PROCESO DISCIPLINARIO / DECLARACIÓN OFICIOSA DE LA CADUCIDAD / PROHIBICIÓN DE LA REFORMATIO IN PEJUS / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CÓMPUTO DE LA ACCIÓN CONTENCIOSA EN MATERIA DISCIPLINARIA / [E]n el presente caso no se quebranta el principio de la no reforma en perjuicio del apelante único, por cuanto el Tribunal en la sentencia objeto de impugnación negó las pretensiones de la demanda, de manera que, al declararse eventualmente la caducidad, no se configura un revés contra el actor, dado que ningún beneficio ha logrado a su favor en primera instancia. Si bien la prohibición de reformatio in pejus se torna en principio constitucional con carácter de derecho fundamental para el apelante único (…) el Consejo de Estado ha sostenido que «no es un derecho fundamental absoluto o ilimitado (…) prohibición de reformatio in pejus no es de carácter absoluto, puesto que tiene limitantes, como por ejemplo, respecto «De las normas legales de carácter imperativo, dentro de las cuales se encuentran, a título puramente ilustrativo, aquellos temas procesales que, de configurarse, el juez de la causa debe decretar de manera oficiosa, no obstante que no hubieren sido propuestos por la parte impugnante como fundamento de su inconformidad para con la decisión censurada.

Tal es el ejemplo de la caducidad de la acción, o la falta de legitimación de alguna de las parte» […] [L]a jurisprudencia coinciden en afirmar que la caducidad es una institución jurídico-procesal mediante la cual el legislador limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. […] [P]ara el caso de las acciones contencioso-administrativas, dicho fenómeno acontece por causa de la inercia de los interesados para acudir a la jurisdicción dentro de los plazos señalados en la ley con el fin de obtener el restablecimiento de sus derechos o la reparación de los daños antijurídicos imputables al Estado. […] [En los eventos en que se indican a continuación, que son concurrentes, debe computarse el término de caducidad de la acción a partir del acto de ejecución de la sanción disciplinaria: i) Cuando se controviertan actos administrativos que impongan sanciones disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio. ii) Cuando en el caso concreto haya sido emitido un acto de ejecución, según lo dispuesto en el artículo 172 de la Ley 734 de 2002. iii) Cuando dichos actos de ejecución materialicen la suspensión o terminación de la relación laboral administrativa.

En los demás casos deberá darse aplicación a la interpretación restrictiva del numeral 2 del artículo 136 del CCA, que limita en el tiempo el término de caducidad a partir de la ejecutoria del acto definitivo que impone la respectiva sanción disciplinaria. […] [E]l acto administrativo que resolvió el recurso de apelación del demandante quedó en firme el 4 de septiembre de 2012 (…) de manera que a partir del día siguiente a aquella fecha comenzó a correr el término de los 4 meses de caducidad para presentar la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. […] [L]os 4 meses de caducidad empezaron a correr el 5 de septiembre de 2102 y culminaron el mismo día de enero de 2013, pero con ocasión de la vacancia judicial, el término para presentar la demanda se extendió hasta el primer día de reapertura de los despachos judiciales en todo el país, esto es, el viernes 11 de enero hogaño, no obstante, la demanda fue radicada por el actor, en forma extemporánea, solo hasta el 16 de agosto siguiente (…) ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, cuando habían trascurrido más de 7 meses después del vencimiento del plazo legal que tenía para ello.

Es decir, que acudió a esta jurisdicción en forma notoriamente extemporánea, de modo que se materializó con creces la caducidad del medio de control incoado. […] La caducidad del medio de control contra el acto principal no se trasmite al de ejecución de la sanción disciplinaria, salvo que este haya puesto fin a la relación laboral administrativa del demandante.

FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 172 / CCA - ARTÍCULO 136 NUMERAL 2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., treinta (30) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 41001-23-33-000-2013-00502-01(5145-18) Actor: LUIS JORGE PAJARITO SÁNCHEZ GARCÍA Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: SANCIÓN DISCIPLINARIA DE SUSPENSIÓN POR 10 MESES Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 6 de julio de 2018[1], proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 9). El señor Luis Jorge Pajarito Sánchez García, en nombre propio, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación, Procuraduría General de la Nación, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y Ministerio del Interior, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declaren nulos: (i) la decisión administrativa de primera instancia de 9 de diciembre de 2011[2], expedida por el procurador segundo delegado para la contratación estatal, a través de la cual sancionó disciplinariamente al actor con destitución e inhabilidad general por 12 años; (ii) el acto administrativo de segundo grado de 16 de agosto de 2012[3], con el que la sala disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación redujo la sanción a 10 meses de suspensión en el ejercicio del cargo; y (iii) el Decreto 286 de 27 de febrero de 2013, con el que el señor presidente de la República ejecutó la sanción[4].

A título de restablecimiento del derecho, solicita se condene a las demandadas al pago de la indemnización por los perjuicios causados con la sanción impuesta y se ordene al departamento del Huila le reintegre indexado el dinero que haya recibido, embargado o retenido del actor, como consecuencia de la ejecución de las decisiones demandadas, y al pago de las costas. 1.3 Fundamentos fácticos de la demanda.

Afirma el actor que fue elegido gobernador del Huila para el período constitucional 2008-2011 y celebró, en forma directa, el contrato 1107 de 25 de septiembre de 2008 con la empresa Industria de Licores Global S. A. (Licorsa S. A.) para la producción, comercialización, distribución y venta, a todo costo, de 600.000 unidades de 750 centímetros cúbicos de Aguardiente Doble Anís. Que la Procuraduría General de la Nación lo sancionó por no haber seleccionado el contratista a través de licitación pública, conforme al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007.

Efectúa un relato de la actuación disciplinaria hasta la expedición de los actos acusados y agrega que como la decisión administrativa de segunda instancia se profirió después de terminado el período constitucional de gobernador (2011), la Procuraduría convirtió la sanción de suspensión de 10 meses en multa de $60.784.276,00, que fue ejecutada por el presidente de la República por medio de Decreto 286 de 27 de febrero de 2013. 1.3.1 Síntesis de las circunstancias que generaron la investigación disciplinaria y la sanción. La Procuraduría General de la Nación (sala disciplinaria, en segunda instancia) sancionó al demandante, en 2012, con suspensión en el ejercicio de cargo por 10 meses, convertida en multa de $60.784.276, por hallarse retirado del servicio, como gobernador del Huila, elegido por voto popular para el período constitucional 2008-2011.

Lo anterior, por cuanto encontró demostrada su responsabilidad disciplinaria en la celebración indebida de contratos, al haber adjudicado y suscrito, en forma directa, el 1107 de 25 de septiembre de 2008 con la empresa Industria de Licores Global S. A. (Licorsa S. A.), por $549.349.979,00, para la producción, comercialización, distribución y venta, a todo costo, de 600.000 unidades de 750 centímetros cúbicos de Aguardiente Doble Anís, sin acudir al procedimiento de licitación pública para seleccionar el contratista.

El cargo disciplinario imputado y la sanción se fundamentaron en violación del artículo 48 (numeral 31) de la Ley 734 de 2002, según el cual son faltas gravísimas «Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley».

Calificó la falta como grave a título de culpa grave (f. 36, c. principal 1). 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas vulneradas por los actos administrativos los artículos 28 (numerales 2, 4 y 6) de la Ley 734 de 2002 y 14 de la Ley 1150 de 2007. Con el propósito de desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos demandados, los acusa de que se expidieron con desviación de poder, puesto que, para el contrato en cuestión, debía darse aplicación preferente a lo consagrado en el artículo 14 y no el 2 de la Ley 1150 de 2007, en razón a que el primer artículo otorga un tratamiento especial a las actividades relacionadas con el ejercicio del monopolio de licores asignado a los departamentos por la Constitución Política y lo ha reconocido el Consejo de Estado.

Que, por hecho de ser abogado, no se le aplicaron las causales de exclusión de responsabilidad disciplinaria previstas en el artículo 28 (numerales 2, 4 y 6) de la Ley 734 de 2002, como sí ocurrió con otro de los investigados (el señor Carlos Andrés Cante Puente) y esa discriminación representa desviación de poder. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 151 a 174).

La Procuraduría General de la Nación, mediante apoderado, se opuso a las súplicas de la demanda. Sostiene que los actos acusados se expidieron con sujeción a la ley, respeto de las garantías del debido proceso, defensa, presunción de inocencia y se demostraron los hechos imputados y sancionados al accionante. Que no existe ningún vicio que los anule.

Que, por tratarse de un contrato de concesión de licores, se debió efectuar la selección del contratista mediante el procedimiento de licitación pública y no en forma directa, como lo realizó el sancionado. La conducta fue culposa, tal como se explica en los actos demandados; la condición del actor era diferente a la de los demás disciplinados, dado que era el gobernador y firmó el contrato sin satisfacer los presupuestos legales.

La Sala no hace alusión a la contestación de la demanda de los otros entes accionados, habida consideración de que, en la audiencia inicial de 12 de julio de 2016 (ff. 201 a 203), el Tribunal Administrativo del Huila, al pronunciarse sobre las excepciones, decidió que «se desvinculará del presente trámite procesal al Ministerio del Interior y al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República», en razón a que no tuvieron injerencia en la expedición de los actos acusados. 1.6 La providencia apelada (ff. 251 a 267).

El Tribunal Administrativo del Huila, en sentencia de 6 de julio de 2018, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al accionante. Para arribar a esta determinación, concluyó que, por tratarse de un monopolio, el contrato 1107 de 25 de septiembre de 2008 que celebró el actor, como gobernador del Huila, con la empresa Industria de Licores Global S. A. (Licorsa S. A.) para la producción, comercialización, distribución y venta, a todo costo, de 600.000 unidades de 750 centímetros cúbicos de Aguardiente Doble Anís, es típico de concesión, aun cuando fuera por menos de un año, y, por lo tanto, debió acudir al procedimiento de selección del contratista por medio de licitación pública.

Que el demandante era conocedor de que el mismo mecanismo se empleó para adjudicar el contrato inmediatamente anterior, que se ejecutó entre 1997 y el 31 de diciembre de 2007, y su antecesor había iniciado la licitación para la escogencia del nuevo concesionario. Insiste en que desde la etapa de empalme con la anterior administración departamental se advirtió al nuevo mandatario que el contrato anterior expiraba el 31 de diciembre de 2007 y el gobierno saliente había empezado la nueva licitación pública. 1.7 El recurso de apelación (ff. 273 a 277).

En el memorial de impugnación, solicita el actor se revoque la sentencia y se acceda a las pretensiones de la demanda, para cuyo efecto alega que: (i) conforme a reciente providencia del Consejo de Estado en el caso del hoy congresista Gustavo Petro (no la precisa), el Procurador General de la Nación carece de competencia para sancionar mandatarios elegidos por voto popular, como gobernadores; además, es el presidente de la República, al tenor del artículo 304 de la Constitución Política, quien tiene atribuciones para suspender o destituir los mandatarios departamentales, que no el jefe del mencionado órgano de control, por consiguiente, los actos acusados están viciados de falta de competencia (artículo 37 y 39 del CPACA);

(ii) la Procuraduría incurrió en interpretación errónea del artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, por cuanto los mercados de monopolio constituyen una excepción al principio general de licitación pública; y (iii) el Tribunal confunde propietario del inmueble con el fabricante del licor, y se habría incurrido en irregularidad si este último no tuviera licencia para ello.

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 8 de agosto de 2018[5] y admitido por esta Corporación a través de auto de 26 de noviembre siguiente[6], en el que se dispuso notificar en forma personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitido el recurso de apelación, se continuó el trámite regular del proceso, para cuyo efecto se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 29 de abril de 2019[7], con el propósito de que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad que solo aprovechó el demandante. 2.1.2 La parte demandante (ff. 322 a 331).

El actor, en su escrito de alegaciones, insiste en que la Procuraduría incurrió en desviación de poder al haberlo sancionado por el hecho objetivo de ser abogado y que debía comprender que la recomendación para contratar en forma directa, realizada por el jefe de la oficina jurídica de la gobernación del Huila, era contraria a la ley, lo que considera absurdo.

Que no ha afirmado que la selección del contratista no fuera por licitación pública, sino que, en el caso que nos ocupa, se tipificaba la excepción del artículo 14 de la Ley 1150 de 2007. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.3 Actos acusados. 3.3.1 Decisión administrativa de primera instancia de 9 de diciembre de 2011[8], expedida por el procurador segundo delegado para la contratación estatal, a través de la cual sancionó disciplinariamente al actor con destitución e inhabilidad general por 12 años. 3.3.2 Acto administrativo de segundo grado de 16 de agosto de 2012[9], con el que la sala disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación redujo la sanción a 10 meses de suspensión en el ejercicio del cargo. 3.3.3 Decreto 286 de 27 febrero de 2013, de ejecución de la sanción, expedido por el señor presidente de la República[10]. 3.4 Problema jurídico.

La Sala debe establecer si la sentencia apelada fue ajustada a derecho, en cuanto el Tribunal Administrativo del Huila negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al actor. Para tal propósito, examinará si los actos acusados se expidieron con sujeción a la normativa superior en que debían fundarse o si lo fueron con desviación de poder, como lo asegura el actor en el escrito de apelación del fallo.

Se revisará previamente si el medio de control se presentó antes de que operara el fenómeno jurídico de la caducidad. 3.5 Hechos probados. Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en el memorial de impugnación de la sentencia: i) El demandante fungió como gobernador del Huila, elegido por voto popular para el período constitucional 2008-2011, según consta en certificación de 23 de marzo de 2010, expedida por la secretaría general de la gobernación (ff. 60 a 66 del cuaderno 1, expediente disciplinario). ii) En ejercicio de las funciones de mandatario departamental, a través de Resolución 549 de 10 de septiembre de 2008, ordenó realizar, por el procedimiento de contratación directa de las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, la selección del contratista para la producción, comercialización, distribución y venta, a todo costo, de 600.000 unidades de 750 centímetros cúbicos de Aguardiente Doble Anís (ff. 439 a 443, del cuaderno disciplinario 2). iii) El cargo por el que resultó sancionado el demandante consistió en que adjudicó y suscribió en forma directa el contrato de concesión 1107 de 25 de septiembre de 2008 con la empresa Industria de Licores Global S. A. (Licorsa S. A.), por $549.349.979,00, para desarrollar el objeto indicado en el párrafo anterior, sin agotar el procedimiento de selección del contratista por medio de licitación pública (f. 112, cuaderno disciplinario 1). iv) Obra en el expediente (en 7 cuadernos) copia de la actuación disciplinaria desarrollada contra el accionante por la Procuraduría General de la Nación. A las demás pruebas hará mención la Sala al momento de resolver los cargos planteados en la apelación de la sentencia. Ahora bien, sería del caso resolver de fondo la apelación en el asunto, si no fuera por la necesidad que encuentra la Sala de examinar la caducidad del medio de control incoado, aspecto sobre el que el Tribunal no se pronunció. 3.6 Declaración oficiosa de la caducidad y prohibición de reformatio in pejus.

El CPACA establece: Artículo 187. Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.

En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus [se destaca]. El Consejo de Estado, en sentencia de 7 de octubre de 2014[11], reiteró que la competencia funcional del superior se delimita por lo expuesto en el recurso de apelación y, en esa medida, no debe el fallador de segunda instancia agravar la situación definida por el a quo para el apelante único.

Destaca la Sala, de ante mano, que en el presente caso no se quebranta el principio de la no reforma en perjuicio del apelante único, por cuanto el Tribunal en la sentencia objeto de impugnación negó las pretensiones de la demanda, de manera que, al declararse eventualmente la caducidad, no se configura un revés contra el actor, dado que ningún beneficio ha logrado a su favor en primera instancia. Si bien la prohibición de reformatio in pejus se torna en principio constitucional con carácter de derecho fundamental para el apelante único, como lo ha señalado la Corte Constitucional[12], el Consejo de Estado ha sostenido que «no es un derecho fundamental absoluto o ilimitado[13] lo que ha sido avalado recientemente por la jurisprudencia de la Corte Constitucional al indicar que “al juez de segunda instancia le está prohibido pronunciarse sobre las situaciones que no hayan sido planteadas en el recurso, salvo contadas excepciones”[14], valoración que se debe hacer caso a caso […] Dicho de otra manera, un funcionario judicial al advertir que se están consolidando situaciones jurídicas en abierta contradicción del ordenamiento jurídico, no puede rehusarse a efectuar algún tipo de pronunciamiento sólo bajo la consideración de que fue un asunto que no se planteó en el escrito de apelación»[15].

Por otra parte, esta subsección, en sentencia de 2 de diciembre de 2015[16], también recordó que el Consejo de Estado (sección tercera, subsección C) ha precisado que la prohibición de reformatio in pejus no es de carácter absoluto, puesto que tiene limitantes, como por ejemplo, respecto «De las normas legales de carácter imperativo, dentro de las cuales se encuentran, a título puramente ilustrativo, aquellos temas procesales que, de configurarse, el juez de la causa debe decretar de manera oficiosa, no obstante que no hubieren sido propuestos por la parte impugnante como fundamento de su inconformidad para con la decisión censurada.

Tal es el ejemplo de la caducidad de la acción, o la falta de legitimación de alguna de las partes25» (negrilla de la Sala). A partir de estas consideraciones emprende la Sala el examen oficioso de la caducidad del medio de control en el caso sub examine, puesto que no se declaró en primera instancia. Lo anterior en virtud de que este medio exceptivo veda el derecho de acción y es irredimible en forma definitiva respecto del asunto que lo contiene. 3.7 Caducidad de la acción. En general, tanto la doctrina como la jurisprudencia coinciden en afirmar que la caducidad es una institución jurídico-procesal mediante la cual el legislador limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia[17].

En particular, para el caso de las acciones contencioso-administrativas, dicho fenómeno acontece por causa de la inercia de los interesados para acudir a la jurisdicción dentro de los plazos señalados en la ley con el fin de obtener el restablecimiento de sus derechos o la reparación de los daños antijurídicos imputables al Estado. Sobre la aplicación rigurosa de la caducidad, ha sido reiterativa la jurisprudencia constitucional, en el sentido de que «[…] la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado»[18].

También ha insistido la Corte en que «[L]a caducidad debe ser objeto de pronunciamiento judicial oficioso cuando aparezca establecida dentro de la actuación procesal, aun cuando no se descarta la posibilidad de que pueda ser declarada a solicitud de parte; si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, […] el mencionado derecho [de acción] fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos»[19]. 3.8 Eventos en que la caducidad de la acción contenciosa en materia disciplinaria debe computarse a partir del acto de ejecución. Reiteración de precedente.

El pleno de la sección segunda de esta Corporación unificó criterios en la materia, de la siguiente forma: En definitiva, es claro que en aquellos casos en los que haya sido emitido un acto ejecutando una sanción disciplinaria de retiro temporal o definitivo del servicio, y éste materialice la situación laboral del servidor público, debe preferirse la interpretación según la cual el término de caducidad de la acción contenciosa debe computarse a partir del acto de ejecución, en la medida en que ésta constituye una garantía para el administrado y una forma de facilitar el control de los actos de la administración. Distinto ocurre cuando no se presenta el escenario antes descrito, esto es, cuando o bien no existe un acto que ejecute la sanción disciplinaria de retiro del servicio, o cuando dicho acto no tiene relevancia frente a los extremos temporales de la relación laboral, situaciones que impiden aplicar el criterio expuesto en esta providencia y frente a las cuales debe contarse el término de caducidad a partir de la ejecutoria del acto definitivo que culminó el proceso administrativo disciplinario. […] La anterior consideración se justifica por cuanto, como se afirmó en los acápites precedentes, solamente en aquellos casos en los que el acto de ejecución tiene incidencia efectiva en la terminación de la relación laboral administrativa, puede afirmarse que dicho acto tiene relevancia frente al conteo del término de caducidad de las acciones ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[20] [se destaca].

La interpretación del artículo 136 del CCA, zanjada por la sección segunda de esta Corporación en el citado precedente, concluye que solo en los eventos en que se indican a continuación, que son concurrentes, debe computarse el término de caducidad de la acción a partir del acto de ejecución de la sanción disciplinaria: i) Cuando se controviertan actos administrativos que impongan sanciones disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio. ii) Cuando en el caso concreto haya sido emitido un acto de ejecución, según lo dispuesto en el artículo 172 de la Ley 734 de 2002. iii) Cuando dichos actos de ejecución materialicen la suspensión o terminación de la relación laboral administrativa.

En los demás casos deberá darse aplicación a la interpretación restrictiva del numeral 2 del artículo 136 del CCA, que limita en el tiempo el término de caducidad a partir de la ejecutoria del acto definitivo que impone la respectiva sanción disciplinaria, como ya lo ha resuelto esta Sala[21]. El mencionado precedente se ha aplicado por la sección segunda de esta Colegiatura, de manera pacífica, en casos posteriores, en vigencia del CPACA, por ejemplo, en sentencia de 16 de agosto de 2018[22], en la que reiteró: «[E]sta Corporación ha precisado que el conteo de la caducidad puede comenzar a computarse a partir del día siguiente a la notificación del acto de ejecución «siempre que éste tenga incidencia efectiva en la terminación de la relación laboral»[23].

Esta tesis es razonable en la medida en que hace efectivos los principios pro homine y pro actione; igualmente, es consonante con la naturaleza de los actos de ejecución en tanto plasman en el «mundo material o jurídico»[24] el contenido del acto que ejecutan, «dándole efectividad real y cierta»[25]» (se destaca). Respecto de la ejecutoria también se ha seguido la tesis expuesta por la Sala en providencia de 13 de mayo de 2015, reiterada por el pleno de la sección segunda de esta Corporación, al concluir que «la contabilización del término de caducidad desde [el día siguiente de] la notificación del acto definitivo de acuerdo con el artículo 136 del C.C.A, responde al criterio de firmeza del acto administrativo y constituye a la vez una expresión de los principios de seguridad jurídica y buena fe, conclusión a la que se llegó siguiendo el precedente judicial de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo (Sentencia de 11 de diciembre de 2012, Expediente Nº 11001-03-25-000-2005-00012-00)»[26]. 3.9 Caducidad del medio de control en el caso concreto.

En el asunto sub examine operó la caducidad por las siguientes razones: 3.9.1 El CPACA, en el artículo 308, dispuso: El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.

La demanda que dio lugar al presente proceso fue radicada el 16 de agosto de 2013 (f. 10), por consiguiente, se tramitó bajo las previsiones del mencionado Código, en cuyo artículo 164 preceptúa que «so pena de que opere la caducidad», «d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales».

El acto acusado de segunda instancia también se expidió en vigencia de esta normativa[27]. 3.9.2 Examinado el expediente administrativo, evidencia la Sala que en el momento en que quedó en firme la decisión sancionatoria de segunda instancia, esto es, el 5 de septiembre de 2012 (f. 1818, c. 4), el señor Luis Jorge Pajarito Sánchez García ya estaba retirado del servicio público, desde hacía más de 8 meses, puesto que fue elegido, por voto popular, gobernador del Huila para el período constitucional 2008-2011, según consta en certificación de 23 de marzo de 2010, expedida por la secretaría general del ente territorial (ff. 60 a 66 del cuaderno 1, expediente disciplinario).

Precisamente por el hecho anterior, la procuraduría segunda delegada para la contratación estatal, mediante de acto administrativo de 21 de diciembre de 2012, convirtió la sanción de 10 meses de suspensión en el ejercicio del cargo del actor en multa de $60.784.276,00, determinación que motivó en que «a través de oficio del 26 de noviembre de 2012, la jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio del Interior manifestó a este Despacho que el señor LUIS JORGE PAJARITO SÁNCHEZ GARCÍA ya no fungía como Gobernador del Huila, razón por la cual solicitó proceder a convertir la sanción de suspensión, en salarios» (f. 1818, c. disciplinario 4), notificado al actor por estado el 3 de enero de 2013 (f. 1824, ibidem).

La sanción se ejecutó por el señor presidente de la República, a través de Decreto 286 de 27 de febrero de 2013 (ff. 13 y 14, c. principal 1), pero este acto no resulta determinante para principiar el cómputo de la caducidad del medio de control en el caso que nos ocupa, dado que, como típico acto de ejecución, no es susceptible de control de legalidad, en la medida en que no incorpora una actuación autónoma, con la que haya concluido de fondo directa o indirectamente el procedimiento administrativo sancionatorio, como se infiere de lo establecido en los artículos 43[28] y 166[29] (numeral 1) de la Ley 1437 de 2011.

Al respecto, esta Corporación ha reiterado que «el acto de ejecución, aunque también es unilateral, no crea, modifica o extingue situación jurídica alguna, pues el efecto jurídico lo produce el acto administrativo objeto de la ejecución, de ahí que no sea pasible de control ante el juez»[30]; y ha precisado que «los actos de ejecución no tienen control judicial, salvo: i. Cuando el acto desconozca el alcance del fallo; ii Crea situaciones jurídicas nuevas o distintas: iii El acto esté en contravía con la providencia que ejecuta, hipótesis que podría ser susceptible de revisión mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho»[31], pero este no es el caso.

Destaca la Sala que ya desde 2007 esta Corporación sostuvo que para contabilizar el término de caducidad a partir del acto de ejecución de la sanción disciplinaria, es menester que en el momento de culminar la actuación administrativa sancionatoria, el implicado se encontrara en ejercicio de las funciones que haya dado lugar a la correspondiente investigación disciplinaria[32], situación que no es precisamente la del señor Sánchez García, puesto que desde antes de la expedición del acto sancionatorio de segunda instancia que demanda, ya estaba retirado del servicio, se itera. 3.9.3 Ahora bien, en lo concerniente a la ejecutoria de las decisiones disciplinarias, el Código Disciplinario Único preceptúa que las que resuelvan el recurso de apelación quedan en firme el día que son firmadas por el funcionario competente, así: Artículo 119.

Ejecutoria de las decisiones. Las decisiones disciplinarias contra las que proceden recursos quedarán en firme tres días después de la última notificación. Las que se dicten en audiencia o diligencia, al finalizar ésta o la sesión donde se haya tomado la decisión, si no fueren impugnadas. Las decisiones que resuelvan los recursos de apelación y queja, así como aquellas contra las cuales no procede recurso alguno, quedarán en firme el día que sean suscritas por el funcionario competente [se destaca].

No obstante, enfatiza la Sala que la Corte Constitucional, en sentencia C- 1076 de 2002[33], declaró exequible el inciso resaltado en el entendido que los efectos jurídicos solo surten a partir de la notificación de la decisión. En el asunto sub examine, el acto administrativo que resolvió el recurso de apelación del demandante quedó en firme el 4 de septiembre de 2012, cuando le fue personalmente notificado, según constancia expedida por la Procuraduría General de la Nación el 30 de octubre de 2012 (f. 1818, c. 4 del expediente disciplinario); de manera que a partir del día siguiente a aquella fecha comenzó a correr el término de los 4 meses de caducidad para presentar la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, pese a que desde el 28 de agosto anterior ya se había notificado la decisión al apoderado del señor Sánchez García, como lo acredita la misma constancia. Así las cosas, los 4 meses de caducidad empezaron a correr el 5 de septiembre de 2102 y culminaron el mismo día de enero de 2013, pero con ocasión de la vacancia judicial, el término para presentar la demanda se extendió hasta el primer día de reapertura de los despachos judiciales en todo el país, esto es, el viernes 11 de enero hogaño, no obstante, la demanda fue radicada por el actor, en forma extemporánea, solo hasta el 16 de agosto siguiente (f, 10, c. principal 1), ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca[34], cuando habían trascurrido más de 7 meses después del vencimiento del plazo legal que tenía para ello.

Es decir, que acudió a esta jurisdicción en forma notoriamente extemporánea, de modo que se materializó con creces la caducidad del medio de control incoado. Ahora bien, el accionante formuló solicitud de conciliación extrajudicial ante la procuraduría 129 judicial II para asuntos administrativos, el 27 de julio de 2013, (f. 11, c. principal 1), pero en ese momento ya habían trascurrido más de seis (6) meses después de concluido el término de caducidad de los 4 que tenía para presentar la demanda (11 de enero anterior).

Insiste la Sala en que no resultaba dable contabilizar la caducidad del medio de control desde la fecha de expedición del acto de ejecución de la sanción, Decreto 286 de 27 de febrero de 2013 de la presidencia de la República (ff. 13 a 15, c. principal 1), puesto que, como se precisó en apartados anteriores de este fallo, tal acto no determinó la finalización de la relación laboral del actor con el departamento del Huila y no es objeto de control de legalidad.

Tampoco procede tener en cuenta para contabilizar la caducidad el acto administrativo de 21 de diciembre de 2012 (f. 1818, c. disciplinario 4), con el cual el órgano de control convirtió la sanción de suspensión en multa, notificado al actor por estado el 3 de enero de 2013 (f. 1824, c. disciplinario 4), por los motivos que ya se precisaron, y, en gracia de discusión, el accionante dejó pasar más de 4 meses desde la aludida notificación hasta cuando presentó la solicitud de conciliación extrajudicial, el 27 de junio siguiente, ante la procuraduría 129 judicial II para asuntos administrativos (f. 11).

La caducidad del medio de control contra el acto principal no se trasmite al de ejecución de la sanción disciplinaria, salvo que este haya puesto fin a la relación laboral administrativa del demandante. Por último, agrega la Sala que no debe olvidarse que el respeto de los términos señalados en el derecho positivo hace parte del debido proceso; las normas procesales que los contienen son de orden público, de obligatorio cumplimiento y «en ningún caso podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios o por particulares, salvo autorización expresa de la ley» (Código General del Proceso, artículo 13).

Sin más disquisiciones sobre el particular y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que en el presente caso operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Por lo tanto, así se declarará y, en consecuencia, se revocará la sentencia apelada, que negó las súplicas de la demanda y condenó en costas al demandante. 3.10 Otros aspectos procesales. 3.10.1 Condena en costas.

No se procederá a ello en esta instancia respecto de los integrantes de la parte demandante, dado que en el prisma del artículo 188 del CPACA no se advierte, en síntesis, abuso en la actuación, en la medida en que, como lo ha sostenido esta Corporación[35], la demanda carece de temeridad porque quien la presentó le asiste un fundamento razonable.

Tampoco se detecta una injustificada falta de colaboración o proceder con interés meramente dilatorio que conduzca a considerar que incurrió en una conducta reprochable que la obligue a correr con los gastos realizados por la otra parte para obtener un pronunciamiento judicial. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.

Revócase la sentencia de 6 de julio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que negó las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Luis Jorge Pajarito Sánchez García contra la Nación, Procuraduría General de la Nación; en su lugar, declárase de oficio probada la excepción de caducidad del medio de control, conforme a la parte motiva. 2º.

Sin condena en costas a la parte actora. 3.º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase. Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmada electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Firmada electrónicamente |Firmada electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Folios 251 a 267. [2] Folios 1790 a 1817, cuaderno 4. [3] Folios 16 a 41 [4] Folios 13 a 15. [5] Folio 279. [6] Folio 288. [7] Folio 296. [8] Folios 1790 a 1817, cuaderno 4. [9] Folios 16 a 41 [10] Folios 13 a 15. [11] Sala plena de contencioso administrativo, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, radicado 11001-03-15-000-2010-01284-00. [12] Sentencia T- 291 de 2006, M. P. Jaime Araújo Rentería [13] Cfr., Sentencia del 10 de febrero de 2016, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.

Expediente Nº 47001-23-31-000-2000-00757-01 (35264). [14] Cfr., Sentencia T – 455 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo. [15] Fallo de tutela de 19 de enero de 2017, sección cuarta, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, expediente 11001-03-15-000-2015-02281-01. [16] Consejero ponente Gerardo Arenas Monsalve, expediente 11001-03-15-000- 2015-01250-01(AC).

En similar sentido se pronunció esta subsección en sentencia de 17 de marzo de 2019, expediente 73001-23-33-000-2014-00588-01 (2681-2017). C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [17] Corte Constitucional, sentencia C-401 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [18] Sentencia C-115 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara. [19] Corte Constitucional, sentencia C-574 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell. [20] Sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, auto de 25 de febrero de 2016, expediente 11001-03-25-000-2012-00386-00 (1493-2012), M.P. Gerardo Arenas Monsalve. [21] Sentencia de 12 de octubre de 2016, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, expediente 11001032500020120021600 (0835-2012) [22] Subsección A, C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas, expediente 85001- 23-33-000-2015-00210-01(4764-15).

Véase también las sentencias de 17 de agosto de 2017, sección segunda subsección B, expediente 11001-03-25-000- 2011-00604-00(2317-11), C. P. César Palomino Cortés; de 13 de agosto de 2018 de la subsección B, expediente 1915 -2011, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, entre otras. [23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente: César Palomino Cortés, Sentencia de 19 de febrero de 2018, Radicado No. 11001-03-25-000-2012-00067-00(0285- 12), Actor: Oscar Orlando Parra Matiz. [24] Manual del Acto Administrativo.

Sexta edición. Autor: Luis Enrique Berrocal Guerrero, página 330. [25] Ibidem. [26] Sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, auto de 25 de febrero de 2016, expediente 11001-03-25-000-2012-00386-00 (1493-2012), C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [27] Data de 16 de agosto de 2012 (ff. 16 a 41 del cuaderno 1) y fue notificado personalmente al actor el 4 de septiembre de 2012 y a su apoderado el 28 de agosto anterior (f.1818 del cuaderno 4). [28]«ARTÍCULO 43.

ACTOS DEFINITIVOS. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación». [29] «Artículo 166. Anexos de la demanda. A la demanda deberá acompañarse: 1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso» (se destaca). [30] Consejo de Estado, sección primera, sentencia de 14 de agosto de 2011, expediente 25000-23-24-000-2006-00988-01, C. P. Guillermo Vargas Ayala. [31] Sentencia de 19 de agosto de 2019, sección quinta, expediente 13001- 23-33-000-2019-00264-01, C. P. Rocío Araújo. [32] Sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, sentencia de 27 de septiembre de 2007, expediente 7392-2005, C. P. Alejandro Ordóñez Maldonado. [33] M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [34] Mediante proveído de 8 de noviembre de 2013, el magistrado sustanciador ordenó enviar el proceso al Tribunal Administrativo del Huila, por competencia territorial (ff. 54 y 55, c. ppal. 1). [35] Sentencia de 18 de febrero de 1999; expediente 10775, M. P. Ricardo Hoyos Duque.