PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES / BENEFICIARIOS DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES / REQUISITOS DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES / RÉGIMEN ESPECIAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES DE LA POLICÍA NACIONAL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD [L]a regulación contenida en la Ley 100 de 1993 no resulta aplicable a los miembros de la Policía Nacional, entre otros servidores, por cuanto expresamente su artículo 279 los excluyó del sistema general de seguridad social.

Sin embargo, de conformidad con lo señalado en el artículo 288 ibidem, tales servidores públicos se podrían acoger a los mandatos allí contenidos, en atención al principio de favorabilidad. Por su parte, el artículo 151 de la referida Ley 100 de 1993 preceptúa que «[e]l sistema general de pensiones previsto en la presente ley, regirá a partir del 1.º de abril de 1994», por lo que las únicas situaciones jurídicas que pueden ser decididas, en virtud de tal régimen pensional bajo el aludido principio de favorabilidad, son las que se consoliden a partir de su entrada en vigor. […] [C]omo la norma especial contempla mayores requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes que los determinados en el régimen general de seguridad social, en principio, los agentes de la Policía Nacional estarían amparados por los preceptos favorables de la Ley 100 de 1993, empero, ello solo es viable en la medida en que el derecho pensional se haya producido a partir de su vigencia (1.º de abril de 1994), según lo prescrito en el artículo 151 de dicha ley. […] [E]l señor (…) estuvo vinculado con la Policía Nacional, inicialmente como agente alumno y luego en el nivel ejecutivo, desde el 23 de agosto de 1993 hasta el 4 de diciembre de 2002, para lo cual completó nueve (9) años, tres (3) meses y once (11) días de servicios. […] También, que el retiro del servicio activo de la Policía Nacional del finado (…) se produjo «por solicitud propia» (4 de diciembre de 2002), de conformidad con lo establecido en los artículos 55 (numeral 1) y 56 del Decreto 1791 de 2000 (…) y su deceso tuvo ocurrencia cuando no se encontraba en actividad (8 de mayo de 2004), esto es, un (1) año, cinco (5) meses y cuatro (4) días después de dicho retiro. […] [E]n el asunto sub examine concurren los presupuestos para la aplicación del principio de favorabilidad en materia pensional y, en esa medida, dar prevalencia al régimen general dispuesto en la Ley 100 de 1993, por ser más favorable que el especial contenido en el Decreto 1213 de 8 de junio de 1990. ¨[…] [E]l fallecimiento del señor Balmer Humberto Noreña Rendón no tuvo ocurrencia en ninguna de las circunstancias normativas a que se hizo referencia, dado que cuando murió (8 de mayo de 2004) no se encontraba en servicio activo, al ser retirado «por solicitud propia» el 4 de diciembre de 2002.

Por tanto, comoquiera que en el sub lite no es posible dar aplicación al régimen especial previsto en el Decreto 1213 de 1990, no resulta viable acudir, por favorabilidad, al régimen general consagrado en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, para que la actora y su menor hija puedan acceder a la prestación reclamada. La razón estriba principalmente en que no cuenta con una fuente formal de derecho o régimen especial aplicable a la presente situación fáctica, no puede acudirse, bajo el amparo del principio de favorabilidad, al ordenamiento general que regula la pensión de sobrevivientes, en la medida en que no existe conflicto o duda sobre cuál régimen sería el aplicable. […] Tampoco es el caso de que la norma que se pretende aplicar admita más de una interpretación, para escoger aquella que sea más favorable, porque la situación fáctica en que se apoyan las súplicas de la demanda no configura dicha circunstancia interpretativa, pues, por una parte, no se cumplen los supuestos normativos del Decreto 1213 de 8 de junio de 1990 y, por otra, el régimen general de la Ley 100 de 1993 no cobija a este asunto, por la existencia de un régimen especial que rigió la relación laboral entre el causante y la accionada.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 46 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 47 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 48 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 151 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 279 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 288 / DECRETO 1791 DE 2000 - ARTÍCULO 55 NUMERAL 1 / DECRETO 1791 - ARTÍCULO 56 / DECRETO 1213 DE 1990 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., trece (13) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 76001-23-33-000-2014-00894-01(0856-19) Actor: JOHANA PATRICIA MUÑOZ FLÓREZ Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL Referencia: RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional (ff. 301 a 305) contra la sentencia proferida el 15 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 282 a 295).

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 16 a 27). La señora Johana Patricia Muñoz Flórez, quien además actúa en representación de su menor hija Gabriela Noreña Muñoz, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.

Se declare la nulidad del «[a]cto [a]dministrativo [f]icto o [p]resunto, surgido de la no respuesta al derecho de petición elevado el día 09 de [s]eptiembre de 2008», que le negó a la demandante y a su menor hija la pensión de sobrevivientes, por la muerte del señor Balmer Humberto Noreña Rendón (q. e. p. d.). Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, pide, en síntesis, que la accionada «le reconozca, liquide y pague la pensión de sobreviviente[s], de acuerdo al artículo 46 de la Ley 100 de 1993, en la cuantía que resulte de conformidad con lo previsto en el artículo 48 inciso 2° ibidem, por el fallecimiento de su esposo, padre de su hija», y «l[a]s afilie al Sistema de Seguridad Social». 1.1.2 Fundamentos fácticos.

Relata la actora que el 8 de marzo de 2002 contrajo matrimonio con el señor Balmer Humberto Noreña Rendón (q. e. p. d.), quien falleció el 8 de mayo de 2004, de cuya relación nació la menor Gabriela Noreña Muñoz. Agrega que el señor Balmer Humberto Noreña Rendón (q. e. p. d.) «estuvo vinculado en la Policía Nacional, y al momento de fallecer, había cotizado más de cincuenta (50) semanas al Sistema de Seguridad Social en pensiones al cual estaba afiliado, dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento», y la accionada, a través del acto ficto acusado, les negó la pensión de sobrevivientes. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por el acto ficto demandado los artículos 2, 4, 13, 23, 48 y 53 de la Constitución Política; 46, 47, 48 y 288 de la Ley 100 de 1993; 1° de la Ley 238 de 1995; y 6 y 25 del Decreto 758 de 1990. Aduce que con el acto presunto acusado se desconocieron los citados preceptos, por cuanto «cumplía los requisitos para ser acreedor[a] de la pensión de sobrevivientes contemplada en el régimen general y no a las previstas en el régimen especial […], en aras al principio de favorabilidad y en desarrollo del principio de igualdad», de acuerdo con lo consagrado en la Ley 100 de 1993. 1.2 Contestación de la demanda (ff. 62 a 71).

La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, mediante apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y respecto de los hechos aclaró que «al momento del fallecimiento del señor balmer humberto noreña rendón (8 de mayo de 2004) ya no ostentaba ninguna vinculación laboral administrativa con la Policía Nacional», por cuanto a través de «Resolución No. 02925 de 4 de diciembre de 2002 […] [fue] retira[do] del servicio activo […] por solicitud propia».

No se propusieron excepciones. 1.3 La providencia apelada (ff. 282 a 295). El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con sentencia de 15 de mayo de 2018, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda[1] y condenó en costas a la accionada, al considerar que en el asunto sub examine se debe dar aplicación a «la Ley 100 de 1993, en virtud […] [de los] principio[s] de Favorabilidad e igualdad, dado que este régimen es más favorable, que el régimen de la Fuerza Pública, Decreto 1213 de 1990 y por cuanto la muerte del S.I. Balmer Humberto Noreña Rendón, sucedió en vigencia del mismo»; además, encontró probado que el causante «prestó sus servicios a la Policía Nacional durante 9 años, 3 meses y 12 días hasta el día 05/12/2002, habiendo fallecido el 08 de 2004». 1.4 El recurso de apelación (ff. 301 a 305).

Inconforme con la anterior decisión, la demandada interpuso recurso de apelación, en el que afirma que para la fecha del deceso (8 de mayo de 2004) el señor Balmer Humberto Noreña Rendón (q. e. p. d.) «no tenía ningún tipo de vínculo laboral con […] [la Policía Nacional], luego entonces en materia pensional no debe valorarse desde el régimen especial sino en cambio por el general, y a ese no tendría derecho».

Objeta, en consecuencia, que como el señor Balmer Humberto Noreña Rendón (q. e. p. d.) «fallece estando por fuera y desvinculado de la institución policial, las decisiones que se tomaron en torno al retiro […] ya se encontraban ejecutoriadas y en firme, recordando que el interesado en su momento no hizo uso [de] los recursos de ley a que tenía derecho y permitió que estos actos administrativos tomaran firmeza y se produjera su retiro […], [por tanto,] su deceso nada tuvo que ver con la esfera policial y/o enfermedades adquiridas en servicio, luego entonces no hay cabida para que la demandante en este escenario pretenda ser beneficiada por el régimen especial, cuando este ya se encontraba excluido del mismo».

Refuta, asimismo, que el «principio de favorabilidad […] tiene aplicabilidad […] a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993 y en ningún caso para hechos o situaciones anteriores, pues resultaría desproporcionado que se pretenda la aplicación de unas normas existentes al momento del deceso de un uniformado, máxime si las mismas desde ningún punto de vista admiten una aplicación retroactiva».

I. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 4 de diciembre de 2018 (f. 309) y admitido por esta Corporación a través de auto de 22 de enero de 2020 (f. 325), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Con auto de 8 de julio de 2020 (f. 331), se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 (numeral 4) del CPACA, oportunidad en que guardaron silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De conformidad con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala determinar si a la señora Johana Patricia Muñoz Flórez y a la menor Gabriela Noreña Muñoz, en condición de cónyuge supérstite e hija del finado agente Balmer Humberto Noreña Rendón, les asiste razón jurídica o no para reclamar de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de conformidad con el régimen general dispuesto en la Ley 100 de 1993, por ser más favorable que el especial previsto en el Decreto 1213 de 8 de junio de 1990, pese a que el señor Noreña Rendón (q. e. p. d.) se retiró por voluntad propia del servicio activo con anterioridad a su fallecimiento. 3.3 Marco normativo.

En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Sea lo primero precisar que, dentro de un sistema integral de protección del derecho a la seguridad social en pensión, la inclusión del riesgo por muerte se configura en uno de sus pilares fundamentales, cuyo objeto no es otro que el de amparar a los beneficiarios de un afiliado o pensionado, de tal forma que la ocurrencia de su muerte no implique, además, la pérdida de los recursos con los que su grupo familiar se sostenía en condiciones dignas. 3.3.1 Régimen general de seguridad social en pensiones.

La Ley 100 de 1993, «[p]or la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», reguló lo concerniente a la pensión de sobrevivientes: Artículo 46. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca, y 2.

Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que este hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos: a. Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte; […] Tal disposición fue modificada por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003[2], en el sentido de indicar que accederían a la pensión por muerte «[l]os miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento».

Por otra parte, el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el 13 de la Ley 797 de 2003, vigente para la fecha del fallecimiento del señor Balmer Humberto Noreña Rendón (q. e. p. d.), preceptuó como beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, en primer orden, al cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite y, en segundo, a los hijos menores de 18 años y a los mayores de 18 hasta los 25, así como los requisitos que deben acreditar unos y otros para tener derecho al beneficio prestacional, así: Artículo. 47.- Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad.

En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte; b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este.

La pensión temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a). Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente artículo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido.

En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante.

La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente; c) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el Gobierno; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez.

Para determinar cuando hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993[[3]]; d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de forma total y absoluta de este[[4]]; e) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste.

Parágrafo. Para efectos de este artículo se requerirá que el vínculo entre el padre, el hijo o el hermano inválido sea el establecido en el Código Civil. Asimismo, en cuanto al monto de la pensión de sobrevivientes el artículo 48 de la mencionada Ley 100 de 1993 preceptuó: El monto mensual de la pensión de sobrevivientes por muerte del pensionado será igual al 100% de la pensión que aquel disfrutaba.

El monto mensual de la Pensión total de sobrevivientes por muerte del afiliado será igual al 45% del ingreso base de liquidación más 2% de dicho ingreso por cada cincuenta (50) semanas adicionales de cotización a las primeras quinientas (500) semanas de cotización, sin que exceda el 75% del ingreso base de liquidación. En ningún caso el monto de la pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente, conforme a lo establecido en el artículo 35 de la presente Ley.

No obstante lo previsto en este artículo, los afiliados podrán optar por una pensión de sobrevivientes equivalente al régimen de pensión de sobrevivientes del ISS, vigente con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley equivalente al 65% del ingreso base de liquidación, siempre que se cumplan las mismas condiciones establecidas por dicho instituto.

De lo anterior se colige que con el régimen general de pensiones, los beneficiarios del afiliado al sistema que fallezca tendrán derecho a la mencionada pensión de sobrevivientes siempre que aquel hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte, si esta se produjo con anterioridad a la modificación introducida por la referida Ley 797 de 2003, que amplió a cincuenta (50) el número de semanas cotizadas, pero durante los tres años precedentes al deceso.

Además, que el monto mensual de la pensión total de sobrevivientes, por muerte del afiliado, varía de acuerdo al número de semanas adicionales de cotización a las primeras quinientas (500) semanas, sin que exceda el 75% del ingreso base de liquidación. Por su parte, el artículo 279 de la aludida Ley 100 de 1993 estableció excepciones en cuanto al personal que sería cobijado por esta, en los siguientes términos: El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas. […] (destaca la Sala).

De igual modo, en lo referente a la aplicación de las disposiciones contenidas en la mencionada normativa (Ley 100 de 1993), prescribió: Artículo 288. Aplicación de las disposiciones contenidas en la presente ley y en leyes anteriores. Todo trabajador privado u oficial, funcionario público, empleado público y servidor público tiene derecho a la vigencia de la presente Ley le sea aplicable cualquier norma en ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a la totalidad de disposiciones de esta Ley.

En este orden de ideas, la regulación contenida en la Ley 100 de 1993 no resulta aplicable a los miembros de la Policía Nacional, entre otros servidores, por cuanto expresamente su artículo 279 los excluyó del sistema general de seguridad social. Sin embargo, de conformidad con lo señalado en el artículo 288 ibidem, tales servidores públicos se podrían acoger a los mandatos allí contenidos, en atención al principio de favorabilidad.

Por su parte, el artículo 151 de la referida Ley 100 de 1993 preceptúa que «[e]l sistema general de pensiones previsto en la presente ley, regirá a partir del 1.º de abril de 1994», por lo que las únicas situaciones jurídicas que pueden ser decididas, en virtud de tal régimen pensional bajo el aludido principio de favorabilidad, son las que se consoliden a partir de su entrada en vigor. 3.3.2 Régimen especial de seguridad social en pensiones para miembros de la Policía Nacional, aplicable al sub lite.

En razón a que, como se dejó anotado, los miembros de la Policía Nacional gozan de un régimen especial de pensiones[5], resulta pertinente traer a colación lo dispuesto por el Decreto 1213 de 8 de junio de 1990[6], vigente para la época del deceso del señor Balmer Humberto Noreña Rendón (q. e. p. d.), ocurrida el 8 de mayo de 2004 (f. 4), que en lo relacionado con la pensión de sobrevivientes, previó: Artículo 121.

Muerte simplemente en actividad. Durante la vigencia del presente Decreto, a la muerte de un Agente de la Policía Nacional en actividad, sus beneficiarios en el orden establecido en este Estatuto, tendrán derecho a las siguientes prestaciones: a. A que por el Tesoro Público se les pague una compensación equivalente a dos (2) años de los haberes correspondientes, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 100 del presente Estatuto. b. Al pago de cesantía por el tiempo de servicio del causante. c. Si el Agente hubiere cumplido quince (15) o más años de servicio, a que por el Tesoro Público, se les pague una pensión mensual la cual será liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro, de acuerdo con la categoría y tiempo de servicio del causante.

Artículo 122. Muerte en actos del servicio. Durante la vigencia del presente Estatuto, a la muerte de una Agente de la Policía Nacional en servicio activo, ocurrida en actos del servicio o por causas inherentes al mismo, sus beneficiarios en el orden establecido en el presente Decreto, tendrán derecho a las siguientes prestaciones: a. A que el Tesoro Público les pague, por una sola vez, una compensación equivalente a tres (3) años de los haberes correspondientes, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 100 de este Decreto. b. Al pago doble de la cesantía por el tiempo servido por el causante. c. Si el Agente hubiere cumplido doce (12) o más años de servicio, a que por el Tesoro Público se les pague una pensión mensual la cual será liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro, según el tiempo de servicio del causante.

Artículo 123. Muerte en actos especiales del servicio. Durante la vigencia del presente Estatuto, a la muerte de un Agente de la Policía Nacional en servicio activo, en actos meritorios del servicio, en combate o como consecuencia de la acción del enemigo, bien sea en conflicto internacional o en mantenimiento o restablecimiento del orden público, será ascendido en forma póstuma al grado de Cabo Segundo cualquiera que sea el tiempo de servicio, además sus beneficiarios en el orden establecido en este Estatuto, tendrán derecho a las siguientes prestaciones: a. A que el Tesoro Público les pague por una sola vez, una compensación equivalente a cuatro (4) años de los haberes correspondientes al grado conferido al causante, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 100 de este Decreto. b. Al pago doble de la cesantía por el tiempo servido por el causante. c. Si el Agente hubiere cumplido doce ( 12) o más años de servicio, a que el Tesoro Público le pague una pensión mensual, la cual será liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro, de acuerdo con el grado conferido póstumamente. d. Si el Agente no hubiere cumplido doce (12) años de servicio, sus beneficiarios en el orden establecido en el presente Estatuto, con excepción de los hermanos, tendrán derecho a que el Tesoro Público les pague una pensión mensual equivalente al cincuenta por ciento (50%) de las partidas señaladas en el artículo 100 de este Decreto.

Parágrafo. Se entiende por actos meritorios del servicio para todo efecto, aquellos en que el Agente, se enfrente a grave e inminente peligro en defensa de la vida, honra y bienes de las personas.[7] De lo expuesto se advierte que como la norma especial contempla mayores requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes que los determinados en el régimen general de seguridad social, en principio, los agentes de la Policía Nacional estarían amparados por los preceptos favorables de la Ley 100 de 1993, empero, ello solo es viable en la medida en que el derecho pensional se haya producido a partir de su vigencia (1.º de abril de 1994), según lo prescrito en el artículo 151 de dicha ley. 3.4 Hechos probados.

El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Hoja de servicios 94268050, expedida por la subdirección general de la Policía Nacional, en la que consta que el señor Balmer Humberto Noreña Rendón (q. e. p. d.) estuvo vinculado a la Policía Nacional, inicialmente como agente alumno y luego en el nivel ejecutivo, desde el 23 de agosto de 1993 hasta el 4 de diciembre de 2002, para un tiempo de servicio de nueve (9) años, tres (3) meses y once (11) días (f. 74). b) Resolución 2925 de 4 de diciembre de 2002, por la cual el director general de la Policía Nacional retiró del servicio activo al señor Balmer Humberto Noreña Rendón (q. e. p. d.), «por solicitud propia», de conformidad con lo establecido en los artículos 55 (numeral 1) y 56 del Decreto 1791 de 2000 (f. 76). c) Registro civil de matrimonio 3238826, en el que consta que el señor Balmer Humberto Noreña Rendón (q. e. p. d.) se casó con la señora Johana Patricia Muñoz Flórez, quien funge como demandante en este proceso, el 8 de marzo de 2002 (f. 2). d) Registro civil de defunción 5517462, que certifica que el señor Balmer Humberto Noreña Rendón (q. e. p. d.) falleció el 8 de mayo de 2004 (f. 4). e) Registro civil de nacimiento 36181907, que da cuenta de que la menor Gabriela Noreña Muñoz nació el 9 de junio de 2004 y es hija de los señores Balmer Humberto Noreña Rendón (q. e. p. d.) y Johana Patricia Muñoz Flórez (f. 3). f) Escrito de 29 de agosto de 2008, por el cual la demandante, en nombre propio y en representación de su menor hija, solicita de la demandada el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes por el fallecimiento del señor Balmer Humberto Noreña Rendón (q. e. p. d.).

De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que el señor Balmer Humberto Noreña Rendón (q. e. p. d.) estuvo vinculado con la Policía Nacional, inicialmente como agente alumno y luego en el nivel ejecutivo, desde el 23 de agosto de 1993 hasta el 4 de diciembre de 2002, para lo cual completó nueve (9) años, tres (3) meses y once (11) días de servicios; asimismo, se logra establecer que se casó con la señora Johana Patricia Muñoz Flórez, de cuya unión nació la menor Gabriela Noreña Muñoz, a quienes la accionada les negó la pensión de sobrevivientes a través del acto ficto acusado.

También, que el retiro del servicio activo de la Policía Nacional del finado Balmer Humberto Noreña Rendón (q. e. p. d.) se produjo «por solicitud propia» (4 de diciembre de 2002), de conformidad con lo establecido en los artículos 55 (numeral 1) y 56 del Decreto 1791 de 2000 (f. 76), y su deceso tuvo ocurrencia cuando no se encontraba en actividad (8 de mayo de 2004), esto es, un (1) año, cinco (5) meses y cuatro (4) días después de dicho retiro. 3.4 Análisis del caso concreto.

Ab initio, para efectos de desatar el problema jurídico planteado en precedencia, la Sala se referirá al principio de favorabilidad en materia pensional, del cual se ocupó la sección segunda de esta Corporación en reciente pronunciamiento[8], al unificar su criterio frente a un asunto que guarda relación con el del epígrafe, así se discurrió: 1.1.6.

Principio de favorabilidad en la aplicación de las fuentes del derecho en materia pensional. Expresión del principio protectorio 72. El principio de favorabilidad es una de las expresiones del principio protector, como se dijo en precedencia, y uno de los principios mínimos fundamentales del trabajo consagrado en la Constitución Política. 73.

En la jurisprudencia constitucional, el aludido principio ha sido utilizado como criterio de interpretación para determinar el compendio normativo o el sentido de una regla jurídica que debe cobijar una situación particular frente a una determinada prestación. 74. En lo que es relevante para el asunto bajo examen, el principio de favorabilidad se utiliza en las situaciones en las que se presenta duda sobre cuál es la disposición jurídica aplicable al momento de resolver un asunto concreto.

La existencia de este conflicto se da cuando dos o más textos legislativos que se encuentran vigentes al momento de causarse el derecho que se reclama, son aplicables para su solución. En virtud del principio de favorabilidad se debe escoger, en su integridad, el texto normativo que le represente mayor provecho al trabajador, afiliado o beneficiario del Sistema de Seguridad Social, estando proscrita la posibilidad de aplicar parcialmente uno y otro texto para elegir de cada uno lo que resulta más beneficioso, condición que se conoce como el principio de inescindibilidad o conglobamento[9]. 75.

No está de más aclarar que de la aplicación del principio de favorabilidad se derivó la prohibición de menoscabar los derechos de los trabajadores, el cual jurisprudencialmente se denominó: «La salvaguarda de las expectativas legítimas mediante la aplicación del criterio de la condición más beneficiosa al trabajador». 76. De acuerdo con lo expuesto en precedencia, es plausible concluir que, para la aplicación de este principio, es necesario que se cumplan las siguientes condiciones: - La existencia de varias fuentes formales de derecho que regulen la misma situación fáctica. -Que dichas fuentes se encuentren vigentes al momento de causarse el derecho. -Que exista duda sobre cuál de ellas se debe aplicar. -La fuente formal elegida debe aplicarse en su integridad 77.

Igualmente, puede aplicarse este principio cuando una norma admite más de una interpretación, caso en el cual siempre habrá de escogerse aquella que es más favorable al trabajador. En ese orden de ideas, se deberá precisar si en el asunto sub examine concurren los presupuestos para la aplicación del principio de favorabilidad en materia pensional y, en esa medida, dar prevalencia al régimen general dispuesto en la Ley 100 de 1993, por ser más favorable que el especial contenido en el Decreto 1213 de 8 de junio de 1990.

Así las cosas, si bien del marco normativo expuesto en esta providencia, prima facie, se advierte que la norma especial contempla mayores requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes que los determinados en el régimen general de seguridad social, en principio, los agentes de la Policía Nacional estarían amparados por los preceptos favorables de la Ley 100 de 1993.

Empero, debe tenerse en consideración que la normativa especial consagrada en los artículos 121 a 123 del Decreto 1213 de 8 de junio de 1990 es reiterativa en disponer que los beneficiarios de un agente de policía tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes siempre y cuando la muerte ocurra bajo los siguientes supuestos: i) En simple actividad, si el agente cumplió quince (15) o más años de servicio; ii) En servicio activo, en actos del servicio o por causas inherentes al mismo, si el agente alcanzó doce (12) o más años de servicio; y iii) En servicio activo, en actos meritorios del servicio, en combate o como consecuencia de la acción del enemigo, bien sea en conflicto internacional o en mantenimiento o restablecimiento del orden público, si el agente logró doce (12) o más años de servicio, y en caso de que sean menos de 12 años, sus beneficiarios tendrán derecho a dicha prestación, pero equivalente al 50% de las partidas señaladas en el artículo 100 del aludido Decreto.

Se observa entonces, tal como se describió en el acápite de hechos probados, que el fallecimiento del señor Balmer Humberto Noreña Rendón no tuvo ocurrencia en ninguna de las circunstancias normativas a que se hizo referencia, dado que cuando murió (8 de mayo de 2004) no se encontraba en servicio activo, al ser retirado «por solicitud propia» el 4 de diciembre de 2002.

Por tanto, comoquiera que en el sub lite no es posible dar aplicación al régimen especial previsto en el Decreto 1213 de 1990, no resulta viable acudir, por favorabilidad, al régimen general consagrado en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, para que la actora y su menor hija puedan acceder a la prestación reclamada. La razón estriba principalmente en que no cuenta con una fuente formal de derecho o régimen especial aplicable a la presente situación fáctica, no puede acudirse, bajo el amparo del principio de favorabilidad, al ordenamiento general que regula la pensión de sobrevivientes, en la medida en que no existe conflicto o duda sobre cuál régimen sería el aplicable.

En los mismos términos se pronunció la Corte Constitucional[10], al indicar: De otra parte, considera la Corte que la “condición más beneficiosa” para el trabajador, se encuentra plenamente garantizada mediante la aplicación del principio de favorabilidad que se consagra en materia laboral, no sólo a nivel constitucional sino también legal, y a quien corresponde determinar en cada caso concreto cuál norma es más ventajosa o benéfica para el trabajador es a quien ha de aplicarla o interpretarla.

En nuestro Ordenamiento Superior el principio de favorabilidad se halla regulado en los siguientes términos: “situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho”, precepto que debe incluirse en el estatuto del trabajo que expida el Congreso. De conformidad con este mandato, cuando una misma situación jurídica se halla regulada en distintas fuentes formales del derecho (ley, costumbre, convención colectiva, etc), o en una misma, es deber de quien ha de aplicar o interpretar las normas escoger aquella que resulte más beneficiosa o favorezca al trabajador.

La favorabilidad opera, entonces, no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones; la norma así escogida debe ser aplicada en su integridad, ya que no le está permitido al juez elegir de cada norma lo más ventajoso y crear una tercera, pues se estaría convirtiendo en legislador.

Tampoco es el caso de que la norma que se pretende aplicar admita más de una interpretación, para escoger aquella que sea más favorable, porque la situación fáctica en que se apoyan las súplicas de la demanda no configura dicha circunstancia interpretativa, pues, por una parte, no se cumplen los supuestos normativos del Decreto 1213 de 8 de junio de 1990 y, por otra, el régimen general de la Ley 100 de 1993 no cobija a este asunto, por la existencia de un régimen especial que rigió la relación laboral entre el causante y la accionada.

Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se revocará la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; en su lugar, se negarán. 3.5 Costas en segunda instancia. En relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016[11], se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.

Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Revócase la sentencia de 15 de mayo de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda instaurada por la señora Johana Patricia Muñoz Flórez contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional; en su lugar, niéganse tales súplicas, conforme a la parte motiva. 2.º Sin condena en costas. 3.º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las constancias y anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Declaró la nulidad del acto ficto y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la actora y a su menor hija, «con fundamento en [los] artículo[s] 46 y 48 inciso 2° de la Ley 100 de 1993, y con la limitación de edad que establece el artículo 188 del decreto 1211 de 1990, con efectos fiscales desde el 14 de mayo de 2011».

Asimismo, dispuso que «las mesadas pensionales, causadas con anterioridad al 14 de mayo de 2011» se encontraban prescritas. [2] «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». [3] Apartes tachados declarados inexequibles por la Corte Constitucional mediante sentencias C-1094 de 2003, M. P. Jaime Córdoba Triviño, y C-066 2016, M. P. Alejandro Linares Cantillo, respectivamente. [4] Aparte tachado declarado inexequible por la Corte Constitucional a través de sentencia C-111 de 2006, M. P. Rodrigo Escobar Gil. [5] Al respecto véase el artículo 279 de la Ley 100 de 1993. [6] «Por el cual se reforma el estatuto del personal de agentes de la Policía Nacional» [7] Las subrayas son para destacar. [8] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, sentencia de 30 de mayo de 2019, expediente 25000-23-42-000-2013- 02235-01 (2602-16) CE-SUJ-016-19. [9] Entre otras, ver sentencias de la Corte Constitucional T-001 de 1999, T- 290 de 2005, T-599 de 2011, T- 350 de 2012, T-831 de 2014. [10] Sentencia C-168 de 1995, M. P. Carlos Gaviria Díaz. [11] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).