ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN / CAUSAL DE REVISIÓN - Ley 797 de 2003 artículo 20 literal b No se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al reconocer la pensión del demandado atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, en cuantía equivalente al promedio de lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo, además de la asignación básica, la bonificación por servicios (1/12), prima de antigüedad (1/12), prima de vacaciones (1/12), prima semestral (1/12), prima de navidad (1/12), prima de movilización (1/12) y auxilio de transporte.

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTICULO 20 LITERAL B CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 11001-03-25-000-2018-01114-00(3987-18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: MARCO TULIO PEÑA ECHENIQUE Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN. TEMAS: CAUSAL DE REVISIÓN LITERAL B) DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003.

INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DE LA LEY 100 DE 1993. SENTENCIA DE REVISIÓN - Ley 1437 de 2011 O-008- 2021. ASUNTO La Sala conoce de la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP con el fin de que se infirme la sentencia del 30 de marzo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Marco Tulio Peña Echenique contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

ANTECEDENTES DEL PROCESO ORDINARIO El señor Marco Tulio Peña Echenique, por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó[1] la nulidad del Oficio 7415 del 6 de mayo de 2013, mediante el cual la coordinadora de la División de Prestaciones Económicas de CAPRECOM le negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la demandada: i) reconocer y pagar una pensión de jubilación a favor del señor Marco Tulio Peña Echenique a partir del día en que adquirió el estatus pensional, esto es, 20 de junio de 2000, con la indexación de la primera mesada; ii) reconocer los incrementos de ley sobre las mesadas; iii) pagar la diferencia de las mesadas dejadas de cancelar, desde la fecha en que adquirió el estatus pensional hasta el día en que se haga efectivo el pago; iv) indexar los valores adeudados y pagar los intereses moratorios a la tasa más alta, conforme lo prevé el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; y, v) dar cumplimiento a la sentencia en los términos descritos en el artículo 195 del CPACA.

Fundamentos fácticos[2] En síntesis, se presentaron los siguientes fundamentos fácticos relevantes: 1. El señor Marco Tulio Peña Echenique nació el 20 de junio de 1945 y prestó sus servicios, así: |Departamento de Córdoba|Del 14 de septiembre de 1966 hasta el 31 de | | |julio de 1969 | |TELECOM |Desde el 21 de enero de 1970 hasta el 7 de | | |febrero de 1972 | |ADPOSTAL |Desde el 7 de junio de 1978 hasta el 31 de | | |diciembre de 1993 | 2.

El demandante solicitó a CAPRECOM reconocer y pagar una indemnización sustitutiva de la pensión de jubilación, la cual fue denegada mediante Resolución 00461 de 2011. 3. Posteriormente, en cumplimiento de una acción de tutela, CAPRECOM profirió la Resolución 002662 del 27 de diciembre de 2012 por medio de la cual se reconoció en favor del señor Marco Tulio Peña Echenique una indemnización sustitutiva.

Dicho acto fue objeto de aclaración, a través de la Resolución 000641 del 24 de abril de 2013. 4. El 17 de abril de 2013 el señor Marco Tulio Peña Echenique solicitó a CAPRECOM el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación. La entidad negó la petición, por medio del Oficio 7415 del 6 de mayo de 2013. Como disposiciones vulneradas, adujo que el acto acusado desconoció los artículos 25, 45, 46, 48, 53, 58, 228 y 229 de la Constitución Política; 1 y 3 de la Ley 33 de 1985; 1 de la Ley 62 de 1985; 14, 36 y 143 de la Ley 100 de 1993; 7 de la Ley 71 de 1988; 1 del Decreto 1919 de 2002 y 75 del Decreto 1848 de 1969.

Como concepto de violación, el demandante sostuvo que tiene derecho a que se reconozca y pague la pensión de jubilación de conformidad con las disposiciones contenidas en las Leyes 33 y 62 de 1985, pues es beneficiario del régimen de transición que prevé el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. De igual manera, explicó que la entidad, para efectos de reconocer la prestación reclamada, debe atender los lineamientos que el Consejo de Estado fijó en la sentencia del 4 de agosto de 2010, respecto de la aplicación de la Ley 33 de 1985 a los beneficiarios del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993.

Igualmente, observó que dicha providencia es clara en determinar que el derecho pensional se debe liquidar con inclusión de todos los factores salariales que habitual y periódicamente devengó durante el último año de servicios el trabajador. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA[3] CAPRECOM propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva, en razón a que, de conformidad con las disposiciones contenidas en el Decreto 1389 de 2013, a partir del 31 de octubre de 2013 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, asumió las obligaciones y defensa judicial en materia pensional respecto de las solicitudes que presenten extrabajadores de la extinta ADPOSTAL.

Por ese motivo, la UGPP es la entidad que debe hacerse parte dentro del sub lite. Mediante auto del 28 de enero de 2015[4], el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Montería excluyó del sub examine a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, CAPRECOM, y ordenó tener como sucesor procesal a la UGPP. Lo anterior, en aplicación de la Ley 1151 de 2007 y el Decreto 2011 de 2012, normas que prevén que esta unidad administrativa especial asumió los derechos pensionales y auxilios funerarios a cargo de entidades públicas del orden nacional.

Vencido el término de traslado, la UGPP no contestó la demanda, según se indica en el acta de audiencia inicial del 10 de abril de 2015[5]. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA[6] El Juzgado Tercero Administrativo Oral de Montería, mediante sentencia del 16 de diciembre de 2015, declaró la nulidad del acto acusado y, en consecuencia, ordenó a la UGPP reconocer en favor del señor Marco Tulio Peña Echenique una pensión de jubilación, a partir del 20 de junio de 2000, con efectos fiscales a partir del 17 de abril de 2010, por prescripción trienal.

La prestación debía calcularse a partir de un ingreso base de liquidación que incluyera todos los factores devengados entre el 31 de diciembre de 1992 y el 31 de diciembre de 1993, a saber, sueldo básico, bonificación (1/12), prima de antigüedad (1/12), prima de vacaciones (1/12), prima semestral (1/12), prima de navidad (1/12), prima de movilización (1/12) y auxilio de transporte.

Así mismo, dispuso que debían efectuarse los descuentos de los aportes correspondientes a los factores cuya inclusión se decretó. De igual manera, condenó a la entidad al pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 desde el 14 de octubre de 2010 y, a su vez, ordenó indexar la primera mesada pensional desde su retiro, esto es, desde el 31 de diciembre de 1993 hasta el reconocimiento pensional.

El a quo advirtió que, si bien CAPRECOM ordenó el reconocimiento y pago de una indemnización sustitutiva en favor del demandante, en cumplimiento de una orden de tutela, lo cierto es que, el dinero por tal concepto nunca fue cobrado por el interesado. Por el contrario, tal como se encuentra acreditado en el dossier, él mismo renunció irrevocablemente a ella, por cuanto consideró que cumplía los requisitos para obtener la pensión de jubilación. Con base en ello y atendiendo los lineamientos que sobre el particular ha desarrollado la Corte Suprema de Justicia[7], en armonía con los postulados previstos en el artículo 48 de la Constitución Política, estimó que el reconocimiento de la indemnización sustitutiva no es impedimento para que se analice si al trabajador le asiste o no derecho a recibir la pensión de jubilación que reclamó. Precisado lo anterior, advirtió que, del material probatorio allegado al plenario, es posible inferir que el señor Marco Tulio Peña Echenique está cobijado por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Por esa razón, la normativa aplicable para reconocer y liquidar la pensión de jubilación es la contenida en la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985. Adujo que dichas normas deben ser interpretadas de conformidad con la postura expuesta por el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010. Expuso que, según este criterio, los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 a quienes les aplica la Ley 33 de 1985, tienen derecho a que se liquide su pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.

Por consiguiente, y con observancia del precedente fijado por el Máximo Tribunal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ordenó liquidar la pensión del señor Marco Tulio Peña Echenique con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, a saber, el sueldo básico, bonificación, prima de antigüedad, prima de vacaciones, prima semestral, prima de navidad, prima de movilización y auxilio de transporte.

De otra parte, decretó la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 17 de abril de 2010. Respecto de la solicitud de indexar la primera mesada pensional señaló que, en aplicación de la jurisprudencia desarrollada por el Consejo de Estado en armonía con la de la Corte Constitucional, corresponde acceder a dicho pedimento en favor del pensionado, máxime cuando es claro que transcurrieron seis años, cinco meses y tres semanas entre la fecha del retiro del servicio, esto es, desde el 31 de diciembre de 1993, y el día en que se adquirió el estatus, esto es, el 20 de junio de 2000, sin que mediara acto de reconocimiento pensional.

Finalmente, condenó a la entidad demandada al pago de los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, desde el 14 de octubre de 2010 y hasta que se haga efectivo el pago total de la suma adeudada, en atención al término de prescripción señalado por los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969.

RECURSO DE APELACIÓN[8] Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la UGPP presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda. Aseguró que dentro del proceso está acreditado que el demandante, en sede administrativa, allegó certificaciones falsas para completar el tiempo de servicio exigido por la ley para acceder a la pensión de jubilación, tal como consta en el informe núm. 392 emitido por el Grupo de Seguridad y Asuntos Penales de CAJANAL, dentro del cual se afirma que la documentación que da cuenta de los tiempos servidos en la Notaría Única de Cereté, Córdoba, no corresponden con la realidad.

Por consiguiente, y en aras de evitar que se defraude el sistema pensional, consideró imprescindible efectuar un análisis estricto y detallado de los documentos que certifican los tiempos laborados por el señor Marco Tulio Peña Echenique para la Gobernación de Córdoba, comoquiera que coinciden con los que en otrora acreditó como servidos a la Notaría Única de Córdoba.

Por lo anterior, en aplicación de las disposiciones contenidas en el artículo 213 del CPACA, solicitó adelantar la gestión procesal necesaria para determinar la veracidad de los tiempos de servicio que el empleado prestó a la gobernación. En todo caso, señaló que, de insistir en que el demandante tiene derecho a que se le reconozca la pensión de jubilación, es importante precisar que, si bien el régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para efectos del reconocimiento pensional, permite la aplicación de las condiciones de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo de la ley pensional anterior, lo cierto es que ello no acoge el IBL.

Así lo sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013, circunstancia que fue inobservada por el a quo. Igualmente, solicitó declarar que la prestación está a cargo no solo de la UGPP sino también de la Gobernación de Córdoba, para que esta asuma la cuota parte correspondiente para pagar la prestación. Finalmente, pidió reducir al mínimo la condena en costas y agencias en derecho impuestas por el juez de primera instancia, en razón a que la entidad no actuó de mala fe o de forma temeraria.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA[9] El Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, profirió sentencia el 30 de marzo de 2017, en la que revocó los numerales quinto y noveno de la decisión de primera instancia. En su lugar, declaró probada de oficio la excepción denominada «incompatibilidad en el pago de intereses por mora e indexación» y, se abstuvo de imponer condena en costas a la demandada.

Confirmó en lo demás la sentencia de primera instancia. En primer lugar, delimitó la controversia que debía dirimirse en dicha providencia, para señalar que únicamente podía resolver sobre los aspectos que fueron objeto de discusión en la primera instancia. En ese orden, el problema jurídico se contrajo a la procedencia del reconocimiento pensional conforme lo dispuesto por la Ley 33 de 1985, con un IBL que incluyera la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicios.

En segundo lugar, sostuvo que no hay duda de que el señor Marco Tulio Peña Echenique es beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, pues contaba con la edad de 50 años para el 30 de junio de 1995, fecha en la cual entró en vigor dicha ley para los trabajadores del orden territorial. Adicionalmente, para cuando se expidió el Acto Legislativo 01 de 2005, ya había demostrado un tiempo de servicios de 20 años, 5 meses y 16 días.

En esa medida, para efectos de pensión, le es aplicable la Ley 33 de 1985. Según esa normativa, el empleado oficial que sirva o haya servido 20 años continuos o discontinuos y llegue a la edad de 55 años, tendrá derecho a que, por la respectiva caja de previsión, se le pague una pensión vitalicia de jubilación, equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año. Así las cosas, explicó que para liquidar la referida prestación deberán atenderse los lineamientos fijados por el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010, dentro de la cual se concluyó que la lista de factores salariales que contiene el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no es taxativa sino enunciativa.

Por lo tanto, es posible incluir aquellos factores devengados por el trabajador durante el último año de servicio. Bajo esa misma línea argumentativa, afirmó que no desconoce la existencia de las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, proferidas por la Corte Constitucional, sin embargo, en virtud del principio in dubio pro operario, cuando existan dos interpretaciones sobre un mismo asunto, el juez de conocimiento deberá optar por aquella que favorezca al trabajador.

En el sub lite, la tesis sostenida por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la que resulta más beneficiosa al servidor, máxime cuando esta desarrolla los principios de inescindibilidad, progresividad y no regresividad de los derechos laborales. En tercer lugar, señaló que, respecto de los tiempos laborales sobre los que no existe aporte, la entidad demandada deberá adelantar las acciones tendientes para su cobro, sin que ello implique el desconocimiento de los periodos efectivamente laborados, dado que el pensionado no puede asumir los errores de la administración cuando quiera que ésta incumpliere sus deberes frente al pago de los mencionados aportes.

Finalmente, consideró que, contrario a lo expuesto por el a quo, no es procedente reconocer de forma concomitante los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 y la indexación de las sumas adeudadas, toda vez que dichos conceptos tienen una misma finalidad, esta es, la de mitigar los efectos adversos devenidos por la mora del deudor en el cumplimiento de las obligaciones.

LA ACCIÓN DE REVISIÓN[10] La UGPP presentó acción de revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro o de fondos de naturaleza pública, de que trata el artículo 20, literal b.), de la Ley 797 de 2003 que dispone: «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó lo siguiente: 1. «Revocar» la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, el 30 de marzo de 2017, por medio de la cual se revocaron los numerales quinto y noveno de la decisión adoptada por el Juzgado Tercero Administrativo de Montería el 16 de diciembre de 2015 y se confirmó en lo demás, dentro del proceso ordinario instaurado por Marco Tulio Peña Echenique contra la UGPP, bajo el radicado: 230013333003201300647. 2.

Declarar que al señor Marco Tulio Peña Echenique no le asiste el derecho a que se liquide su pensión de jubilación con la totalidad de los factores de salario devengados en el último año de servicios. 3. Ordenar que la pensión del señor Marco Tulio Peña Echenique se liquide conforme a las reglas previstas por las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional.

De acuerdo con aquellas providencias, se debe adoptar como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3.º del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso. Los factores base de cotización son los taxativamente enlistados por el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren la condición de factor salarial con incidencia pensional, con una tasa de reemplazo del 75%, conforme al artículo 1 de la Ley 33 de 1985.

En sustento de sus pretensiones, expuso que la decisión adoptada en la sentencia objeto de revisión contraría los artículos 1.º de la Ley 33 de 1985; 36 de la Ley 100 de 1993 y 1.º del Decreto 1158 de 1994, así como la interpretación que ha dado la Corte Constitucional sobre el IBL de los beneficiarios del régimen de transición. Al respecto, argumentó que el derecho reconocido en la decisión cuestionada excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a una liquidación pensional en contravía de lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En este sentido, explicó que el señor Marco Tulio Peña Echenique al estar cobijado por el régimen de transición, dado que tenía más de 40 años de edad al momento de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social, tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, previstas por la Ley 33 de 1985.

No obstante, el IBL se encuentra regulado en el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Destacó que así lo ha interpretado la Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos, que se constituían en precedente obligatorio para los jueces de primera y segunda instancia. Así mismo, expuso que la liquidación ordenada afecta la sostenibilidad financiera del sistema y contradice lo expresado por la Corte Constitucional en las sentencia C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, comoquiera que el IBL de la pensión de vejez de las personas beneficiarias del régimen de transición que les faltare menos de 10 años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el lapso que le hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, atendiendo los factores de salario previstos en el Decreto 1158 de 1994.

Finalmente, solicitó la suspensión provisional de los efectos de la providencia objeto de revisión[11]. CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN[12] Dentro del término, el señor Marco Tulio Peña Echenique, mediante apoderado, contestó la demanda para solicitar que se declare improcedente el recurso extraordinario de revisión, comoquiera que los argumentos que le sirven de fundamento ya fueron analizados por el juez de instancia. Aseveró que si bien el 28 de agosto de 2018, el Consejo de Estado rectificó su posición sobre la forma de liquidación del IBL, para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, lo cierto es que, dicha circunstancia no puede afectar la decisión que el Tribunal Administrativo de Córdoba adoptó en la sentencia del 30 de marzo de 2017, ya que esta atendió la interpretación que sobre el particular efectuó el alto tribunal en la providencia del 4 de agosto de 2010, jurisprudencia vigente al momento de resolver el caso.

Seguidamente, afirmó que el recurrente no alega ninguna falla o irregularidad que evidencie que el fallo es erróneo o injusto, por el contrario, insiste en los argumentos que fueron objeto de estudio en sede de primera y segunda instancia. Con ello se desconoce la naturaleza excepcional del recurso extraordinario de revisión, con el cual se cuestiona la inmutabilidad de una sentencia debidamente ejecutoriada.

CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala, en el inciso segundo del artículo 249, que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.[13].

Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019[14]: «[…]

ARTÍCULO 13. - DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección segunda […] 3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. […]» Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, precisa: «las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».

Por lo anterior, esta Subsección es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión formulado por la UGPP contra la sentencia proferida el 30 de marzo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, mediante la cual se revocaron los numerales quinto y noveno, y se confirmó en lo demás la decisión emitida por el Juzgado Tercero Administrativo de Montería el 16 de diciembre de 2015.

Oportunidad de la acción de revisión En efecto, la sentencia del 30 de marzo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, quedó ejecutoriada el 5 de abril de esa misma anualidad[15]. Así pues, teniendo en cuenta que la acción especial de revisión se presentó con fundamento en las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, que, respecto de ellas, el artículo 251 del CPACA establece un término de cinco años para su interposición, es claro que al haberse radicado la demanda el 26 de junio de 2018[16], la entidad se encontraba dentro del término legal Acción especial de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003[17] introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»[18] Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: • Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación[19]. • Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones[20]. • Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira[21]. • De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes a la liquidación de aquellas, cuando se liquidaron en un valor mayor al que corresponde o se reconocieron con vulneración del debido proceso o de la ley. • Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia[22].

Cuestión previa: De la alegada improcedencia de la acción de revisión En la contestación de la demanda, el demandado solicitó que se declare la improcedencia de la acción de revisión, como quiera que lo que se pretende es abrir nuevamente una discusión que ya se decidió por el juez de instancia. Sobre este argumento es importante tener presente que la finalidad de la acción de revisión y en general, del recurso extraordinario de revisión es invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que se encuentra ejecutoriada[23] y persigue el restablecimiento del criterio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales, cuando éstas han sido lesionadas en una decisión judicial que fue afectada por situaciones que no pudieron ser contempladas en el decurso procesal.

De esta manera, se trata de un medio impugnativo que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, constituye una excepción al principio de la cosa juzgada[24], entendido este como fundamento esencial del ordenamiento jurídico y garantía del debido proceso. En ese orden, solo opera por razón de las causales señaladas taxativamente en el artículo 250 del CPACA, en concordancia con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que de haberse conocido antes, habrían conducido a un resultado diferente al plasmado en el fallo impugnado[25].

En el caso concreto, el pensionado sostuvo que debe tenerse en cuenta lo expuesto por la sentencia del 28 de agosto de 2018[26], en la que el Consejo de Estado unificó el criterio sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios de las Leyes 33 y 62 de 1985 por encontrarse en régimen de transición de Ley 100 de 1993. Ello para resaltar, que esa providencia solamente puede tenerse en cuenta para los casos pendientes de decisión y no para aquellos respecto de los cuales operó la cosa juzgada, puesto que resultan inmodificables.

En el presente asunto, el solo hecho de que la sentencia objeto de revisión haya hecho tránsito a cosa juzgada no tiene la virtualidad de hacer que el juez de la acción de revisión deje de estudiar la configuración de las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Lo anterior por cuanto es necesario verificar lo afirmado por la entidad, en el sentido de que se otorgó un derecho en un valor superior al que correspondía legalmente, con inaplicación de las normas aplicables y desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional.

Para tal efecto, es ineludible analizar el contenido de las reglas del ingreso base de liquidación que debe tenerse en cuenta para quienes están cobijados por el régimen de transición y la tesis jurisprudencial vigente para el momento en el que se profirió la decisión objeto de discusión. En consecuencia, el argumento expuesto en la contestación de la demanda no prospera.

Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al ordenar el reconocimiento de la pensión del señor Marco Tulio Peña Echenique, cobijado por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985 y no el previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994? Para resolver lo anterior se abordarán los siguientes aspectos: 1) La causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; 2) El régimen pensional contenido en la Ley 33 de 1985, 3) El régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y 4) verificación de la causal de revisión invocada en el caso particular y concreto.

La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La norma en comento consagra la procedencia del recurso extraordinario de revisión, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.». En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que ella obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»[27].

Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.

En ese orden, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. Bajo ese entendido, la Sala estima que el caso objeto de estudio se enmarca en tales parámetros. Lo que se ha de dilucidar es si la pensión de jubilación a que tiene derecho el señor Marco Tulio Peña Echenique debe liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación de conformidad con la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año y no el previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994.

En esa medida, se debe definir si el valor de la prestación que la sentencia objeto de la acción de revisión ordenó reconocer debe ser reducido en la misma proporción a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en pensiones. Para el propósito descrito, se analizarán las normas pensionales contenidas en la Ley 33 de 1985, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, las posiciones jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado; y con fundamento en ello, se estudiará la configuración de la causal de revisión invocada en el caso concreto.

El ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985 El artículo 1.º de la Ley 33 de 1985[28] reguló que los empleados oficiales que acreditaran 20 años de servicio continuo o discontinuo y la edad de 55 años tenían derecho al reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

El inciso primero de la norma citada dispuso a su tenor lo siguiente: «Artículo 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. […]» Por su parte, el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985 modificó el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 que reglamentó los factores susceptibles de ser incluidos en el cómputo pensional, en la cual se señaló: «Artículo 1°.

Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.

En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes. […]» De la lectura de estas dos normas se desprende que las pensiones de aquellas personas que causaron su derecho en vigencia de la Ley 33 de 1985 se liquidarían con base en el 75% del promedio de los factores sobre los cuales se efectuaron aportes a la entidad de previsión que hubiese percibido el trabajador en el último año de servicio y sobre los cuales existía el deber de cancelar según el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, sobre: i) la asignación básica; ii) los gastos de representación; iii) las primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; iv) dominicales y feriados; v) horas extras; vi) la bonificación por servicios prestados y; vii) el trabajo suplementario.

Igualmente, es de anotar que, más adelante, el Acto Legislativo 01 de 2005 modificó el artículo 48 de la Constitución Política. Dicha norma reguló, en su inciso sexto, que para la liquidación de las pensiones solo se tendrían en cuenta aquellos factores sobre los cuales cada persona hubiese efectuado cotizaciones. El régimen de transición de la Ley 100 de 1993 La Ley 100 de 1993 organizó el Sistema de Seguridad Social Integral como un conjunto de obligaciones del Estado y la sociedad, instituciones y recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios, y las demás que se incorporen normativamente en el futuro.

Su objeto era el de garantizar esos derechos irrenunciables de las personas, en condiciones que les permitan tener una calidad de vida acorde con la dignidad humana, a través de la protección de las contingencias que las puedan afectar (art. 1). En el artículo 36 de la norma en mención, concibió un régimen de transición que ha sido entendido como un beneficio en favor de las personas que cumplan con unos requisitos para la entrada en vigor de aquella.

Esto les permitiría regirse por las normas aplicables en el régimen anterior. Así lo señaló: «ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o mas años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]» De la norma transcrita, se extrae que quienes se encuentren en los supuestos de edad o tiempo de servicios allí previstos, tienen derecho a que se les apliquen las normas anteriores que venían rigiendo su situación pensional, en cuanto a edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto.

Sin embargo, en relación con este último aspecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado no ha sido pacífica, pues se ha debatido si el ingreso base de liquidación hace parte del régimen de transición o no, como pasa a exponerse: - Criterio de la Corte Constitucional En la sentencia C-168 de 1995, la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, en relación con la diferenciación que hacía la norma original entre trabajadores del sector público y del sector privado.

En aquella oportunidad no fijó ninguna regla frente a la inclusión o no del IBL en dicho régimen de transición. Posteriormente, la misma Corporación, a través de sus salas de revisión de tutelas, emitió una serie de pronunciamientos según los cuales el ingreso base de liquidación se encontraba inmerso dentro de la expresión monto, por lo que debía entenderse que en este aspecto debían acatarse las disposiciones anteriores a la Ley 100 de 1993.

Así se indicó en las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T- 386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T- 711 de 2007, T-180 de 2008, T-019 de 2009 y T-610 de 2009. Más adelante, en la sentencia C-258 de 2013, al referirse al régimen de transición de los congresistas, fijó una regla según la cual el IBL no hacía parte de las normas de transición, así lo sostuvo: «En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador;

(ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.

En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionada a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.» Luego, en la sentencia SU-230 de 2015 definió claramente que la anterior interpretación no era exclusiva del régimen especial allí analizado y expuso: «Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca».

(Negrilla por fuera de texto). A partir de dichas providencias, la Corte Constitucional ha emitido varias sentencias de unificación en las cuales ha mantenido su criterio, entre ellas, las sentencias SU-427 de 2016, SU-631 de 2017, SU-210 de 2017 y SU- 395 de 2017. En esta última[29] la Corte conoció de varias acciones de tutela interpuestas contra sentencias que ordenaron la reliquidación de pensiones, con fundamento en los regímenes especiales previstos por los Decretos 546 de 1971[30] y 929 de 1976[31].

Consideró que la regla general de liquidación pensional, en los términos de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, también cobija a quienes venían rigiéndose por normas especiales. Así lo había analizado la sentencia C-258 de 2013 que precisó que la transición consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero excluyendo el ingreso base de liquidación. - Criterio del Consejo de Estado Por su parte, el Consejo de Estado, adoptó una tesis según la cual el IBL sí hacía parte del régimen de transición, en efecto, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 2010[32] así se refirió al tema: «Régimen de transición. La Ley 100 de 1993 creó el sistema de seguridad social integral, con el objetivo de amparar a la población en las contingencias de vejez, invalidez y muerte, a través del reconocimiento de pensiones y otras prestaciones, para los afiliados y sus beneficiarios, encaminadas a proteger sus derechos fundamentales y a crear mecanismos de carácter económico que contrarrestaran las circunstancias de desamparo, pérdida de capacidad laboral o vulnerabilidad a las que se veían sometidos.

No obstante lo anterior, la referida ley en su artículo 36 preceptúa lo siguiente: “ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. (…).” Se observa, entonces, que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.

Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1 de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985.

(…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».

La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.» Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso: «85.

A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86. (…) el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.

Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas. […] 91.

Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.» En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.» La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.».

Esta subregla se justifica, así: «99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.

De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.» Con todo, la Sala Plena también sostuvo: «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

Como uno de los efectos de esta decisión comprende los procesos administrativos en curso, la Sala solicita de manera imperiosa a las entidades administradoras de pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que, al momento de efectuar el reconocimiento de la pensión, expliquen precisa, completa y detalladamente cada uno de los factores y/o valores numéricos tenidos en cuenta en la liquidación, de forma que sea comprensible al usuario y garantice un debido proceso administrativo».

Verificación de la causal de revisión invocada La cuantía del derecho reconocido y lo debido por ley. Literal b.) del artículo 20 Ley 797 de 2003 En esta instancia no se discute que el señor Marco Tulio Peña Echenique es beneficiario del régimen de transición previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En efecto, se admitió que nació el 20 de junio de 1945[33] y que laboró para las siguientes entidades: |Entidad |Cargo |Tiempo | |Gobernación de |Mecánico de |Desde el 14 de septiembre de | |Córdoba |maquinarias pesadas|1966 hasta el 30 de julio de | | | |1969[34] | |TELECOM |Chofer mecánico |Desde el 21 de enero de 1970 | | | |hasta el 7 de febrero de | | | |1972[35].

Interrupciones: del | | | |25 de febrero al 20 de abril de| | | |1970 y del 7 de julio al 1 de | | | |octubre de 1970. | |ADPOSTAL |Chofer mecánico, |Desde el 7 de junio de 1978 | | |clase 1, grado 7 |hasta el 31 de diciembre de | | | |1993[36]. Interrupciones: un | | | |total de 44 días. | En consecuencia, para el 1.° de abril de 1994, tenía la edad de 48 años y 20 de servicio.

Ello quiere decir que adquirió el estatus de pensionado el 20 de junio de 2000, cuando cumplió la edad de 55 años y 20 años, 4 meses y 9 días de trabajo La Administración Postal Nacional, ADPOSTAL, en Liquidación, Unidad de Personal, certificó que el señor Marco Tulio Peña Echenique[37] devengó los siguientes emolumentos durante el último año de servicio, de diciembre de 1992 hasta diciembre de 1993: - Asignación básica - Bonificación - Recargo nocturno - Prima de antigüedad - Prima de vacaciones - Prima semestral - Prima de navidad - Prima de movilización - Auxilio de transporte Por medio de la Resolución 1687 del 31 de agosto de 2004[38] la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, CAPRECOM, denegó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación reclamada por el señor Marco Tulio Peña Echenique, bajo el argumento de que no cumplía con el tiempo de servicio que prevé la ley para acceder al derecho pensional.

Lo anterior, por cuanto solamente acreditó un total de 17 años, 7 meses y 13 días al servicio de Telecom y de ADPOSTAL. Posteriormente, en cumplimiento de un fallo de tutela, CAPRECOM emitió la Resolución 2662 del 27 de diciembre de 2012[39], a través de la cual reconoció en favor del peticionario una indemnización sustitutiva de pensión de vejez por valor de $10.810.711 pesos.

No obstante, por medio de la Resolución 641 del 24 de abril de 2013[40], la misma entidad aclaró que el monto a reconocer era de $4.016.724 pesos y, seguidamente, dejó sin efectos el referido acto administrativo, comoquiera que el señor Marco Tulio Peña Echenique presentó renuncia irrevocable a la prestación allí reconocida. Mediante Oficio 7415 del 6 de mayo de 2013[41] CAPRECOM denegó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación al señor Marco Tulio Peña Echenique.

La entidad argumentó que el tiempo de servicios y cotizaciones tomados en cuenta para conceder la indemnización sustitutiva, a través de la Resolución 2662 del 27 de diciembre de 2012, no podían ser tenidos en cuenta para otra prestación, porque resultan incompatibles. El Juzgado Tercero Administrativo Oral de Montería, en sentencia del 16 de diciembre de 2015, le ordenó a la UGPP, como sucesora procesal de CAPRECOM, reconocer y pagar la pensión en favor del señor Marco Tulio Peña Echenique, en los siguientes términos[42]: «[…]

PRIMERO: Declarar parcialmente probada de oficio, la excepción de Prescripción Trienal de las mesadas pensionales del señor Marco Tulio Peña Echenique, así como de los intereses moratorios de que trata el art. 141 de la ley 100 de 1993, conforme lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: Declarar la nulidad del acto administrativo consistente en oficio No.7415 del 6 de mayo de 2015, suscrito por la Coordinadora División de Prestaciones Económicas de Caprecom, por medio de la cual negó el reconocimiento y pago de la pensión vitalicia de jubilación al señor Marco Tulio Peña Echenique. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, TERCERO: ORDENASE a Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- que reconozca la pensión de jubilación al señor MARCO TULIO PEÑA ECHENIQUE, desde el 20 de junio de 2000, fecha en que adquirió su estatus pensional, sobre la base del 75% del promedio del salario y demás haberes prestacionales por él devengados durante el último año de servicio, esto es del 31 de diciembre de 1992 al 31 de diciembre de 1993, teniendo en cuenta los factores salariales reamente (sic) percibidos y acreditados en el proceso en el periodo ante señalado, tales como: Sueldo Básico, Doceava parte de la Bonificación, Doceava parte de la Prima de Antigüedad, Doceava parte de la Prima de Vacaciones, Doceava parte de la Prima Semestral, Doceava parte de la Prima de Navidad, Doceava parte de la Prima de movilización y auxilio de Transporte.

Sobre los factores salariales cuya inclusión aquí se ordena, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales- UGPP – efectuará los descuentos en la proporción establecida en la Ley, siempre que no hayan sido objeto de cotización alguna o que sirvieron de base para los aportes.

CUARTO: Condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP – a pagar al señor MARCO TULIO PEÑA ECHENIQUE, las mesadas pensionales causadas desde el 17 de abril de 2010, hasta la fecha de ejecutoria de la presente sentencia por concepto del reconocimiento aquí ordenado, en atención al fenómeno prescriptivo anteriormente mencionado.

QUINTO: Ordénase el pago de intereses moratorios de que trata el art 141 de la Ley 100 de 1993, desde el 14 de octubre de 2010, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.

SEXTO: Ordénase la indexación de la primera mesada pensional del actor, desde su retiro, esto es 31 de diciembre de 1993, hasta el reconocimiento pensional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. […]

NOVENO: Condenar en costas a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- a favor de la parte demandante, las cuales se liquidarán por Secretaría, de conformidad con el artículo 365 y 366 del Código General del Proceso CGP. Y en Agencias en Derecho a favor de la parte demandante, en cuantía del dos (2%) por ciento del valor de las pretensiones reconocidas.» (Ortografía, negrillas y gramática del texto original) El Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, a través de sentencia del 30 de marzo de 2017, revocó los numerales quinto y noveno de la decisión de primera instancia, para en su lugar, declarar probada de oficio la excepción denominada «incompatibilidad en el pago de intereses por mora e indexación» y abstenerse de imponer condena en costas a la entidad demandada.

Así mismo, analizó tanto el criterio de la Corte Constitucional como el del Consejo de Estado, para confirmar en lo demás. Los argumentos que sirvieron de fundamento son[43]: «[…] Una vez establecido lo anterior, y teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se constata que el demandante al momento de entrada en vigencia la Ley 100 de 1993 (para el caso de los trabajadores territoriales lo fue el 30 de junio de 1995 – artículo 151 Ley 100 de 1993) contaba con 50 años de edad (toda vez que nació el 20 de junio de 1945), por lo que se concluye que efectivamente se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. […] En el caso concreto, a la fecha de entrada en vigencia del citado acto legislativo, esto es, al 22 de julio de 2005, el señor Peña Echenique acreditaba un tiempo laborado de 20 años 5 meses, 16 días, soportados en la relación de tiempos de servicio antes descrita; razones suficientes para considerar que le resulta plenamente aplicable el régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993.

Así las cosas, y teniendo certeza de la vigencia del régimen de transición en el caso de autos, conforme a la Ley 100 de 1993 y al Acto Legislativo No. 1 de 2005, debe concluirse, como lo hace el texto constitucional antes transcrito, que los requisitos y beneficios de dicho régimen son los establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que a su vez se remite al régimen anterior que le era aplicable. […] Al respecto, advierte esta Sala que el señor Marco Tulio Peña Echenique cumplió 55 años de edad el 20 de junio del año 2000 fecha para la cual ya contaba con más de 20 años de servicio oficial.

Lo anterior permite concluir que el accionante cumple con el lleno de requisitos señalados en el artículo 1.º de la Ley 33 de 1985, para acceder a la pensión de jubilación contemplada bajo ese régimen. Situación que fue desconocida con lo resuelto en los actos administrativos acusados, en los que se afirma que el demandante no cumplía con los presupuestos exigidos en las normas aplicables dentro del régimen de transición, relacionados con el tiempo de servicio para acceder a la pensión de jubilación, circunstancia que, como se anotó, se encuentra plenamente demostrada. […] Sobre el particular, en Sentencia de Unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado de fecha 4 de agosto de 2010, se concluyó que la lista de los factores salariales incluida en el artículo 3º de la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 de 1985, no es taxativa sino enunciativa, ya que se debe incluir otros factores que constituyan salario, puesto que una interpretación taxativa de la norma vulnera los principios de progresividad, igualdad y de primacía de la realidad sobre las formalidades […] Así las cosas, acogiendo lo dicho por la jurisprudencia del Consejo de Estado citada, en el caso concreto al actor se le debió reconocer la pensión teniendo en cuenta no sólo factores salariales establecidos en el artículo 3º de la Ley 33 de 1985, sino además todos aquellos factores que constituyen salario devengado durante el último año de servicios.

En este punto, valga reiterar que esta Colegiatura ratifica la posición acogida, conforme los pronunciamientos de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, y en esa medida no es de recibo el argumento del recurrente según el cual no debe acudirse al régimen de la Ley 33 de 1985 para determinar el ingreso base de liquidación -IBL-, en razón a lo dicho por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015.

Respecto de la primera, esta Sala ha sido enfática en señalar en anteriores oportunidades, que se limitó a revisar la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, régimen especial a favor de los Congresistas y que se extiende a los funcionarios de las altas cortes, en virtud del artículo 28 del Decreto 104 de 1994; sentencia que resolvió declarar inexequibles las expresiones “durante el último año y por todo concepto”, “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, así como la expresión “por todo concepto” contenida en su parágrafo. […] De esa manera, considera esta Colegiatura que no es dable interpretar que lo dispuesto en la sentencia C-258 de 2013 es extensible a todos los regímenes pensionales en relación con el régimen de transición y especialmente sobre la exclusión del IBL como un elemento del mismo.

Lo anterior con fundamento en las siguientes razones: i) De conformidad con el control de constitucionalidad rogado de las leyes se infiere que la citada providencia contrajo su estudio y alcance al régimen especial que revisó, esto es el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, por lo que al no estar la CORTE CONSTITUCIONAL estudiando la constitucionalidad del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la interpretación que de esta norma hace la Corte no es ratio decidendi y por ello dicha interpretación carece de la fuerza vinculante obligatoria que poseen sus fallos. ii) Si bien es cierto que la Corte Constitucional en sentencia C-258 de 2013 en un ejercicio de interpretación abstracta, señaló que “el ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36”, también lo es que se refirió a los principios de favorabilidad y de inescindibilidad de la norma, los cuales han orientado la sostenida jurisprudencia de esta corporación y del H. Consejo de Estado, para decir que “la interpretación más favorable del artículo 36 de la Ley 100 es aquella según la cual se debe aplicar todas las reglas de los regímenes especiales a los beneficiarios del régimen de transición”; llegando a la conclusión que para ese caso concreto puesto a su análisis (artículo 17 de la Ley 4 de 1992), no existen argumentos para dar un tratamiento privilegiado en materia de ingreso base de liquidación, toda vez que por los sujetos a que se refiere dicha norma, un tratamiento diferencial, respecto del régimen general, podría afectar la sostenibilidad del sistema. […] iii) De igual forma, advierte esta Colegiatura que la sentencia C-258 de 2013 no se separa de la interpretación vigente respecto de la aplicación supletiva del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 al momento de la determinación del IBL, y sostiene que a la luz de esa interpretación “(…) la Administración sólo puede aplicar las reglas generales de Ley 100, especialmente en materia de IBL, topes y factores salariales, cuando expresamente el régimen pensional anterior no haya establecido alguno de ellos […] iv) Aplicar de manera extensiva lo dispuesto por la Corte Constitucional sobre un régimen especial particular seria tanto como colocar en un mismo escenario las distintas realidades propias de cada régimen especial y de los beneficiarios de los mismos, dejando de lado la labor interpretativa inherente del juez, y particularmente el deber constitucional que el artículo 53 -principio de favorabilidad- le impone al operador judicial, cual es el de elegir la interpretación de un precepto -de orden legal o constitucional- mas favorable para los intereses del trabajador, en este caso, pensionado, facultad a la que innumerables veces se ha referido la jurisprudencia constitucional, y que no fue desestimada por lo dispuesto en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. v) Bajo ese entendido, el operador judicial no puede perder de vista los principios mínimos constitucionales del derecho laboral que actúan como mandatos de optimización frente a la interpretación de las leyes y que en su esencia señalan que en caso de que la norma genere duda en su interpretación, la misma debe solventarse a favor del trabajador, en aplicación del principio del in dubio pro operario, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política […] vi) No es dable desconocer el principio de la inescindibilidad del régimen o la normativa aplicable, que desarrolla la seguridad jurídica y la confianza legítima, y que solo está llamado a ceder en los casos en que se enfrente jurídicamente con la favorabilidad y en un ejercicio de ponderación esta deba primar. vii) Esta colegiatura ha adoptado la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, especialmente la sentencia de unificación de fecha 4 de agosto de 2010 que se refirió a los principios de progresividad, favorabilidad e inescindibilidad de la norma […] x) Así las cosas, el Consejo de Estado ha unificado la interpretación en torno a la aplicación de la sentencia C-258 de 2013, para concluir que las limitaciones e interpretaciones en ella contenidas, solo serían aplicables a aquellas personas que gozando del régimen de transición, se les aplica el régimen especial de pensiones (revisado en dicha providencia) y que a su vez adquieran su derecho a la pensión (estatus pensional, lo que se adquiere con edad y tiempo de servicios) con posterioridad al 5 de julio de 2005 o 31 de julio de 2010, según el caso. […] En línea a las consideraciones expresadas, acertó el A quo al considerar que para efectos de fijar el monto y el ingreso base de liquidación de la prestación reconocida al actor, se debía tener en cuenta el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios con la inclusión de los factores salariales percibidos por el demandante durante dicho periodo, dejando en claro que como ciertos conceptos se reconocen y pagan anualmente, para efectos de determinar la base de liquidación lo procedente será tomar las doceavas partes de éstos. […]» (Ortografía, negrillas y gramática del texto original) Es de anotar, que para el momento en el que se produjo la decisión, la posición adoptada por el Consejo de Estado, en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era la contenida en la sentencia del 4 de agosto de 2010[44], antes referida, según la cual aquel también se rige por las normas anteriores a dicha ley.

Ahora, en relación con la jurisprudencia de la Corte Constitucional que se cita como desconocida[45], se tiene lo siguiente: En lo atinente a la sentencia C-258 de 2013, conviene aclarar que, si bien allí se fijó una regla según la cual todas las pensiones obtenidas con abuso del derecho o con fraude a la ley debían ser revisadas y reliquidadas, lo cierto es que se refirió específicamente a las pensiones de congresistas y altos dignatarios del Estado.

Este no es el caso del demandado, pues no se discute que él se desempeñó durante toda su vida laboral como chofer mecánico, tanto para la Gobernación de Córdoba, como para TELECOM y ADPOSTAL. En todo caso, en este particular, no existe prueba de que la pensión objeto de controversia haya sido obtenida con abuso del derecho o fraude a la ley, razón por la cual, en manera alguna resulta aplicable al sub examine[46].

En este punto, es de anotar que no se pasa por alto que la UGPP, en el recurso de apelación, puso en duda la veracidad de los tiempos de servicio acreditados con la Gobernación de Córdoba. No obstante, el juez de segunda instancia delimitó el problema jurídico a los aspectos que fueron abordados en el escrito de alzada y que hicieron parte del análisis de la sentencia del Juzgado Tercero Administrativo Oral de Montería. En ese orden, tal señalamiento no fue objeto de estudio por el Tribunal Administrativo de Córdoba y tampoco se discutió nuevamente en la demanda de revisión, contrario a ello, tales tiempos fueron admitidos por el ente de previsión social.

De la misma forma, la Subsección observa que otra de las razones por las cuales el ad quem dio preferencia a la posición del Consejo de Estado, estuvo radicada en que la misma Corte Constitucional en la sentencia T-446 de 2013 precisó que «cuando las altas corporaciones se han pronunciado sobre un asunto particular, el juez debe aplicar la subregla sentada por ellas.

En estos casos, la autonomía judicial se restringe a los criterios unificadores de dichos jueces colegiados». Adicionalmente, expuso que a pesar de que la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la sentencia de tutela del 15 de diciembre de 2016[47], se apartó del precedente de esta misma Corporación, razonó que la tesis contenida en la providencia del 4 de agosto de 2010 se acompasaba en mayor medida al principio de progresividad y a la prohibición de regresividad en materia de derechos sociales.

En esas condiciones, optó por atender dicha posición en aplicación de los postulados constitucionales y de los artículos 10 y 270 de la Ley 1437 de 2011. Este argumento resulta igualmente válido para todos los pronunciamientos posteriores de la Corte Constitucional sobre ese tema[48]. En el mismo sentido, en lo atinente a la inclusión de los factores salariales en el ingreso base de liquidación, es importante señalar que la tesis acogida por el juez de segunda instancia, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial, fue la sostenida por el Consejo de Estado.

Según aquella posición, la relación de emolumentos contenida en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 no era taxativa sino enunciativa, por lo que es plausible tener todos aquellos que percibe el servidor como retribución de su labor durante el último año. En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger la tesis de su superior jerárquico y Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

En ese sentido, no puede admitirse que su decisión haya sido caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, por el contrario, se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada en el precedente vinculante. En suma, en el presente asunto se demostró que el señor Marco Tulio Peña Echenique es beneficiario del régimen de transición, pues este aspecto no fue objeto de discusión. La sentencia que se revisa ordenó liquidar su pensión con base en lo devengado en el último año de servicios con una tasa de reemplazo del 75%, según lo establecido en la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, que consagra las disposiciones de las prestaciones sociales para el sector público, al cual tenía derecho por haber tenido más de 40 años de edad al momento en que la Ley 100 de 1993 entró en vigor.

Este criterio se acompasa con la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010, vigente para ese momento, que entendía que el IBL hacía parte del régimen de transición y se debían incluir todos los factores salariales devengados. Adicionalmente, el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, anunció las razones por las que se abstuvo de acoger el criterio adoptado por la Corte Constitucional en materia de IBL.

Finalmente, es importante reiterar, que tal y como antes se anotó, la Sala Plena del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018, en la que varió su posición frente al ingreso base de cotización de los servidores del régimen general. Sin embargo, en dicha providencia también se delimitó su alcance para señalar que «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley […]».

Así las cosas, se considera que la tesis allí contenida no se puede extender al presente caso, pues la decisión que se revisa se ajustó al criterio vigente para para época. Por las razones expuestas es plausible concluir que no se configura la causal prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica[49].

Así las cosas, no se demostró la vulneración de los artículos 1.° de la Ley 33 de 1985, 36 de la Ley 100 de 1993 y 1.° del Decreto 1158 de 1994, citadas como desconocidas por la UGPP en el escrito contentivo de la acción especial de revisión, en consideración a que la interpretación que la sentencia cuestionada impartió a tales contenidos normativos se alineó con el criterio jurisprudencial vigente para la época en el Consejo de Estado.

De esta manera, comoquiera que no se configura la causal invocada, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto. En conclusión: No se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al reconocer la pensión del señor Marco Tulio Peña Echenique atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, en cuantía equivalente al promedio de lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo, además de la asignación básica, la bonificación por servicios (1/12), prima de antigüedad (1/12), prima de vacaciones (1/12), prima semestral (1/12), prima de navidad (1/12), prima de movilización (1/12) y auxilio de transporte.

Decisión Con base en los argumentos expuestos, al no encontrar configurada la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 30 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, por medio de la cual se confirmó el reconocimiento pensional en favor del señor Marco Tulio Peña Echenique.

Condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público». Esta Corporación[50] ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público, así como un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado, a lo que se agrega que no se probó su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundada la acción especial de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP contra Marco Tulio Peña Echenique, por la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el fin de que se revise la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, el 30 de marzo de 2017 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 230013333003201300647.

Segundo: Sin condena en costas. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal, háganse las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI y archívese el expediente de la acción especial de revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmó electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente [pic] Relatoría: AJSD/Cle/Lmr. ----------------------- [1] Folios 1 a 8 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 230013333003201300747. [2] Folio 1 de proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [3] Ff. 72-81 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [4] Folio 52-53 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 1. [5] F. 71 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 1. [6] Ff. 146-159 proceso nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 1. [7] Par el efecto citó la sentencia SL11042-2014, radicación 56331 del 12 de agosto de 2014. [8] Folios 163 a 171 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho C. 1. [9] Folios 43 a 55 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 2. [10] Ff. 653-681 del cuad. ppal. [11] Mediante auto del 24 de octubre de 2018 se admitió el recurso extraordinario de revisión y se denegó por improcedente la suspensión provisional del fallo objeto de revisión, folios 684-686 cuad. ppal. [12] Folios 696-697 cuad. ppal. [13] «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.» [14] Por medio del cual se expide el reglamento del Consejo de Estado. [15] Folio 270 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 1. [16] F. 681 vto. cuad. ppal. [17] «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» [18] Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003. [19] Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. [20] Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. [21] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) [22] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. [23] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 15 de marzo de 2018, radicación: 1001-03-25-000-2014-00862-00 (2668-2014), demandante: Horacio Chala. [24] La cosa juzgada es una institución jurídico procesal en virtud de la cual las decisiones contenidas en una sentencia y otras providencias judiciales tienen el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas, ello con la finalidad de lograr la terminación definitiva de controversias, en aras de buscar la seguridad jurídica.

En términos de esta corporación es un fenómeno jurídico de «[…] carácter imperativo e inmutable de las decisiones que han adquirido firmeza, lo cual implica de suyo la imposibilidad de volver sobre asuntos ya juzgados, para introducir en ellos variaciones o modificaciones mediante la adopción de una nueva providencia […]». Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 30 de noviembre de 2017, radicación: 25000-23-25-000-2010-01147-01(1365-14) [25] Sobre el particular se puede revisar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 26 Especial de Decisión, sentencia del 3 de febrero de 2015, radicación: 11001-03-15-000-1998-00157-01(REV), demandante: Sociedad de Mejoras Públicas de Cali. [26] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicación 52001-23-33-000-2012-00143- 01. [27] http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222. [28] Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las Prestaciones Sociales para el sector público. [29] Reiterado en la sentencia SU-023 de 2018. [30] «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares» [31] «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares.» [32] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2006-07509-01. [33] Tal como consta en la cedula de ciudadanía obrante a folio 30 del proceso ordinario, cuaderno 1. [34] Así como consta en la certificación laboral núm. 000132 emitida el 10 de febrero de 2017 por la Secretaría de Gestión Administrativa de la gobernación de Córdoba, obrante en el folio 40 del cuaderno 2 del proceso ordinario. [35] Relación de tiempo de servicio núm. 020 del 28 de febrero de 1994 contenida en los numerales 3, 8 y 9 del CD obrante a folio 110 del proceso ordinario, cuaderno 1.

Así mismo, obra certificación de la coordinadora administrativa y financiera (E) del Patrimonio Autónomo de Remanentes, PAR, expedida el 10 de julio de 2013, la cual obra en el folio 17 del proceso ordinario, cuaderno 1. [36] Tal como se observa en el certificado de información laboral emitido el 2 de agosto de 2013, obrante en el folio 20 del cuaderno 1 del proceso ordinario.

Véase también la relación de tiempo de servicio proferida por la Administración Postal Nacional, ADPOSTAL, en Liquidación, contenida en el núm. 10, contenido en el CD obrante a folio 110 ibidem. También en el numeral 15 del CD, obra certificación suscrita por el profesional especializado de la Sección de Registro y Control de la Administración Postal Nacional, ejusdem. [37] Folios 138 a 141 del cuaderno principal. [38] Folio 86 cuaderno principal. [39] Folios 104 a 107 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 1 [40] Folios 107 vuelto a 108 ibidem. [41] Folios 10 a 11 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 1. [42] Folios 146 a 159 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 1. [43] Folios 288-298 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [44] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2006-07509-01. [45] Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. [46] En este sentido ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000- 2018-01943-00(REV), demandante: UGPP. [47] Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2016, radicación AC 11001-03-15-000-2016-01334-01. [48] Sentencias SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2015, SU-631 de 2017 y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017 [49] Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;

Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. [50] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001- 03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03- 15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15- 000-2018-01884-00(REV).