual solicita el pago de prestaciones sociales adeudadas e indemnizaciones, me permito manifestar que se procedió a la revisión minuciosa de los archivos físicos y electrónicos con los cuales cuenta la secretaria, no encontrando que a dicho derecho de petición se le haya dado respuesta alguna, ni se haya proferido resolución a su favor concediendo lo solicitado>>.
Al respecto, observa esta colegiatura que si bien existe el Oficio 1004 del 16 de septiembre de 2015[20] en el cual la secretaría de movilidad, tránsito y transporte de Cartago manifiesta no haber dado respuesta a la reclamación del accionante, lo cierto es que, el actor allegó con la demanda el Oficio 826 del 31 de agosto de 2015[21] mediante el cual la administración municipal de Cartago Valle niega en su totalidad las pretensiones elevadas en el prenotado derecho de petición del 25 de julio de 2014.
En dicho oficio la administración expone como argumentos para no acceder a lo pretendido por el actor que << los artículos 98 y 99 de la Ley 50 de 1990, establecieron el auxilio de cesantías para el régimen tradicional contendido en el Código Sustantivo del Trabajo […] lo que significa que dicha disposición aplica para los trabajadores privados mas no para los funcionarios públicos […].
De otro lado, no existe dentro del ordenamiento sustantivo sanción moratoria o intereses moratorios por el no pago de salarios, prima de servicios, prima de navidad ni sobre intereses a las cesantías, razones por la cuales hacen que no sea posible el reconocimiento de las prestaciones económicas por usted solicitadas>>. Como puede observarse, existe una manifestación expresa de la voluntad emitida por la autoridad administrativa municipal que desata la reclamación económica prestacional elevada por el accionante en fecha 25 de julio de 2014.
Si bien, el aludido oficio fue proferido vencido el término con que contaba la administración para ello, también lo es que de conformidad con lo estatuido en el artículo 83 de la Ley 1437 de 2011[22], la ocurrencia del silencio administrativo negativo no exime de responsabilidad a las autoridades ni las excusa del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda, circunstancia que no fue la ocurrida en el presente caso, de manera que, el prenotado oficio se erige como la decisión de la administración que resuelve de fondo el petitum elevado por el actor en fecha 25 de julio de 2014 y por lo tanto, se convierte en el acto administrativo enjuiciable.
Así mismo, de las pruebas obrantes en el proceso se establece que el actor tuvo conocimiento del Oficio 826 del 31 de agosto de 2015 aunque no repose en el proceso constancia de notificación del mismo, pues, del escrito de fecha 31 de agosto de 2015 dirigido al juzgado tercero municipal de Cartago, el accionante hace saber lo siguiente: << […] la entidad cuestionada indica que me ha dado respuesta negativamente, de la cual no he sido notificado…>>.
Entonces, conforme lo rituado en el artículo 72[23] del CPACA, es claro que se produjo la notificación por conducta concluyente como quiera que el actor a través del memorial dirigido al juez de tutela revela que tuvo conocimiento de la decisión de la administración e inclusive, lo aporta al presente proceso, por consiguiente, al existir un acto expreso que define de fondo la reclamación administrativa del accionante, yerra el actor en controvertir la legalidad del acto ficto configurado por el silencio administrativo negativo respecto de la petición de fecha 25 de julio de 2014, desencadenando ello en la ineptidud sustantiva de la demanda propuesta por la parte accionada y declarada por el aquo, motivo por el cual, habrá de confirmarse el auto recurrido.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el auto proferido en audiencia inicial del 6 de agosto de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que declaró probada la excepción de inepta demanda y dio por terminado el proceso.
SEGUNDO: Devuélvase el proceso al tribunal de origen y déjense las constancias correspondientes en el Sistema SAMAI. Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Ingresó al despacho en fecha 16 de septiembre de 2020. [2] Folios 1 al 17. [3] Folio 85. [4] Trascripción del contenido de la petición- Ver folio 85. [5] Folios 82 al 84. [6] Folios 180 al 207. [7] Folio 229 al 233. [8] Ley 1437 de 2011. [9] <<ARTÍCULO 100.
EXCEPCIONES PREVIAS. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: […] 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones…>> [10] Artículo 162.Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: […] 4.
Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. [11] Artículo 166. Anexos de la demanda. A la demanda deberá acompañarse: 1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso.
Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación. [12] Artículo 163.Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron. [13] Folios 82 al 84 del expediente. [14] Folios 84. [15] Folios 19 al 27. [16] Folios 85 al 88 [17] Folios 55 y 56. [18] Folios 57 al 63. [19] Folio 64 del expediente. [20] Folio 64. [21] Folios 55 y 56. [22] <<ARTÍCULO 83.
SILENCIO NEGATIVO. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa…>> [23] Artículo 72. Falta o irregularidad de las notificaciones y notificación por conducta concluyente. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales.