PENSIÓN GRACIA - Marco normativo / DEVOLUCIÓN DE PRESTACIONES PERIÓDICAS - Principio de buena fe / MANIOBRAS ENGAÑOSAS - No probadas / DEVOLUCIÓN DE SUMAS PAGADAS - Presunción de buena fe / CONDENA EN COSTAS - No procede. Ninguna de las partes fue completamente vencida El principio de la buena fe implica que (i) las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben estar gobernadas por el principio de buena fe y;
(ii) ella se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico administrativas. Esta última característica opera como presunción legal que admite prueba en contrario. En cada caso, el juez deberá analizar las condiciones particulares del asunto, los argumentos de las partes y las pruebas a fin de resolver si se desvirtúa la presunción legal dispuesta en el artículo referido, de modo que sea viable la devolución de las prestaciones pagadas cuando el particular que las recibió actúo de mala fe.
La Sala considera que en el presente caso no se encuentra acreditada la existencia de mala fe por parte de la demandada en el reconocimiento de la pensión gracia, pues no se demostró que para acceder dicho reconocimiento se hubiese incurrido en alguna maniobra engañosa o fraudulenta. Tampoco se acreditó que la demandada hubiese aducido o allegado información imprecisa o contraria a la realidad al momento de solicitar el reconocimiento de la pensión, o al interponer la acción de tutela en la cual se accedió al reconocimiento de la prestación. En relación con lo anterior cabe anotar que, el solo hecho de que la demandada hubiese solicitado la mentada prestación y de que hubiese formulado una acción de tutela para obtener su reconocimiento, sin cumplir los requisitos legales, no puede considerarse como una prueba de la mala fe, sino que, en virtud del principio de presunción de buena fe se debe considerar que tales actuaciones se desplegaron por parte de la demandada, por considerar que, eventualmente, podría tener derecho a la mentada prestación. La Sala considera que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 164, numeral 1 del C.P.A.C.A., citado en párrafos precedentes, al no haberse demostrado una actuación de mala fe por parte de la demandada, no resulta procedente ordenar la devolución de las sumas que le fueron canceladas por concepto de mesadas de la pensión gracia que le fuera reconocida a través de la Resolución No. 36291 de 28 de julio de 2006.
Por lo tanto, en este aspecto, el recurso de apelación no se encuentra llamado a prosperar. En el proceso se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, no obstante, al no haber prosperado en su totalidad las pretensiones, dado que se negó la solicitud de devolución de las sumas que le fueron pagadas a la demandada por concepto de mesadas pensionales, se considera que ninguna de las partes resultó completamente vencida en el proceso, por lo tanto, resultaba procedente para el Tribunal de primera instancia abstenerse de condenar en costas.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 NUMERAL 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., once (11) de febrero de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 18001-23-33-000-2015-00298-01(0519-18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: GRISELDINA RODRÍGUEZ DE REYES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
TEMA: DEVOLUCIÓN SUMAS DE DINERO / PENSIÓN GRACIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/LEY 1437 DE 2011. ASUNTO La Sala de la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación interpuesto por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP[1] contra la sentencia del 27 de octubre de 2017, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Caquetá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA[2] La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP, actuando por conducto de apoderada, presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que obtener el reconocimiento de las siguientes declaraciones y condenas: 1.
Pretensiones (i) Que se declare la nulidad de la Resolución No. 36291 de 28 de julio de 2006, a través de la cual la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), reconoció a favor de la señora Griseldina Rodríguez de Reyes, una pensión mensual de jubilación gracia, en cuantía de $428.747, a partir del 10 de abril de 2000. (ii) Que se declare que la demandada no tiene derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, debido a que prestó sus servicios como docente del orden nacional y no territorial.
(iii) Como consecuencia y a título de restablecimiento del derecho se condene a la demandada a restituir en favor de la UGPP las sumas de dinero percibidas por concepto de mesadas pensionales, desde el 10 de abril de 2000, hasta la fecha en que se efectúe el pago de tales sumas. (iv) Se ordene la actualización de las sumas adeudadas a la entidad demandada, desde la fecha en que se causaron, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia. (v) En caso de no darse cumplimiento a la sentencia, se ordene el pago de intereses comerciales y moratorios, de conformidad con lo previsto en el artículo 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A.).
(vi) Que se condene a la demandada al pago de costas y agencias en derecho. 1.2. Fundamentos fácticos. Como fundamentos fácticos expuso lo siguiente: (i) La señora Griseldina Rodríguez Reyes nació el 10 de abril de 1950. (ii) La demandada prestó sus servicios como docente nacional vinculada al Ministerio de Educación Nacional, desde el 1º de febrero de 1975 hasta el 26 de abril de 1982 y, desde el 25 de abril de 1985 hasta el 24 de octubre de 2002, para un total de 24 años, 8 meses y 24 días.
(iii) El último cargo desempeñado por la demandada fue el de Docente en la Escuela Rural la Rastra, del municipio de Milán - Caquetá. (iv) El 5 de noviembre de 2002, la demandada radicó ante CAJANAL una petición de reconocimiento de una pensión de jubilación gracia. (v) Mediante Resolución No. 22609 de 24 de noviembre de 2003, CAJANAL negó a la demandada la pensión gracia, debido a que no cumplió con 20 años de servicios como docente territorial.
(vi) Contra el anterior acto administrativo la demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto a través de Resolución No. 27263 de 17 de junio de 2008, la cual confirmó la decisión impugnada. (vii) La demandada interpuso una acción de tutela en contra de CAJANAL, solicitando el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación. (viii) Mediante fallo de tutela de primera instancia proferido el 16 de junio de 2006 por el Juzgado 31 Penal del Circuito de Bogotá, se resolvió tutelar los derechos fundamentales de petición, debido proceso, seguridad social, igualdad y mínimo vital de la demandada, en consecuencia, se ordenó a CAJANAL, reconocer en favor de aquella una pensión de jubilación gracia. (ix) En cumplimiento del anterior fallo de tutela, CAJANAL expidió la Resolución No. 36291 de 28 de julio de 2006, a través de la cual reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia en favor de la demandada, en cuantía de $428.747,51, a partir del 10 de abril de 2000. 1.3.
Normas violadas y concepto de violación En la demanda se invocaron como disposiciones vulneradas las siguientes: artículos 1, 2, 6, 21, 123, 124 y 128 de la Constitución Política; Ley 114 de 1913; Ley 116 de 1928; Ley 37 de 1933; Ley 9 de 1989; Ley 4 de 1966; Ley 24 de 1947; Decreto 1743 de 1996 y; Ley 5 de 1969. Al desarrollar el concepto de la violación, afirmó que para ser acreedor de la pensión gracia, el interesado debe acreditar 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado, sin embargo, en el presente caso, la demandada no cumplió con dicho requisito, pues todo el tiempo de su vinculación laboral fue como docente nacional, vinculada al Ministerio de Educación. Afirmó que al haberse ordenado el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandada, se está desconociendo el contenido de las normas que regulan dicha prestación y se está yendo en contravía del principio de legalidad, así como de los principios que rigen la seguridad social.
Citó varios pronunciamientos del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional según los cuales, la pensión gracia fue consagrada como un reconocimiento en favor de aquellos docentes territoriales que, a diferencia de los nacionales, no recibían ninguna pensión o recompensa de carácter nacional, y el derecho a dicha pensión fue protegido por la Ley 91 de 1989, para aquellos docentes vinculados como nacionales o nacionalizados que se hubiesen vinculado al servicio antes del 31 de diciembre de 1980, por lo tanto, reiteró que, como en este caso la demandante siempre prestó sus servicios como docente nacional, no tiene derecho a la pensión gracia que le fue reconocida en cumplimiento de un fallo de tutela.
Agregó que el reconocimiento de pensiones a personas que no cumplen los requisitos para tal efecto, atenta contra la estabilidad financiera del sistema pensional. En consecuencia, afirmó que el acto demandado se encuentra incurso en la causal de nulidad de falsa motivación.
2. SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO DEMANDADO En la demanda, la UGPP solicitó decretar como medida cautelar la suspensión provisional del acto administrativo demandado, y el Tribunal Administrativo del Caquetá, a través de providencia de 1º de febrero de 2017[3], accedió a dicha solicitud. Contra la anterior providencia no se interpuso recurso alguno, de modo que la referida medida cautelar se encuentra vigente.
3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA[4] La señora Griseldina Rodríguez Reyes, por conducto de apoderada se opuso a las pretensiones de la demanda, indicando que la pensión gracia fue consagrada por la Ley 114 de 1913, inicialmente, en favor de los maestros de escuelas primarias que hubiesen servido en el magisterio durante al menos 20 años y que cumplieran con la edad de 50 años.
Agregó que en virtud de la Ley 116 de 1928, esta pensión se hizo extensiva a los profesores de escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, además, la Ley 37 de 1933, la extendió a los profesores de enseñanza secundaria. Además, indicó que, según el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, a los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que de acuerdo con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, tuvieran derecho a la pensión gracia, se les debería continuar reconociendo, al cumplir con los requisitos para dicha prestación. Sostuvo que en virtud de la Ley 43 de 1975, se inició un proceso de nacionalización de la educación que culminó en 1980, de modo que, los docentes vinculados como territoriales pasaron a ser nacionales y nacionalizados.
Sostuvo que la demandante se vinculó como profesora territorial en el año 1975 por lo tanto, quedó comprendida en el proceso de nacionalización de la educación, sin embargo, de acuerdo con lo previsto en la Ley 91 de 1989, tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por haberse vinculado al servicio docente oficial antes del 31 de diciembre de 1980.
Formuló las siguientes excepciones: i) Falta de legitimación en la causa por activa: Sostuvo que, de acuerdo con el CPACA, las entidades pueden demandar “sus propios actos”, cuando consideren ilegales, sin embargo, en este caso, se trata de un acto expedido por CAJANAL, razón por la cual, no podía ser demandado por la UGPP. ii) Caducidad: Afirmó que de acuerdo con el artículo 136, numeral 7 del Decreto 01 de 1984, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, el término con que cuenta las entidades públicas para demandar sus propios actos es de 2 años, a partir de su expedición, por lo tanto, en este caso, la demanda se encuentra caducada, toda vez que fue radicada más de 2 años después de haberse expedido la Resolución acusada.
Además, indicó que dicho término de caducidad se encuentra vigente, debido a que la Ley 1437 de 2011 no estableció “un plazo especial para que la Administración demandara sus propios actos en ejercicio de la acción de lesividad, como si lo determinaba el Decreto 01 de 1984”. iii) Improcedencia de la acción por ausencia del requisito de procedibilidad previo: Manifestó que, frente a los actos que crean o modifican una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocen un derecho de igual categoría, las entidades pueden solicitar el consentimiento expreso y escrito del titular, con el fin de obtener su revocatoria, y solo cuando se ha agotado este requisito es procedente acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sin embargo, sostuvo que en este caso no se agotó ese requisito previo, razón por la cual, la demanda no es procedente. Agregó que el hecho de que la Resolución demandada hubiese sido expedida en cumplimiento de un fallo de tutela no resulta suficiente para justificar el incumplimiento del mentado requisito de procedibilidad. De otra parte, sostuvo que tampoco se acreditó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial de conformidad con lo previsto en el artículo 161, numeral 1 del C.P.A.C.A., en concordancia con el Decreto 1716 de 2009 y la Ley 1285 de 2009, razón por la cual, no es posible emitir un pronunciamiento de fondo dentro del presente proceso. iv) Cobro de lo no debido: Consideró que, según lo previsto en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, para acceder a la pensión gracia solo se requiere acreditar 20 años de docencia oficial, sin importar la modalidad de la vinculación, pues lo contrario implicaría un trato discriminatorio para la demandada quien, según afirma, se desempeñó como docente nacionalizada.
Por ende, afirmó que la señora Griseldina Rodríguez sí tiene derecho a la pensión gracia y, por ende, no se encuentra obligada a reintegrar suma alguna a la entidad demandante. v) Buena fe: Indicó que la demandada actuó de buena fe y que, de acuerdo con lo previsto en el C.P.A.C.A., en ningún caso habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
Agregó que la buena fe se presume, por lo tanto, correspondería a la entidad demandante desvirtuarla, por ende, en este caso la demandada no puede ser obligada al pago de suma alguna a favor de la UGPP. vi) Prescripción de las mesadas pensionales: Manifestó que de acuerdo con el artículo 102 del Decreto 1948 de 1969, sobre las mesadas pensionales canceladas a la demandada se debe aplicar un término de prescripción de tres años, contados desde la presentación de la demanda hacia atrás, por lo tanto, se encuentran prescritas aquellas mesadas pagadas con anterioridad al 21 de octubre de 2013, por ende, no hay lugar a la devolución de tales sumas. 4.
AUDIENCIA INICIAL[5] La audiencia inicial se llevó a cabo el día 24 de mayo de 2017, por parte del Tribunal Administrativo del Caquetá y, en ella se adoptaron las siguientes decisiones relevantes: 4.1. Decisión de excepciones previas: En la fase de decisión de excepciones previas se declararon no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa, falta de agotamiento de los requisitos de procedibilidad y caducidad, formuladas por la demandada.
De otra parte, se indicó que las excepciones de cobro de lo no debido, buena fe y prescripción se resolverían en la sentencia. 4.2. Fijación del litigio: En la fase de fijación del litigio se delimitó el problema jurídico en los siguientes términos: “(…) establecer si es procedente declarar la nulidad de la Resolución No. 36291 del 28 de julio de 2006, expedida por la extinta CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANAL - mediante la cual se dispuso el reconocimiento y ordenó el pago de una pensión gracia a favor de la señora GRISELDINA RODRÍGUEZ REYES, y en consecuencia condenar a la particular a restituir las sumas de dinero canceladas, y declarar que no le asiste derecho a la pensión”.
4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA[6] El Tribunal Administrativo del Caquetá mediante sentencia proferida el 27 de octubre de 2017, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda con sustento en las siguientes consideraciones: i) Afirmó que de acuerdo con lo señalado en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, el artículo 6º de la Ley 116 de 1928, la Ley 37 de 1933, el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en concordancia con varios pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado que consideró aplicables al caso, para tener derecho a la pensión gracia, se deben acreditar 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado. ii) Sin embargo, indicó que, en este caso, la demandada siempre prestó sus servicios como docente nacional durante más de 20 años, razón por la cual, no cumplía con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, en consecuencia, decidió declarar la nulidad del acto administrativo acusado, a través del cual se reconoció dicha prestación a la señora Griseldina Rodríguez Reyes. iii) De otra parte, negó las pretensiones relacionadas con la devolución de las sumas pagadas a la demandada por concepto de mesadas pensionales, por considerar que en este caso no se demostró mala fe de su parte. iv) Finalmente, decidió no imponer condena en costas.
5. EL RECURSO DE APELACIÓN La UGPP[7] interpuso recurso de apelación en el que solicitó modificar la sentencia de primera instancia en tanto decidió no condenar a la demandada a reintegrar el valor de las mesadas de la pensión gracia que le han sido pagadas. Como fundamento de su recurso, la entidad manifestó que en la sentencia apelada “no se avizora un argumento de fondo que permita respaldar la buena fe de la demandada”, y que, por el contrario, en el proceso se acreditó que en este caso existió una actuación dolosa y de mala fe, en la medida en que la demandada, pese a saber que no cumplía con los requisitos para la pensión gracia, decidió solicitar tal reconocimiento.
Además, aun cuando CAJANAL le negó la pensión gracia mediante Resolución 22609 de 4 de noviembre de 2003, la accionada interpuso un recurso de apelación contra este acto, el cual fue resuelto desfavorablemente mediante la Resolución No. 27263 de 17 de junio de 2008, la cual confirmó la primera Resolución. Agrega que “no satisfecha con dicha decisión”, la demandada decidió interponer una acción de tutela, con el fin de obtener el reconocimiento de la pensión gracia; acción que correspondió por reparto al Juzgado 31 Penal del Circuito de Bogotá, quien decidió conceder el amparo solicitado y otorgar el reconocimiento de la mentada prestación, por lo tanto, tales actuaciones denotan mala fe de la demandada, al haber sido desarrolladas a sabiendas del incumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión reclamada.
Asimismo, afirmó que la mala fe se encuentra demostrada debido a que la demandada “ha venido recibiendo sumas de dinero que no le corresponden, ya que se hizo acreedora al reconocimiento de una pensión especial a la cual no tenía derecho, lo cual ha generado un detrimento patrimonial a la entidad”. Invocó la aplicación del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional y afirmó que en este caso existió un enriquecimiento sin causa de la demandada, poniéndose en riesgo las expectativas pensionales de personas que sí cumplen con las condiciones para el reconocimiento de una pensión, por lo tanto, también invocó el principio de primacía del interés general sobre el particular.
De otra parte, solicitó modificar la sentencia en cuanto se abstuvo de imponer condena en costas, por lo tanto, solicitó condenar en costas a la demandada, de conformidad con lo previsto en el artículo 365 del Código General del Proceso, en concordancia con el artículo 188 del C.P.A.C.A., indicando que en este caso, la entidad demandante debió presentar una demanda para obtener la nulidad del reconocimiento de la pensión de la demandada, atender todas las cargas del proceso y acudir a todas las audiencias.
6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes no presentaron alegatos de conclusión en segunda instancia. 7. El Ministerio Público guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[8], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 328[9] del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el presente caso, la parte demandante es apelante única, razón por la cual la competencia de la Sala de Subsección se encuentra limitada por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido por los juicios de reproche esbozados en la apelación. 2.
Problema jurídico De acuerdo con el objeto del recurso de apelación presentado por la entidad demandante, le corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿Debe revocarse parcialmente la sentencia de primera instancia en cuanto negó la devolución de las sumas de dinero pagadas a la señora Griseldina Rodríguez Reyes por concepto de mesadas de la pensión gracia ilegalmente reconocida? ¿Procede la condena en costas a la parte demandada por resultar vencida en el proceso? Para resolver lo anterior, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) marco normativo y jurisprudencial.
Principio de la buena fe y devolución de sumas recibidas por concepto de prestaciones periódicas, y (ii) análisis del caso concreto. 3. Marco normativo y jurisprudencial 3.1. Del principio de la buena fe y la devolución de prestaciones periódicas El artículo 83 de la Constitución Política consagró el principio de la buena fe y su presunción, en los siguientes términos: “ARTICULO 83.
Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”. En este sentido y acorde con el artículo antes citado, este principio implica que (i) las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben estar gobernadas por el principio de buena fe y;
(ii) ella se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico administrativas. Esta última característica opera como presunción legal que admite prueba en contrario[10]. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional, el principio de buena fe exige a los particulares y a las autoridades públicas enmarcar sus actuaciones a una conducta honesta, leal y conforme con los comportamientos que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)”[11].
En ese orden de ideas, la buena fe supone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la “confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada”.[12] Este principio no es absoluto, tiene límites en principios de igual categoría constitucional, como lo son: la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y el desarrollo de la función administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia y economía, entre otros[13].
Adicionalmente, en lo que tiene que ver con la presunción de la buena fe, la Corte Constitucional en sentencia C-225 de 2017 sostuvo lo siguiente: “(…) el mismo texto constitucional delimita el ámbito de aplicación de la presunción constitucional de buena fe a (i) las gestiones o trámites que realicen (ii) los particulares ante las autoridades públicas, por lo que su ámbito de aplicación no se extiende, por ejemplo, a las relaciones jurídicas entre particulares.
Se trata de una medida de protección de las personas frente a las autoridades públicas, que se concreta, entre otros asuntos, en la prohibición de exigir en los trámites y procedimientos administrativos, declaraciones juramentadas o documentos autenticados, ya que esto implicaría situar en cabeza del particular la carga de demostrar la buena fe en la gestión, de la que constitucionalmente se encuentran exentos.
Esta presunción invierte la carga de la prueba y radica en cabeza de las autoridades públicas la demostración de la mala fe del particular, en la actuación surtida ante ella”[14]. De otra parte, en lo que tiene que ver con la procedencia de devolver los dineros pagados a particulares, en virtud de la demanda de nulidad de un acto que reconoce o niega prestaciones periódicas, el literal c del numeral 1 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, dispone: “ARTÍCULO 164.
OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; (…)” En los términos anteriores, esta norma incorporó una presunción legal que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos, probar que el beneficiario de la prestación periódica actuó de mala fe.
Así las cosas, se concluye que, en cada caso, el juez deberá analizar las condiciones particulares del asunto, los argumentos de las partes y las pruebas a fin de resolver si se desvirtúa la presunción legal dispuesta en el artículo referido, de modo que sea viable la devolución de las prestaciones pagadas cuando el particular que las recibió actúo de mala fe. 4.
Análisis del caso concreto Como motivo de censura la entidad demandante afirma que en este caso se debe condenar a la demandada a reintegrar el valor de las mesadas de la pensión gracia que le han venido siendo pagadas, puesto que, en su criterio, se encuentra demostrado que existió mala fe en el reconocimiento de la prestación, adicionalmente, indica que se debe condenar en costas a la demandada como parte vencida en el proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 365 del C.G.P., en concordancia con el artículo 188 del C.P.A.C.A. En la sentencia de primera instancia el a quo declaró la nulidad de la Resolución No. 36291 de 28 de julio de 2006, a través de la cual CAJANAL le reconoció a la señora Griseldina Rodríguez Reyes una pensión gracia, en cumplimiento del fallo de tutela proferido el 16 de junio de 2006 por el Juzgado 31 Penal del Circuito de Bogotá, sin embargo, no ordenó la devolución o reintegro del valor de las mesadas pensionales que le han sido canceladas a la demandada, por considerar que no se demostró la existencia de mala fe de su parte y se abstuvo de imponerle condena en costas.
Para resolver la controversia, la Sala tendrá en cuenta el acervo probatorio allegado al proceso, cuya presunción de autenticidad no fue desvirtuada por las partes, el cual le permite tener por acreditados los siguientes hechos relevantes: 4.1. Hechos probados a. Edad de la demandante: La señora Griseldina Rodríguez Reyes nació el 10 de abril de 1950[15]. b. Vinculación laboral y tiempo de servicios: Del acuerdo con las Certificaciones laborales allegas al expediente[16], la demandada prestó sus servicios como docente, así: i) Como Docente en el Internado Escolar Rural la Rastra de Milán - Caquetá, dependiente del Ministerio de Educación Nacional, desde el 1º de febrero de 1975 hasta el 26 de abril de 1982. ii) Como Docente con vinculación Nacional, en la Institución Sergio Massoni, ubicada en el municipio de Milán, desde el 25 de abril de 1985, encontrándose activa para el 24 de octubre de 2002, fecha de expedición del Certificado obrante a folio 94 vuelto. c. Solicitud de reconocimiento de la pensión gracia: Del contenido de la Resolución No. 22609 de 24 de noviembre de 2003[17], expedida por CAJANAL, se extrae que el 5 de noviembre de 2002, la señora Griseldina Rodríguez Reyes radicó ante esa entidad una petición de reconocimiento de la pensión gracia, de conformidad con lo señalado en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. d. Acto que niega el reconocimiento de la pensión: Mediante Resolución No. 22609 de 24 de noviembre de 2003[18], CAJANAL negó a la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, por considerar que no acreditó la prestación de sus servicios como docente territorial o nacionalizada durante 20 años, sino que, su vinculación a la docencia fue del orden nacional. e. Fallo de tutela que ordena el reconocimiento de la pensión gracia: El 16 de junio de 2006, se profirió fallo de primera instancia, por parte del Juzgado 31 Penal el Circuito Judicial de Bogotá[19], dentro de una acción de tutela impetrada por varias personas, incluyendo a la señora Griseldina Rodríguez Reyes, quienes solicitaron el reconocimiento y pago de una pensión gracia, de conformidad con lo previsto en la Ley 114 de 1913 y en la Ley 37 de 1933.
En dicho fallo de tutela se resolvió tutelar los derechos fundamentales de petición, debido proceso, seguridad social, igualdad, mínimo vital y vida digna de los accionantes y, en consecuencia, se ordenó a CAJANAL que procediera a reconocer una pensión gracia en favor de cada uno de ellos, incluyendo a la aquí demandada, por considerar que les asistía derecho a esta prestación. f. Acto que da cumplimiento al fallo de tutela: Mediante Resolución No. 36291 de 28 de julio de 2006[20], CAJANAL, dando cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado 31 Penal del Circuito de Bogotá, reconoció una pensión gracia en favor de la señora Griseldina Rodríguez Reyes, en cuantía de $428.747,51, efectiva a partir del 10 de abril de 2000. 4.2.
Análisis sustancial 4.2.1. ¿Debe revocarse parcialmente la sentencia de primera instancia en cuanto negó la devolución de las sumas de dinero pagadas a la señora Griseldina Rodríguez Reyes por concepto de mesadas de la pensión gracia ilegalmente reconocida? i) Previo a dar solución al problema jurídico planteado, la Sala considera oportuno precisar que, en este caso, la decisión de primera instancia consistente en declarar la nulidad del acto administrativo a través del cual CAJANAL le reconoció a la demandada una pensión gracia en cumplimiento de un fallo de tutela, por considerar que no cumplió con los requisitos para obtener tal derecho, no fue objeto de apelación. ii) Quiere decir lo anterior que, en esta oportunidad, no se encuentra en discusión el derecho a la pensión gracia, pues dicho aspecto ya se encuentra definido y no existe controversia sobre el mismo, por lo tanto, de acuerdo con lo expuesto, los problemas jurídicos en esta instancia se contraen a establecer, únicamente, si resulta o no procedente ordenar a la demandada la devolución del valor de las mesadas que le fueron pagadas por concepto de pensión gracia y, si procede la condena en costas a la parte vencida. iii) Ahora bien, en el presente caso, de acuerdo con los hechos probados, se tiene que la señora Griseldina Rodríguez Reyes prestó sus servicios durante más de 20 años como docente del orden nacional y que, a través petición radicada el 5 de noviembre de 2002, solicitó a CAJANAL el reconocimiento de una pensión gracia, la cual le fue negada mediante Resolución No. 22609 de 24 de noviembre de 2003, por no haberse cumplido con el requisito de laborar al menos 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizada.
Como consecuencia de dicha negativa, la señora Griseldina Rodríguez Reyes instauró una acción de tutela solicitando el reconocimiento de la referida pensión y el Juzgado 31 Penal del Circuito de Bogotá, mediante fallo de primera instancia proferido el 16 de junio de 2006, ordenó a CAJANAL acceder al reconocimiento de la pensión, orden que fue cumplida a través de la Resolución No. 36291 de 28 de julio de 2006, en la cual se dispuso reconocer la pensión gracia a favor de la demandada, a partir del 10 de abril de 2000.
No obstante, de acuerdo con lo indicado en la sentencia de primera instancia, en este caso, la demandada no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia, pues para tal efecto debía acreditar 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado, sin embargo, aquella siempre se desempeñó como docente del orden nacional; aspecto este que, como se indicó, no es objeto de discusión en esta oportunidad. iv) Precisado lo anterior, la Sala considera que en el presente caso no se encuentra acreditada la existencia de mala fe por parte de la demandada en el reconocimiento de la pensión gracia, pues no se demostró que para acceder dicho reconocimiento se hubiese incurrido en alguna maniobra engañosa o fraudulenta.
Tampoco se acreditó que la demandada hubiese aducido o allegado información imprecisa o contraria a la realidad al momento de solicitar el reconocimiento de la pensión, o al interponer la acción de tutela en la cual se accedió al reconocimiento de la prestación. v) En relación con lo anterior cabe anotar que, el solo hecho de que la demandada hubiese solicitado la mentada prestación y de que hubiese formulado una acción de tutela para obtener su reconocimiento, sin cumplir los requisitos legales, no puede considerarse como una prueba de la mala fe, sino que, en virtud del principio de presunción de buena fe se debe considerar que tales actuaciones se desplegaron por parte de la señora Griseldina Rodríguez, por considerar que, eventualmente, podría tener derecho a la mentada prestación. vi) Distinto sería si, por ejemplo, al solicitar la prestación ante la administración, al interponer la tutela o en el trámite del presente proceso, se hubiese acudido a maniobras engañosas o fraudulentas, lo cual, se reitera, no está demostrado. vii) No debe perderse de vista que, conforme a lo señalado en el artículo 83 de la Constitución, en concordancia con la jurisprudencia previamente citada, para desvirtuar la presunción de buena fe se requieren pruebas que de forma, clara, evidente y unívoca demuestren con suficiente grado de certeza que existió mala fe por parte del particular, sin embargo, en este caso, ninguno de los medios de prueba allegados al expediente otorgan certeza sobre una actuación de mala fe de parte de la demandada. viii) En consecuencia, la Sala considera que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 164, numeral 1 del C.P.A.C.A., citado en párrafos precedentes, al no haberse demostrado una actuación de mala fe por parte la señora Griselda Rodríguez Reyes, no resulta procedente ordenar la devolución de las sumas que le fueron canceladas por concepto de mesadas de la pensión gracia que le fuera reconocida a través de la Resolución No. 36291 de 28 de julio de 2006.
Por lo tanto, en este aspecto, el recurso de apelación no se encuentra llamado a prosperar. 4.2.2.¿Procede la condena en costas a la parte demandada por resultar vencida en el proceso? En lo concerniente al reparo de la entidad apelante frente a la decisión de no condenar en costas a la demandada, se debe tener en cuenta, en primer lugar, que el concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluyen los honorarios de abogado o agencias del derecho, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. En relación con la condena en costas, el artículo 188 del C.P.A.C.A., estableció lo siguiente: “ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Por su parte, el Código General del Proceso, en su artículo 365 reguló la imposición de costas en los siguientes términos:
ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. (…) 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. (…) 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. Teniendo en cuenta las anteriores disposiciones, esta Sección, en reiterados pronunciamientos ha señalado que, en virtud de lo previsto en el artículo 188 del C.P.A.C.A. y en el artículo 365 del C.G.P., en materia de condena en costas se varió el criterio subjetivo que imperaba en vigencia del Código Contencioso Administrativo, para optar por un criterio objetivo- valorativo.
En tal medida, para efectos de decidir si la condena en costas resulta o no procedente, el juez debe verificar si dentro del proceso se acreditó o no su causación, “sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes”[21]. Adicionalmente, en la sentencia de unificación proferida el 19 de mayo de 2016[22], se indicó que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se debe fijar teniendo en cuenta aspectos como la posición de las partes, es decir que, puede variar dependiendo de su la parte vencida es el empleador o el trabajador o entidad de previsión social y, la complejidad e intensidad de la participación procesal.
También se precisó que las estipulaciones de las partes en materia de costas se deben tener por no escritas, de modo que, no vinculan al juez en la decisión y, finalmente, se dijo que la liquidación de las costas la debe efectuar el juez de primera o de única instancia, y que la condena en costas puede resultar procedente tanto en primera como en segunda instancia. Precisado lo anterior, se advierte que, en este caso, el Tribunal Administrativo del Caquetá, en la sentencia de primera instancia decidió no imponer condena en costas, indicando lo siguiente: “En el caso concreto, teniendo en cuenta el objeto de la presente controversia, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con el numeral 5 del artículo 365 del Código General del Proceso”.
Ahora bien, en esta oportunidad, la Sala considera que, como en el presente caso las pretensiones de la entidad demandante fueron favorables solo parcialmente, la decisión de no imponer condena en costas a la demandada resulta ajustada a los preceptos de los numerales 1 y 5 del artículo 365 del Código General del Proceso, citado anteriormente.
En efecto, de acuerdo con dichas disposiciones, en el proceso se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, no obstante, al no haber prosperado en su totalidad las pretensiones, dado que se negó la solicitud de devolución de las sumas que le fueron pagadas a la demandada por concepto de mesadas pensionales, se considera que ninguna de las partes resultó completamente vencida en el proceso, por lo tanto, resultaba procedente para el Tribunal de primera instancia abstenerse de condenar en costas.
Aunado a ello, la decisión de no condenar en costas se ajusta a lo previsto en el artículo 188 del CPACA, en la medida que, según tal disposición, en los asuntos en los que se ventile un interés público, tal como acontece en el presente caso en el que una entidad estatal promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad con el fin de proteger el erario, no hay lugar a condena en costas a ninguna de las partes.
En consecuencia, la Sala se procederá a confirmar la sentencia apelada. 6. Condena en costas de segunda instancia. Atendiendo a las consideraciones expuestas al momento de decidir los reparos expuestos en el recurso de apelación, relacionados con la decisión adoptada en la sentencia de primera instancia, consistente en no imponer condena en costas, la Sala considera que en esta instancia tampoco resulta procedente condenar en costas, toda vez que, al tenor del artículo 188 del CPACA, en los asuntos en los que se ventile un interés público como este caso en donde se pretende proteger el erario, no hay lugar a condena en costas a ninguna de las partes.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 27 de octubre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP contra la señora GRISELDINA RODRÍGUEZ REYES, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] En adelante la UGPP. [2] Folios 44 a 61. [3] Folios 41 a 48, cuaderno medidas cautelares. [4] Folios 133 a 150. [5] Folios 182 a 184. [6] Folios 216 a 223. [7] Folios 228 a 231. [8] «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» [9] «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» [10] Corte Constitucional, Sentencia C-071 de 2004, 3 de febrero de 2004, Magistrado Ponente: Dr. Álvaro Tafur Galvis, expediente: D-4692. [11] Corte Constitucional, Sentencia T-475 de 1992, 29 de julio de 1992, Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, expediente: T-1917. [12] Ibidem. [13] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, C.P.: Dr. Jesús María Lemos Bustamante, 8 de mayo de 2008, expediente: No. 0949- 2006. [14] Corte Constitucional, Sentencia C-225 de 2017, 20 de abril de 2017, Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Linares Cantillo, expediente: D-11648. [15] Folios 93 y 151. [16] Folios 94 a 99. [17] Folios 67 a 70. [18] Ibidem. [19] Folios 71 a 75. [20] Folios 161 a 167. [21] Sentencia Consejo de Estado, Sección Segunda, 19 de mayo de 2016, C.P.: Dr. Luís Rafael Vergara Quintero, expediente: 05001-23-33-000-2012- 00791-01(4499-13).
CE-SUJ2-002-16 [22] Ibidem.