11001-03-28-000-2019-00048-00 — Consejo de Estado

11001-03-28-000-2019-00048-00Consejo de Estado · SECCIÓN QUINTAAuto2021-03-19

Ponente: Luis Alberto Álvarez Parra

Actor: Oscar Javier Vargas Urrego·Demandado: Sofía Consuelo Lombana Ketshinei - Representante De Las Comunidades Indigenas Ante El Consejo Directivo De La Corporación Autónoma Regional De La Orinoquia - Corporinoquia

De qué trata

Síntesis: [L]a Ley 1437 de 2011 disponía que, en desarrollo de la audiencia inicial, el juez o magistrado ponente debía ocuparse de resolver las excepciones previas, así como de aquellas denominadas mixtas. (…). Conforme a la norma [artículo 180 numeral 6 del CPACA] resultan destacables los siguientes aspectos relacionados con el trámite de las excepciones allí enlistadas: (i) que es el juez o magistrado ponente quien debe emitir pronunciamiento frente a la prosperidad de las mismas; (ii) que la oportunidad que el legislador dispuso para ello es en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 ibidem; (iii) que resulta admisible la práctica de pruebas cuando resulte necesario para determinar la configuración del medio exceptivo, siendo posible la suspensión de la diligencia para tales efectos y, (iv) que si prospera alguna que impida continuar con el proceso se dará por terminada la actuación. Sin embargo, algunos de estos tópicos fueron objeto de modificación extraordinaria y temporal, a través del Decreto Legislativo 806 del 4 de junio de 2020, (…), en el que se contemplaron disposiciones de tipo adjetivo para dotar de celeridad el trámite y decisión de las diferentes causas judiciales, las cuales “se adoptarán en los procesos en curso y los que inicien luego de la expedición de este decreto”. (…). [S]e produjo un cambio significativo en relación con el trámite y decisión de las excepciones previas y mixtas en los procesos contenciosos administrativos, lo cual impacta el trámite del medio de control de nulidad electoral en virtud del artículo 296 del CPACA. En este orden, el juzgador debe remitirse al artículo 101 del CGP, del cual se infiere lo siguiente: (i) El juez debe decidir aquellas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial (numeral 2º, inciso primero); (ii) En caso de prosperar alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, se procede a declarar terminada la actuación (numeral 2º, inciso primero); (iii) Si se requiere la práctica de pruebas, para determinar la configuración de una excepción previa o mixta, en el mismo auto que se cite a audiencia inicial, dispondrá su decreto y las practicará y resolverá en la referida diligencia (numeral 2º, inciso segundo) y, (iv) Solo se tramitarán las mentadas excepciones, una vez haya finalizado el traslado de la reforma de la demanda. (…). Tal modificación al procedimiento y resolución de estos medios exceptivos, fue incorporado al iter procesal del contencioso administrativo en forma permanente por el legislador ordinario, al expedir la Ley 2080 de 2021. (…). Así entonces, a los aspectos procesales ya destacados, se agregó la posibilidad de que previo a la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, el juez o magistrado declare la terminación del proceso al advertir el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. Así mismo, el deber del funcionario judicial de emitir sentencia anticipada al encontrar probadas las excepciones referidas en la norma transcrita, de conformidad con lo establecido en el artículo 182A del CPACA. En este orden de ideas, la audiencia inicial, en punto a las excepciones previas, se redujo a la decisión de aquellas frente a las cuales se decretó alguna prueba, la cual se debe practicar en esta fase del proceso, para posteriormente decidir su vocación de prosperidad, así como de las que estuvieren pendientes de resolver. (…). En suma, lo que se pretende a través de estas modificaciones procedimentales, es dotar de mayor agilidad y eficiencia a la jurisdicción contenciosa administrativa, permitiéndole al juez o magistrado sustanciador emitir un pronunciamiento de fondo sobre las excepciones previas y mixtas, antes a la audiencia inicial, con el fin de que dicho instituto procesal no genere dilaciones en otras etapas del proceso, como sucedía bajo el esquema tradicional contemplado en el CPACA, en el que el normal desarrollo de la audiencia inicial podía verse interrumpido por dichos mecanismos exceptivos, y así evitar la realización de actuaciones procesales que no resultan estrictamente necesarias.EXCEPCIONES PROCESALES - Clases / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA - Concepto / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA - Concepto de la excepción y requisitos de la demanda en formaLa doctrina procesal entiende por excepción todo medio de defensa que proponga el demandado frente a las pretensiones de la parte actora y suele clasificar este instituto procesal en: (i) excepciones previas o dilatorias, que tienden a postergar la contestación en razón de carecer la demanda de requisitos para su admisibilidad; (ii) excepciones de fondo o perentorias, las cuales buscan destruir el derecho pretendido, por lo que generalmente no están en el derecho procesal sino en el derecho sustantivo y (iii) excepciones mixtas, que son aquellas que tienen naturaleza de excepción previa pero sus efectos son de excepción perentoria, toda vez que paralizan el proceso en forma definitiva, como ocurre con la caducidad, transacción, conciliación, prescripción, cosa juzgada y la falta de legitimación en la causa. (…). [U]no de los requisitos de la demanda consiste en la identificación de las partes y sus representantes, exigencia que tiene como propósito la debida integración del litisconsorcio, tanto activo como pasivo, y de suyo, la garantía del debido proceso. Este vínculo deriva de un interés directo y no meramente general en el resultado del proceso, de tal suerte que la decisión pueda generar a la persona un provecho o causarle un perjuicio con relevancia jurídica. La Corte Constitucional define la legitimación en la causa como “una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso” y por lo mismo, la reconoce como un presupuesto de la sentencia de fondo, que sustenta el derecho de las partes a que el juez se pronuncie sobre las pretensiones y los argumentos de defensa de forma favorable o desfavorable. (…). En cuanto a la excepción denominada falta de legitimación en la causa por pasiva, se observa que la misma hace parte de las excepciones mixtas consagradas en el numeral 6º del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, de acuerdo con lo expuesto, esta excepción se configura cuando el sujeto señalado como demandado realmente no corresponde con la persona que tiene el deber de satisfacer el derecho reclamado en la demanda, de acuerdo las normas y las pruebas que atañen al asunto en particular. (…). El artículo 100 del Código General del Proceso, (…), enlista las excepciones previas, entre las cuales está la de “Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales” (Num.5), según la cual, si el libelo introductorio no cumple con los requisitos de forma señalados por el legislador, no puede tramitarse válidamente el proceso so pena de generar, en algunos casos, un fallo inhibitorio. Así, el citado mecanismo de defensa hace relación al presupuesto procesal denominado “demanda en forma”, que se refiere a la confección, elaboración o cumplimiento de requisitos o condiciones formales de la demanda, (…), tales como, (i) la designación de las partes y de sus representantes, (ii) las pretensiones, (iii) hechos y omisiones, (iv) normas violadas y concepto de violación cuando se trata de impugnar actos administrativos, (v) la estimación razonada de la cuantía cuando sea necesaria, (vi) la dirección de las partes y (vii) anexos de la demanda y la (viii) individualización del acto acusado. (…). En definitiva, lo que se garantiza a través de la mentada institución procesal es evitar el desgaste innecesario de la administración de justicia con la adopción de decisiones que no resuelvan de fondo la controversia debido a la ausencia de los presupuestos procesales requeridos para tal efecto.EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - Se declara no probada / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA - Se declara no probadaEn el sub examine, la señora Sofía Consuelo Lombana Ketshinei, en su calidad de representante de las comunidades indígenas ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía - CORPORINOQUÍA, considera que no ha debido ser vinculada como parte demandada en la presente litis, toda vez que, el libelo no está fundado en causales subjetivas que pongan en tela de juicio el cumplimiento de las calidades o requisitos necesarios para el cargo, sino que se sustentó en causales objetivas. (…). [E]l numeral 1º del artículo 277 del CPACA dispone que, en el auto admisorio de la demanda debe ordenarse la notificación personal “al elegido o nombrado”, es decir, al sujeto pasivo de la controversia, el cual varía dependiendo de la nulidad que se depreque contra el acto electoral. (…). Conforme a lo anterior, fuerza concluir que, en el sub lite la legitimación en la causa por pasiva la ostenta la señora Sofía Consuelo Lombana Ketshinei, en virtud de lo establecido en el artículo 277, numeral 1º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en razón a su calidad de titular del derecho subjetivo que adquirió al haber sido elegida representante de las comunidades indígenas ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía - CORPORINOQUÍA y cuya legalidad se pone en tela de juicio. Así las cosas, encuentra el despacho que no le asiste razón a la apoderada de la demandada al invocar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, razón por la cual, dicho medio exceptivo no tiene vocación de prosperidad. (…). [L]a excepción de ineptitud sustantiva de la demanda alegada tiene fundamento en la falta de congruencia entre el concepto de violación y la pretensión formulada en el libelo, en cuanto la accionada estima que, en el libelo se invocó una causal objetiva, pero se sustentó en hechos y fundamentos de tipo subjetivo. Además, el concepto de violación no tiene estrecha relación con la pretensión de nulidad del acto de elección, pues el mismo está dirigido a atacar los actos preparatorios y de trámite. Así mismo, adujo que del contenido del libelo y su subsanación, no se desprenden los aspectos formales necesarios para la prosperidad de las pretensiones y que tampoco es posible demostrar con los medios probatorios allegados o solicitados, que existieron yerros de procedimiento o que la elegida actuó de forma indebida. (…). [R]especto de los imperativos formales que ha estructurado el legislador procesal, frente al libelo inicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que, si bien dichos requisitos de la demanda en materia contenciosa administrativa tienen justificación en la carga mínima que debe asumir el demandante, ello no puede extremarse hasta el punto de quebrantar gravemente el derecho de acceso a la administración de justicia. (…). [E]l criterio erróneo al invocar los cargos de nulidad, o la incongruencia del concepto de violación frente a la pretensión de nulidad del acto de elección, como lo subraya la apoderada de la accionada, no pueden considerarse como un defecto de forma de la demanda, sino un asunto que debe evaluarse al decidir el fondo de la litis, pues, este requisito de la demanda en forma se satisface, solamente indicando cuáles normas, en sentir del actor, resultan quebrantadas y las razones que la sustentan, independiente del mérito que les asista y la posibilidad de éxito que tenga en el proceso. Ahora bien, en el caso bajo estudio no hay duda de que el accionante cumplió con esta carga. (…). En este orden, se tiene que, la exigencia objeto de estudio se entiende satisfecha al indicarse las normas que se consideran transgredidas y el concepto de su violación, las cuales, como quedó visto, están relacionadas con el proceso de elección que culminó con la designación de la demandada, como representante de las comunidades indígenas ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía - CORPORINOQUÍA, razones suficientes para que este despacho declare no probada la excepción de ineptitud de la demanda formulada por la apoderada de la señora Sofía Consuelo Lombana Ketshinei.NOTA DE RELATORÍA: Sobre las excepciones y su clasificación, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 28 de enero de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicación 11001 - 03-26-000-2007-00046-01 (34239). Sobre la definición de la legitimación en la causa, consultar: Corte Constitucional, Sentencia T-416 de 1997; Corte Constitucional, Sentencia C-965 de 2003. Acerca de las modalidades de activa y pasiva en la legitimación en la causa, ver: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 26 de noviembre de 2020, M.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicación 08001-23-31-000-2011-00369-01. Sobre la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 12 de septiembre de 2019, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación 76001-23-33-000-2013-00163-02 (1433-2017). En cuanto a la legitimación en la causa por pasiva del elegido en los procesos electorales, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 17 de junio de 2016, M.P. Alberto Yepes Barreiro, radicación 15001-23-33-000-2016-00119-01. Respecto a los requisitos de la demanda en materia contenciosa administrativa como carga mínima que debe asumir el demandante y que ello no puede extremarse al punto de quebrantar el derecho de acceso a la administración de justicia, consultar, entre otras que se citan: Corte Constitucional, sentencia C-197 de 1999; Corte Constitucional, sentencia SU-454 de 2016; Corte Constitucional, sentencia SU-061 de 2018.

EXCEPCIÓN PREVIA - Trámite conforme a la Ley 1437 de 2011 y al Decreto Legislativo 806 de 2020 [L]a Ley 1437 de 2011 disponía que, en desarrollo de la audiencia inicial, el juez o magistrado ponente debía ocuparse de resolver las excepciones previas, así como de aquellas denominadas mixtas. (…). Conforme a la norma [artículo 180 numeral 6 del CPACA] resultan destacables los siguientes aspectos relacionados con el trámite de las excepciones allí enlistadas: (i) que es el juez o magistrado ponente quien debe emitir pronunciamiento frente a la prosperidad de las mismas;

(ii) que la oportunidad que el legislador dispuso para ello es en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 ibidem; (iii) que resulta admisible la práctica de pruebas cuando resulte necesario para determinar la configuración del medio exceptivo, siendo posible la suspensión de la diligencia para tales efectos y, (iv) que si prospera alguna que impida continuar con el proceso se dará por terminada la actuación. Sin embargo, algunos de estos tópicos fueron objeto de modificación extraordinaria y temporal, a través del Decreto Legislativo 806 del 4 de junio de 2020, (…), en el que se contemplaron disposiciones de tipo adjetivo para dotar de celeridad el trámite y decisión de las diferentes causas judiciales, las cuales “se adoptarán en los procesos en curso y los que inicien luego de la expedición de este decreto”.

(…). [S]e produjo un cambio significativo en relación con el trámite y decisión de las excepciones previas y mixtas en los procesos contenciosos administrativos, lo cual impacta el trámite del medio de control de nulidad electoral en virtud del artículo 296 del CPACA. En este orden, el juzgador debe remitirse al artículo 101 del CGP, del cual se infiere lo siguiente: (i) El juez debe decidir aquellas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial (numeral 2º, inciso primero);

(ii) En caso de prosperar alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, se procede a declarar terminada la actuación (numeral 2º, inciso primero); (iii) Si se requiere la práctica de pruebas, para determinar la configuración de una excepción previa o mixta, en el mismo auto que se cite a audiencia inicial, dispondrá su decreto y las practicará y resolverá en la referida diligencia (numeral 2º, inciso segundo) y, (iv) Solo se tramitarán las mentadas excepciones, una vez haya finalizado el traslado de la reforma de la demanda.

(…). Tal modificación al procedimiento y resolución de estos medios exceptivos, fue incorporado al iter procesal del contencioso administrativo en forma permanente por el legislador ordinario, al expedir la Ley 2080 de 2021. (…). Así entonces, a los aspectos procesales ya destacados, se agregó la posibilidad de que previo a la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, el juez o magistrado declare la terminación del proceso al advertir el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Así mismo, el deber del funcionario judicial de emitir sentencia anticipada al encontrar probadas las excepciones referidas en la norma transcrita, de conformidad con lo establecido en el artículo 182A del CPACA. En este orden de ideas, la audiencia inicial, en punto a las excepciones previas, se redujo a la decisión de aquellas frente a las cuales se decretó alguna prueba, la cual se debe practicar en esta fase del proceso, para posteriormente decidir su vocación de prosperidad, así como de las que estuvieren pendientes de resolver.

(…). En suma, lo que se pretende a través de estas modificaciones procedimentales, es dotar de mayor agilidad y eficiencia a la jurisdicción contenciosa administrativa, permitiéndole al juez o magistrado sustanciador emitir un pronunciamiento de fondo sobre las excepciones previas y mixtas, antes a la audiencia inicial, con el fin de que dicho instituto procesal no genere dilaciones en otras etapas del proceso, como sucedía bajo el esquema tradicional contemplado en el CPACA, en el que el normal desarrollo de la audiencia inicial podía verse interrumpido por dichos mecanismos exceptivos, y así evitar la realización de actuaciones procesales que no resultan estrictamente necesarias.

EXCEPCIONES PROCESALES – Clases / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Concepto / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – Concepto de la excepción y requisitos de la demanda en forma La doctrina procesal entiende por excepción todo medio de defensa que proponga el demandado frente a las pretensiones de la parte actora y suele clasificar este instituto procesal en: (i) excepciones previas o dilatorias, que tienden a postergar la contestación en razón de carecer la demanda de requisitos para su admisibilidad;

(ii) excepciones de fondo o perentorias, las cuales buscan destruir el derecho pretendido, por lo que generalmente no están en el derecho procesal sino en el derecho sustantivo y (iii) excepciones mixtas, que son aquellas que tienen naturaleza de excepción previa pero sus efectos son de excepción perentoria, toda vez que paralizan el proceso en forma definitiva, como ocurre con la caducidad, transacción, conciliación, prescripción, cosa juzgada y la falta de legitimación en la causa.

(…). [U]no de los requisitos de la demanda consiste en la identificación de las partes y sus representantes, exigencia que tiene como propósito la debida integración del litisconsorcio, tanto activo como pasivo, y de suyo, la garantía del debido proceso. Este vínculo deriva de un interés directo y no meramente general en el resultado del proceso, de tal suerte que la decisión pueda generar a la persona un provecho o causarle un perjuicio con relevancia jurídica.

La Corte Constitucional define la legitimación en la causa como “una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso” y por lo mismo, la reconoce como un presupuesto de la sentencia de fondo, que sustenta el derecho de las partes a que el juez se pronuncie sobre las pretensiones y los argumentos de defensa de forma favorable o desfavorable.

(…). En cuanto a la excepción denominada falta de legitimación en la causa por pasiva, se observa que la misma hace parte de las excepciones mixtas consagradas en el numeral 6º del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, de acuerdo con lo expuesto, esta excepción se configura cuando el sujeto señalado como demandado realmente no corresponde con la persona que tiene el deber de satisfacer el derecho reclamado en la demanda, de acuerdo las normas y las pruebas que atañen al asunto en particular.

(…). El artículo 100 del Código General del Proceso, (…), enlista las excepciones previas, entre las cuales está la de “Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales” (Num.5), según la cual, si el libelo introductorio no cumple con los requisitos de forma señalados por el legislador, no puede tramitarse válidamente el proceso so pena de generar, en algunos casos, un fallo inhibitorio.

Así, el citado mecanismo de defensa hace relación al presupuesto procesal denominado “demanda en forma”, que se refiere a la confección, elaboración o cumplimiento de requisitos o condiciones formales de la demanda, (…), tales como, (i) la designación de las partes y de sus representantes, (ii) las pretensiones, (iii) hechos y omisiones, (iv) normas violadas y concepto de violación cuando se trata de impugnar actos administrativos, (v) la estimación razonada de la cuantía cuando sea necesaria, (vi) la dirección de las partes y (vii) anexos de la demanda y la (viii) individualización del acto acusado.

(…). En definitiva, lo que se garantiza a través de la mentada institución procesal es evitar el desgaste innecesario de la administración de justicia con la adopción de decisiones que no resuelvan de fondo la controversia debido a la ausencia de los presupuestos procesales requeridos para tal efecto. EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA– Se declara no probada / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – Se declara no probada En el sub examine, la señora Sofía Consuelo Lombana Ketshinei, en su calidad de representante de las comunidades indígenas ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía - CORPORINOQUÍA, considera que no ha debido ser vinculada como parte demandada en la presente litis, toda vez que, el libelo no está fundado en causales subjetivas que pongan en tela de juicio el cumplimiento de las calidades o requisitos necesarios para el cargo, sino que se sustentó en causales objetivas.

(…). [E]l numeral 1º del artículo 277 del CPACA dispone que, en el auto admisorio de la demanda debe ordenarse la notificación personal “al elegido o nombrado”, es decir, al sujeto pasivo de la controversia, el cual varía dependiendo de la nulidad que se depreque contra el acto electoral. (…). Conforme a lo anterior, fuerza concluir que, en el sub lite la legitimación en la causa por pasiva la ostenta la señora Sofía Consuelo Lombana Ketshinei, en virtud de lo establecido en el artículo 277, numeral 1º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en razón a su calidad de titular del derecho subjetivo que adquirió al haber sido elegida representante de las comunidades indígenas ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía – CORPORINOQUÍA y cuya legalidad se pone en tela de juicio.

Así las cosas, encuentra el despacho que no le asiste razón a la apoderada de la demandada al invocar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, razón por la cual, dicho medio exceptivo no tiene vocación de prosperidad. (…). [L]a excepción de ineptitud sustantiva de la demanda alegada tiene fundamento en la falta de congruencia entre el concepto de violación y la pretensión formulada en el libelo, en cuanto la accionada estima que, en el libelo se invocó una causal objetiva, pero se sustentó en hechos y fundamentos de tipo subjetivo.

Además, el concepto de violación no tiene estrecha relación con la pretensión de nulidad del acto de elección, pues el mismo está dirigido a atacar los actos preparatorios y de trámite. Así mismo, adujo que del contenido del libelo y su subsanación, no se desprenden los aspectos formales necesarios para la prosperidad de las pretensiones y que tampoco es posible demostrar con los medios probatorios allegados o solicitados, que existieron yerros de procedimiento o que la elegida actuó de forma indebida.

(…). [R]especto de los imperativos formales que ha estructurado el legislador procesal, frente al libelo inicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que, si bien dichos requisitos de la demanda en materia contenciosa administrativa tienen justificación en la carga mínima que debe asumir el demandante, ello no puede extremarse hasta el punto de quebrantar gravemente el derecho de acceso a la administración de justicia. (…). [E]l criterio erróneo al invocar los cargos de nulidad, o la incongruencia del concepto de violación frente a la pretensión de nulidad del acto de elección, como lo subraya la apoderada de la accionada, no pueden considerarse como un defecto de forma de la demanda, sino un asunto que debe evaluarse al decidir el fondo de la litis, pues, este requisito de la demanda en forma se satisface, solamente indicando cuáles normas, en sentir del actor, resultan quebrantadas y las razones que la sustentan, independiente del mérito que les asista y la posibilidad de éxito que tenga en el proceso.

Ahora bien, en el caso bajo estudio no hay duda de que el accionante cumplió con esta carga. (…). En este orden, se tiene que, la exigencia objeto de estudio se entiende satisfecha al indicarse las normas que se consideran transgredidas y el concepto de su violación, las cuales, como quedó visto, están relacionadas con el proceso de elección que culminó con la designación de la demandada, como representante de las comunidades indígenas ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía – CORPORINOQUÍA, razones suficientes para que este despacho declare no probada la excepción de ineptitud de la demanda formulada por la apoderada de la señora Sofía Consuelo Lombana Ketshinei.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las excepciones y su clasificación, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 28 de enero de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicación 11001-03-26-000-2007-00046-01 (34239). Sobre la definición de la legitimación en la causa, consultar: Corte Constitucional, Sentencia T-416 de 1997; Corte Constitucional, Sentencia C- 965 de 2003.

Acerca de las modalidades de activa y pasiva en la legitimación en la causa, ver: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 26 de noviembre de 2020, M.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicación 08001-23-31-000-2011-00369-01. Sobre la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 12 de septiembre de 2019, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación 76001-23-33-000-2013-00163-02 (1433-2017).

En cuanto a la legitimación en la causa por pasiva del elegido en los procesos electorales, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 17 de junio de 2016, M.P. Alberto Yepes Barreiro, radicación 15001-23-33- 000-2016-00119-01. Respecto a los requisitos de la demanda en materia contenciosa administrativa como carga mínima que debe asumir el demandante y que ello no puede extremarse al punto de quebrantar el derecho de acceso a la administración de justicia, consultar, entre otras que se citan: Corte Constitucional, sentencia C-197 de 1999;

Corte Constitucional, sentencia SU- 454 de 2016; Corte Constitucional, sentencia SU-061 de 2018. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 163 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 166 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 175 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 182A / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 296 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 306 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 100 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 101 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 38 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 40 / DECRETO 806 DE 2020 – ARTÍCULO 12 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-28-000-2019-00048-00 Actor: OSCAR JAVIER VARGAS URREGO Demandado: SOFÍA CONSUELO LOMBANA KETSHINEI - REPRESENTANTE DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS ANTE EL CONSEJO DIRECTIVO DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA ORINOQUIA - CORPORINOQUIA Referencia: NULIDAD ELECTORAL.

Estudio de excepciones previas y mixtas AUTO En cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021[1], en concordancia con el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020[2], el despacho procede a estudiar las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, ineptitud sustantiva de la demanda y genérica, formuladas por la apoderada de la señora Sofía Consuelo Lombana Ketshinei[3], teniendo en cuenta los siguientes: I.

ANTECEDENTES 1. La demanda y su trámite. El señor Óscar Javier Vargas Urrego, actuando en nombre propio interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral de que trata el artículo 139 del CPACA, a través de la cual pretende: 1. Se declare la nulidad de los Registros Electorales de Inscripción de la señora SOFÍA CONSUELO LOMBANA KETSHINEI como Candidata Representante de 9 Comunidades Indígenas del Resguardo Caño Mochuelo: CUIVA, GUAHIBO, SALIVA, TSIRIPU, MASIGUARE, MARIPOSOS, AMORUA, PIAPOCO Y WIPIGUI, localizado en los municipios de Hato Corozal y Paz de Ariporo del departamento de Casanare, por ser violatorios de los numerales 3°, 4°, 5° y 7° del art. 275 de la Ley 1437 de 2011, la Resolución 128 de 2000 expedida por el Minambiente y el Plan de Salvaguarda de Vida del Resguardo Caño Mochuelo y sus comunidades indígenas, y como consecuencia de lo anterior: 2.

Se declare la nulidad del ACTO ADMINISTRATIVO ELECTORAL que declara la elección de la señora SOFÍA CONSUELO LOMBANA KETSHINEI como REPRESENTANTE DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS ANTE EL CONSEJO DIRECTIVO DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA ORINOQUIA “CORPORINOQUIA”, y 3. Se ordene a la directora de CORPORINOQUIA iniciar el nuevo proceso electoral en cumplimiento de la Resolución 128 de 2000 emanada del Minambiente, se respete la autonomía y forma de gobierno de las comunidades indígenas, que no intervenga en la forma de elección (art. 5° de la Resolución N° 128/00), y asuma sus competencias dentro de la nueva convocatoria.

Ahora bien, a partir de la lectura sistemática de los fundamentos jurídicos de la demanda, se deduce que el demandante invoca y desarrolla como cargos de nulidad general contra el acto de elección los siguientes: (i) Infracción de las normas en que debería fundarse, por considerar que viola los artículos 7, 13, 29, 40, 246, 329 y 330 de la Constitución Política y el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, junto con la Ley 21 de 1991 que lo aprueba en Colombia, y el Decreto 1397 de 1996, por el cual se crea la Comisión Nacional de Territorios Indígenas y la Mesa Permanente de Concertación con los pueblos y organizaciones indígenas, en la medida en que no se respetaron los derechos fundamentales reconocidos a los grupos étnicos, como garantía para el ejercicio de su autonomía y conservación de su identidad cultural, especialmente el de participar en la elección de sus gobernantes y representantes.

(ii) Expedición irregular, por el desconocimiento del procedimiento eleccionario, reglamentado en la Resolución 128 del 2 de febrero de 2000, proferida por el entonces denominado Ministerio del Medio Ambiente (hoy, Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible), al momento de dar cumplimiento al literal f) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993, en el que se establece la forma como se debe elegir al representante de las comunidades indígenas.

En particular, estima al respecto que: (a) CORPORINOQUÍA «debió haberse limitado a expedir el acto de contenido electoral de convocatoria, verificar, facilitar los recursos, medios y logística para el desarrollo del proceso, y no como lo hizo de manera arbitraria y extralimitando sus funciones y competencias, intervenir directamente en la elección»; y (b) la votación se desarrolló sin cumplir «(…) los términos establecidos en el inciso segundo del artículo 1º de la Resolución 128/00, el cual debió haber sido de 30 y 20 días hábiles [después de la primera y segunda convocatoria, respectivamente], luego las fechas se debían extender en el tiempo hasta el 19 de septiembre de 2019, día en que debió realizar la elección (…)».

A su vez, formula como cargos específicos de nulidad electoral, los consagrados en los numerales 3, 4, 5 y 7 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, aunque frente a este último numeral no se expusieron motivos de inconformidad. Ahora bien, en cuanto a las demás causales, alega que: (iii) Los documentos electorales contienen datos contrarios a la verdad (numeral 3), en la medida en que en los registros de inscripción de la señora Lombana Ketshinei, consta que ella fue postulada como candidata de nueve comunidades indígenas distintas, cuando jurídica y materialmente solo puede pertenecer a una de ellas, y además con respaldo en «9 ACTAS DE COMUNIDAD elaboradas el mismo día, a la misma hora y firmadas por los mismos representantes».

Por tanto, se configuró una falsedad, que bien se pudo evitar para hacer viable su elección conforme a la ley, «si es solamente representante de su comunidad, si llega a la elección como candidata de esta y es respaldada mediante el voto de los otros 8 candidatos de las 8 comunidades restantes». (iv) Los votos emitidos se computaron con violación al sistema legalmente establecido (numeral 4), teniendo en cuenta que la referida postulación múltiple conllevó a «que votara nueve veces por ella el señor ALEXANDER TUDUPAI TABUTJU, GOBERNADOR DEL RESGUARDO CAÑO MOCHUELO [integrado por las nueve comunidades indígenas que postularon a la elegida], quien no estaba habilitado para sufragar por haber delegado la representación como candidato a la señora SOFÍA CONSUELO y no figurar en el REGISTRO DE CANDIDATOS APTOS PARA VOTAR (CENSO ELECTORAL), práctica de blancos y no de comunidades ancestrales (…)».

(v) La candidata elegida no reúne los requisitos para ocupar el cargo (numeral 5), en atención al literal b) del artículo 2 de la Resolución 128 de 2000, que literalmente establece como condición para participar en la elección, allegar: «Copia del acta de la reunión en la cual conste la designación del miembro de la comunidad o etnia postulado como candidato.

El candidato podrá ser el representante legal u otro miembro de la comunidad o etnia». Por tanto, argumenta el accionante que, al haber sido postulada simultáneamente por distintas comunidades, la demandada quedó por fuera del supuesto de hecho previsto en la norma en cita. Por último, en cuanto al trámite de la demanda se recuerda que, este despacho inadmitió el libelo inicial, mediante auto del 18 de diciembre de 2019, por indebida acumulación de causales de nulidad electoral, pues se invocaron cargos de carácter objetivo (numerales 3, 4, del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011) y subjetivo (numeral 5 de la misma normativa).

Lo anterior, a fin de que estas se formularan de manera separada y se tramitaran en procesos distintos. Este defecto fue subsanado por el accionante dentro de la oportunidad procesal concedida para ello, en el sentido de excluir del acápite de pretensiones los numerales primero y tercero citados en precedencia y dejar únicamente la siguiente petición: “Se declare la nulidad del ACTO ADMINISTRATIVO ELECTORAL que declara la elección de la señora SOFÍA CONSUELO LOMBANA KETSHINEI como REPRESENTANTE DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS ANTE EL CONSEJO DIRECTIVO DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA ORINOQUIA “CORPORINOQUIA” para el periodo 2020-2023, y como consecuencia se ordene a la dirección de CORPORINOQUIA, iniciar un nuevo proceso electoral en cumplimiento de la Resolución 128 de 2000 emanada del Minambiente, los estatutos de Corporinoquia y demás normas concordantes vigentes”.

Y precisó que, en lo demás, quedaba incólume la demanda de nulidad electoral incoada. En consecuencia, el despacho dispuso la admisión del libelo por auto del 20 de febrero de 2020, providencia en la que, a su turno, se negó la solicitud de suspensión provisional solicitada. 2. Las excepciones formuladas por la apoderada de la demandada (Sofía Consuelo Lombana Ketshinei).

La apoderada de la accionada, en su escrito de contestación, propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, ineptitud sustantiva de la demanda “por falta de congruencia del concepto de violación y la pretensión formulada” y la genérica, las cuales sustentó de la siguiente forma: 2.1. Falta de legitimación en la causa por pasiva.

Adujo que la señora Sofía Consuelo Lombana Ketshinei fue una participante más del proceso de elección de representante de las comunidades indígenas ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía - CORPORINOQUÍA, periodo 2020-2023, por lo tanto, como la pretensión del libelo está fundada en una causal objetiva, relacionada con la nulidad del acto de elección mas no de las calidades bajo las cuales se hizo parte la accionada para ser elegida, considera que no cumple los requisitos formales para intervenir como demandada en el presente asunto. 2.2.

Ineptitud sustantiva de la demanda “por falta de congruencia del concepto de violación y la pretensión establecida”. Señaló que, una vez analizado el concepto de violación expuesto por el demandante, se evidencia que el mismo no tiene estrecha relación con la única pretensión del libelo, esto es, que se declare la nulidad del acto de elección de la señora Sofía Consuelo Lombana Ketshinei como representante de las comunidades indígenas ante el consejo directivo de CORPORINOQUÍA y, como consecuencia, se ordene a la mencionada corporación iniciar un nuevo proceso electoral.

Agregó que, “Dicha apreciación, se realiza teniendo en cuenta que el concepto de violación está apuntando específicamente hacia los Actos preparatorios y de trámite, sin hacer nada relativo al acto de elección; por tal motivo, es clara la existencia de la incongruencia respecto al concepto de violación y la pretensión efectuada”. Adujo que, tanta es el ansia de poder del actor, “que formuló inicialmente varias pretensiones a ver cuál de ellas eran acogidas por el honorable Consejo de Estado y erró en la subsanación al acoger la causal objetiva descrita, basándose en hechos y fundamentos de tipo subjetivo tal como puede observarse”.

Sostuvo que, ni en la demanda ni en la subsanación, se pueden establecer los aspectos formales necesarios para la prosperidad de las pretensiones, sumado a que, con las pruebas aportadas y solicitadas tampoco es posible demostrar que existieron yerros de procedimiento o que la elegida actuó de forma indebida, cuando es bien sabido que al plantear las referidas causales de nulidad, no se puede partir de especulaciones o suposiciones, pues corresponde al demandante la carga de probar sus alegatos, no con supuestas interpretaciones a la norma, sino que esas evidencias tienen que corresponder al material probatorio que demuestra su acusación, lo cual no ocurre en el sub examine.

Por último, precisó que el actor “se dedica a refutar la participación de mi poderdante con base en documentos y a objetar que ingresara a la lista de elegibles (aspecto subjetivo) pero finalmente en la subsanación solicita que se tenga como pretensión la nulidad del acto de elección, lo cual es totalmente desconcertante”. 2.3. Genérica.

Finalmente, la apoderada de la demandada pidió declarar, oficiosamente, las excepciones que aparezcan probadas de conformidad con el ordenamiento procesal. 3. Las excepciones formuladas por el apoderado de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía – CORPORINOQUÍA. En cuanto a las excepciones propuestas por el apoderado de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía – CORPORINOQUÍA denominadas “No vulneración de los cargos impuestos en la demanda”, “Respecto a la autonomía y libre determinación de los pueblos indígenas en procesos de elección electoral” y “Cumplimiento de la resolución no 128 del 2000 en el proceso de elección”, el despacho precisa que no se pronunciará frente a las mismas, independientemente de que se traten de excepciones de fondo que se resuelven en la sentencia. Lo anterior, habida cuenta que, la contestación de la demanda fue allegada de manera extemporánea, como se explica a continuación: El auto admisorio de la demanda se notificó de manera personal el 3 de marzo de 2020[4], a través de envío de mensaje a los correos electrónicos de Sofía Consuelo Lombana Ketshenei, de la directora general de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía, de la agente del Ministerio Público y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Entre el 4, 5 y 6 de marzo de 2020, transcurrieron los tres (3) días previstos en el literal f) numeral 1° del artículo 277 del CAPCA[5]; en ese orden, los quince (15) días para contestar la demanda empezaron el 9 de marzo de 2020 y vencieron el 14 de julio de 2020, teniendo en cuenta que mediante el Acuerdo PCSJA20-11517 del 15 de marzo de 2020[6], el Consejo Superior de la Judicatura ordenó la suspensión de los términos judiciales en todo el país, a partir del 16 de marzo de 2020 y por medio del Acuerdo PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020[7], la misma corporación dispuso el levantamiento de la suspensión de términos judiciales y administrativos, desde el 1° de julio de 2020.

Ahora bien, observa el despacho que, en atención al informe de la secretaría de la Sección Quinta de esta corporación del 21 de julio de 2020[9], que da cuenta de la extemporaneidad de la mencionada contestación de la demanda, el apoderado de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía – CORPORINOQUÍA, mediante escrito allegado por correo electrónico el 14 de agosto de 2020[10], solicitó tener por presentado dicho escrito en tiempo, pues, en su sentir, los quince (15) días vencían el 14 de julio de 2020, “Sin embargo, la constancia secretarial no contempla el término para la notificación personal dispuesto en el artículo 8 del Decreto 806 de 2020, que otorga dos (2) días para que realmente se surtiera este acto procesal, situación que conlleva a que la Corporación tenga como término final para contestar demanda (sic) el día 16 de julio del 2020”.

En este orden, como la contestación de la demanda se radicó el 15 de julio de 2020, consideró que había sido formulada oportunamente. Sea lo primero precisar que, en punto de las notificaciones personales, el artículo 8 del Decreto Legislativo 806 del 4 de junio de 2020, dispone lo siguiente: Artículo 8°. Notificaciones personales. Las notificaciones que deban hacerse personalmente también podrán efectuarse con el envío de la providencia respectiva como mensaje de datos a la dirección electrónica o sitio que suministre el interesado en que se realice la notificación, sin necesidad del envío de previa citación o aviso físico o virtual.

Los anexos que deban entregarse para un traslado se enviarán por el mismo medio. El interesado afirmará bajo la gravedad del juramento, que se entenderá prestado con la petición, que la dirección electrónica o sitio suministrado corresponde al utilizado por la persona a notificar, informará la forma como la obtuvo y allegará las evidencias correspondientes, particularmente las comunicaciones remitidas a la persona por notificar. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> La notificación personal se entenderá realizada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación. (Subrayado fuera de texto).

Según este precepto, la notificación personal se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación, por lo tanto, no le asiste razón al memorialista al considerar que los dos (2) días hábiles de que trata la norma en comento, se deben contar a partir del día siguiente a la fecha en que finaliza el término de quince (15) días para contestar la demanda, como lo pretende en el escrito objeto de estudio.

Aunado a lo anterior, se advierte que, para la fecha en que se notificó el auto admisorio de la demanda, esto es, el 3 de marzo de 2020, aún no se había expedido el Decreto Legislativo 806 de 2020, pues el mismo fue publicado en el Diario Oficial No. 51.335 del 4 de junio de 2020 y desde ese día empezó a regir[11]. Por último, en cuanto al argumento del apoderado de CORPORINOQUÍA, según el cual, el Decreto Legislativo 806 de 2020, en su parte considerativa indicó que las medidas allí dispuestas “se adoptarán en los procesos en curso y los que se inicien luego de la expedición de este decreto”, se reitera que el artículo 8 de la citada norma no resulta aplicable al sub examine dada la fecha en que se efectuó la notificación del auto admisorio del libelo, la cual es anterior a la de expedición del multicitado decreto.

En consecuencia, la petición del apoderado de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía – CORPORINOQUÍA, será denegada y, en consecuencia, se tendrá por no contestada la demanda. 4. Traslado de las excepciones formuladas. Dentro del término procesal del traslado de las excepciones, el cual se surtió entre el 15 y el 17 de julio del 2020[12], el demandante no hizo pronunciamiento alguno. II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia. El despacho es competente para emitir pronunciamiento frente a las excepciones propuestas, según lo dispuesto en el artículo 125 del CPACA[13], en concordancia con el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 4 de junio de 2020[14]. 2. El trámite de las excepciones previas en el CPACA y el Decreto Legislativo 806 de 2020.

Desde su entrada en vigencia, la Ley 1437 de 2011 disponía que, en desarrollo de la audiencia inicial, el juez o magistrado ponente debía ocuparse de resolver las excepciones previas, así como de aquellas denominadas mixtas[15], así: Artículo 180. Audiencia inicial. (…) 6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones. Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Conforme a la norma transcrita, resultan destacables los siguientes aspectos relacionados con el trámite de las excepciones allí enlistadas: (i) que es el juez o magistrado ponente quien debe emitir pronunciamiento frente a la prosperidad de las mismas; (ii) que la oportunidad que el legislador dispuso para ello es en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 ibidem;

(iii) que resulta admisible la práctica de pruebas cuando resulte necesario para determinar la configuración del medio exceptivo, siendo posible la suspensión de la diligencia para tales efectos y, (iv) que si prospera alguna que impida continuar con el proceso se dará por terminada la actuación. Sin embargo, algunos de estos tópicos fueron objeto de modificación extraordinaria y temporal, a través del Decreto Legislativo 806 del 4 de junio de 2020, “Por el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, en el que se contemplaron disposiciones de tipo adjetivo para dotar de celeridad el trámite y decisión de las diferentes causas judiciales, las cuales “se adoptarán en los procesos en curso y los que inicien luego de la expedición de este decreto”[16].

Así, en materia de excepciones previas y mixtas, dispuso: Artículo 12. Resolución de excepciones en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De las excepciones presentadas se correrá traslado por el término de tres (3) días en la forma regulada en el artículo 110 del Código General del Proceso, o el que lo sustituya. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre ellas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en las excepciones previas.

Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juzgador las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva se tramitarán y decidirán en los términos señalados anteriormente.

La providencia que resuelva las excepciones mencionadas deberá ser adoptada en primera instancia por el juez, subsección, sección o sala de conocimiento. Contra esta decisión procederá el recurso apelación, el cual será resuelto por la subsección, sección o sala del tribunal o Consejo de Estado. Cuando esta decisión se profiera en única instancia por los tribunales y Consejo de Estado se decidirá por el magistrado ponente y será suplicable.

Acorde con este precepto, se produjo un cambio significativo en relación con el trámite y decisión de las excepciones previas y mixtas en los procesos contenciosos administrativos, lo cual impacta el trámite del medio de control de nulidad electoral en virtud del artículo 296 del CPACA. En este orden, el juzgador debe remitirse al artículo 101 del CGP, del cual se infiere lo siguiente: (i) El juez debe decidir aquellas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial (numeral 2º, inciso primero);

Tal modificación al procedimiento y resolución de estos medios exceptivos, fue incorporado al iter procesal del contencioso administrativo en forma permanente por el legislador ordinario, al expedir la Ley 2080 de 2021 “Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 De 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción”, en cuyo artículo 38, modificó el parágrafo 2º del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, reproduciendo de forma casi idéntica los incisos primero y segundo del artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020, agregando los apartes que se subrayan a continuación: Artículo 38.

Modifíquese el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, el cual será del siguiente tenor: Parágrafo 2°. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas.

En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A. Así entonces, a los aspectos procesales ya destacados, se agregó la posibilidad de que previo a la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, el juez o magistrado declare la terminación del proceso al advertir el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Así quedó dispuesto en el artículo 180, numeral 6º de la Ley 1437 de 2011, una vez modificado por el artículo 40 de la Ley 2080 de 2021: Artículo 40. Modifíquese los numerales 6, 8 y 9 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 y adiciónense dos parágrafos al mismo artículo, así: 6. Decisión de excepciones previas pendientes de resolver.

El juez o magistrado ponente practicará las pruebas decretadas en el auto de citación a audiencia y decidirá las excepciones previas pendientes de resolver. En suma, lo que se pretende a través de estas modificaciones procedimentales, es dotar de mayor agilidad y eficiencia a la jurisdicción contenciosa administrativa, permitiéndole al juez o magistrado sustanciador emitir un pronunciamiento de fondo sobre las excepciones previas y mixtas, antes a la audiencia inicial, con el fin de que dicho instituto procesal no genere dilaciones en otras etapas del proceso, como sucedía bajo el esquema tradicional contemplado en el CPACA, en el que el normal desarrollo de la audiencia inicial podía verse interrumpido por dichos mecanismos exceptivos, y así evitar la realización de actuaciones procesales que no resultan estrictamente necesarias. 3.

Marco teórico de las excepciones objeto de estudio. 3.1. La excepción mixta de falta de legitimación en la causa. La doctrina procesal entiende por excepción todo medio de defensa que proponga el demandado frente a las pretensiones de la parte actora y suele clasificar este instituto procesal en: (i) excepciones previas o dilatorias, que tienden a postergar la contestación en razón de carecer la demanda de requisitos para su admisibilidad;

Al respecto, el H. Consejo de Estado, en punto de las excepciones ha indicado: En el derecho colombiano las excepciones se clasifican en previas y de mérito o de fondo. Las previas reciben ese nombre porque se proponen cuando se conforma la litis contestatio. Se refieren generalmente a defectos del procedimiento, como la falta de jurisdicción o de competencia y se permite alegar como previas algunas perentorias, como la cosa juzgada.

Las excepciones perentorias o de fondo van dirigidas a la parte sustancial del litigio, buscan anular o destruir las pretensiones del demandante, con el propósito de desconocer el nacimiento de su derecho o de la relación jurídica o su extinción o su modificación parcial[17]. Ahora bien, uno de los requisitos de la demanda consiste en la identificación de las partes y sus representantes[18], exigencia que tiene como propósito la debida integración del litisconsorcio, tanto activo como pasivo, y de suyo, la garantía del debido proceso.

Este vínculo deriva de un interés directo y no meramente general en el resultado del proceso, de tal suerte que la decisión pueda generar a la persona un provecho o causarle un perjuicio con relevancia jurídica[19]. La Corte Constitucional define la legitimación en la causa como “una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso” y por lo mismo, la reconoce como un presupuesto de la sentencia de fondo, que sustenta el derecho de las partes a que el juez se pronuncie sobre las pretensiones y los argumentos de defensa de forma favorable o desfavorable[20].

Por su parte, el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente sobre las modalidades activa y pasiva de la legitimación en la causa: La legitimación en la causa es un elemento necesario para acceder a las pretensiones de la demanda, por lo que es indispensable demostrar que existe identidad entre: i) la parte demandante y la persona que tiene interés en el objeto del litigio (legitimación en la causa por activa); y ii) la parte demandada y la persona que, de acuerdo con la relación sustancial, tenga el deber de responder frente a las pretensiones de la demanda (legitimación en la causa por pasiva) (negrillas del original)[21].

En cuanto a la excepción denominada falta de legitimación en la causa por pasiva, se observa que la misma hace parte de las excepciones mixtas consagradas en el numeral 6º del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, de acuerdo con lo expuesto, esta excepción se configura cuando el sujeto señalado como demandado realmente no corresponde con la persona que tiene el deber de satisfacer el derecho reclamado en la demanda, de acuerdo las normas y las pruebas que atañen al asunto en particular. 3.2.

La excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda. El artículo 100 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa de los artículos 175 y 306 del CPACA, enlista las excepciones previas, entre las cuales está la de “Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales” (Num.5), según la cual, si el libelo introductorio no cumple con los requisitos de forma señalados por el legislador, no puede tramitarse válidamente el proceso so pena de generar, en algunos casos, un fallo inhibitorio.

Así, el citado mecanismo de defensa hace relación al presupuesto procesal denominado “demanda en forma”[22], que se refiere a la confección, elaboración o cumplimiento de requisitos o condiciones formales de la demanda, los cuales están señalados en los artículos 162, 163 y 166 del CPACA, tales como, (i) la designación de las partes y de sus representantes, (ii) las pretensiones, (iii) hechos y omisiones, (iv) normas violadas y concepto de violación cuando se trata de impugnar actos administrativos, (v) la estimación razonada de la cuantía cuando sea necesaria, (vi) la dirección de las partes y (vii) anexos de la demanda y la (viii) individualización del acto acusado Respecto de la excepción previa objeto de estudio, esta Corporación, mediante Sentencia del 12 de septiembre de 2019, Sección Segunda, Subsección B, Consejera Ponente Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Radicado No. 76001-23-33-000-2013-00163-02 (1433-2017), precisó lo siguiente: La excepción previa denominada «Ineptitud sustantiva de la demanda» propende porque el escrito inicial se adecúe a los requisitos legales de forma que permitan su análisis en sede judicial, so pena de la terminación anticipada del proceso.

La referida excepción previa se configura cuando se presentan vicios de forma respecto de la demanda, los actos o actuación enjuiciada, algunos de esos defectos encuadran en la falta de requisitos formales de la demanda. (…) De igual modo, el medio exceptivo encuentra vocación de prosperidad cuando no se reúnen los requisitos previos exigidos para su estudio de admisibilidad, o, el contenido de la demanda no se ajusta a lo dispuesto en los artículos 161 a 164 y 166 de la Ley 1437 de 2011 y demás normas concordantes.

En definitiva, lo que se garantiza a través de la mentada institución procesal es evitar el desgaste innecesario de la administración de justicia con la adopción de decisiones que no resuelvan de fondo la controversia debido a la ausencia de los presupuestos procesales requeridos para tal efecto. 4. Caso concreto. En aras de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con los mecanismos de defensa incoados, en primer lugar, el despacho se ocupará de la excepción mixta de falta de legitimación en la causa por activa, para posteriormente abordar aquella fundada en la ineptitud sustantiva de la demanda. 4.1.

Excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. En el sub examine, la señora Sofía Consuelo Lombana Ketshinei, en su calidad de representante de las comunidades indígenas ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía - CORPORINOQUÍA, considera que no ha debido ser vinculada como parte demandada en la presente litis, toda vez que, el libelo no está fundado en causales subjetivas que pongan en tela de juicio el cumplimiento de las calidades o requisitos necesarios para el cargo, sino que se sustentó en causales objetivas, por lo tanto, solicita declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta.

Al respecto, se impone precisar que, el numeral 1º del artículo 277 del CPACA dispone que, en el auto admisorio de la demanda debe ordenarse la notificación personal “al elegido o nombrado”, es decir, al sujeto pasivo de la controversia, el cual varía dependiendo de la nulidad que se depreque contra el acto electoral. En efecto, esta Sección ha venido exponiendo de forma pacífica su posición en cuanto a la legitimación en la causa por pasiva del elegido en los procesos electorales que versan, como en este caso, sobre la elección para un cargo uninominal, así: En materia electoral, la legitimación en la causa por activa está consagrada en el artículo 139 del CPACA, el cual autoriza a cualquier persona a interponer dicho medio de control.

En lo que atañe a la legitimación en la causa por pasiva en los procesos electorales deben tenerse en cuenta las siguientes reglas fijadas en los numerales 1º y 2º del artículo 277 del CPACA: • Si se trata de la elección para (i) un cargo unipersonal o (ii) se demande la nulidad del acto por las causales 5ª –falta de calidades y requisitos, violación del régimen de inhabilidades- y 8ª -doble militancia[23]- del artículo 275 del CPACA, la capacidad para comparecer como demandado se encuentra: i) en la persona elegida; ii) en la entidad que profirió el acto de elección y iii) en la que intervino en su adopción. • En los procesos en que se demande la elección por voto popular a cargos de corporaciones públicas por las causales 1ª, 2ª, 3ª, 4ª, 6ª y 7ª del artículo 275 del CPACA –relacionadas con irregularidades o vicios en la votación o en los escrutinios-[24], la capacidad para comparecer como demandado está igualmente en la entidad que profirió el acto de elección y en la que intervino en su adopción, con la diferencia de que se tienen como demandados todos los ciudadanos elegidos.

(…) De acuerdo con lo expuesto, y teniendo en cuenta que el presente proceso versa sobre la elección para un cargo uninominal, se aplica la primera de las reglas mencionadas y en consecuencia, la legitimación en la causa por pasiva la tienen (sic) la persona elegida: Ilbar Edilson López Ruiz”[25] (Subrayado fuera de texto). Conforme a lo anterior, fuerza concluir que, en el sub lite la legitimación en la causa por pasiva la ostenta la señora Sofía Consuelo Lombana Ketshinei, en virtud de lo establecido en el artículo 277, numeral 1º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en razón a su calidad de titular del derecho subjetivo que adquirió al haber sido elegida representante de las comunidades indígenas ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía – CORPORINOQUÍA y cuya legalidad se pone en tela de juicio.

En el presente caso, la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda alegada tiene fundamento en la falta de congruencia entre el concepto de violación y la pretensión formulada en el libelo, en cuanto la accionada estima que, en el libelo se invocó una causal objetiva, pero se sustentó en hechos y fundamentos de tipo subjetivo. Además, el concepto de violación no tiene estrecha relación con la pretensión de nulidad del acto de elección, pues el mismo está dirigido a atacar los actos preparatorios y de trámite.

Así mismo, adujo que del contenido del libelo y su subsanación, no se desprenden los aspectos formales necesarios para la prosperidad de las pretensiones y que tampoco es posible demostrar con los medios probatorios allegados o solicitados, que existieron yerros de procedimiento o que la elegida actuó de forma indebida. Sea lo primero señalar que, respecto de los imperativos formales que ha estructurado el legislador procesal, frente al libelo inicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que, si bien dichos requisitos de la demanda en materia contenciosa administrativa tienen justificación en la carga mínima que debe asumir el demandante, ello no puede extremarse hasta el punto de quebrantar gravemente el derecho de acceso a la administración de justicia. Precisamente, la citada corporación en la Sentencia C-197 de 1999[26], en la que estudió la constitucionalidad del artículo 137, numeral 4º del CCA[27], relacionado con la exigencia de indicar las normas violadas y explicar el concepto de violación indicó: La naturaleza y características propias del acto administrativo, que se han puesto de presente anteriormente, justifican plenamente que el legislador, dentro de la libertad de configuración de las normas procesales que regulan el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, haya dispuesto que cuando se impugna un acto administrativo deban citarse las normas violadas y explicarse el concepto de la violación. (…) 2.6.

No obstante lo anterior, debe advertir la Corte que, en virtud del principio de prevalencia del derecho sustancial, no se debe extremar la aplicación de la norma acusada, al punto tal que se aplique un rigorismo procesal que atente contra dicho principio. En tal virtud, defectos tales como la cita errónea de una disposición legal que por su contenido es fácilmente identificable por el juez, o el concepto de violación insuficiente pero comprensible, no pueden conducir a desestimar un cargo de nulidad.

Así las cosas, el criterio erróneo al invocar los cargos de nulidad, o la incongruencia del concepto de violación frente a la pretensión de nulidad del acto de elección, como lo subraya la apoderada de la accionada, no pueden considerarse como un defecto de forma de la demanda, sino un asunto que debe evaluarse al decidir el fondo de la litis, pues, este requisito de la demanda en forma se satisface, solamente indicando cuáles normas, en sentir del actor, resultan quebrantadas y las razones que la sustentan, independiente del mérito que les asista y la posibilidad de éxito que tenga en el proceso.

Ahora bien, en el caso bajo estudio no hay duda de que el accionante cumplió con esta carga al alegar, como normas violadas los artículos 7, 13, 29, 40, 246, 329 y 330 de la Constitución Política y el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, junto con la Ley 21 de 1991 que lo aprueba en Colombia, y el Decreto 1397 de 1996, por el cual se crea la Comisión Nacional de Territorios Indígenas y la Mesa Permanente de Concertación con los pueblos y organizaciones indígenas.

Así mismo, invocó el desconocimiento del procedimiento eleccionario reglamentado en la Resolución 128 del 2 de febrero de 2000, expedida por el entonces Ministerio del Medio Ambiente (hoy, Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible), en ejecución del literal f) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993, sobre la conformación de la Junta Directiva de las Corporaciones Autónomas Regionales.

En este orden, se tiene que, la exigencia objeto de estudio se entiende satisfecha al indicarse las normas que se consideran transgredidas y el concepto de su violación, las cuales, como quedó visto, están relacionadas con el proceso de elección que culminó con la designación de la demandada, como representante de las comunidades indígenas ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía – CORPORINOQUÍA, razones suficientes para que este despacho declare no probada la excepción de ineptitud de la demanda formulada por la apoderada de la señora Sofía Consuelo Lombana Ketshinei. 4.3.

Excepción genérica. Finalmente, en relación con la excepción genérica consistente en toda aquella que se encuentre probada en el proceso, el despacho precisa que no se encuentra ninguna excepción que decretar de oficio. En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE:

PRIMERO: TENER por no contestada la demanda por parte de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía – CORPORINOQUÍA.

SEGUNDO: DECLARAR no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e ineptitud sustantiva de la demanda, formuladas por la apoderada de la señora Sofía Consuelo Lombana Ketshinei.

TERCERO: Ejecutoriado este auto, regrese el expediente al despacho para continuar con el trámite de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Se suscribe con firma escaneada, por salubridad pública (Art. 11, Decreto 491 de 2020) ----------------------- [1] Artículo 175. Contestación de la demanda. (…) Parágrafo 2º. (…) Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso.

(…) Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A. [2] Artículo 12. Resolución de excepciones en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

(…) Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso (…). [3] Sistema de Gestión Judicial - SAMAI. Historial de actuaciones. Anotación 34. [4] Sistema de Gestión Judicial - SAMAI. Historial de actuaciones. Anotación 31. [5] Artículo 277. contenido del auto admisorio de la demanda y formas de practicar su notificación. Si la demanda reúne los requisitos legales se admitirá mediante auto, en el que se dispondrá: 1.

Que se notifique personalmente al elegido o nombrado, con sujeción a las siguientes reglas: (…) f) Las copias de la demanda y de sus nexos quedarán en la Secretaría a disposición del notificado, y el traslado o los términos que conceda el auto notificado solo comenzarán a correr tres (3) días después de la notificación personal o por aviso, según el caso.

(Subrayado fuera de texto). [6] Por el cual se adoptan medidas transitorias por motivos de salubridad pública. Artículo 1. Suspender los términos judiciales en todo el país a partir del 16 y hasta el 20 de marzo de 2020, excepto en los despachos judiciales que cumplen la función de control de garantías y los despachos penales de conocimiento que tengan programadas audiencias con persona privada de la libertad, las cuales se podrán realizar virtualmente.

Igualmente se exceptúa el trámite de acciones de tutela. [7] Por medio del cual se adoptan medidas para el levantamiento de los términos judiciales y se dictan otras disposiciones por motivos de salubridad pública y fuerza mayor. Artículo 1. Levantamiento de la suspensión de términos judiciales. La suspensión de términos judiciales y administrativos en todo el país se levantará a partir del 1 de julio de 2020 de conformidad con las reglas establecidas en el presente Acuerdo. [8] Sistema de Gestión Judicial - SAMAI.

Historial de actuaciones. Anotación 37. [9] Sistema de Gestión Judicial - SAMAI. Historial de actuaciones. Anotación 39. [10] Sistema de Gestión Judicial - SAMAI. Historial de actuaciones. Anotación 41. [11] http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto_0806_2020.html [12] Sistema de Gestión Judicial - SAMAI. Historial de actuaciones.

Anotación 36. [13] Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.

Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica. [14] Artículo 12. Resolución de excepciones en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…) La providencia que resuelva las excepciones mencionadas deberá ser adoptada en primera instancia por el juez, subsección, sección o sala de conocimiento.

Contra esta decisión procederá el recurso apelación, el cual será resuelto por la subsección, sección o sala del tribunal o Consejo de Estado. Cuando esta decisión se profiera en única instancia por los tribunales y Consejo de Estado se decidirá por el magistrado ponente y será suplicable. (…) [15] Entiéndase como tales, aquellas dirigidas a anular o destruir las pretensiones del demandante, desconociendo el nacimiento del derecho que alega, su extinción o modificación parcial (Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 28 de enero de 2009, Rad.

No. 11001-03-26-000-2007-00046- 01(34239).) [16] Página 12 del Decreto Legislativo 806 del 4 de junio de 2020. [17] Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez, providencia del 28 de enero de 2009, Rad. No. 11001-03-26-000-2007-00046- 01(34239), Actor: Instituto Nacional de Concesiones-INCO, Demandado: Concesionaria Vial de los Andes S.A.-COVIANDES. [18] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 162. [19] Garzón, J. (2019).

Proceso contencioso administrativo – fase escrita, fase oral. Bogotá: Editoral Ibáñez, pg. 503-505. [20] Corte Constitucional, Sentencia T - 416 de 1997. Ver, además, Sentencia C-965 de 2003. [21] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 26 de noviembre de 2020, Rad. 08001-23-31-000-2011-00369-01. [22] Léase al respecto, Derecho Procesal Administrativo, Juan Ángel Palacio Hincapié, 8ª Edición. [23] Estas causales de nulidad son de naturaleza subjetiva pues se relacionan con el incumplimiento de calidades y requisitos constitucionales o legales de elegibilidad o violación del régimen de inhabilidades de la persona elegida o nombrada. [24] Estas causales de nulidad son de naturaleza objetiva porque se refieren a vicios relacionados con irregularidades o vicios en la votación o en los escrutinios, es decir, no están relacionadas con las calidades de las personas elegidas. [25] Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro, providencia del 17 de junio de 2016, Rad.

No. 15001-23-33-000-2016-00119- 01, Actor: Pedro Javier Barrera Varela, Demandado: Ilbar Edilson López Ruíz – Personero de Tunja para el período 2016-2019. [26] Reiteración en Sentencias T-1123 de 2002, T-950 de 2003, T-289 de 2005, T-1091 de 2008, T-091 de 2008, T-052 de 2009, T-264 de 2009, T-268 de 2010, T-429 de 2011, T-893 de 2011, T-213 de 2012, T-926 de 2014, SU-454 de 2016 y SU-061 de 2018. [27] Artículo 137.

Contenido de la demanda. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.