RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Reintegro del dinero percibido en exceso / BONIFICACIÓN POR SERVICION PRESTADOS - Inclusión en la base de liquidación pensional debe hacerse en una doceava parte / BONIFICACIÓN EN CUANTÍA DEL CIEN POR CIENTO - Sumas pagadas en exceso / PRINCIPIO DE BUENA FE - No desvirtuada / DINEROS PAGADOS POR CONCEPTO DE BONIFICACION DE SERVICIOS - No procede orden de devolución Dada la periodicidad de su causación y pago (anual), su inclusión en la base de liquidación debe hacerse de forma proporcional, esto es, en una doceava parte (1/12), que sería equivalente al valor mensual de la misma si se tiene en cuenta que para las liquidaciones pensionales (independientemente del régimen) lo que interesa es el promedio de lo devengado por el servidor.
La Sala anota que de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional, el principio de buena fe exige a los particulares y a las autoridades públicas enmarcar sus actuaciones a una conducta honesta, leal y conforme con los comportamientos que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)” En el presente asunto no está en discusión que los actos administrativos demandados adolecen de ilegalidad pues tanto la ley, la jurisprudencia vigente de esta Corporación y la exposición efectuada en las consideraciones anteriores, resulta ostensible que la reliquidación de la pensión de vejez con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios va en contra del ordenamiento jurídico.
Ello obedece a que, como se expuso anteriormente, la bonificación por servicios como factor salarial para la liquidación pensional, debe incluirse en una doceava parte (1/12) y no en el 100% del valor percibido por ese concepto, en consideración a que su pago se realiza de manera anual, conforme lo indica el Decreto 1042 de 1978 de 1978, y el cálculo de la pensión de jubilación se efectúa sobre el promedio mensual de lo percibido.
(ii) En cuanto a la devolución de las sumas pagadas, conforme lo ha señalado esta Sección al resolver asuntos con identidad de problema jurídico, se considera que la presunción de buena fe que ampara al actor no ha sido desvirtuada por la entidad demandante, toda vez que de acuerdo con la conducta asumida ante la administración, en sede de tutela y ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se observa que ha actuado con el absoluto convencimiento de que tiene derecho a percibir la reliquidación de su pensión de vejez con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados.
En el presente caso, aunque el actor recibió sumas adicionales por concepto de bonificación por servicios prestados en un 100% a las que legalmente no tenía derecho, no se desvirtuó la buena fe con la que actuó, por lo cual no hay lugar a ordenar que se restituyan las sumas pagadas en exceso. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 17001-23-33-000-2015-00135-02(2279-17) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: JOSÉ EDGAR SALAZAR GÓMEZ Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. TEMA: DEVOLUCIÓN SUMAS DE DINERO PAGADAS DE BUENA FE. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/LEY 1437 DE 2011.
ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 23 de marzo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que accedió a las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- en adelante UGPP, actuando mediante apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la modalidad de lesividad, demandó al señor José Edgar Salazar Gómez, en procura de obtener el reconocimiento de las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.
Pretensiones. (i). Declarar la nulidad de la Resolución 19261 de 27 de abril de 2006, por medio de la cual, en cumplimiento de la sentencia de tutela del 18 de enero de 2006 proferida por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, se reliquidó la pensión de vejez del señor José Edgar Salazar Gómez con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados, a partir del 20 de enero de 1999 pero con efectos fiscales a partir del 18 de enero de 2006 (ii).
Declarar la nulidad de la Resolución RDP 4198 de 8 de febrero de 2008 por medio del cual se aclaró la Resolución 19261 de 27 de abril de 2006 en el sentido de indicar que los efectos fiscales son a partir del 7 de diciembre de 2002 por prescripción trienal. (iii). Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho solicitó condenar al señor José Edgar Salazar Gómez a reintegrar a la entidad demandante las sumas pagadas en virtud del acto de reliquidación de su pensión de jubilación, incluyendo el 100% de la bonificación por servicios prestados debidamente indexadas al momento del pago.
(iv). Así mismo solicitó declarar que al señor José Edgar Salazar Gómez no le asiste el derecho a que su pensión de jubilación se reliquide en los términos ordenados por la sentencia de tutela, y por lo tanto, no hay lugar al pago de valor alguno en virtud de la resolución acusada de nulidad. 1.2. Fundamentos fácticos. Los siguientes son los fundamentos de hecho de las pretensiones: (i).
El señor José Edgar Salazar Gómez nació el 20 de enero de 1944 y prestó sus servicios por 32 años en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, siendo su último cargo el de Profesional Universitario 3020-5. (ii). Por medio de la Resolución 006922 de 28 de abril de 2000, la Caja Nacional de Previsión Social (hoy UGPP) reconoció la pensión de vejez al señor José Edgar Salazar Gómez, efectiva a partir del 20 de enero de 1999, en la cual se incluyó la asignación básica, la bonificación por servicios prestados en una doceava parte y la prima de antigüedad.
(iii). En el año 2001 el señor José Edgar Salazar Gómez solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social (hoy UGPP) la reliquidación de la pensión de vejez con la inclusión del 100% de lo devengado por concepto de la bonificación por servicios prestados en el último año de servicios, solicitud que fue negada a través de la Resolución 111400 de 7 de diciembre de 2001.
(iv). El señor José Edgar Salazar Gómez promovió acción de tutela para obtener la reliquidación de la pensión incluyendo el 100% de la bonificación por servicios prestados y el pago de las sumas dejadas de percibir producto de la reliquidación, la cual fue resuelta por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales mediante sentencia del 18 de enero de 2006 que accedió a sus pretensiones, esto es, ordenó a CAJANAL (hoy UGPP) la reliquidación solicitada.
(v). En cumplimiento de la orden judicial, la Caja Nacional de Previsión Social (hoy UGPP) expidió las Resoluciones 19261 de 27 de abril de 2006 y RDP 4198 de 8 de febrero de 2008, mediante las cuales reliquidó la pensión del señor José Edgar Salazar Gómez, ordenando incluir el 100% de la bonificación por servicios prestados. 1.3. Normas violadas y concepto de violación. Como normas violadas se invocan las siguientes: Constitución Política, artículos 1, 2, 6, 121, 128 y 209.
De orden legal: Ley 33 de 1985; Ley 62 de 1985; artículos 34 y 36 de la Ley 100 de 1993 y artículo 45 del Decreto 1042 de 1978 Al exponer el concepto de violación, la entidad demandante sostuvo que el artículo 1° de la Constitución Política resultó vulnerado al concederse un derecho del cual no es beneficiario el señor José Edgar Salazar Gómez, lo que evidencia el irrespeto al interés general.
Luego de hacer referencia al artículo 2° de la Carta Política, concluyó que con un acto como el acusado se atenta de manera flagrante contra los principios, derechos y deberes de los ciudadanos, y se asegura el incumplimiento de los deberes sociales que tiene a cargo el Estado, comprometiendo recursos públicos con una causa ilegítima en perjuicio de los demás asociados.
Con respecto al artículo 6° ibidem, adujo que, al haberse comprometido recursos públicos sin sustento constitucional y legal, los funcionarios que permitieron tal situación pueden verse inmersos en investigaciones disciplinarias, fiscales e incluso penales. Sobre el artículo 209 de la Constitución Política, indicó que conceder una reliquidación pensional a quien no tiene derecho, es comprometer recursos que deben ser destinados al pago de otras pensiones y desconocer principios que rigen la actuación administrativa y judicial como la defensa del interés general, la moralidad administrativa y la igualdad.
En criterio de la entidad demandante, el demandado no tiene derecho a la reliquidación pensional ordenada por vía de tutela, por cuanto no resulta ajustado el cómputo de la bonificación por servicios prestados en un 100% del valor devengado. Manifestó que la decisión que adoptó la entidad en cumplimiento de una orden de tutela desconoce abiertamente el precedente jurisprudencial ampliamente desarrollado por el Consejo de Estado, en tanto se ha sostenido en forma reiterada que para el cálculo de las pensiones se debe computar en forma proporcional la bonificación por servicios prestados, pues se trata de una prestación que se va causando mes a mes durante el año laborado.
Finalmente, indicó que es procedente la devolución de las sumas pagadas por la entidad demandada con ocasión de la reliquidación pensional ordenada en los actos administrativos demandados, toda vez que no puede predicarse la buena fe por parte del señor José Edgar Salazar Gómez, en la medida que tuvo conocimiento de la posibilidad de no incluir el factor salarial denominado bonificación por servicios prestados en un 100%, lo que produjo un grave perjuicio al erario. 1.4.
De la solicitud de suspensión provisional. Con la demanda, la UGPP solicitó la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones 19261 de 27 de abril de 2006 y RDP 4198 de 8 de febrero de 2008, reiterando los argumentos expuestos en la demanda, en especial, que los actos administrativos le causan un grave perjuicio en tanto reconoció el 100% de la bonificación por servicios prestados, cuando debió ser liquidada en una doceava parte.
El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la providencia del 13 de agosto de 2015[1], declaró la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones 19261 de 27 de abril de 2006 y RDP 4198 de 8 de febrero de 2008, en cuanto ordenaron la inclusión de la bonificación por servicios prestados en un 100%, manteniendo el reconocimiento pensional del demandado con los demás factores salariales reconocidos e incluso con una doceava parte de la bonificación por servicios prestados.
Para ello, consideró que de acuerdo con el artículo 45 del Decreto 1042 de 1978 y la jurisprudencia reiterada de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la bonificación por servicios prestados debió ser liquidada en una doceava parte. Por tanto, al ser reconocida en un 100% se creó una situación jurídica a favor del señor José Edgar Salazar Gómez y en detrimento del erario, al que se le impuso una carga prestacional sin fundamento legal, con grave afectación del interés general.
Esta Sala, a través de la providencia proferida el 22 de febrero de 2019, confirmó la anterior decisión[2].
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA[3] El señor José Edgar Salazar Gómez, por conducto de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda con sustento en los siguientes argumentos: Manifestó que la pensión de vejez fue liquidada con base en las disposiciones legales y jurisprudenciales del Consejo de Estado[4] que regían para la época en que cumplió los requisitos para obtener la prestación económica.
Asimismo, indicó que los actos administrativos acusados fueron expedidos acatando una sentencia de tutela proferida por el Juez Séptimo Penal del Circuito de Manizales sobre la cual operó la cosa juzgada constitucional, por consiguiente, no es ilegal. Adujo que los pagos realizados por la UGPP por concepto de mesada pensional con la inclusión de la bonificación por servicios prestados en un porcentaje del 100%, se han recibido con la plena convicción de que lo liquidado y pagado es lo que en derecho corresponde sin que hubiera lugar a la devolución de suma alguna de dinero toda vez que siempre ha actuado de buena fe.
Formuló las excepciones que denominó (i) inexistencia de la obligación; (ii) prescripción; (iii) buena fe; (iv) cobro de lo no debido; (v) cosa juzgada; (vi) derecho consolidado y seguridad jurídica y (vii) imposibilidad jurídica de las pretensiones. 3. AUDIENCIA INICIAL[5]. En la audiencia inicial desarrollada el 23 de marzo de 2017, se realizó el saneamiento del proceso, respecto a las excepciones previas indicó: «Respecto las excepciones que denominó inexistencia de la obligación, buena fe, prescripción, cobro de lo no debido, derecho consolidado y seguridad jurídica e imposibilidad jurídica de las pretensiones, las mismas no tienen la potestad de ser consideradas como previas y serán decididas al momento de decidir el fondo del asunto.
Respecto a la excepción denominada cosa juzgada y en aras de salvaguardar el derecho al acceso a la administración de justicia, a la seguridad jurídica y la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, habrá de decirse que en el sub examine es procedente el medio de control incoado por la UGPP, pese a que el acto objeto de censura haya sido expedido en cumplimiento de una orden de tutela, toda vez que la acción constitucional no priva al juez ordinario de conocer de las demandas que se promuevan, a efectos de verificar si los actos administrativos que se expidieron en cumplimientos de ellas transgreden o no el ordenamiento legal» En la fijación del litigio planteó el siguiente problema jurídico: «La discusión se centra en establecer: 1) Si el peso de la bonificación por servicio prestado debe ser tenido en cuenta como factor del IBL en un 100%, tal como se dispuso en los actos demandados, o solamente en una doceava parte como lo pretende la actora y 2) en el evento en que el peso de tal pretensión como factor del IBL comprenda en una doceava parte y no en un 100% como se viene pagando ¿el demandado debe reintegrar el excedente pagado por la entidad demandante? Finalmente, se desarrollaron las audiencias de pruebas de alegaciones y juzgamiento, profiriendo la sentencia de primera instancia en los siguientes términos:
4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA[6]. Mediante la sentencia proferida en la audiencia inicial celebrada el 23 de marzo de 2017, el Tribunal Administrativo de Caldas declaró la nulidad parcial de las Resoluciones 19261 de 27 de abril de 2006 y RDP 4198 de 8 de febrero de 2008 en cuanto ordenaron la reliquidación de la pensión de vejez del señor José Edgar Salazar Gómez con la inclusión de la bonificación por servicios prestados en un 100%.
Para ello, consideró que la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados en la liquidación de la pensión de vejez era contraria a derecho, toda vez que teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 45 del Decreto Ley 1042 de 1978 y 1° del Decreto 247 de 1997 dicho factor salarial se causa por año cumplido y, en esa medida, indicó que debía tenerse en cuenta solamente una doceava parte de dicha bonificación prestados en el último año. Consideró que el monto de la bonificación por servicios incluida en la reliquidación de la pensión del demandado en la orden de tutela dada por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, no se ajustaba a los parámetros señalados en la ley ni en la jurisprudencia al ir en detrimento del erario público con perjuicio de los intereses generales.
Por tanto, a título de restablecimiento del derecho ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de vejez del señor José Edgar Salazar Gómez con la inclusión de la bonificación de servicios prestados en una doceava parte, devengada en el último año de servicios, sin que fuera procedente la devolución de los dineros pagados en cumplimiento del fallo de tutela, toda vez que no se probó la mala fe del señor José Edgar Salazar Gómez.
Finalmente, no condenó en costas a la parte demandada al no demostrarse la temeridad en su actuación.
5. EL RECURSO DE APELACIÓN[7]. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, mediante apoderado judicial, presentó recurso de apelación en el que solicitó revocar parcialmente la sentencia del 23 de marzo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, con base en los siguientes argumentos: Indicó que en el caso concreto es procedente la devolución de las sumas pagadas con ocasión de la reliquidación de la pensión de vejez del señor José Edgar Salazar Gómez a través de la sentencia de tutela proferida por el Juez Séptimo Penal del Circuito de Manizales, en la medida que a pesar de existir precedente de obligatorio cumplimiento en la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el cual se negaba dicho reconocimiento, el demandado acudió al juez de tutela para que le fuera decidido su caso.
Refirió que este comportamiento significa un aprovechamiento ilegal que genera un detrimento patrimonial de la entidad demandante y afecta el sistema de seguridad social.
6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. Las partes no presentaron alegatos de conclusión.
7. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no rindió concepto en esta instancia. II. CONSIDERACIONES 1. Cuestión previa. El Consejero de Estado, doctor William Hernández Gómez manifestó impedimento para conocer y participar en las decisiones dentro del proceso de la referencia por encontrarse incurso en la causal prevista en el ordinal 2 del artículo 141 del Código General del Proceso, toda vez que conoció el proceso en instancia anterior, decidiendo la solicitud de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados.
Mediante la providencia proferida el 22 de febrero de 2019, esta Sala declaró fundado el impedimento, separándolo del conocimiento del proceso[8]. 2. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[9], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
Así mismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 328[10] del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el presente caso, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social es apelante único, razón por la cual la competencia de la Sala de Subsección se encuentra limitada por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido por el juicio de reproche esbozado por la entidad apelante. 3.
Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la UGPP le corresponde a la Sala determinar ¿si es procedente ordenar al señor José Edgar Salazar Gómez la devolución de las sumas de dinero que le fueron pagadas con ocasión de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que ordenaron la reliquidación de la pensión de vejez con la inclusión de la bonificación por servicios prestados en un 100% ordenada mediante fallo de tutela por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales? Para resolver, se desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) bonificación por servicios prestados;
(ii) devolución de sumas pagadas por la declaratoria de nulidad de actos administrativos y (iii) caso concreto. 4. Marco normativo y jurisprudencial. 4.1. De la bonificación por servicios prestados. Mediante el Decreto Ley 1042 de 1978, el presidente de la República, en ejercicio de facultades extraordinarias, fijó las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional.
En tal sentido, el artículo 45 de la citada normatividad creó la bonificación por servicios prestados para los empleados públicos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, en los siguientes términos: «Artículo 45: A partir de la expedición de este Decreto, créase una bonificación por servicios prestados para los funcionarios a que se refiere el artículo 1.
Esta bonificación se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial. Sin embargo, cuando un funcionario pase de un organismo a otro de los enumerados en el artículo 1 de este decreto, el tiempo laborado en el primero se tendrá en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de la bonificación, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio.
Se entenderá que no hay solución de continuidad si entre el retiro y la fecha de la nueva posesión no transcurrieren más de quince días hábiles. La bonificación de que trata el presente artículo es independiente de la asignación básica y no será acumulativa. Artículo 46: La bonificación por servicios prestados a que tienen derecho los empleados que trabajan en las entidades a que se refiere el artículo 1 de este decreto, será equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor conjunto de la asignación básica, los incrementos por antigüedad y los gastos de representación que correspondan al funcionario en la fecha en que se cause el derecho a percibirla, siempre que no devengue una remuneración mensual por concepto de asignación básica y gastos de representación superior a cien mil setecientos cincuenta pesos ($100.750).
Para los demás empleados la bonificación por servicios prestados será equivalente al treinta y cinco por ciento (35%) del valor conjunto de los tres (3) factores de salario señalados en el inciso anterior. Tal derecho se causará cada vez que el empleado cumpla un año de servicio». De la anterior normatividad se colige que la bonificación por servicios prestados presenta las siguientes características: (i).
Constituye un emolumento independiente de la asignación básica cuyo reconocimiento y pago se causa con cada año continuo de labor en la entidad. (ii). Es independiente a la asignación básica y no será acumulativa. (iii). Constituye factor salarial para efectos pensionales (artículo 45 del Decreto Ley 1045 de 1978). Ahora bien, sobre este último punto (naturaleza salarial de la bonificación por servicios prestados para efectos pensionales) es preciso anotar que dada la periodicidad de su causación y pago (anual), su inclusión en la base de liquidación debe hacerse de forma proporcional, esto es, en una doceava parte (1/12), que sería equivalente al valor mensual de la misma si se tiene en cuenta que para las liquidaciones pensionales (independientemente del régimen) lo que interesa es el promedio de lo devengado por el servidor. 4.2.
Devolución de sumas pagadas por la declaratoria de nulidad de actos administrativos. En cuanto a la devolución de los dineros recibidos por el demandado, la Sala anota que de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional, el principio de buena fe exige a los particulares y a las autoridades públicas enmarcar sus actuaciones a una conducta honesta, leal y conforme con los comportamientos que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)”[11].
La buena fe supone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la “confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada”[12]. En este sentido y acorde con el artículo 83 de la Constitución Política, este principio implica que (i) las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben estar gobernadas por el principio de buena fe y;
(ii) ella se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico- administrativas. Esta última característica opera como presunción legal que admite prueba en contrario[13]. Es decir, este principio no es absoluto, tiene límites en principios de igual categoría constitucional, como lo son: la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y el desarrollo de la función administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia y economía, entre otros[14].
En la Ley 1437 de 2011 y específicamente sobre la devolución de dineros pagados a particulares, el literal c del numeral 1 de su artículo 164, dispone: «ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; […]» En los términos anteriores, esta norma incorporó una presunción legal que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos, probar que el peticionario actuó de mala fe. 5. Análisis del caso concreto. Como motivo de censura la UGPP pretende la devolución de las sumas pagadas al señor José Edgar Salazar Gómez con ocasión de la nulidad de las Resoluciones las Resoluciones 19261 de 27 de abril de 2006 y RDP 4198 de 8 de febrero de 2008, mediante las cuales reliquidó la pensión de vejez con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados, en la medida que a pesar de existir precedente de obligatorio cumplimiento en la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el cual se negaba dicho reconocimiento, el demandado acudió al juez de tutela para que le fuera decidido su caso, lo cual configuró un aprovechamiento ilegal que genera un detrimento patrimonial de la entidad demandante y afectó el sistema de seguridad social.
El Tribunal Administrativo de Caldas consideró que no era procedente el restablecimiento del derecho solicitado, referente a la devolución de lo pagado al pensionado en cumplimiento del fallo de tutela, toda vez que no se probó la mala fe del señor José Edgar Salazar Gómez. Para resolver la controversia, la Sala tendrá en cuenta el acervo probatorio obrante del proceso, cuya presunción de autenticidad no fue objetada por las partes, el cual le permite tener por acreditados los siguientes hechos: 5.1.
Hechos demostrados. a). Reconocimiento Pensional: Mediante la Resolución 006922 de 28 de abril de 2000 que obra a folios 98 a 103 del expediente, la Caja Nacional de Previsión Social (hoy UGPP) reconoció la pensión de vejez al señor José Edgar Salazar Gómez, efectiva a partir del 20 de enero de 1999, en la cual se incluyó la asignación básica, la bonificación por servicios prestados en una doceava parte y la prima de antigüedad. b).
Acción de tutela: El señor José Edgar Salazar Gómez presentó acción de tutela contra la Caja Nacional de Previsión Social (hoy UGPP) por considerar que se le vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y la igualdad, toda vez que se le reconoció la pensión de vejez sin que se hubieran tenido en cuenta todos los factores salariales ordenados por la ley, entre otros, la bonificación por servicios prestados sobre la que solo se tuvo en cuenta una doceava 1/12, no obstante tener derecho al 100% de esta prestación. c).
Sentencia de tutela: A través de sentencia del 18 de enero de 2006 que obra a folios 115 a 123 del expediente, el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales tuteló los derechos fundamentales a la igualdad y debido proceso del señor José Edgar Salazar Gómez y ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados, con base en los siguientes argumentos: «De igual manera debe advertirse en cuanto a los valores que por concepto de bonificación por servicios debían tenerse en cuenta para la liquidación de la pensión por vejez, resulta de importancia relevar en virtud de los artículos 45, 46 y 48 del Decreto 1042 de 1978, esta bonificación debe pagarse al empleado cada vez que cumpla un año de servicios continuo de labores a la Institución. Ello permite establecer que se trata de un factor salarial, que si bien no se emana mes a mes (sic), sobre el particular ha referido el Honorable Consejo de Estado: “Ya esta Corporación, en caso en que la discusión ha versado sobre el pago proporcional de bonificaciones […] ha hecho razonamientos similares al que en esta Litis, para concluir que no puede la entidad de previsión fraccionar los bonificaciones por tiempos de servicios, so pretexto de que las normas pensionales prescriben el cálculo de la pensión de jubilación con base en factores salariales devengados en el último año de servicios o que sirvieron de base para los aportes durante ese mismo lapso, pues ello sería desvirtuar el carácter y la causación de dicha prestación». d).
Cumplimiento de la sentencia de tutela: En cumplimiento de la orden judicial, la Caja Nacional de Previsión Social (hoy UGPP) expidió las Resoluciones 19261 de 27 de abril de 2006 y RDP 4198 de 8 de febrero de 2008 (folios 127 a 136), mediante las cuales reliquidó la pensión del señor José Edgar Salazar Gómez, ordenando incluir el 100% de la bonificación por servicios prestados.
Establecidos los anteriores supuestos fácticos, le corresponde a la Sala resolver el problema jurídico planteado. 2. Análisis sustancial. De acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial expuesto y del análisis del acervo probatorio, se considera lo siguiente: (i). En el presente asunto no está en discusión que los actos administrativos demandados adolecen de ilegalidad pues tanto la ley, la jurisprudencia vigente de esta Corporación y la exposición efectuada en las consideraciones anteriores, resulta ostensible que la reliquidación de la pensión de vejez con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios va en contra del ordenamiento jurídico.
Ello obedece a que, como se expuso anteriormente, la bonificación por servicios como factor salarial para la liquidación pensional, debe incluirse en una doceava parte (1/12) y no en el 100% del valor percibido por ese concepto, en consideración a que su pago se realiza de manera anual, conforme lo indica el Decreto 1042 de 1978 de 1978, y el cálculo de la pensión de jubilación se efectúa sobre el promedio mensual de lo percibido.
(ii) En cuanto a la devolución de las sumas pagadas, conforme lo ha señalado esta Sección[15] al resolver asuntos con identidad de problema jurídico, se considera que la presunción de buena fe que ampara al señor José Edgar Salazar Gómez no ha sido desvirtuada por la entidad demandante, toda vez que de acuerdo con la conducta asumida ante la administración, en sede de tutela y ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se observa que ha actuado con el absoluto convencimiento de que tiene derecho a percibir la reliquidación de su pensión de vejez con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados.
En efecto, para la interposición de la acción de tutela y en su defensa ante el juez natural se apoyó en antecedentes jurisprudenciales de esta Corporación en los que se sostuvo la tesis según la cual la liquidación de la bonificación por servicios prestados no podía ser fraccionada por el tiempo de servicios, es decir, en una doceava parte, sino por la totalidad, toda vez que se configuraba por cada año de servicios.
Por otra parte, el hecho de que el demandado haya acudido en sede de tutela a obtener el reconocimiento de la reliquidación a la que consideraba tener derecho, no puede hacer presumir un actuar ilegal, fraudulento o engañoso, en la medida que en el ordenamiento jurídico existen diversas acciones constitucionales y medio de control para reclamar los derechos sin que el uso de ellas denote mala fe de los ciudadanos, es más, corresponde a la autoridad que conozca de cada una de ellas determinar si la vía administrativa o judicial escogida es la adecuada para elevar determinada petición o pretensión; es decir, que no se probó la mala fe en su actuación, debido a que no se acreditó la existencia de una maniobra fraudulenta o engañosa de su parte, producto de la cual hubiese logrado a través de la acción de tutela que la UGPP le liquidara un mayor monto en la pensión de vejez. 6.
Conclusión: En el presente caso, aunque el señor José Edgar Salazar Gómez recibió sumas adicionales por concepto de bonificación por servicios prestados en un 100% a las que legalmente no tenía derecho, no se desvirtuó la buena fe con la que actuó, por lo cual no hay lugar a ordenar que se restituyan las sumas pagadas en exceso. Por las consideraciones expuestas, la Sala confirmará la sentencia del 23 de marzo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Asimismo, adicionará un ordinal a la parte resolutiva de la sentencia en el cual se ordenará levantar la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones19261 de 27 de abril de 2006 y RDP 4198 de 8 de febrero de 2008, mediante las cuales reliquidó la pensión del señor José Edgar Salazar Gómez con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados. 7.
Condena en costas. En lo que se refiere a las costas, esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016[16], concluyó que en vigencia del CPACA la legislación avanzó de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo. En el presente caso no hay lugar a imponer condena en costas en esta instancia, toda vez que de conformidad con el artículo 188 del CPACA se ventiló un asunto de interés público, como lo es el patrimonio estatal, no es posible afirmar que la entidad demandante sea la parte vencida en el litigio, máxime cuando no realizó ninguna actuación en esta instancia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: ADICIONAR el siguiente ordinal en la parte resolutiva de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 23 de marzo de 2017: «LEVANTAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones19261 de 27 de abril de 2006 y RDP 4198 de 8 de febrero de 2008, mediante las cuales reliquidó la pensión del señor José Edgar Salazar Gómez con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia».
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia del 23 de marzo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en la modalidad de lesividad contra el señor José Edgar Salazar Gómez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas en segunda instancia.
CUARTO: En firme esta decisión devolver el expediente al Tribunal de origen previas las anotaciones pertinentes en el programa «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS IMPEDIDO Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.
Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 136 a 139 [2] Información obtenida en el Sistema de Información Judicial Colombiano “Siglo XXI” https://procesos.ramajudicial.gov.co/procesoscs/ConsultaJusticias21.aspx?Ent ryId=NaB50tjQDongEISK3stWg%2bOhpgs%3d. [3] Folios 198 a 204. [4] Consejo de Estado en sentencia del 4 de mayo de 2000, con ponencia de la Dra. Ana Margarita Olaya Forero, expediente 2239. [5] Folios 228 a 233. [6] Folios 270 a 276 [7] Folios 237 y 238 [8] Información obtenida en el Sistema de Información Judicial Colombiano “Siglo XXI” https://procesos.ramajudicial.gov.co/procesoscs/ConsultaJusticias21.aspx?Ent ryId=NaB50tjQDongEISK3stWg%2bOhpgs%3d [9] «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» [10] «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» [11] Ver sentencia T-475 de 1992.
Corte Constitucional. [12] Ibidem. [13] Ver Sentencia C-071 de 2004 [14] Ver sentencia de la Sección Segunda, Subsección “B”, con ponencia del Consejero Dr. Jesús María Lemos Bustamante, de 8 de mayo de 2008, dentro del proceso radicado con el No. 0949- 2006. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 18 de enero de 2018, C.P. William Hernández Gómez, número de radicación 05001-23-33-000-2014-00661-01 (0858- 2016);
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 23 de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, número de radicación 17001-23-33-000-2015-00168-01(4347- 17) [16] Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero ponente: William Hernández Gómez.