ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN / CAUSALES DE REVISIÓN - Ley 797 de 2003 artículo 20 literales a y b La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consagra la procedencia del recurso extraordinario de revisión, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.». […] No se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar liquidar la pensión de la demandada atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, en cuantía equivalente al promedio de lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo, además de la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y la prima de antigüedad, las primas de alimentación, técnica, servicios, vacaciones y navidad.

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTICULO 20 LITERAL A / LEY 797 DE 2003 - ARTICULO 20 LITERAL B CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 11001-03-25-000-2018-00954-00(3200-18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: MARÍA ESPERANZA OSPINA MOLINA Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN. TEMAS: CAUSALES DE REVISIÓN LITERALES A) Y B) DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003.

INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE BENEFICIARIA DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DE LA LEY 100 DE 1993. SENTENCIA DE REVISIÓN - LEY 1437 DE 2011. O-007-2021. ASUNTO La Sala conoce de la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP con el fin de que se infirme la sentencia de 10 de abril de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Subsección Laboral de Descongestión, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora María Esperanza Ospina Molina contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación.

ANTECEDENTES DEL PROCESO ORDINARIO La señora María Esperanza Ospina Molina, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del CCA, demandó[1] la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución 01532 del 28 de enero de 2008, mediante la cual el gerente general de la Caja Nacional de Previsión Social reconoció pensión de vejez a la señora María Esperanza Ospina Molina. - Oficio PABF-CDP-2009-033098 del 18 de diciembre de 2009, a través del cual el gerente de Patrimonio Autónomo Buenfuturo, en representación del liquidador de CAJANAL EICE, negó la reliquidación de la mesada pensional reconocida en el acto descrito en el ítem anterior. - Resolución PAP009761 del 20 de agosto de 2010, por medio de la cual el liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social EICE, denegó la reliquidación de la pensión de vejez con inclusión de todos los factores percibidos durante el último año de servicios.

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a CAJANAL EICE: i) reliquidar su pensión de jubilación a partir del 1 de febrero de 2007 con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, a saber, desde el 30 de enero de 2006 hasta el 30 de enero de 2007; ii) pagar los reajustes legales sobre las mesadas pensionales, incluidas las mesadas adicionales de junio y diciembre, descontando las sumas ya pagadas; iii) indexar las sumas de dinero reconocidas; iv) pagar los intereses moratorios en los términos previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; y v) cumplir la sentencia de conformidad con los artículos 176 y 177 del CCA.

Fundamentos fácticos[2] En síntesis, se presentaron los siguientes fundamentos fácticos relevantes: 1. La señora María Esperanza Ospina Molina nació el 20 de abril de 1950 y laboró en la Secretaría de Educación de Medellín desde el 16 de marzo de 1970 hasta el 30 de enero de 2007. 2. La Caja Nacional de Previsión Social E. I. C. E., mediante Resolución 01532 del 28 de enero de 2008, le reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación en una cuantía de $570.293,68, efectiva a partir del 1 de febrero de 2007.

La liquidación se efectuó con el 85% de los factores devengados entre el 1 de febrero de 1997 hasta el 30 de enero de 2007, a saber, la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, prima de antigüedad, recargo nocturno y horas extras. 3. Mediante escrito radicado el 3 de junio de 2008, la pensionada solicitó el reajuste y reliquidación de su pensión con inclusión de todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicio.

Dicha petición fue denegada por el gerente del Patrimonio Autónomo Buenfuturo, en representación de CAJANAL EICE, mediante Oficio PABF-CD-2009033098 del 18 de diciembre de 2009. 4. El 17 de septiembre de 2009 se radicó nueva petición ante CAJANAL, en la que se solicitó la reliquidación de la mesada pensional con inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año de servicios.

El referido pedimento fue reiterado los días 11 de marzo de 2010 y 29 de junio de 2010. 5. Mediante Resolución PAP 009761 del 20 de agosto de 2010, el gerente Liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social denegó la reliquidación de la pensión, bajo el argumento de que solo procede la inclusión de los factores taxativamente señalados en la ley.

Como disposiciones vulneradas, adujo que los actos acusados desconocían el preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 23, 25, 46, 53 y 58 de la Constitución Política; 2 y 84 del CCA; 1 de la Ley 33 de 1985; 10 del Decreto 1160 de 1989; 9 de la Ley 71 de 1988; 21, 33, 34 y 36 de la Ley 100 de 1993 y, 9 y 10 de la Ley 797 de 2003. Como concepto de violación, el demandante sostuvo que los actos acusados fueron expedidos con desconocimiento de las normas en que debieron fundarse.

Explicó que la entidad demandada no incluyó en la liquidación de la prestación la totalidad de los factores salariales efectivamente recibidos durante el último año de servicios. Tal proceder, es contrario al régimen de transición de la Ley 100 de 1993, a la Ley 33 de 1985 y al criterio que sobre el particular ha sido desarrollado por el Consejo de Estado[3].

Agregó que, al haber tenido la condición de empleada oficial a quien se reconoció el derecho a la pensión y haber seguido laborando hasta el 1 de febrero de 2000, tiene derecho al reajuste de la prestación, de conformidad con los artículos 9 de la Ley 71 de 1988 y 10 del Decreto 1160 de 1989. Igualmente, consideró que se vulneró el principio de favorabilidad en la interpretación de las fuentes del derecho laboral.

Estimó que, en aplicación de aquel, la pensión se debe liquidar con inclusión de todos los factores salariales que habitual y periódicamente devengó el trabajador durante el último año de servicios. En este punto, resaltó que se debe tener en cuenta que la demandante se encuentra amparada por el régimen de transición que prevé la Ley 100 de 1993.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA[4] La Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación se opuso a las pretensiones de la demanda. Consideró que el hecho de que la demandante se encuentre en régimen de transición de la Ley 100 de 1993 implica que deben atenderse las normas anteriores en relación con la edad, el tiempo de servicio o semanas cotizadas y el monto de la prestación. No obstante, en cuanto a las demás condiciones, señaló que se rigen por lo dispuesto en la mencionada ley y los factores salariales que se deben atender son aquellos sobre los cuales la empleada efectivamente cotizó. En caso contrario se estaría imponiendo una carga excesiva al Estado que resultaría en un desequilibrio de sus finanzas.

Seguidamente, propuso las siguientes excepciones: - Inexistencia de la obligación: Señaló que el derecho pensional se reconoció en favor de la señora María Esperanza Ospina Molina de conformidad con las normas que le eran aplicables. - Cobro de lo no debido: Aseveró que, contrario a lo expuesto por la pensionada, no se adeuda suma alguna dado que en el reconocimiento pensional no pueden incluirse factores sobre los cuales no se efectuaron aportes. - Prescripción: En caso de que se acceda a las pretensiones de la demanda, solicitó declarar prescritas las mesadas causadas y no reclamadas dentro de los tres años que prevé el Decreto 1848 de 1969, en concordancia con los artículos 488 del Código Sustantivo del Trabajo y 151 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA[5] El Juzgado Séptimo Administrativo de Medellín, mediante sentencia del 2 de diciembre de 2011, declaró la nulidad de los actos acusados y, en consecuencia, ordenó a CAJANAL EICE en Liquidación reliquidar la pensión de la demandante, con el promedio de lo devengado durante el último año de servicios y con el cómputo de todos los factores salariales percibidos durante dicho periodo.

Así mismo, dispuso que deberán efectuarse los descuentos de los aportes correspondientes a los emolumentos cuya inclusión se decretó. El a quo consideró que, del material probatorio allegado al plenario, es posible inferir que la señora María Esperanza Ospina Molina está cobijada por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Por esa razón, la normativa aplicable para liquidar la pensión de jubilación es la contenida en la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985. Adujo que dichas normas deben ser interpretadas de conformidad con el criterio expuesto por el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010, reiterado en providencia del día 26 de los mismos mes y año. Expuso que, según la citada interpretación, los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 a quienes les aplica la Ley 33 de 1985, tienen derecho a que se reliquide su pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.

Sostuvo que dicha postura privilegia los principios de la primacía de la realidad sobre las formalidades, igualdad material y favorabilidad. Seguidamente, estimó que, dada la competencia atribuida a las autoridades departamentales y municipales con anterioridad a la Constitución de 1991, los factores creados por estas entidades territoriales hacen parte del IBL.

Lo anterior significa que, pese a que algunos factores, tales como la prima de vida cara y la prima de licenciado, tienen una naturaleza extralegal, al haber sido creados por órganos competentes y constituir una retribución directa del servicio, deben incluirse para liquidar la mesada pensional. Por consiguiente, ordenó liquidar la pensión de la señora María Esperanza Ospina Molina con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año, a saber, la asignación básica, prima de alimentación, prima de antigüedad, prima técnica, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad.

Finalmente, destacó que el descuento de los aportes correspondientes a los valores cuya inclusión se ordena y de los que no se haya efectuado deducción legal, debe realizarse. RECURSO DE APELACIÓN[6] Inconforme con la anterior decisión, la apoderada de la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda.

En sustento de su desacuerdo, reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda que se circunscribió a señalar que como la demandante está cobijada por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se le debe aplicar el régimen previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985 en cuanto a edad, tiempo y monto de la prestación. En los demás aspectos debían atenderse las previsiones de la Ley 100 de 1993.

En consecuencia, anotó que el cálculo de la pensión de la solicitante debía realizarse con base en los factores salariales sobre los cuales se efectuaron los aportes. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA[7] El Tribunal Administrativo de Antioquia, Subsección Laboral de Descongestión, profirió sentencia el 10 de abril de 2013, en la que confirmó la decisión adoptada por el a quo.

Para el efecto, acogió el precedente del Consejo de Estado, contenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010, en lo atinente a la interpretación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. De acuerdo con dicha tesis, tal beneficio admite la aplicación integral de la normativa anterior en materia pensional. En sustento de su decisión, sostuvo que no hay duda de que la señora María Esperanza Ospina Molina es beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, la cual remite en su caso a la Ley 33 de 1985.

Dentro de ese escenario, observó que la Caja Nacional de Previsión Social, mediante la Resolución 01532 de 2008, reconoció en favor de la demandante pensión de jubilación, por reunir los requisitos de edad y tiempo de servicios; incluyéndose para el efecto únicamente la asignación básica, la prima de antigüedad, el recargo nocturno y la bonificación por servicios prestados.

Por consiguiente, dando aplicación a la postura sostenida por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, advirtió que para la liquidación de la mesada pensional se deben incluir todos los conceptos que tengan la naturaleza de factor salarial, siempre que sean de creación legal, devengados durante el último año de servicios, a saber, desde el 1 de febrero de 2006 hasta el 1 de febrero de 2007.

LA ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN[8] La UGPP presentó acción de revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro o de fondos de naturaleza pública, de que trata el artículo 20, literales a.) y b.), de la Ley 797 de 2003 que disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó lo siguiente: 1. «Revocar» la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Medellín el 2 de diciembre de 2011, confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Subsección Laboral de Descongestión, el 10 de abril de 2013, dentro del proceso ordinario instaurado por la señora María Esperanza Ospina Molina contra la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, bajo el radicado: 050013331007201000564. 2.

Declarar que la señora María Esperanza Ospina Molina no le asiste el derecho a que se reliquide su pensión de vejez con la totalidad de los factores de salario devengados en el último año de servicios. 3. Ordenar que la pensión de la señora María Esperanza Ospina Molina se liquide conforme a las reglas previstas por las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2015 y SU-631 de 2017, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017, providencias proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, de acuerdo con las cuales se debe adoptar como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3.º del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, con la inclusión de los factores base de cotización taxativamente enlistados por el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren la condición de factor salarial con incidencia pensional, con una tasa de reemplazo del 75%, conforme al artículo 1 de la Ley 33 de 1985.

A continuación, estimó que la decisión adoptada en las sentencias objeto de revisión contrarían los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política, el Acto Legislativo 01 de 2005, las Leyes 33 de 1985 y 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, así como la interpretación que ha dado la Corte Constitucional sobre el IBL de los beneficiarios del régimen de transición. En sustento de lo anterior, argumentó que las providencias en mención vulneraron el debido proceso de la actuación surtida y otorgaron un derecho sin el cumplimiento de los requisitos legales, en detrimento de los recursos destinados a la financiación del sistema general de seguridad social en pensiones que la Nación debe administrar.

Al respecto, expuso que el derecho reconocido en las decisiones de primera y segunda instancia excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a una reliquidación pensional en contravía de lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En este sentido explicó que la señora María Esperanza Ospina Molina al estar cobijada por el régimen de transición, dado que tenía más de 35 años de edad al momento de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social, tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, previstas por la Ley 33 de 1985.

En lo que tiene que ver con el IBL, se debe atender lo regulado en el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Destacó que así lo ha interpretado la Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos, que se constituían en precedente obligatorio para los jueces de primera y segunda instancia. Así mismo, expuso que la liquidación ordenada afecta la sostenibilidad financiera del sistema, pues aumenta en un 56% la mesada pensional de la demandada, sin que exista justificación legal ni jurisprudencial.

Puso de presente que el valor de la mesada actual es de $2.040.649,21 cuando debía equivaler a $901.257,89, con lo cual se genera una diferencia de $1.139.391,32. Tal situación permite observar que se configura un abuso palmario del derecho, pues se presenta con el desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional. CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN[9] Dentro del término, la señora María Esperanza Ospina Molina mediante apoderado, dio respuesta a la demanda de revisión para solicitar que se denieguen las pretensiones.

Como sustento de lo anterior, advirtió que las sentencias acusadas fueron proferidas con observancia de todas las garantías procesales y constitucionales que prevé el ordenamiento interno. Así como también de la normativa aplicable y la sentencia del 4 de agosto de 2010, jurisprudencia vigente en el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo al momento de resolver el caso.

Como excepciones propuso: - Aplicación del debido proceso: Aseveró que, contrario a lo expuesto por el recurrente, dentro del proceso ordinario se respetaron los derechos de las partes y, la decisión de reliquidación pensional se adoptó con fundamento en la normativa aplicable y la jurisprudencia vigente. - Ausencia de ilegalidad en las sentencias judiciales que se pide revocar: Indicó que el derecho pensional de la señora María Esperanza Ospina Molina se reliquidó de acuerdo con la norma que le era aplicable por ser beneficiaria del régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993, así como también en la interpretación jurisprudencial vigente para la fecha en que fueron proferidas las decisiones judiciales objeto de revisión, la cual sostenía que el IBL hace parte esencial del régimen de transición. En ese sentido, estimó que no se está generando un empobrecimiento a la administración, sino que, por el contrario, se reconoció la pensión conforme lo dispone la ley.

Más adelante, explicó que la Ley 33 de 1985 es clara en determinar que el derecho pensional se reconocerá con fundamento en el último año de servicios. En cuanto a los factores que habrán de incluirse, señaló que, al no existir un listado taxativo de ellos, deberán tenerse en cuenta todos los percibidos por el empleado durante el último año de servicio; ello en aplicación de los principios de progresividad, primacía de la realidad sobre las formas y la sentencia del 4 de agosto de 2010 proferida por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. - Inexistencia de los precedentes judiciales de la Corte Constitucional: Sostuvo que las sentencias descritas en el recurso extraordinario como desconocidas, no le eran exigibles a los despachos judiciales dado que fueron proferidas luego de que se adoptó la decisión de reliquidación pensional en favor de la hoy demandada.

De igual manera, sostuvo que tampoco podrán aplicarse retroactivamente, so pena de desconocer los principios de buena fe, irrenunciabilidad de los derechos, entre otros. - La buena fe – confianza legitima: Afirmó que todas las actuaciones surtidas tanto en sede administrativa como judicial se ciñeron a los postulados de la buena fe. - La genérica e innominada: Solicitó que se decrete cualquier excepción que se encuentre probada dentro del sub lite.

CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala, en el inciso segundo del artículo 249, que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.[10].

Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 1.° del Acuerdo 55 de 5 de agosto de 2003[11]: «[…]

ARTÍCULO 1. Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: Artículo 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS NEGOCIOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección Segunda: […] 3-.

El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección […]» Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, precisa: «[l]as providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».

De conformidad con lo expuesto, corresponde a esta corporación conocer de los recursos extraordinarios de revisión que se interpongan contra las sentencias proferidas por los tribunales administrativos. Ahora, es necesario precisar que la UGPP formuló la demanda de revisión en contra de la sentencia de primera instancia, dictada por el Juzgado Séptimo Administrativo de Medellín el 2 de diciembre de 2011, la cual fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Subsección Laboral de Descongestión, el 10 de abril de 2013.

En esta oportunidad corresponde aplicar la regla de competencia sobre el recurso extraordinario contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, Subsección Laboral de Descongestión, del 10 de abril de 2013, por ser de mayor jerarquía, es decir, se asumirá el conocimiento por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo 107 del CPACA, tal y como lo ha hecho en anteriores oportunidades[12].

Legitimación y oportunidad de la acción de revisión Antes de abordar el fondo del asunto, conviene señalar sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, que la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión[13], admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos, criterio ratificado por esta Subsección[14].

Es de anotar que de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009.

Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.

En el sub lite ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. De acuerdo con lo anterior, la UGPP se encuentra legitimada para promover la acción de revisión. Además, la demanda se presentó oportunamente, pues si bien la sentencia del 10 de abril de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Subsección Laboral de Descongestión, quedó ejecutoriada el día 26 de los mismos mes y año[15], lo cierto es que, tal como lo sostuvo la Corte Constitucional, en la providencia citada en párrafos precedentes, el término de 5 años de que trata la norma, en casos como el sub lite, va desde el 12 de junio de 2013 hasta el 12 de junio de 2018.

En ese orden, habiéndose presentado la demanda el 8 de junio de 2018, es claro que no ha operado la caducidad[16]. Acción especial de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003[17] introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»[18] Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: • Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación[19]. • Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones[20]. • Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira[21]. • De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes a la liquidación de aquellas, cuando se reconocieron en un valor mayor al que corresponde, o con vulneración del debido proceso o de la ley. • Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia[22].

Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, Subsección Laboral de Descongestión, del 10 de abril de 2013, que ordenó la liquidación de la pensión de la señora María Esperanza Ospina Molina, cobijada por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, esto es, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo, además de la asignación básica, la bonificación por servicios, la prima de antigüedad, recargo nocturno y horas extras, las primas de alimentación, técnica, servicios, vacaciones y navidad, y no el previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994? Para resolver lo anterior se abordarán los siguientes aspectos: 1) la causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; 2) la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; 3) el régimen pensional contenido en la Ley 33 de 1985; 4) el régimen de transición de la Ley 100 de 1993; y 5) verificación de las causales de revisión invocadas en el caso particular y concreto.

La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que, además de las causales consagradas para el recurso extraordinario de revisión, también procede «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». Sobre el debido proceso es importante indicar que está consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política como un derecho de rango fundamental que está constituido por todas las garantías que se deben respetar en las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en trámites administrativos, y que están concebidas para proteger a las personas dentro de dichos trámites y se logre la aplicación correcta de la justicia[23].

Algunas de las garantías que hacen del debido proceso son[24]: «(i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;

(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.

De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;

(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.» Adicionalmente, deben tenerse presente otros aspectos que han sido integrados por la Corte Constitucional a la esfera del debido proceso tratándose de providencias judiciales.

En efecto, la jurisprudencia constitucional ha construido toda una doctrina alrededor de las conocidas como causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, que, de encontrarse probadas, llevan a la conclusión de que se vulneró el derecho en comento. Se trata de un juicio de validez del fallo, cuando el juez incurre en graves falencias[25] que hacen la decisión incompatible con la Carta Política.

Entonces, es forzoso tener en cuenta tales conceptos cuando se estudia la vulneración de esta garantía en una sentencia. Por ello, son ineludibles al momento de evaluar la configuración de la causal prevista por el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ellas son: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.   b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.   c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.   d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.   f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.   g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.   h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.   i. Violación directa de la Constitución.»[26]   La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La norma en comento consagra la procedencia del recurso extraordinario de revisión, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.».

En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que ella obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»[27]. Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.

En ese orden, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. Bajo ese entendido, la Sala estima que el caso objeto de estudio se enmarca en tales parámetros. Lo que se ha de dilucidar es si la pensión de jubilación a que tiene derecho la señora María Esperanza Ospina Molina debe liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación de conformidad con la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año, y no el previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994.

En esa medida, se debe definir si la mesada que se le paga mensualmente debe verse reducida en la misma proporción, a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en pensiones. Para el propósito descrito se analizarán el régimen contenido en la Ley 33 de 1985, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, las posiciones jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado; y con fundamento en ello, se analizará la configuración de las causales de revisión invocadas en el caso concreto.

El ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985 El artículo 1.º de la Ley 33 de 1985[28] reguló que los empleados oficiales que acreditaran 20 años de servicio continuo o discontinuo y la edad de 55 años tenían derecho al reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

El inciso primero de la norma citada dispuso a su tenor lo siguiente: «Artículo 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. […]» Por su parte, el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985 modificó el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 que reglamentó los factores susceptibles de ser incluidos en el cómputo pensional, en la cual se señaló: «Artículo 1°.

Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.

En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes. […]» De la lectura de estas dos normas se desprende con claridad que las pensiones de aquellas personas que causaron su derecho en vigencia de la Ley 33 de 1985 se liquidarían con base en el 75% del promedio de los factores sobre los cuales se efectuaron aportes a la entidad de previsión que hubiese percibido el trabajador en el último año de servicio y sobre los cuales existía el deber de cancelar según el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, sobre: i) la asignación básica; ii) los gastos de representación; iii) las primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; iv) dominicales y feriados; v) horas extras; vi) la bonificación por servicios prestados y; vii) el trabajo suplementario.

Más adelante, el Acto Legislativo 01 de 2005 que modificó el artículo 48 de la Constitución Política reguló en su inciso sexto que, para la liquidación de las pensiones solo se tendría en cuenta aquellos factores sobre los cuales cada persona hubiese efectuado cotizaciones. El régimen de transición de la Ley 100 de 1993 La Ley 100 de 1993 organizó el Sistema de Seguridad Social Integral como un conjunto de obligaciones del Estado y la sociedad, instituciones y recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios, y las demás que se incorporen normativamente en el futuro.

Subjeto era el de garantizar esos derechos irrenunciables de las personas, en condiciones que les permitan tener una calidad de vida acorde con la dignidad humana, a través de la protección de las contingencias que las puedan afectar (art. 1). En el artículo 36 de la norma en mención, concibió un régimen de transición que ha sido entendido como un beneficio en favor de las personas que cumplan con unos requisitos para la entrada en vigor de aquella.

Esto les permitiría regirse por las normas aplicables en el régimen anterior. Así lo señaló: «ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o mas años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]» De la norma transcrita, se extrae que quienes se encuentren en los supuestos de edad o tiempo de servicios allí previstos, tienen derecho a que se les apliquen las normas anteriores que venían rigiendo su situación pensional, en cuanto a edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto.

Sin embargo, en relación con este último aspecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado no ha sido pacífica, pues se ha debatido si el ingreso base de liquidación hace parte del régimen de transición o no, como pasa a exponerse: - Criterio de la Corte Constitucional En la sentencia C-168 de 1995, la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, frente a la diferenciación que hacía la norma original entre trabajadores del sector público y del sector privado, sin fijar ninguna regla frente a la inclusión o no del IBL en dicho régimen de transición. Posteriormente, dicha Corporación, a través de sus salas de revisión de tutelas, emitió una serie de pronunciamientos, según los cuales, el ingreso base de liquidación se encontraba inmerso dentro de la expresión monto, por lo que debía entenderse que en este aspecto debían acatarse las disposiciones anteriores a la Ley 100 de 1993.

Así se indicó en las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009. Más adelante, en la sentencia C-258 de 2013, al referirse al régimen de transición de los congresistas, fijó una regla según la cual el IBL no hacía parte de las normas de transición, así lo sostuvo: «En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador;

(ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.

En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionada a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.» Luego, en la sentencia SU-230 de 2015 definió claramente que la anterior interpretación no era exclusiva del régimen especial allí analizado y expuso: «Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca».

(Negrilla por fuera de texto). A partir de dichas providencias, la Corte Constitucional ha emitido varias sentencias de unificación en las cuales ha mantenido su criterio, entre ellas, las sentencias SU-427 de 2016, SU-631 de 2017, SU-210 de 2017 y SU- 395 de 2017. En esta última providencia[29], la Corte conoció de varias acciones de tutela interpuestas contra sentencias que ordenaron la reliquidación de pensiones, con fundamento en los regímenes especiales previstos por los Decretos 546 de 1971[30] y 929 de 1976[31].

Consideró que la regla general de liquidación pensional, en los términos de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, también cobija a quienes venían rigiéndose por normas especiales. Así lo había analizado la sentencia C-258 de 2013 que precisó que la transición consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero excluyendo el ingreso base de liquidación. - Criterio del Consejo de Estado Por su parte, el Consejo de Estado, adoptó una tesis según la cual el IBL sí hacía parte del régimen de transición, en efecto, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 2010[32] así se refirió al tema: «Régimen de transición. La Ley 100 de 1993 creó el sistema de seguridad social integral, con el objetivo de amparar a la población en las contingencias de vejez, invalidez y muerte, a través del reconocimiento de pensiones y otras prestaciones, para los afiliados y sus beneficiarios, encaminadas a proteger sus derechos fundamentales y a crear mecanismos de carácter económico que contrarrestaran las circunstancias de desamparo, pérdida de capacidad laboral o vulnerabilidad a las que se veían sometidos.

No obstante lo anterior, la referida ley en su artículo 36 preceptúa lo siguiente: “ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. (…).” Se observa, entonces, que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.

Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1 de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985.

(…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».

La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.» Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso: «85.

A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86. (…) el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.

Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas. […] 91.

Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.» En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.» La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.».

Esta subregla se justifica, así: «99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.

De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.» Con todo, la Sala Plena también sostuvo: «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

Como uno de los efectos de esta decisión comprende los procesos administrativos en curso, la Sala solicita de manera imperiosa a las entidades administradoras de pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que, al momento de efectuar el reconocimiento de la pensión, expliquen precisa, completa y detalladamente cada uno de los factores y/o valores numéricos tenidos en cuenta en la liquidación, de forma que sea comprensible al usuario y garantice un debido proceso administrativo».

Verificación de la causal de revisión invocada Vulneración del debido proceso. Literal a.) del artículo 20 Ley 797 de 2003 Antes quedaron precisados los aspectos que hacen parte de esta garantía. Sin embargo, se observa que en criterio de la entidad recurrente la providencia objeto de revisión vulneró el debido proceso al acceder a la reliquidación de la pensión de la demandada en un monto del 75% de los salarios y factores percibidos en el último año de servicios, como lo establece la Ley 33 de 1985, desconociéndose la interpretación que sobre el IBL efectuó la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013.

En dicha providencia, se precisó que aquellos empleados beneficiarios del régimen de transición conservarían los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión del régimen anterior, pero el IBL sería el establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Al respecto, se debe señalar que el argumento expuesto no está referido a alguno de los aspectos sobre jurisdicción y competencia, los derechos de audiencia, de defensa y contradicción o a la valoración probatoria relacionados con el reconocimiento pensional, sino al desacuerdo en la interpretación de las normas que hizo el ad quem para el cálculo de la prestación. En su criterio, se omitió la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 así como de la sentencia de la Corte Constitucional que abordó el tema, lo cual condujo a que su cuantía excediera lo debido de acuerdo con la ley, cuestión que hace referencia a la causal contenida en el literal b.) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que pasa a estudiarse.

Por tanto, para definir si se configura la causal contemplada en el literal a.) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es necesario verificar la configuración de la causal contenida en el literal b.) de la norma en mención. La cuantía del derecho reconocido y lo debido por ley. Literal b.) del artículo 20 Ley 797 de 2003. En esta instancia no se discute que la señora María Esperanza Ospina Molina es beneficiaria del régimen de transición previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En efecto, nació el 20 de abril de 1950[33] y laboró para la Institución Educativa Marco Fidel Suárez ubicada en la ciudad de Medellín, desde el 16 de marzo de 1970 hasta el 1 de febrero de 2007 como ayudante de oficina[34]. En consecuencia, para el 1 de abril de 1994, tenía 44 años y 20 años de servicio. Ello quiere decir que adquirió el estatus de pensionada el 20 de abril de 2005, cuando cumplió la edad de 55 años y 34 de trabajo en la mencionada entidad.

La Secretaría de Educación de Medellín certificó que la señora María Esperanza Ospina Molina[35] devengó los siguientes emolumentos durante el último año de servicio, de febrero de 2006 hasta febrero de 2007: - Asignación básica - Auxilio de transporte - Prima de alimentación - Prima de antigüedad - Prima técnica - Bonificación por servicios - Prima de servicios - Prima de navidad - Bonificación por recreación - Prima de vacaciones - Vacaciones Por medio de la Resolución 01532 del 28 de enero de 2008[36], la extinta Caja Nacional de Previsión Social le reconoció una pensión de vejez a la señora María Esperanza Ospina Molina, a partir del 1 de febrero de 2007.

La liquidación de la prestación la efectuó con el 85% del salario promedio de lo devengado en los últimos 10 años (1 de febrero de 1997 hasta el 30 de enero de 2007), de conformidad con lo establecido en la Ley 100 de 1993. Los factores que tuvo en cuenta en el cálculo de la mesada fueron: asignación básica, bonificación por servicios, prima de antigüedad, recargo nocturno y horas extras.

El estatus jurídico lo adquirió el 20 de abril de 2005. Mediante Oficio PABF-CDP-2009-033098 del 18 de diciembre de 2009[37] el gerente del Patrimonio Autónomo Buenfuturo, en representación de la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación, denegó el reajuste de la prestación descrita en el párrafo anterior, bajo el argumento de que «el valor de todas las mesadas pensionales han(sic) sido reajustadas conforme a las disposiciones legales vigentes sobre la materia para cada año».

La pensionada, a través de escrito de 17 de septiembre de 2009[38], solicitó a CAJANAL reliquidar la mesada pensional con inclusión de todos los factores percibidos durante el último año de servicios. Dicha petición se reiteró el 11 de marzo de 2010. Por medio de la Resolución PAP 009761 del 20 de agosto de 2010[39], la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación denegó la reliquidación pensional, comoquiera que la liquidación se efectuó con fundamento en las disposiciones contenidas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, en armonía con el Decreto 1158 de 1994, normativa dentro de la cual no se encuentran enlistados como factores salariales el subsidio de transporte, la prima de alimentación, la prima de navidad, la prima de vacaciones y la prima de servicios.

El Juzgado Séptimo Administrativo de Medellín, en sentencia del 2 de diciembre de 2011, le ordenó a CAJANAL reliquidar la pensión de la señora María Esperanza Ospina Molina en los siguientes términos[40]: «[…] primero: se declaran no probadas las excepciones formuladas por el ente accionado de conformidad con las consideraciones anotadas en la parte motiva. segundo: declarar la nulidad parcial de la resolución nº 01532 de enero 28 de 2008 y la nulidad del oficio pabf-cdp-2009-033098 de diciembre 18 de 2009 y la resolución pap 009761 de agosto 20 de 2010, por medio de la cual se reconoció y liquidó la pensión vitalicia por vejez a la actora y se negó la revisión, reajuste y reliquidación de su mesada pensional. tercero: en consecuencia, se ordena a la caja nacional de previsión - cajanal e.i.c.e. en liquidación, proceda a efectuar nueva liquidación de la pensión de jubilación de la señora maría esperanza ospina molina […] desde la fecha de retiro del servicio activo, atendiendo a lo consagrado en la ley 33 de 1985 y demás normas concordantes en aplicación del régimen de transición consagrado en la ley 100 de 1993, del cual es beneficiaria la demandante.

Igualmente se ordena dentro del reconocimiento pensional, la inclusión además de la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y la prima de antigüedad; de todos los factores debidamente acreditados en el plenario, tanto legales como extralegales que hacen parte del salario, de acuerdo con las consideraciones anotadas en la parte motiva y que fueron devengados por la actora en el último año de prestación del servicio, siempre que constituyan salario y no prestación social. cuarto: del monto a reconocer, la entidad demandada podrá descontar los aportes correspondientes a los factores salariales cuya inclusión se ordena y sobre los cuales no se efectuó deducción legal, ello en aras del equilibrio financiero del sistema. […]» (Ortografía, negrillas y gramática del texto original) La anterior decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Subsección Laboral de Descongestión, a través de sentencia del 10 de abril de 2013.

Los argumentos que sirvieron de fundamento son[41]: «[…] el honorable consejo de estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, en sentencia de 4 de agosto de 2010, con ponencia del doctor víctor hernando alvarado ardila, expediente 2006-7509-01, sobre el tema discurrió así: «… en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios […]» Nótese cómo en criterio del honorable consejo de estado, la pensión debe ser liquidada con base en el universo de los factores salariales percibidos por el solicitante durante el último año de servicio, eso sí, en la hipótesis de que se hubiese omitido el descuento de aportes sobre parte de los mismos, la empresa administradora de pensiones bien puede hacer las correspondientes deducciones. […] establecidas las normas que gobiernan la liquidación de la pensión de vejez, procede la sala a analizar los supuestos fácticos de la controversia con el fin de precisar si la situación particular de la actora se aviene o no a las mismas y, en consecuencia, la sentencia de primera instancia debe ser confirmada o revocada. […] Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que la accionante se encuentra amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la ley 100 de 1993, ya que para el 1º de abril de 1994, tenía 43 años de edad, por lo que se le aplica el régimen pensional anterior, que para el caso sería el general de la ley 33 de 1985; en consecuencia, le asiste razón a la demandante en cuanto a que le cobija el régimen de transición de la ley 100 de 1993.

Así las cosas, contrario a lo manifestado por la demandada, sí es posible la reliquidación pensional deprecada comoquiera que a la accionante por alcanzar a reunir los requisitos de edad y tiempo de servicios. La caja nacional de previsión social mediante resolución 01532 de 28 de enero de 2008 le reconoció pensión de jubilación teniendo en cuenta como factores salariales únicamente (i) la asignación básica, (ii) prima de antigüedad, (iii) recargo nocturno y (iv) bonificación por servicios prestados.

Resulta claro que para efectos de realizar la respectiva liquidación de la pensión de vejez, se debe incluir los conceptos que tengan la categoría de factor salarial y siempre que estos, sean de creación legal, devengados durante el último año de prestación de servicios, es decir, desde el 1º de febrero de 2006 hasta el 1º de febrero de 2007, en aplicación de lo estipulado en el artículo 3 de la ley 33 de 1985 modificado por el artículo 1 de la ley 62 del mismo año, tal como se expuso en líneas anteriores.

Dicho lo anterior, se reitera que las leyes 33 y 62 de 1985 en modo alguno consagran una enumeración taxativa respecto de los factores salariales a tener en cuenta para la liquidación de la pensión; y con relación a los descuentos por concepto de aportes a pensión que la entidad debía hacer sobre los factores salariales devengados en el último año de servicios de los funcionarios, si los mismos no fueron efectuados en su momento se ha dispuesto que podrá realizarlos previa reliquidación de la pensión ordinaria.

Por todo lo anterior, la demandante tiene derecho a que en la liquidación de su pensión de de (sic) vejez se incluyan todos los factores salariales de creación legal que devengó durante el último año de prestación de servicios, los cuales se encuentran certificados dentro del proceso» (Ortografía, negrillas y gramática del texto original) De acuerdo con lo anterior, para la Sala es claro que el juez de instancia sustentó su decisión en la interpretación que, sobre el régimen de transición, efectúo el Consejo de Estado en la sentencia de 4 de agosto de 2010.

Análisis de la Sala Se observa que para la liquidación de la pensión reconocida por CAJANAL a la señora María Esperanza Ospina Molina por medio de la Resolución 01532 del 28 de enero de 2008, se aplicó en su integridad la Ley 100 de 1993. Evidentemente, la tasa de reemplazo que le fue concedida por la entidad fue del 85%, en atención a que laboró por más de 30 años, para un total de 1895 semanas, cuando la que le correspondía en aplicación de la Ley 33 de 1985 era del 75%.

En efecto, aquella normativa le resultaba más beneficiosa que la prevista por el régimen de transición, según la interpretación efectuada por CAJANAL. Así las cosas, en el evento en el que se determinara que se debe infirmar la sentencia recurrida, la liquidación de la prestación no podría disponerse como lo pide la UGPP en sus pretensiones segunda y tercera, esto es, en el 75% de un IBL calculado según los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994, sino que, en atención al principio de favorabilidad, sería del caso mantener la interpretación efectuada por la Resolución 01532 del 28 de enero de 2008.

Ahora bien, es de anotar que para el momento en el que se produjo la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Subsección Laboral de Descongestión, el 10 de abril de 2013, la posición adoptada por el Consejo de Estado en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era la contenida en la sentencia del 4 de agosto de 2010[42], antes referida, según la cual aquel también se rige por las normas anteriores a dicha ley.

En relación con la jurisprudencia de la Corte Constitucional que se cita como desconocida[43], se tiene lo siguiente: En lo atinente a la sentencia C-168 de 1995, se advierte que en ella se estudiaron los siguientes aspectos que no corresponden al centro del debate en este asunto: i) constitucionalidad de apartes del inciso 1 del artículo 11 e incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993[44] ii) derecho a la igualdad y iii) derechos adquiridos.

Sobre el artículo 36 ejusdem, señaló que el legislador con estas disposiciones legales excede la protección de los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecúa al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo.

Seguidamente, la providencia consideró que el aparte final del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contiene una discriminación irrazonable e injustificada para efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los trabajadores del sector privado y los del sector público. Ciertamente, mientras para los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los 2 últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente sobre lo devengado en el último año. Tal desigualdad contraría el artículo 13 de la Constitución. De acuerdo con lo anterior, es claro que la ratio decidendi y el problema jurídico que aquí se analizó no guardan identidad, por lo que no es posible sostener que aquel es un precedente que debió atenderse en este caso y que, por lo tanto, hay lugar a infirmar la sentencia cuestionada.

De otra parte, conviene aclarar que para el momento en que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Subsección Laboral en Descongestión, profirió la sentencia objeto de revisión, esto es, el 1.º de abril de 2013, aún no se había proferido la sentencia C-258 de 2013 ni la providencia SU-230 de 2015 que precisó el alcance de aquella. Adicionalmente, para esa época existía un precedente vigente y vinculante por parte del Consejo de Estado para resolver el sub examine.

Lo anterior implica que no se vulneró el debido proceso por este aspecto. Ahora, si bien en la sentencia C-258 de 2013 se fijó una regla según la cual todas las pensiones obtenidas con abuso del derecho o con fraude a la ley debían ser revisadas y reliquidadas, lo cierto es que se refirió específicamente a las pensiones de congresistas y altos dignatarios del Estado.

Este no es el caso de la demandada, pues no se discute que ella se desempeñó durante toda su vida laboral como ayudante de oficina en la Institución Educativa Marco Fidel Suárez de Medellín. En todo caso, en este particular, no existe prueba de que la pensión objeto de controversia haya sido obtenida con abuso del derecho o fraude a la ley, razón por la cual, en manera alguna resulta aplicable al sub examine[45].

En el mismo sentido, en lo atinente a la inclusión de los factores salariales en el ingreso base de liquidación, es importante señalar que la tesis acogida por el juez de segunda instancia en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial fue la sostenida por el Consejo de Estado según la cual, la relación de emolumentos contenida en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 no era taxativa sino enunciativa, por lo que es plausible tener todos aquellos que percibe el servidor como retribución de su labor durante el último año. Adicionalmente, en cuanto a los factores a computar en el cálculo del IBL, el Tribunal Administrativo de Antioquia hizo la siguiente precisión: «[…] atendiendo además el preciso marco definido por la Constitución Política de 1991, debe tenerse en cuenta que al momento de liquidar la prensión de jubilación, los factores salariales de origen o creación legal, son los únicos llamados a ser incluidos en esta, en virtud del expreso mandato constitucional consagrado en el artículo 150 (numeral 19, literal e) de la Carta Política […]» En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Subsección Laboral de Descongestión, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger la tesis de su superior jerárquico y Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

En ese sentido, no puede admitirse que su decisión haya sido caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, por el contrario, se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada en el precedente vinculante. En suma, en el presente asunto se demostró que la señora María Esperanza Ospina Molina es beneficiaria del régimen de transición, pues este aspecto no fue objeto de discusión. Su pensión fue liquidada con base en lo devengado en el último año de servicios, según lo establecido en la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, que consagra las disposiciones de las prestaciones sociales para el sector público, al cual tenía derecho por haber tenido más de 35 años de edad al momento en que la Ley 100 de 1993 entró en vigor.

Este criterio se acompasa con la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010, vigente para ese momento, que entendía que el IBL hacía parte del régimen de transición y se debían incluir todos los factores salariales devengados. Finalmente, es importante reiterar, que tal y como antes se anotó, la Sala Plena del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018, en la que varió su posición frente al ingreso base de cotización de los servidores del régimen general.

Sin embargo, en dicha providencia también se delimitó su alcance para señalar que «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley […]».

Así las cosas, se considera que la tesis allí contenida no se puede extender al presente caso, pues la decisión que se revisa se ajustó al criterio vigente para para época. Por las razones expuestas es plausible concluir que no se configura la causal prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica[46].

Así las cosas, no se demostró la vulneración de los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política, el Acto Legislativo 01 de 2005, las Leyes 33 de 1985 y 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, citadas como desconocidas por la UGPP en el escrito contentivo del recurso extraordinario de revisión, en consideración a que la interpretación que la sentencia objeto del recurso impartió a tales contenidos normativos se alineó con el criterio jurisprudencial vigente para la época en el Consejo de Estado.

De esta manera, comoquiera que no se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, tampoco se configura la del literal a), lo cual lleva a que se declare infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto. En conclusión: No se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar liquidar la pensión de la señora María Esperanza Ospina Molina atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, en cuantía equivalente al promedio de lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo, además de la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y la prima de antigüedad, las primas de alimentación, técnica, servicios, vacaciones y navidad.

Decisión Con base en los argumentos expuestos, al no encontrar configuradas las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 10 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Subsección Laboral de Descongestión, por medio de la cual se confirmó la orden de reliquidación de la pensión de jubilación de la señora María Esperanza Ospina Molina.

Condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público». Esta Corporación[47] ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público, así como un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado, a lo que se agrega que no se probó su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundada la acción especial de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP contra María Esperanza Ospina Molina, por las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el fin de que se revise la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Subsección Laboral de Descongestión, el 10 de abril de 2013 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 050013331007201000564.

Segundo: Sin condena en costas. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal, háganse las anotaciones pertinentes en el sistema respectivo y archívese el expediente de la acción especial de revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmó electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente [pic] Relatoría: AJSD/Lmr. ----------------------- [1] Folios 2 a 16 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 050013331007201000564. [2] Ff. 5 a 8 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [3] Citó las sentencias del 21 de septiembre de 2000, radicado 0470-99; 8 de maro de 2001, radicado 2592-00; 10 de octubre de 2002, radicado: 3245- 01; 3 de agosto de 2006; 1 de octubre de 2009, radicado 1282-2008 [4] Ff. 73 a 77 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho [5] Ff. 278 a 286 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [6] Ff. 288 a 289 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [7] Ff. 318 a 327 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [8] Ff. 268-277 del cuad. ppal. [9] Ff. 367 a 775 cuad. ppal. [10] «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.» [11] «Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado» [12] En este sentido consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744-00, demandante: UGPP. [13] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744-00, demandante: UGPP. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2012-00443-00(1818-12), demandante Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación. [15] F. 330 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [16] En el auto admisorio del 24 de octubre de 2018, obrante a folios 357 a 358 del cuaderno principal, el despacho sustanciador explicó que, en aplicación de la sentencia SU-427 de 2016, la entidad tenía hasta el 12 de junio de 2018 para interponer la demanda de nulidad y restablecimiento. [17] «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» [18] Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003. [19] Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. [20] Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. [21] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuatro Especial de Decisión, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) [22] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veinticinco Especial de Decisión, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. [23] Ver: sentencia T-115 de 2018, T-010 de 2017. [24] Sentencia C-341 de 2014 [25] Sobre este aspecto se puede consultar las sentencias T-553 de 2012, T- 902 de 2014, T-327 de 2015. [26] Ver entre muchas otras, Corte Constitucional, sentencia SU-116 de 2018. [27] http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222. [28] Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las Prestaciones Sociales para el sector público. [29] Reiterado en la sentencia SU-023 de 2018. [30] «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares» [31] «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares.» [32] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2006-07509-01. [33] Tal como consta en la cedula de ciudadanía obrante a folio 25 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [34] Como se observa en el certificado de historia laboral emitido el 22 de febrero de 2007 por el líder del Programa Administración de Recursos Docentes del municipio de Medellín, obrante en el folio 115 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Así mismo, a folio 108 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho obra Resolución 01030 del 1 de febrero de 2007 por medio de la cual la Alcaldía de Medellín acepta la renuncia de la señora María Esperanza Ospina Molina al cargo de ayudante de oficina en la Institución Educativa Marco Fidel Suárez de Medellín. [35] Ff. 44 a 48, 80 a 114 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [36] Folios 26 a 31 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [37] Folio 37 ibidem. [38] Folios 38 a 43 ibid. [39] Folios 32 a 36 ejusdem. [40] Folios 278 a 286 ibid. [41] Folios 318 a 327 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [42] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2006-07509-01. [43] Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2015, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017. [44] Para lo cual declaró exequible los apartes del inciso 1 del artículo 11 y los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este último que dice: «Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.». [45] En este sentido ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000- 2018-01943-00(REV), demandante: UGPP. [46] Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;

Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. [47] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001- 03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03- 15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15- 000-2018-01884-00(REV).