DECISIÓN DE EXCEPCIONES PREVIAS / RECURSO DE SÚPLICA – Frente a decisión que declara no probada la excepción denominada ineptitud sustantiva de la demanda / CONTENIDO DE LA DEMANDA – Requisitos: Deber de indicar las normas violadas y explicar el concepto de su violación / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – No probada porque el demandante indicó las normas violadas y explicó el concepto de su violación / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA De conformidad con [el numeral 4 del artículo 162 de CPACA], la Sala considera que cuando se cuestiona la legalidad de un acto administrativo es un requisito que en la demanda se indiquen las normas constitucionales o legales que la parte demandante estima violadas y se explique el correspondiente concepto de violación; comoquiera que, de no cumplirse con la mencionada exigencia, la autoridad judicial no podría pronunciarse de fondo sobre la legalidad del acto acusado. […] De conformidad con lo expuesto, la Sala observa, en el caso sub examine, lo siguiente: La parte demandante señaló que las expresiones “[…] Ministro Consejero […]” y “[…] Ministro de la Presidencia […]” contenidas las disposiciones acusadas vulneran los artículos 6, 206, 207 y 208 de la Constitución Política, los artículos 56 y 65 de la Ley 489 y la Ley 1444, atendiendo a que, en su criterio, mediante un decreto reglamentario de reorganización de un Departamento Administrativo no es posible modificar la denominación de director, subdirector, consejos, comisiones o comités técnicos por la de Ministro o Ministro Consejero.

En ese sentido, explicó que: i) las disposiciones acusadas fueron expedidas con violación en las normas en que debía fundarse; y ii) la modificación de las expresiones indicadas supra debía ser adoptada por el legislador y no mediante un decreto reglamentario. Por lo anterior, la Sala considera que la parte demandante: i) indicó las normas superiores que estima vulneradas por los apartes del acto acusado; y ii) explicó el correspondiente concepto de violación. La Sala concluye que la parte demandante cumplió con el requisito establecido en el numeral 4 del artículo 162 de la Ley 1437, atendiendo a que indicó las normas constitucionales y legales que estima vulneradas y explicó los argumentos por los cuales considera que se debe declarar la nulidad de las expresiones “[…] Ministro Consejero […]” y “[…] Ministro de la Presidencia […]” contenidas en el artículo 5 y el parágrafo 2 del artículo 8 del Decreto núm. 1649 de 2014; por lo que, en el caso sub examine, no era procedente declarar probada la excepción de “[…] ineptitud sustantiva de la demanda […]”.

En consecuencia, la Sala confirmará el auto proferido en audiencia inicial realizada el 26 de octubre de 2018, por medio del cual se decidió “[…] denegar […]” la excepción denominada “[ ] ineptitud sustantiva de la demanda [ ]”. DECISIÓN DE EXCEPCIONES PREVIAS / RECURSO DE SÚPLICA – Frente a decisión que declara no probada la excepción denominada ineptitud sustantiva de la demanda / REFORMA PROCESAL – Introducida por la Ley 2080 de 2021 / LEY PROCESAL – Vigencia inmediata / LEY 2080 DE 2021 – Prevalece sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación / RECURSOS INTERPUESTOS ANTES DE LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY 2080 DE 2021 - Deben continuar rigiéndose por las disposiciones vigentes al momento de su presentación / LEY 1437 DE 2011 – Aplicación por haber sido interpuesto el recurso de súplica bajo su vigencia Las modificaciones introducidas por la Ley 2080 a los procesos judiciales adelantados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen, por regla general, vigencia inmediata salvo en lo concerniente a las normas que modifican las competencias de juzgados, tribunales y Consejo de Estado, las cuales solamente se aplicarán respecto de demandas que se presenten un año después de la publicación de la ley.

De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 24 de agosto de 1887, modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437.

En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.

Visto el marco normativo antes descrito, la Sala considera que aquellos recursos interpuestos antes de la entrada en vigencia de la Ley 2080 deben continuar rigiéndose por las disposiciones vigentes al momento de su presentación, especialmente en lo que respecta a su trámite, requisitos y competencia, como sucede en el caso sub examine. DECISIÓN DE EXCEPCIONES PREVIAS / RECURSO DE SÚPLICA – Eventos de procedencia / RECURSO DE SÚPLICA – Es el que procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables proferidos por el magistrado sustanciador en el curso de la segunda o única instancia / AUTO QUE DECIDE SOBRE EXCEPCIONES PREVIAS – Es susceptible del recurso de súplica / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Vistos los artículos 180 numeral 6 y 246 ibidem, sobre la procedencia de recursos en materia de excepciones previas y procedencia del recurso de súplica contra los autos proferidos por el Consejero Sustanciador.

La Sección Primera de esta Corporación ha considerado que el auto que decide sobre las excepciones previas o mixtas es susceptible de los recursos de apelación o súplica, según el caso, aunque no esté previsto en el artículo 243 de la Ley 1437 […]. Atendiendo a que el presente proceso es en única instancia, y que el Departamento Administrativo de la Función Pública interpuso un recurso de súplica contra el auto por medio del cual se resolvió “[…] denegar […]” la excepción denominada “[ ] ineptitud sustantiva de la demanda [ ]”, se considera que el recurso es procedente, comoquiera que el numeral 6 del artículo 180 ibidem establece que el auto que decide sobre las excepciones es susceptible de los recursos de apelación o de súplica, según el caso.

EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA POR FALTA DE LOS REQUISITOS FORMALES – Marco normativo y desarrollo jurisprudencial REQUISITO DE LA DEMANDA DE INDICAR LAS NORMAS VIOLADAS Y EXPLICAR EL CONCEPTO DE SU VIOLACIÓN – Marco normativo y desarrollo jurisprudencial NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado Secciones Primera, Segunda y Quinta, de 11 de febrero de 2010, Radicación 11001-03-24-000-2003- 00503-01, C. P. María Claudia Rojas Lasso; 13 de octubre de 2016, Radicación 15001-23-31-000-2005-03783-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 20 de septiembre de 2019, Radicación 11001-03-24-000-2017-01366-00, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; 22 de noviembre de 2018, Radicación 08001- 23-33-000-2015-00845-01, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y 18 de diciembre de 2019, radicación: 11001-03-28-000-2019-00024-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 NUMERAL 4 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 187 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 246 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 100 NUMERAL 5 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 624 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 86 / LEY 153 DE 1887 – ARTÍCULO 40 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00351-00 Actor: DANIEL LONDOÑO DE VIVERO Y AURA XIMENA OSORIO TORRES Demandado: NACIÓN – GOBIERNO NACIONAL (CONFORMADO POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, EL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, EL DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y EL DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA) Referencia: Medio de control de nulidad Asunto: Resuelve el recurso de súplica interpuesto contra el auto por medio del cual se resolvió “[…] denegar […]” la excepción denominada “[…] ineptitud sustantiva de la demanda […]” AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de súplica interpuesto por el Departamento Administrativo de la Función Pública contra el auto proferido en la audiencia inicial realizada el 26 de octubre de 2018[1], por medio del cual se resolvió “[…] denegar […]” la excepción denominada “[…] ineptitud sustantiva de la demanda […]”.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES Demanda 1. Daniel Londoño de Vivero y Aura Ximena Osorio Torres[2] presentaron demanda contra la Nación – Gobierno Nacional (conformado por el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública), en ejercicio del medio de control de nulidad[3], para que se declare la nulidad de unos apartes del artículo 5 y el parágrafo 2 del artículo 8 del Decreto núm. 1649 de 2 de septiembre de 2014, “[…] Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República […]”, expedido por la Nación – Gobierno Nacional (conformado por el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, la Directora del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública). 2.

La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones y, al formular los cargos, explicó su concepto, así[4]: 2.1. El Gobierno Nacional, mediante las disposiciones acusadas, estableció dentro de la estructura del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República las figuras de “[…] Ministro Consejero […]” y “[…] Ministro de la Presidencia […]”. 2.2.

Los cargos de nulidad formulados se concretan en que las expresiones “[…] Ministro Consejero […]” y “[…] Ministro de la Presidencia […]”, contenidas en los artículos acusados, vulneran los artículos 6, 206, 207 y 208 de la Constitución Política, la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998[5] y la Ley 1444 de 4 de mayo de 2011[6], atendiendo a que, en su criterio, mediante un decreto reglamentario de reorganización de un Departamento Administrativo no es posible modificar la denominación de director, subdirector, consejos, comisiones o comités técnicos por la de Ministro o Ministro Consejero. 2.3.

Conforme a lo anterior, indicó la parte demandante que las disposiciones acusadas fueron expedidas con violación a las normas en que debía fundarse; asimismo, señaló que la modificación realizada debía ser adoptada por el legislador y no mediante un decreto reglamentario. Trámite procesal 3. El Consejero Sustanciador, mediante el auto proferido el 2 de diciembre de 2015, admitió la demanda y ordenó la notificación personal a la parte demandada y a los intervinientes. 4.

El Departamento Administrativo de la Función Pública contestó la demanda y propuso la excepción denominada “[…] ineptitud sustantiva de la demanda […]”, al estimar que, en su criterio, la demanda no cumple con los requisitos establecidos en el numeral 4 del artículo 162 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[7], por las siguientes razones[8]: “[…] los demandantes no aportan argumentos que cumplan con las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia, especificidad (sic) y suficiencia en los términos en que la jurisprudencia del Consejo de Estado y la jurisprudencia en general ha fijado el sentido y alcance de tales requerimientos, a lo cual se suma que los cargos planteados contra los artículos 5° y 8° del Decreto 1649 de 2014 corresponden a apreciaciones subjetivas y equivocadas de los ciudadanos accionantes, que, adicionalmente, no corresponden temáticamente con la norma que se censura, en tanto que cuestionándose en la demanda la nomenclatura de algunos empleos del DAPRE, se demanda su norma de estructura […]”.

Providencia recurrida y sus fundamentos 5. El Consejero Sustanciador[9], mediante auto proferido en audiencia inicial realizada el 26 de octubre de 2018[10], resolvió “[…] denegar […]” la excepción denominada “[…] ineptitud sustantiva de la demanda […]”, por las siguientes razones: “[…] Encuentra la Sala Unitaria que, en virtud de lo consagrado en el numeral 4 del artículo 162 del CPACA, cuando se trata de la impugnación de un acto administrativo deberá indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. Sin embargo, no puede imponerse al actor una carga argumentativa específica, sino que, en virtud del principio de la prevalencia del derecho sustancial, no se debe extremar la aplicación de la norma acusada, al punto tal que se incurra en un rigorismo procesal que atente contra dicho principio y resulte procedente, en la medida que en el ámbito de la justicia rogada sea comprensible para el estudio del juez, el cargo de nulidad formulado.

En diferentes pronunciamientos esta Corporación ha señalado que el incumplimiento de los requisitos de la demanda, entre ellos la falta de indicación del concepto de la violación, da lugar a la ineptitud de la demanda; sin perjuicio de ello, esta Sección, en sentencia de 24 de septiembre de 2009, radicación 2006-00198. C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, ha sostenido que el requisito legal se entiende cumplido con el hecho de invocar una norma violada y expresar el concepto de su violación, así éste llegaré a considerarse incorrecto, ambiguo o impreciso, criterio jurisprudencial que ha de mantenerse en el actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […].

Vistos los anteriores criterios jurisprudenciales y sin entrar a calificar la demanda, observa la Sala Unitaria que en el caso concreto se cumplió con la carga que se exige para acceder a la justicia pues ella señala no sólo las normas que se consideran infringidas, entre las que se invocó los artículos 208, 207 y 177 constitucionales, los artículos 56 y 65 de la Ley 489 de 1998, la Ley 1444 de 2011, sino que a partir del relato de los hechos, mencionó diferentes cargos de los que puede entenderse el concepto de violación, en términos tales que incluso los demandados han podido pronunciarse sobre el mismo.

Por lo que se considera que, en este caso se cumple con el requisito formal de la demanda y se denegará la excepción previa propuesta de ineptitud sustantiva […]” (Destacado fuera de texto). Recurso de súplica y sus fundamentos 6. El Departamento Administrativo de la Función Pública interpuso recurso de súplica contra el auto de 26 de octubre de 2018 citado supra, argumentando lo siguiente[11]: “[…] Su señoría, la excepción fue propuesta sobre la base de que la argumentación que se planteaba en la demanda no permitía hacer un pronunciamiento de fondo con relación a los temas que originaban la actuación. El hecho de que el Consejo de Estado haga esa serie de advertencias sobre la posibilidad de incluir nuevas disposiciones o un conjunto de disposiciones de manera expresa o tácita para la decisión que se adopta, pues comporta de suyo para la parte demandada un menoscabo de su derecho de defensa y contradicción sobre preceptos que van a ser considerados para efectos de la decisión y frente a los cuales las entidades demandadas no pudieron pronunciarse porque no están explícitos en su respectiva demanda.

Este punto es relevante en la medida que quien promueve la acción de nulidad no es un simple ciudadano, porque una de las personas que suscribe la demanda es un abogado titulado, entonces, tener uno que llegar a la intensión del abogado de que quiso decir el abogado pues no resulta objetivamente admisible para los demandados en cuanto debemos entender que lo que dice esa demanda es lo que quiso decir, y el alcance que le dio a su cuestionamiento de ilegalidad es al que debe limitarse el análisis de la Corporación en su respetuoso criterio.

Entonces, si bien todas esas salvedades e interpretaciones jurisprudenciales que hace el Despacho con relación al tema son absolutamente admisibles, considero que en este caso de alguna manera menguan o desconocen el derecho de contradicción de las entidades accionadas […]”. Traslado del recurso de súplica 7. El Consejero Sustanciador, en la audiencia inicial, surtió el traslado del recurso de súplica, en el que la parte demandante y el Agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación manifestaron lo siguiente: Parte demandante 8.

Señaló que la demanda cumple con los requisitos establecidos en la ley, atendiendo a que se indicó el acto que se demanda, las normas constitucionales y legales que se estiman violadas y se realizó una argumentación en relación con los cargos de nulidad que justificaron la presentación de la demanda. Ministerio Público 9. El Agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación indicó que la excepción planteada no debía prosperar comoquiera que la carga argumentativa que debe realizarse en la demanda no es absoluta y no impide que el Juez evalúe de fondo la pretensión. II.

CONSIDERACIONES 10. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la normativa procesal aplicable en el presente caso; ii) la competencia; iii) la procedencia del recurso de súplica; iv) el problema jurídico; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el requisito de la demanda establecido en el numeral 4 del artículo 162 de la Ley 1437; y vii) el análisis del caso concreto.

Normativa procesal aplicable en el presente caso 11. Visto el artículo 86[12] de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021[13], sobre régimen de vigencia y transición normativa, se tiene que: i) Las modificaciones introducidas por la Ley 2080 a los procesos judiciales adelantados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen, por regla general, vigencia inmediata salvo en lo concerniente a las normas que modifican las competencias de juzgados, tribunales y Consejo de Estado, las cuales solamente se aplicarán respecto de demandas que se presenten un año después de la publicación de la ley[14]. ii) De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 24 de agosto de 1887[15], modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012[16], las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437[17]. iii) En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. 12.

Visto el marco normativo antes descrito, la Sala considera que aquellos recursos interpuestos antes de la entrada en vigencia de la Ley 2080 deben continuar rigiéndose por las disposiciones vigentes al momento de su presentación, especialmente en lo que respecta a su trámite, requisitos y competencia, como sucede en el caso sub examine. Competencia 13.

Vistos los artículos 125[18] y 246[19] de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la competencia de las salas o secciones para resolver el recurso de súplica, se concluye que esta Sección es competente para resolver el recurso de súplica presentado, con exclusión del Consejero que hubiere proferido el auto objeto del recurso.

Procedencia del recurso de súplica 14. Vistos los artículos 180 numeral 6[20] y 246 ibidem, sobre la procedencia de recursos en materia de excepciones previas y procedencia del recurso de súplica contra los autos proferidos por el Consejero Sustanciador. 15. La Sección Primera de esta Corporación ha considerado que el auto que decide sobre las excepciones previas o mixtas es susceptible de los recursos de apelación o súplica, según el caso, aunque no esté previsto en el artículo 243 de la Ley 1437, por las siguientes razones[21]: “[…] Lo primero que es pertinente resaltar es que si bien el numeral 6 del artículo 180 del CPACA, dispone expresamente la procedencia del recurso de apelación contra el auto que decide sobre las excepciones previas, el artículo 243, que es una norma posterior, no dispone dicha providencia dentro de aquellas susceptibles del recurso de alzada.

Para el Despacho es claro que el CPACA es preciso al establecer taxativamente la procedencia del recurso de apelación contra los autos que deciden sobre las excepciones previas propuestas en la contestación de la demanda. […] Como se puede advertir, a pesar de que dentro del CPACA, el artículo transcrito se encuentra ubicado antes de la disposición que establece todas las providencias que son susceptibles de apelación, ello no significa que el primero sea inaplicable ni mucho menos que las disposiciones sean contradictorias.

Si el Legislador decidió dejarlo por fuera del listado general de las providencias susceptibles de apelación e incluirlo en el artículo 180 que regula la audiencia inicial, particularmente, en el numeral 6 sobre las decisiones de excepciones previas, es porque, precisamente, quiso establecer una norma especial de procedencia del recurso de alzada para aquellos casos en los cuales las partes no estuvieran de acuerdo con la providencia que resolvió la excepción de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, prescripción extintiva o falta de legitimación en la causa, como sucede en este caso.

Cabe resaltar que si bien el artículo 243 del CPACA, enlista los autos que pueden ser objeto del recurso de apelación, este no es taxativo ni excluyente, teniendo en cuenta que en dicha codificación quedaron dispersos otros autos frente a los cuales el Legislador expresamente dispuso la procedencia del señalado recurso, como es el caso de aquél que resuelve las excepciones previas, por lo tanto es pertinente que los jueces y magistrados apliquen el referido artículo, sin perjuicio de las demás normas de carácter especial en las que se señalen expresamente la posibilidad de recurrir en alzada o súplica la decisión judicial correspondiente […]” (Destacado fuera del texto). 16.

Atendiendo a que el presente proceso es en única instancia, y que el Departamento Administrativo de la Función Pública interpuso un recurso de súplica contra el auto por medio del cual se resolvió “[…] denegar […]” la excepción denominada “[ ] ineptitud sustantiva de la demanda [ ]”, se considera que el recurso es procedente, comoquiera que el numeral 6 del artículo 180 ibidem establece que el auto que decide sobre las excepciones es susceptible de los recursos de apelación o de súplica, según el caso.

Problema jurídico 17. Le corresponde a la Sala determinar si, en el caso sub examine, la parte demandante cumplió con el requisito establecido en el numeral 4 del artículo 162 de la Ley 1437 en el sentido de indicar las normas violadas y explicar el concepto de violación; y, en consecuencia, si se confirma o no el auto proferido en la audiencia inicial realizada el 26 de octubre de 2018, por medio del cual se resolvió “[…] denegar […]” la excepción denominada “[ ] ineptitud sustantiva de la demanda [ ]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales 18. Visto el artículo 100 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012[22], sobre excepciones previas[23], que dispone lo siguiente: “[…] Artículo 100. Excepciones Previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: […] 5.

Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones […]” (Destacado fuera de texto). 19. La Sección Segunda de esta Corporación ha considerado que la excepción previa de ineptitud de la demanda consiste en un medio de defensa que procede cuando esta no cumple con cualquiera de los requisitos formales o cuando existe indebida acumulación de pretensiones.

Sobre el particular se ha señalado lo siguiente[24]: “[…] la Sala precisa que, de conformidad con el ordinal 5.º del artículo 100 del CGP, solo puede declararse probada la excepción previa de «inepta demanda», cuando esta no cumple cualquiera de los requisitos formales consagrados en los artículos 162 y 166 del CPACA, o en el evento en que exista indebida acumulación de pretensiones.

De esta manera, el juez de lo Contencioso Administrativo únicamente puede estudiar y declarar probada esta excepción cuando se configure alguno de estos supuestos. Las demás situaciones que se presenten deben ser examinadas de acuerdo con las otras excepciones previstas en el artículo 100 del CGP […]” (Destacado fuera de texto). 20. De conformidad con la norma citada supra, esta Sala considera que la excepción previa de ineptitud de la demanda se configura cuando: i) no cumple los requisitos formales establecidos en los artículos 162 y 166 de la Ley 1437 o en alguna norma especial; y ii) existe indebida acumulación de pretensiones; en ese sentido, la mencionada excepción previa solo puede declararse probada cuando se presente alguno de los eventos indicados supra.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el requisito de la demanda establecido en el numeral 4 del artículo 162 de la Ley 1437 21. Visto el numeral 4 del artículo 162 de la Ley 1437, sobre contenido de la demanda, que establece lo siguiente: “[…] Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: […] 4.

Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación […]” (Destacado fuera de texto). 22. La Sección Primera de esta Corporación ha considerado que, cuando se demanda la legalidad de un acto administrativo, la parte demandante debe indicar las normas violadas y explicar el concepto de su violación, en los siguientes términos[25]: “[…] Siendo la justicia contencioso-administrativa de carácter rogado, es necesario dar aplicación a lo ordenado en el artículo 137, numeral 4 del C.C.A., en el sentido de que no solo el demandante debe indicar las normas que estima infringidas con el acto impugnado, sino que debe explicar el alcance y el sentido de la infracción, o sea, el concepto de la violación. Así sobre la suficiencia de la causa petendi, ya el Consejo de Estado se ha pronunciado en múltiples oportunidades, y en especial esta Sala ha considerado:[26] Al respecto, se estima menester recordar que las demandas de nulidad por inconstitucionalidad o ilegalidad presentadas por cualquier ciudadano deben cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo que preceptúa: «ARTÍCULO 137.

Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se demanda. 3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción. 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. (Declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C – 197 de 1999, bajo la condición de que cuando el juez administrativo advierta la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata, deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en la demanda no hubiere cumplido con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación. Igualmente, cuando dicho juez advierte incompatibilidad entre la Constitución y una norma jurídica tiene la obligación de aplicar el art. 4 de la Constitución) 5.

La petición de pruebas que el demandante pretende hacer valer. 6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia.» […] Es así como el requisito del numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo citado previamente, relativo al concepto de la violación exige que al formular los cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad, el ciudadano demandante exponga con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, las razones por las cuales estima que el precepto acusado vulnera las normas constitucionales o legales que estima violadas.

De no atenderse tales exigencias, no es viable un pronunciamiento de fondo por parte de la Corporación, circunstancia que da lugar a un fallo inhibitorio. Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa, sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la inconstitucionalidad o ilegalidad de la norma impugnada, de tal manera que se inicie realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad o legalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corporación. Las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad deben ser ciertas, lo que, evidentemente implica que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente «y no simplemente deducida por el actor, o implícita» […]” (Destacado fuera del texto).

Análisis del caso concreto 23. De conformidad con la norma indicada en el numeral 21 supra, la Sala considera que cuando se cuestiona la legalidad de un acto administrativo es un requisito que en la demanda se indiquen las normas constitucionales o legales que la parte demandante estima violadas y se explique el correspondiente concepto de violación; comoquiera que, de no cumplirse con la mencionada exigencia, la autoridad judicial no podría pronunciarse de fondo sobre la legalidad del acto acusado. 24.

Sobre el particular, es pertinente señalar que el mérito de los fundamentos jurídicos de la demanda es un aspecto del fondo de la controversia que se debe resolver en la sentencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 187[27] de la Ley 1437, por lo que este aspecto no se puede plantear o resolver como una excepción previa. Al respecto, la Sección Quinta de esta Corporación ha considerado, respecto a la excepción previa de inepta demanda, lo siguiente[28]: “[…] la inepta demanda por falta de invocación normativa y falta de concepto de violación o como lo nominó la excepcionante, hoy suplicante, falta de carga argumentativa, debe analizarse de cara a la carencia absoluta de invocación normativa o de argumentos y si éstos corresponden a los propósitos anulatorios, independientemente del resultado que logre el interesado, pues de ello debe encargarse el análisis de la sentencia. Valga aclarar que la insuficiencia o la poquedad del argumento sustento de la violación, es una consideración y predicamento propios de la sentencia de fondo, que en nada se relaciona con el requisito que permite reputar la demanda como apta, por cuanto es en la decisión de fondo la que permite analizar la situación judicializada a partir de la fijación del litigio y las pruebas recaudadas.

La Sala reitera que dentro de las hipótesis que se analizan, solo la ausencia absoluta de invocación normativa y de concepto de violación […] podrían ingresar el caso a los campos de la ineptitud sustantiva de la demanda […]. Independientemente, el hecho de que el operador jurídico advierta ab initio que las pretensiones de la demanda posiblemente encontrarán o no prosperidad, no es la puerta para coartar el procedimiento o trámite.

Es claro que no importa la precariedad del planteamiento, pues mientras la demanda frente al acto administrativo o acto electoral, cuya legalidad pretenda desvirtuarse, se sustente con alguna o algunas normas y se explique el porqué de esa violación, no se podrá acusar la demanda de ineptitud […]” (Destacado fuera de texto). 25. De conformidad con lo expuesto, la Sala observa, en el caso sub examine, lo siguiente: 25.1.

La parte demandante señaló que las expresiones “[…] Ministro Consejero […]” y “[…] Ministro de la Presidencia […]” contenidas las disposiciones acusadas vulneran los artículos 6, 206, 207 y 208 de la Constitución Política, los artículos 56 y 65 de la Ley 489 y la Ley 1444, atendiendo a que, en su criterio, mediante un decreto reglamentario de reorganización de un Departamento Administrativo no es posible modificar la denominación de director, subdirector, consejos, comisiones o comités técnicos por la de Ministro o Ministro Consejero. 25.2.

En ese sentido, explicó que: i) las disposiciones acusadas fueron expedidas con violación en las normas en que debía fundarse; y ii) la modificación de las expresiones indicadas supra debía ser adoptada por el legislador y no mediante un decreto reglamentario. 26. Por lo anterior, la Sala considera que la parte demandante: i) indicó las normas superiores que estima vulneradas por los apartes del acto acusado; y ii) explicó el correspondiente concepto de violación. Conclusiones 27.

La Sala concluye que la parte demandante cumplió con el requisito establecido en el numeral 4 del artículo 162 de la Ley 1437, atendiendo a que indicó las normas constitucionales y legales que estima vulneradas y explicó los argumentos por los cuales considera que se debe declarar la nulidad de las expresiones “[…] Ministro Consejero […]” y “[…] Ministro de la Presidencia […]” contenidas en el artículo 5 y el parágrafo 2 del artículo 8 del Decreto núm. 1649 de 2014; por lo que, en el caso sub examine, no era procedente declarar probada la excepción de “[…] ineptitud sustantiva de la demanda […]”. 28.

En consecuencia, la Sala confirmará el auto proferido en audiencia inicial realizada el 26 de octubre de 2018, por medio del cual se decidió “[…] denegar […]” la excepción denominada “[ ] ineptitud sustantiva de la demanda [ ]”. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido en audiencia inicial realizada el 26 de octubre de 2018, por medio del cual se resolvió “[…] denegar […]” la excepción denominada “[ ] ineptitud sustantiva de la demanda [ ]”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejera de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] La providencia fue proferida por el Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López. [2] La demanda se presentó en nombre propio. [3] Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. [4] Cfr. folios 32 a 44 del expediente. [5] “[…] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones […]”. [6] “[…] Por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones […]”. [7] “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. [8] Cfr. folios 138 a 150 del expediente. [9] La providencia fue proferida por el Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López. [10] Cfr. folios 301 a 323 del cuaderno núm. 2 del expediente. [11] Cfr. folio 59 del expediente. [12] “[…] Artículo 86.

Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. Las nuevas reglas del dictamen pericial contenidas en la reforma a los artículos 218 a 222 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se aplicarán a partir de la publicación de la presente ley para los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en los cuales no se hayan decretado pruebas.

De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.

En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones […]”. [13] “[…] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]”. [14] La Ley 2080 fue publicada y entró en vigencia el 25 de enero de 2021. [15] “[ ] Que adiciona y reforma los Códigos nacionales, la Ley 61 de 1886 y la Ley 57 de 1887 [ ]”. [16] “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. [17] “[ ] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [ ]”. [18] “[…] Artículo 125.

De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.

Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica [texto de la norma vigente para la fecha en que se interpuso el recurso de súplica] […]”. [19] “[…] Artículo 246. Súplica. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto.

También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario. […] El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la Secretaría por dos (2) días a disposición de la parte contraria; vencido el traslado, el Secretario pasará el expediente al Despacho del Magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para resolverlo ante la Sala, sección o subsección. Contra lo decidido no procederá recurso alguno [texto de la norma vigente para la fecha en que se interpuso el recurso de súplica] […]”. [20] “[…] Artículo 180.

Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el juez o magistrado ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: […]. 6. Decisión de excepciones previas. El juez o magistrado ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva […].

El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso. [texto de la norma vigente para la fecha en que se interpuso el recurso de súplica […]” (Destacado fuera de texto). [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 20 de septiembre de 2019;

C.P.: Nubia Margoth Peña Garzón; número único de radicación 11001-03-24-000-2017-01366-00. [22] ” [ ] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones [ ]”. [23] Normativa aplicable de conformidad con lo establecido en el artículo 306 de la Ley 1437, sobre aspectos no regulados. [24] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda; sentencia de 22 de noviembre de 2018;

C.P.: Rafael Francisco Suárez Vargas; número único de radicación 08001-23-33-000-2015-00845-01. [25] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 13 de octubre de 2016; C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 15001-23-31-000-2005-03783-01. [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

Sentencia de 28 de enero de 2010; C. P.: María Claudia Rojas Lasso, número único de radicación 11001-03-24-000-2003-00503-01. [27] “[…] Artículo 187. Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.

En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. […]”. [28] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez, providencia de 18 de diciembre de 2019, número único de radicación: 11001-03-28-000-2019-00024-00.