CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 000466 DEL 18 DE MARZO DE 2020, RESOLUCIÓN 000519 DEL 28 DE ABRIL DE 2020, RESOLUCIÓN 000528 DEL 11 DE MAYO DE 2020, RESOLUCIÓN 000564 DEL 26 DE MAYO DE 2020, RESOLUCIÓN 000590 DEL 1 DE JUNIO DE 2020, RESOLUCIÓN 000807 DEL 16 DE JULIO DE 2020 Y RESOLUCIÓN 000871 DEL 31 DE JULIO DE 2020 – Expedidas por el Ministerio del Deporte / JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA – Competencia para conocer de los controles inmediatos de legalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Objeto, finalidad y oportunidad La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994-Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, LEEE- y 136 del CPACA.
Según estos preceptos, el Consejo de Estado ejerce el control de las medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales. (…) El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento.
Su propósito es impedir la aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepción. (…) La autoridad administrativa que dicte un acto sujeto al control inmediato de legalidad deberá enviarlo al juez administrativo competente, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se procede así, la jurisdicción de lo contencioso administrativo aprehenderá de oficio el conocimiento del acto (…).
El control inmediato de legalidad está instituido para fiscalizar los actos administrativos de carácter general, expedidos en desarrollo de decretos legislativos. Como el estado de excepción no implica la supresión del Estado de derecho, la actividad de la Administración, en el ejercicio de las facultades excepcionales, sigue sometida al ordenamiento jurídico (…).
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 7 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., dieciocho (18) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01207-00(CA) (ACUMULADOS 11001-03- 15-000-2020-01879-00, 11001-03-15-000-2020-02442-00, 11001-03-15-000-2020- 02498-00, 11001-03-15-000-2020-02133-00, 11001-03-15-000-2020-03328-00 Y 11001-03-15-000-2020-03488-00) Actor: MINISTERIO DEL DEPORTE Demandado: RESOLUCIÓN 000466 DEL 18 DE MARZO DE 2020, RESOLUCIÓN 000519 DEL 28 DE ABRIL DE 2020, RESOLUCIÓN 000528 DEL 11 DE MAYO DE 2020, RESOLUCIÓN 000564 DEL 26 DE MAYO DE 2020, RESOLUCIÓN 000590 DEL 1 DE JUNIO DE 2020, RESOLUCIÓN 000807 DEL 16 DE JULIO DE 2020 Y RESOLUCIÓN 000871 DEL 31 DE JULIO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-El Consejo de Estado conoce de los actos administrativos de las autoridades nacionales proferidos en estados de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Medio de control sobre las medidas administrativas de carácter general que adopten las autoridades administrativas nacionales en desarrollo de un decreto legislativo.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Objeto. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Oportunidad del medio de control. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Examen formal comprende competencia y formalidades. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Examen material comprende el estudio de materia, conexidad y proporcionalidad. COSA JUZGADA RELATIVA EN CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Efectos de los fallos de la jurisdicción administrativa en estados de excepción. ESTADO DE EXCEPCIÓN-Como hace parte del régimen de legalidad, la Administración está sujeta al ordenamiento durante su vigencia. ACTIVISMO JUDICIAL-El juez no puede sustituir la discrecionalidad administrativa porque viola la separación del poder público.
COVID-19-Motivo para la declaratoria de un estado de excepción. DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020-Faculta a las autoridades para suspender los términos de las actuaciones administrativas. RESOLUCIONES 466, 519, 528, 564, 590, 807 Y 871 DE 2020 DEL MINISTERIO DEL DEPORTE-Examen de conexidad, formal y material con los decretos legislativos de estados de excepción. PURGA DE ILEGALIDAD-Convalidación legal de la medida de suspensión de términos. PUBLICACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL-La ley dispone que los actos generales son obligatorios desde su publicación. La Sala decide el control inmediato de legalidad de las Resoluciones n°. 000466, 000519, 000528, 000564, 000590, 000807 y 000871 del 18 de marzo, 28 de abril, 11 y 26 de mayo, 1 de junio, 16 y 31 de julio de 2020, respectivamente, expedidas por la Nación-Ministerio del Deporte, de conformidad con el artículo 185.6 del CPACA y lo dispuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sesión n°. 10 del 1 de abril de 2020.
SÍNTESIS DEL CASO La Resolución n°. 000466 del Ministerio del Deporte suspendió los términos de las actuaciones disciplinarias a cargo de la Oficina de Control Interno y dispuso atender a la ciudadanía por canales virtuales. Las resoluciones n°. 000519, 000528, 000564, 000590, 000807 y 000871 de 2020 prorrogaron la suspensión. Estas medidas se tomaron en el marco de la emergencia sanitaria derivada de la pandemia del COVID-19 y del estado de excepción declarado por el Decreto Legislativo 417 de 2020.
ANTECEDENTES El 23 de marzo de 2020, la Nación-Ministerio del Deporte remitió al Consejo de Estado la Resolución n°. 000466 para el control inmediato de legalidad. La Secretaría General de la Corporación radicó el asunto y, el 20 de abril de 2020, lo pasó a Despacho. En la fecha siguiente, el consejero ponente avocó el conocimiento, dispuso la publicación del aviso para intervención ciudadana, solicitó a la entidad que remitiera los antecedentes administrativos del acto y ordenó notificar al agente del Ministerio Público.
El 7 de mayo de 2020, se invitaron a unas instituciones para que presentaran concepto. El 1 de julio de 2020, el Despacho acumuló los procesos n°. 11001-03-15-000- 2020-01879-00, nº. 11001-03-15-000-2020-02442-00 y nº. 11001-03-15-000-2020- 02498-00, porque las Resoluciones n°. 000519, 000564 y 000590 de 2020 prorrogaron los efectos de la Resolución n°. 000466.
El 30 de septiembre de 2020, acumuló los procesos n°. 11001-03-15-000-2020-02133-00, n°. 11001-03- 15-000-2020-03328-00 y n°. 11001-03-15-000-2020-03488-00, pues las Resoluciones n°. 000528, 000807 y 000871 de 2020 también prorrogaron la medida de suspensión. El 27 de abril de 2020, la Nación-Ministerio del Deporte aportó los antecedentes administrativos.
En el plazo para las intervenciones ciudadanas, el director del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia, Doctor Jorge Iván Rincón, pidió que se declarara legal el acto. Sostuvo que, si bien la motivación de la Resolución n°. 000466 no refirió el Decreto Legislativo 491 de 2020, este precepto motivó la suspensión de términos y, por ende, sirvió de sustento legal de la medida.
Resaltó que el acto es proporcional a los motivos del estado de excepción y es adecuado en relación con los fines de preservar la salud de servidores y usuarios de la Administración. El Ministerio Público conceptuó en favor de la legalidad de la resolución. Afirmó que se ajusta al marco normativo del estado de excepción y que no vulnera la Constitución. Explicó que la suspensión de términos satisface los requisitos de competencia, realidad de los motivos, adecuación a los fines, sujeción a las formas y proporcionalidad.
Debido a la acumulación de procesos, el Ministerio Público presentó dos conceptos adicionales. En la primera adición, sostuvo que el mecanismo de control inmediato de legalidad era improcedente, pues las resoluciones controladas no desarrollaron un decreto legislativo, sino que se dictaron con fundamento en una norma de carácter ordinario, esto es, el numeral 1 del artículo 10 del Decreto 1670 de 2019.
En la segunda adición rectificó su criterio y reiteró los argumentos del concepto original sobre la procedencia del control inmediato de legalidad y la conformidad de los actos con el ordenamiento superior. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994-Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, LEEE- y 136 del CPACA.
Según estos preceptos, el Consejo de Estado ejerce el control de las medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales. Medio de control procedente 2. El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento.
Su propósito es impedir la aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepción[1]. Oportunidad del control 3. La autoridad administrativa que dicte un acto sujeto al control inmediato de legalidad deberá enviarlo al juez administrativo competente, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se procede así, la jurisdicción de lo contencioso administrativo aprehenderá de oficio el conocimiento del acto (art. 20 LEEE).
Como el 23 de marzo, 13 y 26 de mayo, 5 y 8 de junio, 24 de julio y 4 de agosto de 2020, respectivamente, el Ministerio del Deporte remitió los actos objeto de control, la oportunidad para esta actuación judicial está satisfecha. II. Actos objeto de control 4. El ministro del deporte expidió la Resolución n°. 000466 que suspendió los términos de las actuaciones disciplinarias a cargo de la Oficina de Control Interno, desde el 18 de marzo hasta el 8 de abril de 2020 (art. 1); dispuso que dicho plazo podía modificarse si variaban las circunstancias que lo motivaron (par. 1 art. 1); ordenó a la Secretaría General realizar las adecuaciones para atender a los ciudadanos a través de canales virtuales (art. 2); instruyó al jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario para que procediera con la atención virtual de las actuaciones y coordinara con sus colaboradores las actividades que debían realizar en el período de suspensión de términos (art. 3), y fijó la vigencia de la resolución desde la fecha de expedición (art. 4).
Fundamentó el acto en la Resolución n°. 385 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, que declaró la emergencia sanitaria; y en la Directiva Presidencial n°. 02 de 2020, que impartió directrices para el trabajo en casa por medio del uso de las tecnologías de la información. El funcionario también expidió las Resoluciones n°. 000519, 000528, 000564, 000590, 000807 y 000871 de 2020, que prorrogaron la suspensión de términos hasta el 1 de septiembre de 2020.
Estos actos, además de invocar los mismos fundamentos de la resolución original, se motivaron en el Decreto Legislativo 491 de 2020, que autorizó a las autoridades la suspensión de términos de las actuaciones administrativas, y en el Decreto 457 de 2020 y los decretos posteriores, que ordenaron el aislamiento obligatorio preventivo. Señaló que es competente para proferir los actos, de conformidad con la Ley 1967 de 2019 y el Decreto 1670 del mismo año. Resaltó que la medida de suspensión es necesaria por el aislamiento obligatorio preventivo, que impide a los servidores e intervinientes de los procesos disciplinarios acudir a la sede de la entidad.
De allí que la suspensión se impone para garantizar el normal desarrollo de los procesos, el debido proceso y la salud. III. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si las Resoluciones n°. 000466, 000519, 000528, 000564, 000590, 000807 y 000871 del 18 de marzo, 28 de abril, 11 y 26 de mayo, 1 de junio, 16 y 31 de julio de 2020, respectivamente, expedidas por la Nación-Ministerio del Deporte, se ajustan a los preceptos superiores que les sirven de fundamento y si existe una relación de conexidad entre lo que esos actos disponen y los motivos que dieron lugar al estado de excepción. IV.
Análisis de la Sala El alcance del control inmediato de legalidad y el efecto de sus fallos 5. El control inmediato de legalidad está instituido para fiscalizar los actos administrativos de carácter general, expedidos en desarrollo de decretos legislativos. Como el estado de excepción no implica la supresión del Estado de derecho, la actividad de la Administración, en el ejercicio de las facultades excepcionales, sigue sometida al ordenamiento jurídico (art. 7 LEEE).
El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo, el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la LEEE, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla (art. 8 LEEE).
El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar (arts. 9, 10, 11, 13 y 20 LEEE). 6.
Con todo, el control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley (art. 230 CN). De allí que la confrontación del acto con el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisiones- por una inconstitucional “discrecionalidad judicial”.
Una justicia extraviada en la Administración no solo contraviene la separación del poder público, sino que impide la adopción y ejecución de medidas administrativas que, precisamente, deben ser eficaces y oportunas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos (arts. 113 y 215.2 CN). En democracia, como la soberanía solo reside en la ley, el juez no puede -so pretexto de la defensa de los derechos- asumir competencias que el pueblo -a través de la ley- no le ha dado.
El juez no está exceptuado del cumplimiento de la ley, por el contrario, debe dar ejemplo de obediencia a sus mandatos inexorables. 7. La evaluación de la juridicidad del acto sujeto a control se hace respecto de todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico relacionados con la materia. Así, se debe confrontar el acto con la normativa propia del estado de excepción. No obstante, si el juez advierte que el acto vulnera cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones excepcionales con fuerza de ley, procederá a declarar la ilegalidad del acto.
Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción (arts. 241.7 y 215, parágrafo, CN). No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito de disposiciones -como los artículos de la Constitución-, que verificar la legalidad de un acto administrativo en relación con el “resto del ordenamiento jurídico”.
De allí que, si bien el control automático es integral -por ello el juez estudia la forma y la materia del acto-, no es viable verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento. Por ello, lo decidido en el control inmediato de legalidad no cierra la posibilidad de que el acto pueda ser sometido a otro estudio de legalidad en el futuro, a través del medio de control de nulidad que cualquier persona formule por razones diferentes a las analizadas en el control automático.
De modo que, si la medida administrativa controlada se encuentra ajustada a derecho o si se llega a decretar la nulidad de algunos de sus preceptos, aunque este fallo tiene efecto erga omnes -oponible a todos y contra todos-, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa. La sentencia solo es definitiva frente a los aspectos analizados y decididos, en virtud del control inmediato de legalidad[2].
Examen formal de las Resoluciones n°. 000466, 000519, 000528, 000564, 000590, 000807 y 000871 de Mindeporte Competencia 8. El ministro del deporte es el jefe de la Administración en su respectiva cartera. Le corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa (art. 208 CN), administrar el personal de la entidad (literal g del art. 61 de la Ley 489 de 1998) y las demás funciones inherentes a la dirección del ministerio (numeral 24 del art. 6 del Decreto 1670 de 2019).
Asimismo, la Oficina de Control Interno es la dependencia del Despacho del ministro encargada de resolver los procesos disciplinarios (arts. 5.1 y 10.1 del Decreto 1670 de 2019). Como el ministro dictó las medidas controladas, en ejercicio de las facultades de dirección y expedición de los actos administrativos que fijan los procedimientos y medidas para asegurar el funcionamiento de la entidad, se satisface el requisito de competencia. Formalidades 9.
El ministro del deporte suscribió las resoluciones controladas. Respecto de otras formalidades, que no tienen carácter sustancial, los actos cumplen con los elementos que permiten su individualización: (i) encabezado con número y fecha. (ii) El epígrafe da cuenta del objeto de la resolución. (iii) La invocación de las normas de las que el ministro del deporte deriva la competencia para expedir el acto.
(iv) La parte resolutiva da cuenta de la decisión administrativa. (v) No tienen un acápite de derogatorias, pues no suprimen o modifican resoluciones anteriores. Examen material Conexidad 10. El Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. El precepto señaló que para limitar la propagación del COVID-19, cuidar la salud del público y de los servidores que los atienden, se imponía la expedición de normas para flexibilizar la obligación de atención personal de los usuarios y suspender los términos de las actuaciones administrativas y judiciales (núm. 3 consideraciones)[3].
Esgrimió que el 9 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud-OMS solicitó a los países la adopción de medidas para detener la transmisión y prevenir el contagio del SARS-CoV-2, virus que produce el COVID-19del COVID- 19. Que el 11 del mismo mes, esa institución declaró que el virus es una pandemia y, en consecuencia, instó a los países a tomar medidas urgentes y decididas para la identificación, confinación, aislamiento y monitoreo de los posibles casos, así como el tratamiento de los casos confirmados.
A su vez, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución n°. 385 del 12 de marzo de 2020, que declaró una emergencia sanitaria, dispuso el alistamiento del sistema de salud para atender los enfermos, prohibió eventos masivos, reuniones de personas y requirió la adopción de medidas de bioseguridad, como la desinfección de superficies que puedan esparcir el virus y la prestación de servicios personales en la modalidad de “teletrabajo”.
El ministro del deporte suspendió los términos de las actuaciones disciplinarias, ordenó a la Secretaría General y a la Oficina de Control Interno disponer los mecanismos para atender a los ciudadanos por canales virtuales y ordenó a esa última dependencia coordinar con sus colaboradores las actividades que debían realizar durante la suspensión. Como estas medidas se adoptaron ante la necesidad de contener la propagación del COVID- 19, acatar el aislamiento obligatorio preventivo y la consecuente restricción de acceso a la sede de la entidad y a los expedientes, es claro que existe una relación de conexidad entre los actos y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica.
La suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias 11. El artículo 2 de la Ley 734 de 2002 -Código Disciplinario Único, CDU- dispone que, sin perjuicio del poder disciplinario preferente del Ministerio Público, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios investidos con esa potestad conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
El artículo 89 prevé que podrán intervenir en la actuación disciplinaria, como sujetos procesales, el investigado, su defensor y el Ministerio Público, si es que el proceso lo adelanta la jurisdicción disciplinaria o el Congreso de la República. Estos sujetos están facultados para solicitar, controvertir pruebas y participar en su práctica.
También pueden interponer los recursos de ley, presentar solicitudes y obtener copias del expediente, cuando la ley lo permite. Por su parte, el quejoso está facultado para presentar la queja, ampliarla, aportar pruebas y recurrir ciertas decisiones -el archivo de la actuación y el fallo absolutorio- para lo cual podrá consultar el expediente en la secretaría del despacho que profirió la resolución (art. 90 CDU).
A raíz del aislamiento obligatorio preventivo, que ordenó el Gobierno Nacional con el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, se expidió el Decreto Legislativo 491 del 28 siguiente. El artículo 6 prescribe que las autoridades podrán suspender, mediante acto, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión podrá ser parcial o total, en algunas actuaciones o en todas, conforme al análisis que se haga de cada una de las actividades y procesos. Durante la suspensión y hasta que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia. En todo caso, los términos se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
La Corte Constitucional declaró exequible esta disposición y advirtió que la suspensión de términos de las actuaciones administrativas no aplica de plano, sino que debe respetarse la autonomía de cada autoridad, pues esta debe definir cómo operará, siempre con el objetivo de garantizar el derecho al debido proceso de los ciudadanos[4]. Aunque la Resolución n°. 000466 se expidió antes que el Decreto Legislativo 491 de 2020, es claro que está en consonancia con el precepto extraordinario, pues este otorgó competencia a las autoridades para suspender los términos de las actuaciones a su cargo.
Aún más, de existir una eventual ilegalidad de la resolución, derivada de su expedición anterior al decreto legislativo, ese defecto quedó subsanado con la entrada en vigor del precepto extraordinario, que contiene la convalidación legal (purga de ilegalidad)[5] de la medida de suspensión de los términos en los procesos disciplinarios de la Nación-Ministerio del Deporte[6].
A estas razones se agrega que el Decreto 417 de 2020 tenía prevista la suspensión de términos de actuaciones administrativas y judiciales como una de las medidas necesarias ante la calamidad de la pandemia del COVID-19. Las prórrogas de la suspensión de términos, ordenadas en las Resoluciones n°. 000519, 000528, 000564, 000590, 000807 y 000871 de 2020, están en consonancia con el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, pues se ajustan a la autorización legal del precepto extraordinario.
En efecto, dichas resoluciones, que se expidieron después de la vigencia del decreto legislativo, definen qué procedimientos quedaron sujetos a la suspensión de términos y los plazos de cada suspensión. Asimismo, las prórrogas son consecuentes con el Decreto 417 de 2020. Las medidas de suspensión de términos no tienen soporte en el numeral 1 del artículo 10 del Decreto 1670 de 2019, como lo sostuvo el Ministerio Público en su segundo concepto.
Ese precepto prescribe que la Oficina de Control Interno del Ministerio del Deporte ejerce la función disciplinaria y aplica en sus procedimientos las disposiciones, facultades y competencias establecidas en la ley disciplinaria. Dicha disposición no contiene una autorización para suspender las actuaciones. En cambio, la autorización está prevista en el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020.
Si los servidores competentes para adelantar los procesos disciplinarios, los sujetos intervinientes y los quejosos tenían restringido el acceso a la sede de la entidad y la consulta de los expedientes, dada la medida del aislamiento obligatorio preventivo, es claro que tampoco podían ejercer sus atribuciones y facultades, de conformidad con los artículos 2, 89 y 90 CDU.
En un escenario en que los términos siguiesen corriendo y, por tanto, estuviesen habilitadas las oportunidades para tomar decisiones, aportar pruebas, controvertirlas, interponer recursos y, en general, desplegar las actividades necesarias para el buen suceso de un procedimiento, esta situación violaría el debido proceso y los derechos de defensa y contradicción (art. 29 CN).
Las resoluciones controladas, al suspender los términos de las actuaciones disciplinarias de la entidad, dieron -pues- cumplimiento a lo dispuesto por el Decreto 417 de 2020 y el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 del mismo año. Las medidas de atención ciudadana a través de canales virtuales 12. El artículo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020 permite a las autoridades prestar los servicios a su cargo en la modalidad de teletrabajo, usar las tecnologías de la información y las comunicaciones.
Establece que debe darse a conocer los canales oficiales de comunicación e información por los cuales se prestará el servicio, faculta para suspender la prestación presencial del servicio y privilegia la atención de servicios esenciales. Así, se propicia el distanciamiento físico durante la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
La Corte Constitucional declaró exequible este precepto[7]. Los artículos 2 y 3 de la Resolución n°. 000466 y de las resoluciones que la prorrogaron están en consonancia con el artículo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020, pues se limitan a reproducir su contenido. Además, el Decreto 417 de 2020 tenía prevista la flexibilización de la atención personalizada al usuario y la recomendación del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones como medidas necesarias ante la calamidad de la pandemia del COVID-19.
Proporcionalidad y necesidad 13. Las medidas impartidas por las resoluciones -referidas a la suspensión de términos de ciertas actuaciones administrativas a cargo del Ministerio del Deporte y la atención por mecanismos virtuales- se ajustan a la necesidad de acatar las restricciones sanitarias impuestas para controlar la pandemia y son consecuentes con la situación de los servidores del ministerio, los interesados en las actuaciones administrativas y, en general, las personas que tenían restringido el acceso a la sede de la entidad y la consulta de los expedientes.
Es indispensable la atención al ciudadano a través de canales virtuales y la suspensión de las actuaciones disciplinarias hasta que estén dadas las condiciones para su desarrollo. Los actos están en armonía con la motivación que llevó a la declaratoria del estado de excepción ante la emergencia sanitaria producida por el COVID- 19 y con las razones que justificaron la expedición del Decreto Legislativo 491 de 2020.
Las medidas son adecuadas y proporcionales al fin que persiguen, de modo que la Sala coincide con el concepto del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia, que advirtió que las resoluciones satisfacen esos requisitos. En consecuencia, se declararán ajustadas a derecho esas medidas, en relación con el examen formal y material realizado en este control inmediato de legalidad. 14.
El artículo 4 de las Resoluciones nº. 000466, 000519, 000528, 000564, 000590 y 000807 dispone que “rige a partir de la fecha de su expedición”. Al respecto, la Sala resalta que el literal c) del artículo 119 de la Ley 489 de 1998 dispone que todos los actos administrativos de carácter general, expedidos por entidades del orden nacional, deben publicarse en el Diario Oficial.
El parágrafo del mismo precepto agrega que únicamente con la publicación que de los actos administrativos se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad. El artículo 65 CPACA retomó esta disposición. Este precepto es desarrollo del postulado de publicidad, que orienta la función administrativa, previsto tanto por el artículo 209 CN, como por los artículos 3.9 CPACA y 3 de la Ley 489 de 1998[8].
Como la frase “rige a partir de la fecha de su expedición” de las mencionadas resoluciones se opone al mandato superior, se declarará nula, porque es contraria a la ley y vulnera el postulado de publicidad de las decisiones de la Administración. No obstante, como la oponibilidad de los actos administrativos de carácter general está regulada en la ley, la nulidad parcial decretada no tiene el alcance de afectar la obligatoriedad de las resoluciones controladas, pues, en todo caso, se encuentra atada a la publicación de los actos, requisito que en este asunto se cumplió[9].
Por otra parte, la anulación no se extiende al artículo 4 de la Resolución n°. 000871, porque no contiene la previsión que se reprocha. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n°. 26, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLÁRASE nula la expresión “rige a partir de la fecha de su expedición” del artículo 4 de las Resoluciones n°. 000466, 000519, 000528, 000564, 000590 y 000807 del 18 de marzo, 28 de abril, 11 y 26 de mayo, 1 de junio y 16 de julio de 2020, respectivamente, expedidas por la Nación- Ministerio del Deporte, por las razones expuestas.
SEGUNDO: DECLÁRASE la legalidad de los artículos 1 a 3 de las Resoluciones n°. 000466, 000519, 000528, 000564, 000590, 000807 y 000871 del 18 de marzo, 28 de abril, 11 y 26 de mayo, 1 de junio, 16 y 31 de julio de 2020, respectivamente, expedidas por la Nación-Ministerio del Deporte, en relación con el examen formal y material realizado en este control inmediato de legalidad.
TERCERO: En firme esta decisión, ARCHÍVESE el expediente. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA MILTON CHAVES GARCÍA ACLARA VOTO ACLARA VOTO HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ SALVAMENTO DE VOTO JFM/MAR/1C digital ----------------------- [1] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994 [fundamento jurídico f, artículo 20]. [2] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, Rad. n°. 11001-03-15-000-2010-00196- 00 [fundamento jurídico 3]. [3] La Corte Constitucional declaró exequible el Decreto 417 de 2020 mediante sentencia C-145 de 2020 [fundamento jurídico 98]. [4] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-242 de 2020 [fundamentos jurídicos 6.142 a 6.159]. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 10 de octubre de 2016, Rad. 55813 [fundamento jurídico 3.5], AV Guillermo Sánchez Luque, en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo A, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 47, disponible en: https://cutt.ly/Akqynhf. [6] Cfr. Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión n°. 26, sentencia del 30 de octubre de 2020, Rad. n°. 11001-03-15-000-2020-01022-00 [fundamento jurídico 11]. [7] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-242 de 2020 [fundamentos jurídicos 6.52 a 6.74]. [8] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, Rad. nº. 11001-03-15-000-2010-00196- 00 [fundamento jurídico 3.4]. [9] Cfr. Resolución 000466 de 18 de marzo de 2020: https://bit.ly/3aN3xO0.
Resolución 000519 de 28 de abril de 2020: https://bit.ly/3dLiUIF. Resolución 000528 de 11 de mayo de 2020: https://bit.ly/3qO5Iq1. Resolución 000564 de 26 de mayo de 2020: https://bit.ly/3dzmLZ8. Resolución 000590 de 1 de junio de 2020: https://bit.ly/2NQKWaz. Resolución 000807 de 16 de julio de 2020: https://bit.ly/3bzUKxJ. Resolución 000871 de 31 de julio de 2020: https://bit.ly/3sm5GpO.