11001-03-25-000-2016-01042-00 — Consejo de Estado

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Artículo 20 de la Ley 797 de 2003 / LEY 797 DE 2003 ARTÍCULO 20 LITERAL A - No se configura. no hace referencia a ninguna de las garantías que componen el derecho al debido proceso / LEY 797 DE 2003 ARTÍCULO 20 LITERAL B - Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Sentencia de unificación reglas y subreglas / REGLAS Y SUBREGLAS SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN DEL 28 DE AGOSTO DE 2018 - Ingreso base de liquidación del setenta y cinco por ciento de los factores devengados durante los diez últimos años de servicio / COSA JUZGADA SENTENCIA RECURRIDA - Operó. Se deben conservar los reconocimientos pensionales realizados con aplicación de la tesis anterior contenida en la sentencia de 4 de agosto de 2010 / SENTENCIA DE 4 DE AGOSTO DE 2010 - Ingreso base de liquidación del setenta y cinco por ciento de los factores devengados durante el último año de servicios / CAUSAL CONSAGRADA EN EL LITERAL B DEL ARTICULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003 - No se configura / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Infundado La Sala encuentra que el argumento expuesto por la UGPP, para sustentar la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, no hace referencia a ninguna de las garantías que componen el derecho al debido proceso.

En cambio, la recurrente se limitó a cuestionar el ingreso base de liquidación (IBL) aplicado en la sentencia cuestionada, conformado por factores salariales excluidos por el Decreto 1158 de 1994. Lo anterior permite colegir que la sustentación referida se dirige a cuestionar la cuantía de la pensión que el Juzgado Octavo Administrativo Oral de Bogotá ordenó reliquidar, por lo que los argumentos expuestos por la UGPP no están referidos a alguno de los aspectos que guarda el debido proceso.

En consecuencia, la Sala rechazará la causal del literal a) de la Ley 797 de 2003 y procederá al análisis de la segunda causal. La Sala estima que la sentencia recurrida, proferida el 8 de abril de 2013, se acogió a la posición jurisprudencial entonces vigente, que había sido definida en la sentencia de unificación el 4 de agosto de 2010, según la cual el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los beneficios de la transición debían reconocerse y liquidarse con la edad, el tiempo de servicio y el monto previsto en el régimen pensional anterior, conformado este último por la tasa de reemplazo o porcentaje de la prestación, el período de liquidación y los factores salariales establecidos en la normativa anterior que, para el régimen pensional de la Ley 33 de 1985, eran todos los emolumentos que hubiere devengado el servidor público durante el último año de servicio.

Además, cabe señalar que para entonces no se había pronunciado la Corte Constitucional con la sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013, que varió el sentido de la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la cual, además se refirió únicamente al régimen pensional de los congresistas. Fue tiempo después, transcurridos más de dos años, que la jurisprudencia constitucional extendió la subregla invocada por la entidad impugnante a los demás regímenes, mediante la sentencia SU- 230 del 29 de abril de 2015.

En tales condiciones, en línea con lo decidido previamente por esta corporación, la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no se configura en el presente caso, toda vez que la reliquidación de la pensión ordenada en la sentencia objeto del recurso extraordinario aplicó la cuantía prevista en el régimen pensional anterior en virtud del régimen de transición del que es beneficiario el señor Segundo Filiberto Alvarado, bajo los parámetros fijados por la jurisprudencial unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado vigente para la época en que se definió el proceso judicial.

En definitiva, si bien la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 28 de agosto de 2018, unificó la jurisprudencia de la corporación en torno a la integración del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición (inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993), concluyendo que este solo puede estar constituido por aquellos factores sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones, en la sentencia se fijó el efecto retrospectivo de tal pronunciamiento, conservando los reconocimientos pensionales que se hubieran realizado al amparo del criterio judicial contenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010 en los casos en que existiera cosa juzgada, En otras palabras, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 / LEY 62 DE 1985 / LEY 797 DE 2003 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., once (11) de febrero de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 11001-03-25-000-2016-01042-00(4734-16) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: SEGUNDO FILIBERTO ALVARADO Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN (ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003).

Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra la sentencia del Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad de Bogotá, dictada en la audiencia inicial celebrada el 8 de abril de 2013, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.

ANTECEDENTES 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP, a través de apoderado judicial, interpuso acción de revisión contra la sentencia indicada en párrafo precedente, para lo cual invocó las causales contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señalan lo siguiente: Artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] a) Cuando el reconocimiento se haya hecho con vulneración el debido proceso; b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables[1].

En virtud de estas, pidió revocar la sentencia del juzgado y, en su lugar, proferir una nueva decisión en la que se declare lo siguiente: SEGUNDA: Declarar que al demandado, no le asiste el derecho a la reliquidación pensional bajo los parámetros de la ley 33 de 1985, esto es, con el IBL del último año de servicios y tasa de reemplazo del 75% incluyendo la totalidad de factores salariales, dentro de estos el subsidio de alimentación, prima de navidad, vacaciones y servicios.; por el contrario corresponde la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en consonancia con el Decreto 1158 de 1994.

TERCERA: Declarar la Nulidad de la Resolución RDP 41412 del 6 de septiembre de 2013, mediante la cual la UGPP dio estricto cumplimiento al fallo del Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá de fecha 8 de abril de 2013, providencia objeto de la presente revisión. CUARTA: De forma Subsidiaria, se ordene la reliquidación de la pensión vejez del señor Segundo Alvarado, conforme a los factores salariales estrictamente contenidos en el Decreto 1158 de 1994, en consonancia con la Ley 62 de 1985, esto es, sin tener en cuenta el subsidio de alimentación, prima de navidad, vacaciones y servicios, por no estar contenidos en dicha normatividad.

QUINTA: Condenar al señor Segundo Filiberto Alvarado a reintegrar a la Unidad, los valores cancelados por concepto de la reliquidación pensional debidamente indexados, en virtud de Resolución RDP 41412 del 06 de septiembre de 2013, mediante la cual la UGPP dio estricto cumplimiento al fallo del Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá de fecha 08 de abril de 2013, providencias objeto de la presente revisión. Finalmente, solicitó condenar en costas a la parte demandada, «de haber lugar a ellas». 1.1.2.

Hechos Los hechos relevantes que sirven de fundamento a la presente acción son, en síntesis, los siguientes: i) El señor Segundo Filiberto Alvarado nació el 09 de agosto de 1940[2], y prestó sus servicios a la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, en el cargo de «bombero» en el lapso comprendido entre el 26 de mayo de 1958 al 3 de noviembre de 1958, y del 14 de julio de 1961 al 30 de octubre de 1998, según consta en el certificado de tiempos de servicio expedido por el jefe del Grupo Situaciones Administrativas de la División de Personal y Cartera de la Aeronáutica Civil[3].   ii) El último cargo desempeñado por el señor Segundo Filiberto Alvarado fue el de bombero aeronáutico I Grado 13 de la División de Seguridad Aeroportuaria del Dorado – Bogotá[4]. iii) El 30 de octubre de 1998, mediante la Resolución núm. 13759, la entonces Cajanal reconoció a favor del señor Alvarado una pensión de vejez de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en cuantía de $458.408,52, efectiva a partir del 17 de mayo de 1993, condicionado a demostrar el retiro definitivo del servicio[5].   iv) El 6 de diciembre de 1999, a través de la Resolución núm. 14596, Cajanal reliquidó la pensión de vejez, por retiro definitivo del servicio oficial, motivo por el cual se elevó la cuantía en la suma de $761.675,62, efectiva a partir del 01 de noviembre de 1998[6]. v) El 14 de diciembre de 2005, por Resolución núm. 43781, Cajanal negó la reliquidación de la pensión de vejez, al considerar que el acto administrativo núm. 14596 del 6 de diciembre de 1999, se encontraba ajustado a derecho[7]. vi) El 4 de octubre de 2008, la extinta Cajanal, a través de la Resolución núm. 03017, negó nuevamente la reliquidación de pensión de vejez del señor Alvarado, al precisar que a la fecha de su retiro, este no cumplía con el requisito de 60 años de edad exigido por ley.

Esta decisión fue confirmada mediante la Resolución núm. 55535 del 11 de noviembre de 2008[8]. vii) El 8 de septiembre de 2011, mediante la Resolución UGM 7343, Cajanal volvió a negar la reliquidación de la pensión de vejez del señor Alvarado, al indicar que la liquidación efectuada en la Resolución núm. 14596 del 6 de diciembre de 1999, se encontraba conforme a derecho, por lo cual no existían nuevos elementos de juicio que permitieran variar la decisión inicialmente tomada[9]. viii) El 8 de abril de 2013, el Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad de Bogotá dictó sentencia en la cual ordenó reliquidar la pensión del señor Segundo Filiberto con tasa de reemplazo del 75%, calculando el IBL del último año de servicios con la inclusión de los factores salariales sueldo, incremento antigüedad, prima de navidad, subsidio de alimentación, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados, bonificación semestral, recargo nocturno ordinario y dominical, horas extras diurnas ordinarias, horas extras nocturnas diarias, jornada ordinaria dominical, horas extras diurnas y nocturnas dominicales, prima de productividad, bonificación por compensación PEND, compensatorio dominical y/o FE, bonificación retiro[10]. ix) El 6 de septiembre de 2013, a través de la Resolución RDP 41412, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social – UGPP dio cumplimiento al fallo proferido por el Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad del circuito de Bogotá y reliquidó la pensión de vejez del señor Segundo Filiberto, elevando la cuantía a la suma de $1.032.056, efectiva a partir del 1 de noviembre de 1998[11]. 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión El Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad de Bogotá, mediante fallo proferido en la audiencia inicial celebrada el 8 de abril de 2013, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2012-0006800, promovido por el señor Segundo Filiberto Alvarado contra Cajanal EICE en Liquidación (UGPP), accedió a las pretensiones de la demanda tendientes a obtener la nulidad parcial de las resoluciones 13759 de 30 de octubre de 1996 y 14596 de 6 de diciembre de 1999; así como la nulidad de las resoluciones 43781 de 14 de diciembre de 2005, 3017 de 4 de febrero de 2008, 55535 de 11 de noviembre de 2008 y UGM007343 de 8 de septiembre de 2011, que negaron la reliquidación de la pensión de vejez del accionante.

En síntesis, luego de establecer como problema jurídico si el demandante tenía derecho a que su pensión fuera reliquidada conforme a la Ley 33 de 1985 «esto es, con el 75% de promedio de la totalidad de los factores devengados en el último año de prestación de servicios», advirtió que el régimen jurídico aplicable al señor Alvarado era, efectivamente, el contenido en las leyes 33 y 62 de 1985.

En ese sentido, destacó que si bien estas normas contenían una lista de factores para la base de liquidación pensional, de conformidad con la jurisprudencia vigente aquella no era taxativa, sino solo enunciativa, por lo que cabía la inclusión, dentro del referido ingreso base, de todos los factores que constituyen salario. En ese sentido, luego de comprobar, gracias a los certificados que aportó el demandante[12], que este había devengado en el año anterior a su retiro los factores «sueldo básico, incremento antigüedad, prima de navidad, subsidio de alimentación, vacaciones en tiempo, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados, bonificación semestral, recargo nocturno ordinario y dominical, horas extras diurnas ordinarias, horas extras ordinarias, jornada ordinaria dominical, horas extras diurnas y nocturnas dominicales, prima de productividad, bonificación por compensación PEND, compensatorio dominical, bonificación retiro y bonificación por recreación», entendió que, salvo las bonificaciones «por vacaciones en tiempo y (…) por recreación», los demás debían ser incluidos en el ingreso base de liquidación. Como consecuencia de lo anterior, concluyó que los actos administrativos demandados estaban inmersos «en causal de nulidad, por cuanto negaron la reliquidación de la pensión del actor sin tener en cuenta todos los valores devengados como retribución por sus servicios en la Aeronáutica Civil, en el último año de servicios (…)»; razón por la cual declaró la nulidad parcial y total, respectivamente, de las resoluciones acusadas y ordenó la reliquidación de la pensión del demandante con la inclusión de los mencionados factores salariales.

Finalmente, ordenó a la demandada «pagar la diferencia que resulte entre la cantidad liquidada y las sumas canceladas por el mismo concepto». 1.1.4. La causal de revisión invocada El apoderado de la entidad recurrente invocó las causales contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 «Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

(…) a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Como sustento de estas, señaló que si bien no se discute que el régimen especial aplicable al señor Segundo Filiberto Alvarado es el contemplado en la Ley 33 de 1985, ya que al 1 de abril de 1994 tenía más de 35 años de edad[13] y, por lo tanto, es beneficiario del régimen de transición según la Ley 100 de 1993[14], conforme a lo expuesto en las sentencias C-258 de 2013[15] y SU-230 de 2015[16] de la Corte Constitucional, para la liquidación de su pensión solo debía tenerse en cuenta la edad, el tiempo y el monto, ya que todas las demás condiciones y requisitos aplicables a las personas que se encuentran amparadas por el artículo 36 ejusdem[17], entre ellos el IBL, se rigen por las disposiciones contenidas en la mencionada Ley 100 de 1993.

Asimismo, indicó que la Corte Constitucional en sentencia de unificación SU-230 de 2015, al estudiar el precedente contemplado en la sentencia C-258 de 2013[18], fijó los términos de interpretación del mencionado artículo 36, precisando que el IBL no es un aspecto sujeto a transición; una posición que ha sido reiterada en las sentencias SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, en las cuales no solo se puntualizó la fuerza vinculante del criterio señalado por el máximo tribunal constitucional, sino que también se estableció la regla que indica que «la interpretación clara del artículo 36 conduce a que el cálculo del ingreso base de liquidación no debe realizarse según lo dispuesto en la legislación anterior, sino de acuerdo al régimen general contenido en la Ley 100 de 1993.»[19].

Por todo ello, concluyó que la sentencia enjuiciada erró al ordenar la reliquidación de la pensión de vejez del señor Alvarado y no puede mantenerse incólume, comoquiera que «(…) el desarrollo surtido por la normatividad vigente y la jurisprudencia, no contempla dentro del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, la aplicación de un IBL distinto al contenido en el artículo 36 de susodicha ley ni factores salariales distintos a los taxativamente señalados en el Decreto 1158 de 1994». 1.2.

Contestación a la acción de revisión Por escrito de 4 de julio de 2019[20], el apoderado judicial del señor Segundo Filiberto Alvarado se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó desestimar la acción de revisión impetrada, por los siguientes argumentos: En primer lugar, la reliquidación de la pensión de su representado fue una operación justa, pues al incluirse en ella todos los factores salariales que devengaba en el año anterior a la adquisición de su derecho, se obtuvo una mesada que es un monto racional, toda vez que en ningún momento excede la cuantía legal que le corresponde «a una persona que hoy cuenta con 78 años de edad y laboró más de 38 años al servicio del Estado, de los cuales más de 20 fueron laborados con anterioridad a la vigencia de la Ley 33 de 1985».

En segundo lugar, porque la causal invocada es infundada, toda vez que la sentencia, a través de la cual el Juzgado Octavo Administrativo Oral de Bogotá accedió a ordenar la reliquidación de la pensión, se profirió en armonía con la normativa y la jurisprudencia vigentes; sobre todo, con fundamento en la sentencia de unificación de esta corporación de 4 de agosto de 2010.

Por lo tanto, no existe ningún motivo para que, en revisión, se admita el análisis o la modificación de los defectos que a bien tenía derecho la entidad accionante de reclamar en el momento procesal oportuno. En tercer lugar, debido a que el precedente de la Corte Constitucional[21] invocado no resulta aplicable al sub-judice, en tanto las sentencias que busca aplicar la UGPP al caso del señor Alvarado no tienen efectos retroactivos.

Finalmente, porque debe tenerse en cuenta la sentencia de la Sala Especial de Decisión de esta corporación, de 5 de febrero de 2019, consejero ponente Carlos Enrique Moreno Rubio, en la cual se precisó que las decisiones proferidas al amparo de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 son plenamente válidas, en tanto esta constituía el precedente jurisprudencial vigente para la época de su expedición. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el contenido del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según el cual «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado (…)», esta corporación es competente para conocer de la revisión impetrada contra la sentencia del Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad de Bogotá. Además, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer de la acción de la referencia, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019[22]. 2.1.2.

Oportunidad El inciso 4º del artículo 251 del CPACA dispuso que tratándose de los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso debe presentarse dentro de los cinco años siguientes a la ejecutoria de la sentencia controvertida. Asimismo, según la Sentencia SU-427 de 2016, el conteo del término de caducidad de cinco años, previsto en el mencionado artículo 251 del CPACA, debe iniciar el 12 de junio de 2013, momento en el que la UGPP asumió la defensa judicial de los asuntos de Cajanal.

En el sub lite, la sentencia objeto de revisión cobró ejecutoria el 17 de mayo de 2013[23] y la acción de revisión fue interpuesta el 1 de julio de 2016[24], por lo que es dable concluir que la acción de revisión fue presentada dentro del referido término. 2.1.3. Cuestión previa ¿Es viable el recurso extraordinario de revisión, por las causales del artículo 20 de la Ley 797, contra una sentencia de primera instancia que no fue recurrida o cuya apelación se declaró desierta por incumplimiento de cargas de quien acude por esa vía especial? En efecto, aunque parece un contrasentido permitir que se sustituya el debate propio de la segunda instancia, a manera de premio de la negligencia procesal de la parte vencida, la ley no condicionó la acción extraordinaria a que se hayan agotado en debida forma los recursos ordinarios que procedían contra la sentencia acusada.

Así se infiere de la lectura de los artículos 20 de la Ley 797 y 250 al 252 de la Ley 1437 de 2011, que no permiten vislumbrar que en la hipótesis descrita (fallo de primera instancia atacado no recurrido) haya lugar a excluir el control judicial en sede de recurso extraordinario de revisión, aunque es pertinente advertir que las causales son restringidas, es decir, de interpretación estricta, pues no podría abrirse la frontera procesal para ventilar todos los desacuerdos que la parte interesada pudo y debió exponer en la alzada[25].

No obstante lo anterior, debido a su carácter extraordinario, la revisión no puede ser solicitada con el fin de controvertir posibles errores in iudicando en los que incurra el fallador,[26] ni para reabrir el debate probatorio de las instancias, sino que su procedencia está delimitada por las causales taxativas consagradas por el legislador.

Al ser una especialísima excepción del principio de la cosa juzgada, el recurso (o la acción) extraordinario inadmite la apertura de un nuevo debate sobre el fondo del asunto, por lo que limita la argumentación y los fundamentos de la demanda al análisis del cumplimiento de la causal o causales invocadas; en este caso, los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, sin que haya lugar a interpretaciones extensivas o analógicas (principio de taxatividad)[27], pues, como lo ha reiterado esta corporación en su jurisprudencia[28], la revisión no constituye una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio ya resuelto.

Siendo así las cosas, resulta procedente la revisión de la sentencia del Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad de Bogotá, dictada en la audiencia inicial celebrada el 8 de abril de 2013. 2.2. Problema jurídico El planteamiento del problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del Juzgado Octavo Administrativo Oral de Bogotá, de 8 de abril de 2013, está inmersa en las causales de revisión que recogen los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En ese sentido, deberá establecerse si al demandado, señor Segundo Filiberto Alvarado le asistía el derecho al reajuste de la pensión de vejez otorgada, con base en los ingresos recibidos en el último año de servicios, como lo contempla la Ley 33 de 1985, o si el ingreso base de liquidación correspondía al establecido en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Para dar respuesta al anterior problema, la Sala considera necesario abordar el estudio de los siguientes temas: i) Marco normativo: a) la acción de revisión contemplada en la Ley 797 de 2003; b) las causales de revisión invocadas, c) interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de la Sala Plena del Consejo de Estado, de 28 de agosto de 2018, ii) Análisis del caso concreto; y, iii) Conclusión. 2.3.

Marco normativo 2.3.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 200311 estableció en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos:

ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.12 Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes a la liquidación de aquellas, cuando se reconocieron en un valor mayor al que corresponde, con vulneración del debido proceso o de la ley. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.

Así lo precisó la Corte Constitucional, al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA, en sentencia C-450 de 2015, donde reiteró[29] que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho[30], procede contra sentencias ejecutoriadas, «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».

Por lo tanto, el principio de cosa juzgada admite las excepciones dispuestas por el legislador, como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario de revisión y, por ende la acción especial que en este caso se impetra. 2.3.2. La causal de revisión invocada La entidad demandante invocó como sustento de la acción de revisión las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señalan lo siguiente: Artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Sobre el particular, cabe recordar que en la exposición de motivos[31] que dio origen a la ley que previó la acción de revisión, se estableció que el propósito de consagrar las causales de revisión era el de contrarrestar los graves casos de corrupción que en materia de reconocimiento pensional se presentaban en el país, y evitar los perjuicios que por esta razón sufriera el erario.

La siguiente fue la explicación que al respecto se adujo: Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.

De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. (Resalta la Sala) En otras palabras, el principal objetivo de la introducción de las causales especiales para la acción era garantizarle a la Administración que pudiera insistir en un nuevo estudio de las pensiones reconocidas de forma fraudulenta, de modo que pudiera evitar el pago de cantidades injustas que afectaran gravemente al erario.

No obstante lo anterior, no cualquier ente fue legitimado para incoar la acción, sino que esta se limitó a unos cuantos, entre ellos: el Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. Sin embargo, el numeral 6[32] del artículo 6 del Decreto 5021 de 2009[33] atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de tal naturaleza. 2.3.3.

Interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de la Sala Plena del Consejo de Estado, de 28 de agosto de 2018 Mediante la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de 28 de agosto de 2018[34], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en interés de unificar su jurisprudencia respecto de los criterios interpretativos del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, relativos a si se aplica o no el régimen de transición al IBL, estableció las siguientes reglas: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: • Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. • Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 95.

La Sala Plena considera importante precisar que la regla establecida en esta providencia, así como la primera subregla, no cobija a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues fueron exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social por virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y su régimen pensional está previsto en la Ley 91 de 1989[35].

Por esta razón, estos servidores no están cobijados por el régimen de transición. 96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.

Conforme a estas reglas, la interpretación que debe dársele al inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 es la que el legislador previó en la norma, es decir, que las personas beneficiarias del régimen de transición pueden adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior; mientras que los restantes requisitos y condiciones, como el IBL, deben regirse por lo previsto en el inciso 3.º del artículo 36 y artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

Ahora, comoquiera que la jurisprudencia que profiere esta corporación, según la Constitución Política[36], la ley y la Corte Constitucional[37], tiene valor vinculante por emanar de órganos diseñados para su unificación, el contenido y la regla o ratio que expone tiene características de permanencia, identidad y obligatoriedad. En virtud de ello, la Sala Plena estableció como efectos de la mentada decisión, los siguientes: La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

(Negrillas fuera del texto) De lo anterior se infiere que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias. En otras palabras, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada.

Por lo tanto, en el caso de los recursos extraordinarios de revisión, estos deben analizarse de conformidad con el criterio judicial imperante para la fecha en que se profirió la sentencia objeto del recurso, precisamente, por los efectos retrospectivos de la nueva tesis jurisprudencial. 2.4. Análisis de la Sala. Caso concreto 2.4.1. De la vulneración del debido proceso: literal a) del artículo 20 Ley 797 de 2003 El apoderado de la UGPP adujo que la sentencia objeto de revisión fue expedida con violación al debido proceso, porque la reliquidación de la pensión se sustentó en normas que no resultaban aplicables al caso, lo que generó el reconocimiento de una mesada pensional superior a la que se debía conforme a los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.

Pues bien, de acuerdo con la sentencia C-341 de 2014, el derecho al debido proceso, previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, debe entenderse como: […] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;

(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) [e]l derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.

De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;

(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas[38].

Siguiendo ese orden de ideas, la Sala encuentra que el argumento expuesto por la UGPP, para sustentar la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, no hace referencia a ninguna de las garantías que componen el derecho al debido proceso. En cambio, la recurrente se limitó a cuestionar el ingreso base de liquidación (IBL) aplicado en la sentencia cuestionada, conformado por factores salariales excluidos por el Decreto 1158 de 1994.

Lo anterior permite colegir que la sustentación referida se dirige a cuestionar la cuantía de la pensión que el Juzgado Octavo Administrativo Oral de Bogotá ordenó reliquidar, por lo que los argumentos expuestos por la UGPP no están referidos a alguno de los aspectos que guarda el debido proceso. En consecuencia, la Sala rechazará la causal del literal a) de la Ley 797 de 2003 y procederá al análisis de la segunda causal. 2.4.3.

La cuantía del derecho reconocido y lo debido por ley: literal b) del artículo 20 Ley 797 de 2003 La UGPP adujo que la cuantía del derecho reconocido al señor Segundo Filiberto Alvarado, en la sentencia recurrida, excedió el monto debido conforme a la ley, por las siguientes razones: Primera, porque el señor Alvarado, al ser beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, accedió a la pensión de jubilación conforme al régimen pensional anterior contenido en la Ley 33 de 1985, solo en lo relacionado con el tiempo de servicio, la edad y el monto.

Segunda, el beneficiario de la pensión reconocida adquirió el derecho pensional con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993[39], razón por la cual el IBL se regía por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y no por lo regulado en el régimen anterior. Tercera, el IBL no forma parte de los beneficios de la transición, por tanto, debe conformarse con los factores salariales sobre los que se haya realizado aportes para pensión (artículo 21 de la Ley 100 de 1993), percibidos en el lapso previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, en los últimos diez (10) años de servicio o en el tiempo que le hiciere falta para pensionarse si es menor a ese periodo.

Cuarta, la sentencia objeto de revisión ordenó la reliquidación de la pensión del señor Alvarado con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, lo que arrojó una mesada pensional que excede el valor real debido conforme al artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Quinta, la Corte Constitucional, en las providencias C-168 de 1995, C- 258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, A-229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018 ha reiterado que las pensiones liquidadas con un IBL diferente al previsto en el Sistema General de Pensiones vigente genera un grave detrimento del erario, porque exceden el valor debido de acuerdo con la ley, que no es otro que el que resulta del promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio, o el tiempo que le hiciere falta para pensionarse, con la inclusión de los factores enlistados en forma taxativa en el Decreto 1158 de 1994.

Pues bien, al respecto, esta Sala, luego de analizar las circunstancias fácticas de la demanda, así como la normativa y la jurisprudencia vigentes y aplicables al momento de proferirse la sentencia bajo examen, arriba a las siguientes consideraciones: En primer lugar, advierte que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 prevé las reglas de transición aplicables a las personas que estaban próximas a consolidar el derecho pensional al momento del cambio normativo que conllevó su promulgación, con el fin de garantizar las expectativas legítimas de pensionarse conforme a lo dispuesto en el régimen pensional anterior.

Con ese propósito, la norma referida fijó los requisitos para hacerse acreedor de la transición y estableció el beneficio de acceder a la prestación con la edad, el tiempo de servicio y el monto, tasa de remplazo o porcentaje fijados en el régimen anterior. En relación con el ingreso base de liquidación (IBL), la norma referida establece en su inciso 3 lo siguiente: El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente Ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. En segundo lugar, en la sentencia C-168 de 1995, con la que fue declarada la inexequibilidad de la frase arriba tachada, la Corte Constitucional afirmó que el ingreso base de liquidación previsto en la frase declarada exequible salvaguardó los derechos adquiridos de las personas que estaban próximas a pensionarse cuando ocurrió el cambio legislativo, lo que consideró que es «[…] una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo»; sin embargo, no se pronunció, por lo demás, sobre el alcance del término monto como beneficio de la transición, la relación de éste con el IBL ni los factores o emolumentos para calcularlo.

En definitiva, la Corte no fijó allí la subregla invocada por la entidad recurrente[40]. Adicionalmente, en las sentencias C-058 de 1998 y C-146 de 1998, en las que resolvió demandas de inconstitucionalidad sobre el aparte declarado exequible y anteriormente expuesto, la Corte Constitucional decidió estarse a lo resuelto en la sentencia C-168 de 1995.

En tercer lugar, la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta corporación, en un primer momento, consideró que los beneficiarios de la transición «estarán sujetos al régimen de transición establecido en el art. 36 de la Ley 100 de 1993 y demás disposiciones que lo reglamenten por lo que respecto de dichos servidores el reconocimiento pensional se hará conforme a los parámetros ya fijados en la normatividad y providencias interpretativas de las mismas», dentro de los que se encuentran los factores base de liquidación, cuya determinación no podía dejarse a la entidad que liquidara[41].

No obstante, ante «criterios oscilantes» de las subsecciones sobre el alcance del artículo 3° de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 de 1985[42], luego profirió la sentencia de unificación el 4 de agosto de 2010[43], en la que concluyó lo siguiente: [L]a Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

En la misma sentencia, reiteró además que el monto de la pensión hace referencia a la tasa de remplazo o porcentaje de la cuantía pensional y al periodo de liquidación previsto en el régimen anterior, es decir, el 75% del promedio de lo devengado en los últimos diez años de servicio o en el tiempo que le hiciere falta para pensionarse si es menor a ese período.

En cuarto lugar, en relación con la sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013, es preciso señalar que en ella la Corte declaró la inexequibilidad parcial del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, que establecía un régimen pensional especial para senadores y representantes, cuya prestación equivalía a no menos del 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año y por todo concepto, hubiera percibido el congresista.

En la parte resolutiva, la Corte dispuso lo siguiente: Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas. Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.

En quinto lugar, finalmente, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 28 de agosto de 2018[44], unificó la jurisprudencia de la corporación en torno a la integración del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición (inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993), concluyendo que este solo puede estar constituido por aquellos factores sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.

De esta manera, la Sección Segunda alineó su postura con la establecida por la Corte Constitucional a partir de la sentencia C- 258 del 7 de mayo de 2013. En todo caso, al fijar los efectos de la nueva posición unificada, en la sentencia se precisó lo siguiente: No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

Como uno de los efectos de esta decisión comprende los procesos administrativos en curso, la Sala solicita de manera imperiosa a las entidades administradoras de pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que, al momento de efectuar el reconocimiento de la pensión, expliquen precisa, completa y detalladamente cada uno de los factores y/o valores numéricos tenidos en cuenta en la liquidación, de forma que sea comprensible al usuario y garantice un debido proceso administrativo.

De acuerdo con lo anterior, las providencias que realizaron interpretaciones sobre el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, antes de la expedición de las sentencias de la Corte Constitucional C-258-13 y del Consejo de Estado 2012-00143 de 2018, son decisiones razonables, sustentadas en el principio de autonomía judicial, que en su momento unificaron las diferentes tesis formuladas por ambas cortes, y, valga subrayarlo, fueron coincidentes en varias decisiones de revisión de tutela[45] en las que se aplicó la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado.

Descendiendo al sub lite, esta Sala encuentra que, conforme a lo expuesto en la resolución núm. 13759 de 30 de octubre de 1996[46], Segundo Filiberto Alvarado es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que a la fecha de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 para los servidores públicos (1º de abril de 1994) contaba con más de 35 años de edad y 15 de servicio; además, esta condición no fue puesta en discusión por la parte recurrente, quien, en cambio, afirma que «no se discute» que el régimen especial aplicable al demandado es el contemplado en la Ley 33 de 1985[47].

El Juzgado Octavo Administrativo Oral de Bogotá, en la sentencia censurada, ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a favor del señor Alvarado, en cuantía equivalente al 75% de todo lo devengado en el último año de servicio, comprendido entre el 1 de noviembre de 1997 y el 31 de octubre de 1998, con la inclusión de la asignación básica, incremento antigüedad, prima de navidad, subsidio de alimentación, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados, bonificación semestral, recargo nocturno ordinario y dominical, horas extras diurnas ordinarias, horas extras ordinarias, jornada ordinaria dominical, horas extras diurnas y nocturnas dominicales, prima de productividad, bonificación por compensación PEND, compensatorio dominical, bonificación retiro, certificados por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil[48].

En este orden de ideas, la Sala estima que la sentencia recurrida, proferida el 8 de abril de 2013, se acogió a la posición jurisprudencial entonces vigente, que había sido definida en la sentencia de unificación el 4 de agosto de 2010, según la cual el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los beneficios de la transición debían reconocerse y liquidarse con la edad, el tiempo de servicio y el monto previsto en el régimen pensional anterior, conformado este último por la tasa de reemplazo o porcentaje de la prestación, el período de liquidación y los factores salariales establecidos en la normativa anterior que, para el régimen pensional de la Ley 33 de 1985, eran todos los emolumentos que hubiere devengado el servidor público durante el último año de servicio.

En tales condiciones, en línea con lo decidido previamente por esta corporación[49], la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no se configura en el presente caso, toda vez que la reliquidación de la pensión ordenada en la sentencia objeto del recurso extraordinario aplicó la cuantía prevista en el régimen pensional anterior en virtud del régimen de transición del que es beneficiario el señor Segundo Filiberto Alvarado, bajo los parámetros fijados por la jurisprudencial unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado vigente para la época en que se definió el proceso judicial.

En definitiva, si bien la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 28 de agosto de 2018[50], unificó la jurisprudencia de la corporación en torno a la integración del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición (inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993), concluyendo que este solo puede estar constituido por aquellos factores sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones, en la sentencia se fijó el efecto retrospectivo de tal pronunciamiento, conservando los reconocimientos pensionales que se hubieran realizado al amparo del criterio judicial contenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010 en los casos en que existiera cosa juzgada, En otras palabras, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada. 2.4.4.

De las costas Con fundamento en el artículo 188 del CPACA y dado que se ventila un interés público, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la entidad demandante. Al respecto, cabe aclarar que si bien el artículo 70 de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021, que modificó el artículo 255 del CPACA, dispone que, si se declara infundado el recurso extraordinario de revisión, se condenará en costas y perjuicios al recurrente, lo cierto es que de acuerdo con el artículo 86 ibidem, en concordancia con el artículo 624 del CGP, se debe dar aplicación a las leyes vigentes al momento de interposición de los recursos, lo cual incluye a aquellos que tienen el carácter de extraordinarios[51]. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que en el presente caso no se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar la sentencia en recurrida liquidar la pensión del demandado atendiendo el ingreso base de liquidación en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo, además de la asignación básica, los demás factores salariales que devengó en dicho periodo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad que la ley le concede, FALLA: Primero.- DECLARAR INFUNDADA la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra la sentencia del Juzgado Octavo Administrativo Oral de Bogotá, de 8 de abril de 2013, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Segundo Filiberto Alvarado contra la extinta Cajanal.

Segundo.- Sin condena en costas. Tercero.- En firme esta decisión, devolver al juzgado de origen el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001333500820120006800 y archivar el proceso. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011. Relatoría: AJSD/Lmr. ----------------------- [1] Folio 199 de la acción de revisión. [2] Según copia simple de la cédula de ciudadanía obrante en el folio 94 de la acción de revisión. [3] Folio 106 de la acción de revisión. [4] Folio 106 de la acción de revisión. [5] Folios 100 al 101 de la acción de revisión. [6] Folios 119 al 120 ibídem. [7] Folios 138 al 139 ibídem. [8] 168 al 169 y 177 al 178 ibídem, respectivamente. [9] Folios 187 al 188 ibídem. [10] Folios 71 al 77 ibídem. [11] Folios 59 al 61 ibídem. [12] Folios 7 al 14 del proceso ordinario. [13] Nació el 9 de agosto de 1940. [14] « Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.» [15] M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub [16] M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub [17]

ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014*, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Indice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Lo dispuesto en el presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia el régimen tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas para dicho régimen.

Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida. Quienes a la fecha de vigencia de la presente Ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión de jubilación o de vejez, conforme a normas favorables anteriores, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán derecho, en desarrollo de los derechos adquiridos, a que se les reconozca y liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes, al momento en que cumplieron tales requisitos.

PARÁGRAFO. Para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez de que trata el inciso primero (1o) del presente artículo se tendrá en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al Instituto de Seguros Sociales, a las Cajas, fondos o entidades de seguridad social del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos cualquiera sea el número de semanas cotizadas o tiempo de servicio.» [18] M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub [19] Según la sentencia SU-631 de 2017 que aporta la UGPP en su escrito de revisión. [20] Folios 187 al 189 del cuaderno principal. [21] C-258 de 2013 y SU 230 de 2015. [22] «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». [23] Folio 79 del proceso ordinario. [24] Folio 213 de la acción de revisión. [25] Sobre el particular, ver Auto interlocutorio O-1241-2019, de 23 de octubre de 2019;

C.P. William Hernández Gómez. [26] Ver Corte Constitucional, sentencia C-520 de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa. [27] Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T-125 de 2010, considero[pic] que «[ ] la taxatividad de las causales de nulidad significa que solo se pueden considerar vicios invalidadores de una actuación aquellos expresamente señalados por el legislador y, excepcionalmente, por la Constituc2010, consideró que «[ ] la taxatividad de las causales de nulidad significa que solo se pueden considerar vicios invalidadores de una actuación aquellos expresamente señalados por el legislador y, excepcionalmente, por la Constitución, como el caso de la nulidad que se presenta por la práctica de una prueba con violación del debido proceso». [28] En sentencia de la Sección Segunda, Subsección B; de 18 de febrero de 2010; radicado: 2001-00450-01, (2597-07);

C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, esta corporación lo precisó de la siguiente manera: «Estas restricciones propias del recurso de revisión, aplicables también en materia civil y penal, apuntan a evitar que el perdedor pueda a su antojo reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo supuesto mejor juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley.

En suma, el recurso de revisión es un medio extraordinario de impugnación encaminado a desvirtuar la operatividad del instituto jurídico de la cosa juzgada. Por tal razón, conforme lo han reiterado la jurisprudencia y la doctrina nacional, la aplicabilidad de tal instrumento está sujeta a la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente ha consagrado el legislador como fundamento del mismo, con lo cual se busca, precisamente, evitar que se convierta en una tercera instancia, utilizada para remediar supuestas equivocaciones en que hubiera podido incurrir el Tribunal por obra suya o de una de las partes». [29] Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio “res iudicata pro veritate habertur” para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». [30] Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380. En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31;

(iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. [31] Publicada en la Gaceta del Congreso No. 428 del 11 de octubre de 2002 Véase también el siguiente enlace: https://normativa.colpensiones.gov.co/colpens/docs/xp_exm_l0797003.htm# Art%C3%ADculos%2020%20y%2021 [32] «6.

Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen». [33] «Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP- y las funciones de sus dependencias». [34] Consejo de Estado;

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 28 de agosto de 2018, Radicado 2012-00143, C.P.: César Palomino Cortés. [35] Ley 100 de 1993. «Artículo 279. EXCEPCIONES. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica […] a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida […]». [36] Constitución Política, Articulo 237, ordinal 1. [37] C-816 de 2011, M.P.: Mauricio González Cuervo. [38] Corte Constitucional, sentencia C-341 de 2014.

Reiterado en la sentencia de la Sala Plana de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 27 de febrero de 2018; radicado núm. 11001-03-15- 000-2017-00558-00. [39]En concreto, el 9 de agosto de 1995, según se desprende de la Resolución 013759 de 30 de octubre de 1998, expedita por Cajanal para el reconocimiento del derecho. [40] Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión; sentencia del 5 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15-000-2018-01943-00. [41] Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia del 14 de agosto de 2003, radicado 1782-00. [42] «Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión|| Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio. || En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes». [43] Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 0112-09.

Sobre el tema, ver concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 16 de febrero de 2012, radicación número 11001-03-06-000-2011-00049-00(2069), en el que se afirmó: «Respecto del asunto consultado, la Corte Suprema de Justicia ha mantenido de manera constante un criterio restringido sobre los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación de las pensiones de las personas en régimen de transición a quienes se les aplica la ley 33 de 1985.

En particular, ha señalado que sólo se pueden incluirse [sic] los factores de liquidación previstos expresamente en dicha ley (lista taxativa), con exclusión, por tanto, de las primas de servicios, navidad o vacaciones. […] Conforme a lo anterior, los precedentes jurisprudenciales de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado a que se ha hecho referencia son vinculantes para el Instituto de Seguros Sociales, según se trate en cada situación particular, de asuntos que en caso de controversia corresponderían a la jurisdicción ordinaria o a la jurisdicción contencioso administrativa, respectivamente».

Por tanto, el precedente fijado por el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010 estará circunscrito a los asuntos que pudieran ser de conocimiento de la jurisdicción contenciosa y, en consecuencia, únicamente se extenderá a las relaciones de la Universidad de Antioquia con el ISS y con sus docentes, si la competencia en tales casos corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa. [44] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 28 de agosto de 2018; radicado núm. 52001-23-33-000-2012- 00143-01(IJ);

C.P. César Palomino Cortés. [45] Corte Constitucional, sentencias T-651-04, T-948-09, T-013-11 y T- 860-12. En la última citada, la Corte Constitucional consideró: “Así mismo, ha dicho la Corte que el monto de la pensión corresponde al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, sin que le sea dable al fondo de pensiones aplicar dicho porcentaje sobre una base de liquidación distinta a la anotada en el decreto, puesto que ambos componentes, base y porcentaje, son inseparables.” [46] Folios 100 al 101 del expediente del recurso extraordinario. [47] Folio 211 de la acción de revisión. [48] Folios 45 al 48 de la acción especial de revisión. [49] Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, rad. núm. 11001-03-15-000-2018-01943-00. [50] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 28 de agosto de 2018; radicado núm. 52001-23-33-000-2012- 00143-01(IJ);

C.P. César Palomino Cortés. [51] El último inciso del artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 prevé: «[…] En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.»