ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / INCIDENTE DE DESACATO EN ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración De la revisión tanto del escrito de amparo como de impugnación, la Sala advierte que el reparo del accionante se contrae en cuestionar el raciocinio utilizado por las autoridades judiciales accionadas, frente al elemento subjetivo en tratándose del incidente de desacato; pues, en criterio del accionante, tal ítem no se encontraba acreditado en el plenario, desconociendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional vertida en la sentencia SU-034 de 2018.
(…) Para la Sala no se advierte el desconocimiento del precedente achacado por el accionante a las autoridades judiciales accionadas, pues de las providencias cuestionadas y los medios de prueba incorporados tanto en el trámite de la acción de cumplimiento como la solicitud de amparo, se tiene que el elemento subjetivo propio del incidente de desacato fue estudiado y debidamente sustentado.
(…) Finalmente, con el escrito de impugnación, el extremo actor pretende en tutela que se declare el cumplimiento del fallo de la acción de cumplimiento y, como consecuencia de lo anterior, se levante la sanción que previamente le había sido impuesta. (…) Al respecto, la Sala debe precisar que dicha situación escapa de la competencia del juez de tutela, toda vez que, por un lado, es un elemento nuevo que no fue debatido en el marco de la primera instancia y, por ende, se erige como un argumento que no pudo ser controvertido por ninguno de los sujetos procesales; y, por otro lado, por cuanto la autoridad judicial encargada de velar por el cumplimiento de la sentencia proferida el día 13 de noviembre de 2013 es el Juzgado Primero Administrativo de Barrancabermeja, por lo que esta Sección no puede usurpar dicha competencia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04694-01(AC) Actor: ALFONSO ELJACH MANRIQUE Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la parte accionante, contra el fallo de 18 de febrero de 2021, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de la cual se negó la solicitud de amparo al interior del trámite de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. La tutela Mediante mensaje de datos remitido el día 9 de noviembre de 2020, dirigido al correo electrónico de la Secretaría General de esta Corporación, el señor Alfonso Eljach Manrique, en su calidad de alcalde del distrito de Barrancabermeja, actuando por conducto de apoderado judicial, promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Primero Administrativo de Barrancabermeja, a efectos de obtener el amparo a sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En sentir del accionante, las citadas garantías constitucionales fueron trasgredidas por las autoridades judiciales accionadas, con ocasión de los autos de 21 de julio y 9 de octubre de 2020, proferidos al interior del trámite de desacato de la acción de cumplimiento 68081-33-33-001-2013-00470- 00, frente al cumplimiento de la sentencia proferida el 13 de noviembre de 2013, por cuanto, el primero de ellos impuso la sanción al accionante, y, el segundo, desató el recurso de apelación interpuesto, en el sentido de confirmar la medida correctiva. 1.1.
Hechos de la acción La solicitud de amparo encuentra asidero en los fundamentos fácticos planteados en el escrito de tutela y de la revisión de las piezas procesales correspondientes al proceso 68081-33-11-001-2013-00470-03, los cuales admiten el siguiente compendio: 1.1.1. Narró que Olga Enith Hernández Cudris promovió acción de cumplimiento contra el municipio de Barrancabermeja y la señora Lilia Amparo Cáceres Quintero, a efectos de obtener el acatamiento del mandato establecido en la Resolución 030 del 10 de abril de 2010, confirmada en todas sus partes mediante Resolución 060/10 de julio 24 de 2010, y que fuere proferida por la Oficina de Ornato y Espacio Público de Barrancabermeja[1]. 1.1.2.
Indicó que dicho proceso concluyó con sentencia que se profirió el día 13 de noviembre de 2013, en la cual se consignó en su parte resolutiva: “PRIMERO. ORDENAR al MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA – INSPECCIÓN DE POLICÍA URBANA ORNATO Y ESPACIO PÚBLICO, que si no lo ha hecho, proceda por sí, por intermedio o con la asistencia de la dependencia municipal que corresponda dentro de los díez (10) días siguientes a la notificación de la ejecutoria de la presente providencia a dar efectivo cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución 030/10 de abril diez (10) de 2010 confirmada en todas sus partes mediante Resolución 060/10 de julio 24 de 2010, realizando tanto la correspondiente demolición en los términos consignados en dichos actos administrativos, como el cobro y recaudo de la sanción pecuniaria impuesta a la señora LILIA AMPARO CÁCERES, por la infracción a las normas urbanísticas, el POT, las disposiciones legales y constitucionales, y la invasión del espacio público.” 1.1.3.
Precisó que, el 19 de diciembre de 2013, Olga Enith Hernández Cudris, en su condición de demandante al interior de la acción de cumplimiento, promovió la solicitud de desacato por incumplimiento al fallo, pues, en sentir de dicho sujeto procesal, no se había llevado a cabo ninguna acción por parte de la administración para acatar la sentencia. 1.1.4.
Luego de agotarse las etapas procesales propio de este tipo de asuntos, el Juzgado Primero Administrativo de Barrancabermeja, por auto de 21 de julio de 2020, sancionó con desacato al señor Alfonso Eljach Manrique, en su calidad de alcalde del municipio de Barrancabermeja, al pago de una multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes[2]. 1.1.5.
La providencia en cita, posteriormente fue adicionada por auto de fecha 28 de julio de 2020, en el cual se incluyó un pronunciamiento realizado por el municipio de Barrancabermeja, memorial que no fue incorporado en el proceso por error de la secretaría. Al respecto, el Juzgado Primero Administrativo de Barrancabermeja, reiteró que el ente territorial no ha realizado acciones positivias enfiladas al cumplimiento de la decisión y, por ende, dicho documento no tenía vocación alguna de modificar la sanción ya impuesta. 1.1.6.
Contra las anteriores decisiones el municipio de Barrancabermeja formuló recurso de apelación, alzada que fue desatada por el Tribunal Administrativo de Santander por auto de fecha 9 de octubre de 2020, y en el que confirmó la decisión del a quo[3] 1.2. Fundamentos de la tutela En criterio del accionante, se configuró un yerro por parte de las autoridades judiciales accionadas, en razón a que no tuvieron en cuenta los precedentes que regula el régimen de responsabilidad subjetivo que debe acreditarse en el trámite de desacato.
En ese sentido, estimó que no se tuvo en cuenta las sentencias SU-034 de 2018 y T-421 de 2003 de la Corte Constitucional, sobre los elementos que deben concurrir para la imposición de una sanción en el trámite de desacato; del mismo modo, trajo a colación la decisión de 4 mayo de 2017, dictada por la Sección Quinta de esta Corporación y con ponencia de la Dra. Rocío Araújo Oñate[4].
Por otro lado, indicó que se había incurrido en la causal de violación directa de la constitución, puesto que la conducta de las accionadas trasgredió la garantía del debido proceso del señor Eljach Manrique, en la medida que no se analizó en debida forma: “…el elemento subjetivo como factor determinante para sancionar por desacato al funcionario responsable, por cuanto los despachos judiciales accionados no valoraon las circunstancias de modo, tiempo y lugar en las que esta administración se vio avocada atender por causas ajenas a la voluntad del señor alcalde Alfonso Eljach Manrique generadas con ocasión de la emergencia sanitaria que aún se encuentra vigente…” 1.3.
Petición de amparo constitucional Con base en lo anterior, la parte accionante, en su escrito de tutela planteó a título de pretensiones las siguientes: “PRIMERA: Se tutelen los derechos al Debido Proceso y al Acceso a la Administración de Justicia del Distrito de Barrancabermeja en cabeza del señor Alcalde Alfonso Eljach Manrique. SEGUNDA: En consecuencia, de la anterior solicitud se ordene al Juez Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barrancabermeja y al Tribunal Administrativo de Santander dejar sin efectos los Autos de fecha 21 de julio de 2020, 9 de octubre de 2020, respectivamente, dictados dentro de la acción de cumplimiento No. 2013-00470.
TERCERA: Se ordene al Juez Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barrancabermeja se abstenga de iniciar incidentes de desacatos sin hacer una valoración del componente subjetivo de la responsabilidad del funcionario representante legal del distrito que represento.” 2. Trámite de instancia La magistrada ponente de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por auto de fecha 1 de noviembre de 2020 admitió la solicitud de amparo, y tuvo como autoridades accionadas al Tribunal Administrativo de Santander y al Juzgado Primero Administrativo de Barrancabermeja.
En igual sentido, dado el eventual interés en las resultas del trámite constitucional, ordenó vincular a la Inspección de Ornato y Espacio Público de Barrancabermeja, así como también a las señoras Olga Enith Cudris y Lilia Amparo Cáceres Quintero, quienes participaron en el trámite de la acción de cumplimiento No. 68081-33-11-001-2013-00470-00/01/02/03 También ordenó la publicación de la providencia en la página web del Consejo de Estado, a efectos de poner en conocimiento de la comunidad y cualquier tercero interesado la existencia del trámite constitucional.
Finalmente, conforme lo dispone el artículo 610 del Código General del Proceso, ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para que, en el marco de sus competencias, interviniera en el presente asunto. 2.1. Intervenciones La Secretaría General una vez remitió las notificaciones del caso[5], recibió las siguientes intervenciones: 2.1.1.
Juzgado Primero Administrativo de Barrancabermeja Para la autoridad judicial accionada, la solicitud de amparo constitucional deprecada por el señor Eljach Manrique debe ser negada, por cuanto, contrario a lo sostenido por dicha persona, en el trámite del incidente de desacato se garantizó en todo momento el derecho al debido proceso. Sostuvo que lo pretendido en sede constitucional, no es más que convertir el debate en una suerte de tercera instancia, en la medida que el auto que impuso la sanción fue confirmado en su integridad por el Tribunal Administrativo de Santander. 2.1.2.
Olga Enith Cudris. Solicitó que se negara por improcedente el amparo, por cuanto puso de presente que han pasado 10 años desde la fecha de la sentencia proferida en la acción de cumplimiento, término en el cual el ente territorial demandado no ha desplegado mayores labores para materializar la decisión judicial. Resaltó que en dicho trámite, tuvo que promover en varias oportunidades la solicitud de desacato y solo fue con ocasión de esta última, que corresponde a la número cinco, que obtuvo un pronunciamiento de naturaleza sancionatoria. 2.1.3.
Los otros intervinientes. En tratándose del Tribunal Administrativo de Santander, Lilia Amparo Cáceres Quintero, la Inspección de Ornato y Espacio Público de Barrancabermeja y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, pese a haber sido notificados en debida forma, guardaron silencio. 3. Sentencia de primera instancia El 18 de febrero de 2021, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, clausuró la primera instancia con sentencia que negó la solicitud de amparo solicitado.
Lo anterior con base en las siguientes consideraciones: “En el presente caso, la Sala no advierte la configuración de los defectos alegados, pues las sentencias T-421 de 2003 y SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional y la providencia de 4 de mayo de 2017 de la Sección Quinta del Consejo de Estado, en las que se abordó el análisis del elemento subjetivo al momento de imponer una sanción por desacato, se indicó que “el juez debe verificar circunstancias como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento”, sin desconocer que los factores antes señalados son enunciativos, pues en ejercicio de la función de verificación del cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan evaluar la conducta del obligado.
(…) Así las cosas, las autoridades judiciales al resolver el incidente de desacato constataron que a pesar de que se requirió al actor para que allegara un cronograma claro y preciso, y que se le otorgó un plazo razonable para el efecto, solo informó que había solicitado la certificación de disponibilidad presupuestal para contratar una consultoría externa con el fin de que determinara cuál era el procedimiento pertinente respecto a la demolición del inmueble, sin que se aportara el mencionado cronograma.
Por consiguiente, las providencias objeto de reproche constitucional sí tuvieron en cuenta el factor subjetivo, al punto que i) con anterioridad se habían adelantado cuatro incidentes de desacato por el posible incumplimiento de la orden judicial proferida el 13 de noviembre de 2013, ii) al accionante se le solicitó un cronograma claro y preciso para el cumplimiento de la orden judicial, iii) la oficina jurídica de la entidad territorial pidió el otorgamiento de un término prudencial para allegarlo, por lo cual se le concedieron 30 días calendario, iv) que solo hasta el 17 de julio de 2020 se allegó un memorial en el que se informó que en esa misma fecha se requirió la apropiación presupuestal por parte del Distrito de Barrancabermeja para realizar una consultoría y así establecer la viabilidad respecto a la demolición del inmueble, sin aportar un cronograma de acción en los términos solicitados por el Juzgado Primero Administrativo de Barrancabermeja y v) que los inconvenientes frente a la demolición o no del inmueble se conocen desde antes de que se profieriera la orden judicial.” La anterior decisión fue notificada a las partes e intervinientes el 24 de febrero de 2021. 4.
Impugnación Mediante escrito radicado el día 1 de marzo de 2021, remitido por correo electrónico al buzón secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co, la parte accionante presentó escrito de impugnación contra el fallo de primera instancia. Para dicho extremo procesal, la decisión del a quo no hizo una correcta valoración de las piezas procesales, por cuanto asumió, sin estar debidamente acreditado, que el señor Eljach Manrique se sustrajo de cumplir la decisión judicial; lo cual desdibuja un elemento necesario en el trámite del desacato, traducido en la prueba de la conducta dolosa o culposa que fundamenta la sanción, desconociendo el precedente de la Corte Constitucional vertido en la sentencia SU-034 de 2018, Destacó que en el trámite constitucional no se tuvo en cuenta la situación que afrontó el país en el año 2020, derivada del estado de emergencia decretado por el Presidente de la República, lo cual dificultó el cumplimiento de la decisión. Finalmente, refirió que actualmente cursa un nuevo incidente de desacato, en el cual, el día 13 de noviembre de 2020, ante el Juzgado Primero Administrativo de Barrancabermeja, se presentó un cronograma de actividades para: “Elaborar un proyecto de inversión a través de la sectorial competente para ejecutar la consultoría. Para lo cual se estima un tiempo estimado de sesenta (60) días hábiles.
Una vez elaborado el proyecto de inversión, se deberá expedir la respectiva certificación del banco de proyectos a través de la Secretaría de Planeación Distrital. Aprobado el recurso por un valor de CINCUENTA MILLONES DE PESOS M/cte. ($50’000.0000) se trasladará el presente rubro a la sectorial competente para que esta sea quien ejecute.
Tiempo estimado setenta (70) días hábiles. Una vez culminada la consultoría se procederá a elaborar un nuevo proyecto de inversión para determinar el valor que costará realizar las obras de demolición y las fechas en las cuales se llevará a cabo. Estas fechas serán informadas al despacho de la señora juez para su conocimiento, seguimiento y posterior cumplimiento.” A partir de la anterior situación, concluyó que para el caso materia de estudio resulta procedente el levantamiento de la sanción impuesta, dado que el incidente de desacato tiene una finalidad persuasiva y, por ende, se está logrando la misma.
II.CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación al fallo de tutela de la referencia, según lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015 modificado por el Decreto 1983 de 2017 y en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2. Problema Jurídico De conformidad con los antecedentes expuestos y la solicitud de amparo constitucional, a la Sala le compete absolver los siguientes interrogantes: i) se superan los requisitos adjetivos de procedencia de la acción de tutela contra las providencias judiciales; y, en caso de superarse los mismos, ii) determinar sí los defectos endilgados por la parte accionante se configuraron.
Para abordar los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) el estudio de los requisitos adjetivos de procedibilidad; iii) el análisis de los cargos formulados; y iv) el caso concreto, con fundamento en la solicitud de amparo constitucional. 2.1.
La procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 31 de julio de 2012[6], mediante el cual se unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[7], conforme al cual, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, que la acción de tutela contra providencias judiciales, es procedente.[8]Para ello es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, es importante precisar bajo qué parámetro se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…».
Es claro que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[9], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptó los criterios referidos, en forma amplia, por la Corte Constitucional[10] para determinar la procedencia de acción constitucional contra providencia judicial, identificando unos requisitos generales y otros específicos sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo (procedencia sustantiva) y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto (procedencia adjetiva).
A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones judiciales, incluidas las de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. En tales condiciones, debe verificarse en primer término que la solicitud de amparo cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad, a saber: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez y iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos supuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. En caso contrario, en el evento en que el asunto supere dichos requisitos, sería posible realizar el estudio de la procedibilidad sustantiva, es decir, adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados.
Al respecto, resulta del caso reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. En tal sentido, la acción de tutela será procedente cuando se hayan verificado: i) la concurrencia de los requisitos adjetivos de procedencia contra providencias judiciales; ii) la configuración de alguno de estos requisitos específicos mencionados -siempre y cuando hayan sido alegados por el interesado en el proceso ordinario-; y que iii) el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales.[11] 2.2.
Examen de los requisitos de procedencia adjetiva La Sala se abstendrá de realizar nuevamente el estudio de los requisitos adjetivos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, dado que comparte en integridad el análisis que en su momento realizó el juez de primera instancia[12]. 2.3. Análisis del caso concreto.
De la revisión tanto del escrito de amparo como de impugnación, la Sala advierte que el reparo del accionante se contrae en cuestionar el raciocinio utilizado por las autoridades judiciales accionadas, frente al elemento subjetivo en tratándose del incidente de desacato; pues, en criterio del accionante, tal ítem no se encontraba acreditado en el plenario, desconociendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional vertida en la sentencia SU-034 de 2018.
Con base en la anterior premisa, se debe tener en cuenta que el precedente “es aquella regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como precedente”. También se constituye por las sentencias de constitucionalidad y de unificación proferidas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado.
A partir de la anterior consideración, se debe dejar por sentado que tanto la sentencia T-421 de 2003 proferida por la Corte Constitucional como el el auto de 4 mayo de 2017, dictada por la Sección Quinta de esta Corporación y con ponencia de la Dra. Rocío Araújo Oñate no satisfacen el requisito en mención y, en consecuencia, no se procederá a su estudio, pues, se reitera, que tales decisiones no constituyen precedente.
Puestas de ese modo las cosas, el estudio se hará únicamente frente al fallo SU-034 de 2018 invocado por la parte accionante, pues este cumple el requisito en cuestión. En ese sentido, el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional precisó que en tratándose del incidente de desacato se deben tener en cuenta varios elementos, a efectos de la imposición de la sanción por parte de la autoridad judicial.
“En este orden de ideas, la autoridad que adelante el incidente de desacato se debe limitar a verificar los siguientes aspectos: (i) a quién se dirigió la orden, (ii) en qué término debía ejecutarse, (iii) el alcance de la misma, (iv) si efectivamente existió incumplimiento parcial o integral de la orden dictada en la sentencia, y de ser el caso (v) cuáles fueron las razones por las que el accionado no obedeció lo ordenado dentro del proceso.” Contrastados tales requisitos con la actuación judicial surtida al interior del trámite de desacato, prontamente se advierte que el numeral primero de la sentencia que en su oportunidad profirió el Juzgado Único Administrativo de Barrancabermeja, hoy Juzgado Primero Administrativo de dicha ciudad, precisó: i) el destinatario de la orden era el municipio de Barrancabermeja - Inspección de Policía Urbana Ornato y Espacio Público, ii) se le concedió un término de diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la decisión, para llevar a cabo la demolición que en su momento estableció la Resolución 030/10 de abril diez (10) de 2010, iii) a la fecha se tiene que la orden no ha sido debidamente atendida, por cuanto en el predio aún persisten las construcciones en él levantadas, y iv) el incumplimiento, en criterio de las autoridades judiciales accionadas, obedeció a la conducta desplegada por la parte accionante.
Sobre el último elemento, la Corte Constitucional en la sentencia antes mencionada, precisó: “Por otra parte, en el proceso de verificación que adelanta el juez del desacato, es menester analizar, conforme al principio constitucional de buena fe, si el conminado a cumplir la orden se encuentra inmerso en una circunstancia excepcional de fuerza mayor, caso fortuito o imposibilidad absoluta jurídica o fáctica para conducir su proceder según lo dispuesto en el fallo de tutela.
(…) De allí se desprende que corresponde a la autoridad competente verificar si efectivamente existe una responsabilidad subjetiva en el incumplimiento de la orden judicial –lo que, a su vez, conlleva examinar si se da un nexo causal fundado en la culpa o el dolo entre el comportamiento del demandado y el resultado– pues si no hay contumacia o negligencia comprobadas –se insiste– no puede presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento y, por lo tanto, no es procedente la sanción” Cotejados los anteriores argumentos, procede la Sala a estudiar las decisiones reprochadas, a efectos de establecer si, como lo sostuvieron las autoridades judiciales accionadas, se encuentra demostrada la conducta culposa del accionante y, en consecuencia, se torna ineludible la sanción impuesta.
En ese sentido, el Juzgado Primero Administrativo de Barrancabermeja consignó: “Ahora bien, el despacho en aras de garantizar el debido proceso, el Despacho brindó las oportunidades procesales pertinentes a la entidad territorial para que allegara los correspondientes soportes de cumplimiento o de las gestiones adelantadas para dar cumplimiento a la sentencia; sin embargo el Despacho Judicial, no es indiferente frente a que las labores para realizar la demolición que fue ordenada, requieren de que se realice la respectiva contratación de quien cuente con la idoneidad y experticia para adelantar las gestiones necesarias y pese a que dicha obligación data desde el año 2010, este Despacho Judicial mediante auto de 19 de febrero de 2020, otorgó un plazo de 30 días calendario para que la entidad diera a conocer el cronograma, detallando las actividades realizadas y de las cuales faltaré por realizar, indicando las fechas en las que se llevará a cabo cada una, auto que fue notificado a las parte el 20 de febrero de 2020.
Es decir que el representante legal de la entidad territorial contaba hasta el 21 de marzo de 2020, para allegar dicho cronograma de actividades; sin embargo, dicho plazo para dar respuesta, fue extendido en virtud del acuerdo PCSJA20-11517 del 15 de marzo de 2020 por medio del cual el Consejo Superior de la Judicatura tomó la decisión de suspender los términos judiciales a partir del 16 de marzo del mismo año, decisión que fue prorrogada hasta el 30 de junio de 2020 según acuerdo PCSJA20- 11567 del 05 de junio de 2020, es por esto que a 15 de marzo la entidad aún contaba con 6 días para pronunciarse, plazo que finalizó el 6 de julio de 2020, una vez reanudados los términos judiciales, sin que la entidad se hubiese pronunciado al respecto.” <sic> para toda la cita.
Por su parte, el Tribunal Administrativo de Santander, autoridad que resolvió el recurso de apelación formulado por el municipio de Barrancabermeja, contra el auto que impuso la sanción, estimó lo siguiente: “Es por ello, que una vez verificado el material probatorio se evidencia que no se ha realizado la obra que ordena la Resolución 030/10, configurándose así un incumplimiento parcial, en razón a que, se han adelantado gestiones por parte del alcade distrital las cuales no resultan suficientes para el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia del 13 de noviembre de 2013, en virtud de lo cual la sanción impuesta por el Juez Primero Administrativo del Circuito Judicial de Barrancabermeja resulta acertada para buscar el cumplimiento de la referida sentencia.” En suma, tanto para el juez a-quo como para el juez ad-quem en el presente caso el elemento subjetivo que posibilita la sanción por desacato se contrae en la omisión del ente territorial en dar cumplimiento a un acto administrativo que data del año 2010, el cual ordenó la demolición de unas edificaciones levantadas en una zona prohibida en contravención del POT del municipio de Barrancabermeja.
Dicha situación se vio agravada con la conducta desplegada por la parte convocada en el trámite de desacato, toda vez que no atendió en la forma debida los requerimientos que le fueron elevados por el Juzgado Primero Administrativo de Barrancabermeja, en la medida en que no aportó los elementos de prueba que le fueron solicitados, esto es el cronograma en el cual se detallara cada una de las etapas que debían evacuar y las fechas estimadas en que se cumplirían, limitándose únicamente a indicar que se llevaría cabo un consultoría para establecer la mejor manera de cumplir tanto el acto administrativo como el fallo proferido en la acción de cumplimiento.
Aunado lo anterior, contrario a lo aseverado por el accionante, la Sala no advierte que exista una circunstancia que rompa el nexo de causalidad entre la sanción y la conducta subjetiva, tales como el caso fortuito, la fuerza mayor, la imposibilidad jurídica o física. Para la Sala no se advierte el desconocimiento del precedente achacado por el accionante a las autoridades judiciales accionadas, pues de las providencias cuestionadas y los medios de prueba incorporados tanto en el trámite de la acción de cumplimiento como la solicitud de amparo, se tiene que el elemento subjetivo propio del incidente de desacato fue estudiado y debidamente sustentado.
En lo que respecta al cargo de violación directa de la Constitución, punto que fue plasmado por la parte accionante en su escrito de amparo, la Sala no hará ningún tipo de pronunciamiento pues dicho cargo no fue objeto de impugnación, tal como se colige del escrito de alzada, y, en consecuencia, dicho sujeto procesal se encuentra conforme con la decisión de primera instancia. Finalmente, con el escrito de impugnación, el extremo actor pretende en tutela que se declare el cumplimiento del fallo de la acción de cumplimiento y, como consecuencia de lo anterior, se levante la sanción que previamente le había sido impuesta.
Lo anterior, aduciendo que ya se cuenta con el cronograma solicitado, el cual fue puesto en conocimiento del Juzgado Primero Administrativo de Barrancabermeja, mediante escrito de 28 de octubre de 2020 y que se ha venido ejecutando de manera progresiva. Al respecto, la Sala debe precisar que dicha situación escapa de la competencia del juez de tutela, toda vez que, por un lado, es un elemento nuevo que no fue debatido en el marco de la primera instancia y, por ende, se erige como un argumento que no pudo ser controvertido por ninguno de los sujetos procesales; y, por otro lado, por cuanto la autoridad judicial encargada de velar por el cumplimiento de la sentencia proferida el día 13 de noviembre de 2013 es el Juzgado Primero Administrativo de Barrancabermeja, por lo que esta Sección no puede usurpar dicha competencia. 3.
Conclusión La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, en la medida que las providencias cuestionadas y que fueron dictadas por las autoridades judiciales accionadas no trasgredieron los derechos fundamentales invocados, aunado que tampoco se configuraron los yerros planteados por el actor en su escrito de tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia de 18 de febrero de 2021, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, promovida por Alfonso Eljach Manrique contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Primero Administrativo de Barrancabermeja, conforme quedó expuesto en la parte considerativa de la presente providencia.
SEGUNDO: Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] En lo pertinente, el acto administrativo dispuso en su parte resolutiva lo siguiente: “ARTICULO PRIMERO. Imponer a la señora LILIA AMPARO CACERES identificada con la cédula de ciudadanía No. 37933973 de Barrancabermeja, la medida correctiva de demolición de obra en relación con la construcción que adelantó en el inmueble ubicado en la Calle 44ª # 23-75 del Barrio Inscredial, por infringir las normas urbanísticas e invadir el espacio público, según lo expuesto en las consideraciones de este proveído.
PARAGRAFO. La demolición consistirá en lo que compromete áreas consideradas como zona verde y por consiguiente las estructuras portantes y en mampostería no aprobada en los planos por la curaduría urbana de Barrancabermeja, como el retroceso de 2.5 m correspondiente a zona de antejardín y la construcción excedida de 8 mts2 según el concepto técnico emitido por la Oficina de Planeación municipal de la obra en la Calle 44ª # 23-75 del Barrio Inscredial.” [2] Al respecto, la autoridad judicial consideró: “En este punto, el Despacho no puede dejar pasar por alto que las condiciones actuales del terreno de la vivienda de la señora LILIA AMPARO CÁCERES QUINTERO no son condiciones que se hayan generado con posterioridad a la expedición de la resolución 030 de 2010, sino que las mismas estaban vigentes al momento de imponerse la sanción de demolición mediante dicho acto administrativo.
Por ello, estima esta administradora judicial que es suficientemente claro que el municipio de Barrancabermeja, antes de imponer la referida sanción urbanística, no hizo los estudios pertinentes para verificar y constatar que la demolición que se iba a ordenar fuera viable materialmente y aún así decidió imponer la misma, lo que trae como consecuencia que el ente territorial incidentado deba asumir la responsabilidad por sus decisiones y deba proceder a dar cumplimiento a lo ordenado por él mismo, esto es, realizar las demoliciones ordenadas así ello implique que deba ejecutar las construcciones previas que garanticen el derecho a la vivienda de la señora LILIAM AMPARO CÁCERES QUINTERO ya que si bien es a ésta última a quien, en principio, le corresponde efectuar dichas obras, la misma aduce no haberlo hecho por no tener dinero para asumir su elevado costo, lo que no puede excusar al municipio del incumplimiento de la sentencia de 13 de noviembre de 2013. [3] El órgano colegiado estimó que: “Así las cosas, es claro que la sanción impuesta en el presente desacato, en auto de fecha 21 de julio de 2020, adicionado en auto de fecha 28 de julio de 2020, proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Barrancabermeja, deberá ser confirmada, toda vez que, las pruebas obrantes en el expediente no son suficientes para el cumplimiento real y efectivo de la sentencia, la cual ordena dar cumplimiento a la Resolución 030/10 del 24 de julio de 2010, puesto que, a la fecha de hoy, luego de más de 10 años de expedido este acto administrativo, no se ha llevado a cabo obra alguna de las ordenadas por el mismo, y su incumplimiento no se ve materializado ante la falta de ejecución de la referida resolución. (…) De tal manera que, las actuaciones adelantadas por parte de la administración del distrito de Barrancabermeja, son insuficientes para el cumplimiento efectivo de la resolución, incumpliendo de esta manera el fallo de fecha 13 de noviembre de 2013, ello en razón a que las diferentes mesas de trabajo y los conceptos técnicos rendidos no son suficientes para cumplir con <sic> eficientemente con lo ordenado por la resolución 030/10 de 2012 y la providencia de 13 de noviembre de 2013. [4] Auto de 4 de mayo de 2017.
Acción de tutela Rad. 05001-23-33-000-2017- 00294-01 de Arley Gustavo Tipaz Coral contra Ministerio de Defensa Ejército Nacional. [5] La Secretaría General de la Corporación, el día 12 de noviembre de 2020, remitió los Oficios 84294 a 84299 dirigidos a las partes e intervinientes. [6]Consejo de Estado. Sala Plena. Expediente 2009-01328-01.
Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. M.P. María Elizabeth García González. [7]El recuento de esos criterios se encuentra de las páginas 13 a 50 del fallo antes reseñado. [8]Expresa la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia”. [9]Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Expediente No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ. [10]Entre otras, se citan las sentencias T - 949 de 2003, T - 774 de 2004 y C - 590 de 2005 de la Corte Constitucional. [11]Corte Constitucional, Sentencia SU-337/2017, M.P Antonio José Lizarazo Ocampo [12] La decisión de la Sección Cuarta del Consejo de Estado concluyó lo siguiente.
“La Sala encuentra que los requisitos generales de procedencia están cumplidos en e asunto bajo estudio, por cuanto goza de la relevancia constitucional necesaria para el estudio de fondo por parte del juez de tutela. La providencia atacada se dicto en el marco de un incidente de desacato la cual fue objeto de recurso de apelación, por lo que el accionante no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial.
Igualmente, la solicitud de amparo se instauró dentro de los seis (6) meses establecidos como plazo razonable precisado por esta Corporación. Asimismo, los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara y, por último, la solicitud no es contra un fallo de tutela de la misma naturaleza.”