CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 01280 DEL 11 DE MAYO DE 2020 – Expedida por la Policía Nacional / JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA – Competencia para conocer de los controles inmediatos de legalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Objeto, finalidad y oportunidad La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994-Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, LEEE- y 136 del CPACA.
Según estos preceptos, el Consejo de Estado ejerce el control de las medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales. (…) El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento.
Su propósito es impedir la aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepción. (…) La autoridad administrativa que dicte un acto sujeto al control inmediato de legalidad deberá enviarlo al juez administrativo competente, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se envía, la jurisdicción de lo contencioso administrativo aprehenderá de oficio su conocimiento (…).
El control inmediato de legalidad está instituido para fiscalizar los actos administrativos de carácter general, expedidos en desarrollo de decretos legislativos. Como el estado de excepción no implica la supresión del Estado de derecho, la actividad de la Administración, en el ejercicio de las facultades excepcionales, sigue sometida al ordenamiento jurídico (…).
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 7 ANÁLISIS MATERIAL DEL ACTO OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza jurídica y límites El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo, el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (…), la LEEE, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla (…).
El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar (…).
Con todo, el control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley (art. 230 CN). De allí que la confrontación del acto con el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisiones- por una inconstitucional “discrecionalidad judicial”.
Una justicia extraviada en la Administración no solo contraviene la separación del poder público, sino que impide la adopción y ejecución de medidas administrativas que, precisamente, deben ser eficaces y oportunas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos (…). En democracia, como la soberanía solo reside en la ley, el juez no puede -so pretexto de la defensa de los derechos- asumir competencias que el pueblo -a través de la ley- no le ha dado.
El juez no está exceptuado del cumplimiento de la ley, por el contrario, debe dar ejemplo de obediencia a sus mandatos inexorables. (…) La evaluación de la juridicidad del acto sujeto a control se hace respecto de todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico relacionados con la materia. Así, se debe confrontar el acto con la normativa propia del estado de excepción. No obstante, si el juez advierte que el acto vulnera cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones excepcionales con fuerza de ley, procederá a declarar la ilegalidad del acto.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 230 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 8 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 9 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS PROFERIDOS EN ESTADOS DE EXCEPCIÓN, POR PARTE DE LA CORTE CONSTITUCIONAL – Diferencias con el control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado / FALLO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza jurídica y efectos Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción (arts. 241.7 y 215, parágrafo, CN).
No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito de disposiciones -como los artículos de la Constitución-, que verificar la legalidad de un acto administrativo en relación con el “resto del ordenamiento jurídico”. De allí que, si bien el control automático es integral -por ello el juez estudia la forma y la materia del acto-, no es viable verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento.
Por ello, lo decidido en el control inmediato de legalidad no cierra la posibilidad de que el acto pueda ser sometido a otro estudio de legalidad en el futuro, a través del medio de control de nulidad que cualquier persona formule por razones diferentes a las analizadas en el control automático. De modo que, si la medida administrativa controlada se encuentra ajustada a derecho o si se llega a decretar la nulidad de algunos de sus preceptos, aunque este fallo tiene efecto erga omnes -oponible a todos y contra todos-, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa.
La sentencia solo es definitiva frente a los aspectos analizados y decididos, en virtud del control inmediato de legalidad. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 PARÁGRAFO ANÁLISIS FORMAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Estudio de la competencia / ANÁLISIS DE COMPETENCIA – Superado El presidente de la República -como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República (…) es el jefe superior de la Policía Nacional, atribución que ejerce -en ocasiones- por conducto del ministro de defensa nacional y del director general de la Policía (…).
Este último, como comandante de la institución, está investido de las competencias establecidas en el artículo 2 del Decreto 4222 de 2006. El numeral 8 del precepto dispone que está facultado para expedir las resoluciones, manuales, reglamentos y demás actos administrativos necesarios para administrar la entidad. De modo que, el director general de la Policía Nacional expidió la resolución controlada, en cumplimiento de las facultades de dirección y de expedición de los actos administrativos necesarios para regular los procedimientos y trámites de la institución. Por ello, la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas a cargo de la entidad se tomó dentro del marco de sus competencias.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 3 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 216 / LEY 62 DE 1993 – ARTÍCULO 9 / DECRETO 4222 DE 2006 – ARTÍCULO 2 ANÁLISIS FORMAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Estudio de las formalidades / ESTUDIO DE LAS FORMALIDADES - Superado El director general de la Policía Nacional suscribió la resolución controlada.
Respecto de otras formalidades, que no tienen carácter sustancial, el acto cumple con los elementos que permiten su individualización: (i) encabezado con número y fecha. (ii) El epígrafe da cuenta del objeto de la resolución. (iii) La invocación de las normas de las que se deriva la competencia para expedir el acto. Además, refiere los preceptos que sustentan la suspensión de términos. (iv) La parte resolutiva da cuenta de la decisión administrativa.
(v) No tiene un acápite de derogatorias, pues no suprime o modifica resoluciones anteriores. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 ANÁLISIS MATERIAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Superado / ANÁLISIS DE CONEXIDAD – Superado / MEDIDA DE PRÓRROGA DE LA SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS DE LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS AL INTERIOR DE LA POLICÍA NACIONAL – Es necesaria, adecuada y proporcional al fin que persigue Como la resolución controlada, en armonía con el decreto declaratorio del estado de excepción, prorrogó la suspensión de términos de las actuaciones administrativas que se surten al interior de la Policía, ante la necesidad de adoptar medidas para contener la propagación del COVID-19, de acatar el aislamiento obligatorio preventivo y la consecuente restricción de acceso a las sedes de la entidad y a los expedientes, es claro que existe una relación de conexidad entre el acto y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica.
Asimismo, la suspensión de términos guarda conexidad con los motivos que justificaron la expedición del acto. (…) El estudio material de las medidas establecidas en el acto objeto de control se dividirá en dos secciones: (i) la prórroga de la suspensión de términos de las actuaciones administrativas que se surten al interior de la Policía y (ii) el requerimiento a los directores, jefes y comandantes de unidades de policía para sustentar y registrar la información en el aplicativo institucional.
(…) La prórroga de la suspensión de términos de las actuaciones administrativas que se surten en el interior de la Policía está en consonancia con el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, pues cumple los presupuestos del precepto extraordinario. (…) Asimismo, la medida es consecuente con el Decreto 417 de 2020, que había previsto la suspensión de términos de actuaciones administrativas y judiciales como una necesidad ante las restricciones a la movilidad de las personas por la calamidad derivada de la pandemia del COVID-19.
La resolución controlada excluyó de la suspensión de términos, los trámites y procedimientos necesarios para la efectiva prestación del servicio de policía y los casos previamente aprobados por la Dirección General (…). También exceptuó los recursos, modificaciones y reconocimientos a cargo del área de Prestaciones Sociales de la Secretaría General (…) y las actuaciones administrativas reguladas por la Ley 1476 de 2011 (…).
Estas previsiones están en concordancia con el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, en la medida en que el precepto superior permite a la autoridad exceptuar de la suspensión de términos ciertas actuaciones administrativas. En el mismo sentido, se encuentra ajustada a la normativa superior la exclusión de las actividades contractuales (…), pues sobre esta materia existe una regulación especial contenida en el Decreto Legislativo 440 de 2020.
(…) La medida impartida por la resolución -referida a la suspensión de términos de ciertas actuaciones administrativas a cargo de la Policía Nacional- se ajusta a la necesidad de acatar las restricciones sanitarias impuestas para controlar la pandemia, evitar el contacto físico, la aglomeración de personas y la propagación del virus. Por ello, es consecuente con la situación de los servidores de esa institución, los interesados en las actuaciones administrativas y, en general, las personas que tenían restringido el acceso a las sedes de la entidad.
La disposición está en armonía con la motivación que llevó a la declaratoria del estado de excepción ante la emergencia sanitaria producida por el COVID-19 y con las razones que justificaron la expedición del Decreto Legislativo 491 de 2020. Asimismo, es adecuada y proporcional al fin que persigue, de modo que la Sala coincide con el concepto del Ministerio Público, que advirtió que la resolución satisface estos requisitos.
En consecuencia, se declarará ajustada a derecho, en relación con el examen formal y material realizado en este control inmediato de legalidad. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020 / LEY 1476 DE 2011 MEDIDA DE REQUERIMIENTO DE LOS DIRECTORES, JEFES Y COMANDANTES DE UNIDADES DE POLICÍA PARA SUSTENTAR Y REGISTRAR LA INFORMACIÓN EN EL APLICATIVO INSTITUCIONAL – No tiene sustento en el estado de emergencia económica, social y ecológica, y se deriva de facultades ordinarias / MEDIDA DE REQUERIMIENTO DE LOS DIRECTORES, JEFES Y COMANDANTES DE UNIDADES DE POLICÍA PARA SUSTENTAR Y REGISTRAR LA INFORMACIÓN EN EL APLICATIVO INSTITUCIONAL – Se excluirá de los efectos de la sentencia El parágrafo 4 del artículo 1 de la Resolución n°. 01280 de 2020 dispone que los directores, jefes y comandantes de las unidades de policía que presentaron una calificación deficiente o básica en los indicadores de procesos de la institución, durante el período del 1 de marzo y el 25 de mayo de 2020, deberán sustentar y registrar la información en el aplicativo institucional.
Asimismo, establece que las unidades de policía que justifiquen esa calificación baja no realizarán acciones de mejora. Esta medida no tiene sustento en el estado de emergencia económica, social y ecológica, declarado mediante el Decreto 417de 2020, ni en el Decreto Legislativo 491 de 2020. Se deriva de las facultades ordinarias del director de la Policía Nacional, previstas en los numerales 4 y 7 del Decreto 4222 de 2006, para que fije las metas institucionales y los mecanismos de evaluación de su cumplimiento.
Como esta disposición no es una medida de carácter general dictada en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de un decreto legislativo, frente a ella no es posible ejercer el control inmediato de legalidad prescrito en el artículo 20 LEEE y, por ello, se excluirá de los efectos de esta sentencia. FUENTE FORMAL: DECRETO 4222 DE 2006 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 01280 DE 2020 (11 de mayo) POLICÍA NACIONAL (No anulada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., dieciocho (18) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02173-00(CA) Actor: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL Demandado: RESOLUCIÓN 01280 DEL 11 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-El Consejo de Estado conoce de los actos administrativos de las autoridades nacionales proferidos en estados de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Medio de control sobre las medidas administrativas de carácter general que adopten las autoridades administrativas nacionales en desarrollo de un decreto legislativo.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Objeto. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Oportunidad del medio de control. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Examen formal comprende competencia y formalidades. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Examen material comprende el estudio de materia, conexidad y proporcionalidad. COSA JUZGADA RELATIVA EN CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Efectos de los fallos de la jurisdicción administrativa en estados de excepción. ESTADO DE EXCEPCIÓN-Como hace parte del régimen de legalidad, la Administración está sujeta al ordenamiento durante su vigencia. ACTIVISMO JUDICIAL-El juez no puede sustituir a la discrecionalidad administrativa porque viola la separación del poder público.
COVID-19-Motivo para la declaratoria de un estado de excepción. DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020-Faculta a las autoridades para suspender los términos de las actuaciones administrativas. RESOLUCIÓN 1280 POLICÍA NACIONAL-Examen de conexidad, formal y material con los decretos legislativos de estados de excepción. REPORTES Y EVALUACIÓN DE CUMPLIMIENTO DE METAS POLICÍA NACIONAL-La medida no está sujeta al control inmediato de legalidad, porque no desarrolla un decreto legislativo.
La Sala decide el control inmediato de legalidad de la Resolución n°. 01280 del 11 de mayo de 2020, expedida por la Nación-Ministerio de Defensa- Policía Nacional, de conformidad con el artículo 185.6 del CPACA y lo dispuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sesión n°. 10 del 1 de abril de 2020. SÍNTESIS DEL CASO La Resolución n°. 01280 del 11 de mayo de 2020 de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, al prorrogar los efectos de las Resoluciones nº. 00929, 01072, 01111 y 01224 de 2020, suspendió los términos de las actuaciones administrativas de la entidad, con algunas excepciones, en el período comprendido entre el 11 y el 25 de mayo de 2020.
El acto se fundamentó en el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020 y se adoptó en el marco del estado de excepción declarado por el Decreto 417 de 2020, con ocasión de la pandemia del COVID-19.
ANTECEDENTES El 26 de mayo de 2020, la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional remitió al Consejo de Estado la Resolución n°. 01280 para el control inmediato de legalidad. La Secretaría General de la Corporación radicó el asunto y, en la misma fecha, lo pasó a Despacho. El 29 de mayo siguiente, el Despacho solicitó a la Secretaría informar si el Consejo de Estado estaba conociendo de alguna de las resoluciones anteriores que prorrogó el acto controlado.
La Secretaría informó que la consejera de Estado Nubia Margoth Peña Garzón se abstuvo de tramitar el control de la Resolución n°. 00929 de 17 de marzo de 2020, pues estimó que no se expidió en desarrollo de un decreto legislativo. Respecto de los otros actos, indicó que la entidad no los había remitido aún. En consecuencia, el consejero ponente avocó el conocimiento de la resolución objeto de este control, dispuso la publicación del aviso para intervención ciudadana, solicitó a la Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional la remisión de los antecedentes administrativos, ordenó notificar al agente del Ministerio Público e invitó a unas instituciones para que presentaran concepto.
No se presentaron intervenciones ciudadanas. El Ministerio Público conceptuó en favor de la legalidad de la resolución. Afirmó que el acto lo expidió una autoridad competente, se ajusta a las normas que regulan el estado de excepción y no trasgrede los preceptos superiores que le sirven de sustento. Explicó que, como la medida de suspensión de términos está conforme con los presupuestos de competencia, realidad de los motivos, adecuación de los fines y proporcionalidad, supera el examen de legalidad.
CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994-Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, LEEE- y 136 del CPACA.
Según estos preceptos, el Consejo de Estado ejerce el control de las medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales. Medio de control procedente 2. El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento.
Su propósito es impedir la aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepción[1]. Oportunidad del control 3. La autoridad administrativa que dicte un acto sujeto al control inmediato de legalidad deberá enviarlo al juez administrativo competente, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se envía, la jurisdicción de lo contencioso administrativo aprehenderá de oficio su conocimiento (art. 20 LEEE)[2].
Como el 26 de mayo de 2020 la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional remitió la Resolución n°. 01280 para el control inmediato de legalidad, la oportunidad para esta actuación judicial está satisfecha. II. Acto objeto de control 4. El director general de la Policía Nacional expidió la Resolución n°. 01280, que prorrogó la suspensión de términos de las actuaciones administrativas de la entidad, entre el 11 y el 25 de mayo de 2020 (art. 1).
La suspensión abarcó los procedimientos para la consolidación de situaciones administrativas de los miembros de la institución, pero excluyó los trámites necesarios para la efectiva prestación del servicio y los casos previamente aprobados por la Dirección General (art. 1 par. 1). También exceptuó las actuaciones reguladas por la Ley 1476 de 2011, esto es, las relacionadas con la responsabilidad administrativa por el daño o pérdida de bienes de entidades del Ministerio de Defensa; las actividades contractuales (art. 1 par. 2) y los recursos, modificaciones y reconocimientos a cargo del área de Prestaciones Sociales de la Secretaría General (art. 1 par. 3).
Dispuso que los directores, jefes y comandantes de las unidades de policía que obtuvieron una calificación deficiente o básica en los indicadores de procesos, durante el período del 1 de marzo al 25 de mayo de 2020, deberán sustentar y registrar la información en el aplicativo institucional. Asimismo, estableció que las unidades de policía que justifiquen la calificación baja no realizarán acciones de mejora (par. 4 art. 1).
Finalmente, advirtió que la suspensión de términos podrá prorrogarse, en atención a las determinaciones que tome el Gobierno Nacional (art. 2). El funcionario fundamentó el acto en el Decreto 417 de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por la calamidad derivada de la pandemia del COVID-19; en el Decreto 636 de 2020 que dispuso la medida del aislamiento obligatorio preventivo en el período del 11 al 25 de mayo de 2020; en la Resolución n°. 385 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, que declaró la emergencia sanitaria, y en el Decreto Legislativo 491 de 2020, que adoptó medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades.
Señaló que es competente para adoptar la medida, porque el numeral 8 del artículo 2 del Decreto 4222 de 2006 lo faculta para dictar los actos necesarios para administrar la entidad. Motivó la resolución en las directrices del Gobierno Nacional encaminadas a evitar la propagación del COVID-19 y en la permanencia de las causas que motivaron la suspensión de los términos administrativos, dispuesta en resoluciones anteriores.
III. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la Resolución n°. 01280 del 11 de mayo de 2020, expedida por la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, se ajusta a los preceptos superiores que le sirven de fundamento y si existe una relación de conexidad entre lo que ese acto dispone y los motivos que dieron lugar al estado de excepción. IV.
Análisis de la Sala El alcance del control inmediato de legalidad y el efecto de sus fallos 5. El control inmediato de legalidad está instituido para fiscalizar los actos administrativos de carácter general, expedidos en desarrollo de decretos legislativos. Como el estado de excepción no implica la supresión del Estado de derecho, la actividad de la Administración, en el ejercicio de las facultades excepcionales, sigue sometida al ordenamiento jurídico (art. 7 LEEE).
El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo, el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la LEEE, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla (art. 8 LEEE).
El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar (arts. 9, 10, 11, 13 y 20 LEEE). 6.
Con todo, el control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley (art. 230 CN). De allí que la confrontación del acto con el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisiones- por una inconstitucional “discrecionalidad judicial”.
Una justicia extraviada en la Administración no solo contraviene la separación del poder público, sino que impide la adopción y ejecución de medidas administrativas que, precisamente, deben ser eficaces y oportunas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos (arts. 113 y 215.2 CN). En democracia, como la soberanía solo reside en la ley, el juez no puede -so pretexto de la defensa de los derechos- asumir competencias que el pueblo -a través de la ley- no le ha dado.
El juez no está exceptuado del cumplimiento de la ley, por el contrario, debe dar ejemplo de obediencia a sus mandatos inexorables. 7. La evaluación de la juridicidad del acto sujeto a control se hace respecto de todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico relacionados con la materia. Así, se debe confrontar el acto con la normativa propia del estado de excepción. No obstante, si el juez advierte que el acto vulnera cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones excepcionales con fuerza de ley, procederá a declarar la ilegalidad del acto.
Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción (arts. 241.7 y 215, parágrafo, CN). No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito de disposiciones -como los artículos de la Constitución-, que verificar la legalidad de un acto administrativo en relación con el “resto del ordenamiento jurídico”.
De allí que, si bien el control automático es integral -por ello el juez estudia la forma y la materia del acto-, no es viable verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento. Por ello, lo decidido en el control inmediato de legalidad no cierra la posibilidad de que el acto pueda ser sometido a otro estudio de legalidad en el futuro, a través del medio de control de nulidad que cualquier persona formule por razones diferentes a las analizadas en el control automático.
De modo que, si la medida administrativa controlada se encuentra ajustada a derecho o si se llega a decretar la nulidad de algunos de sus preceptos, aunque este fallo tiene efecto erga omnes -oponible a todos y contra todos-, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa. La sentencia solo es definitiva frente a los aspectos analizados y decididos, en virtud del control inmediato de legalidad[3].
Examen formal Competencia 8. El presidente de la República -como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República (189.3 y 216 CN)- es el jefe superior de la Policía Nacional, atribución que ejerce -en ocasiones- por conducto del ministro de defensa nacional y del director general de la Policía (art. 9 de la Ley 62 de 1993). Este último, como comandante de la institución, está investido de las competencias establecidas en el artículo 2 del Decreto 4222 de 2006.
El numeral 8 del precepto dispone que está facultado para expedir las resoluciones, manuales, reglamentos y demás actos administrativos necesarios para administrar la entidad. De modo que, el director general de la Policía Nacional expidió la resolución controlada, en cumplimiento de las facultades de dirección y de expedición de los actos administrativos necesarios para regular los procedimientos y trámites de la institución. Por ello, la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas a cargo de la entidad se tomó dentro del marco de sus competencias.
Formalidades 9. El director general de la Policía Nacional suscribió la resolución controlada. Respecto de otras formalidades, que no tienen carácter sustancial, el acto cumple con los elementos que permiten su individualización: (i) encabezado con número y fecha. (ii) El epígrafe da cuenta del objeto de la resolución. (iii) La invocación de las normas de las que se deriva la competencia para expedir el acto.
Además, refiere los preceptos que sustentan la suspensión de términos. (iv) La parte resolutiva da cuenta de la decisión administrativa. (v) No tiene un acápite de derogatorias, pues no suprime o modifica resoluciones anteriores. Examen material Conexidad 10. El Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional.
El precepto señaló que para limitar la propagación del COVID-19, cuidar la salud del público y de los servidores que los atienden, se imponía la expedición de normas para flexibilizar la obligación de atención personal de los usuarios y suspender los términos de las actuaciones administrativas y judiciales (núm. 3 consideraciones)[4]. Esgrimió que el 9 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud-OMS solicitó a los países la adopción de medidas para detener la transmisión y prevenir el contagio del SARS-CoV-2, virus que produce el COVID-19.
Que el 11 del mismo mes, esa institución declaró que el virus es una pandemia y, en consecuencia, instó a los países a tomar medidas urgentes y decididas para la identificación, confinación, aislamiento y monitoreo de los posibles casos, así como el tratamiento de los casos confirmados. A su vez, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución n°. 385 del 12 de marzo de 2020, que declaró una emergencia sanitaria, dispuso el alistamiento del sistema de salud para atender los enfermos, prohibió eventos masivos, reuniones de personas y requirió la adopción de medidas de bioseguridad, como la desinfección de superficies que puedan esparcir el virus y la prestación de servicios personales en la modalidad de “teletrabajo”.
Como la resolución controlada, en armonía con el decreto declaratorio del estado de excepción, prorrogó la suspensión de términos de las actuaciones administrativas que se surten al interior de la Policía, ante la necesidad de adoptar medidas para contener la propagación del COVID-19, de acatar el aislamiento obligatorio preventivo y la consecuente restricción de acceso a las sedes de la entidad y a los expedientes, es claro que existe una relación de conexidad entre el acto y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica.
Asimismo, la suspensión de términos guarda conexidad con los motivos que justificaron la expedición del acto. 11. El estudio material de las medidas establecidas en el acto objeto de control se dividirá en dos secciones: (i) la prórroga de la suspensión de términos de las actuaciones administrativas que se surten al interior de la Policía y (ii) el requerimiento a los directores, jefes y comandantes de unidades de policía para sustentar y registrar la información en el aplicativo institucional. 12.
A raíz del aislamiento obligatorio preventivo, que ordenó el Gobierno Nacional con el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, se expidió el Decreto Legislativo 491 del 28 siguiente. El artículo 6 prescribe que las autoridades podrán suspender, mediante acto, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión podrá ser parcial o total, en algunas actuaciones o en todas, conforme al análisis que se haga de cada una de las actividades y procesos. Durante la suspensión y hasta que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia. Los términos se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
La Corte Constitucional declaró exequible esta disposición y advirtió que la suspensión de términos de las actuaciones administrativas no aplica de plano, sino que debe respetarse la autonomía de cada autoridad, pues esta debe definir cómo operará, siempre con el objetivo de garantizar el derecho al debido proceso de los ciudadanos[5]. En cuanto a las actuaciones relacionadas con la contratación estatal, el Decreto Legislativo 440 del 20 de marzo de 2020 prescribió una serie de medidas de urgencia para contrarrestar los efectos de la pandemia, relacionadas con audiencias públicas, procedimientos de selección y sancionatorios para contratistas, contratación de urgencia, adición de contratos, entre otras.
Así, frente a este campo de la actividad administrativa se expidieron unas disposiciones especiales. La prórroga de la suspensión de términos de las actuaciones administrativas que se surten en el interior de la Policía está en consonancia con el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, pues cumple los presupuestos del precepto extraordinario.
En efecto, el acto controlado, que se expidió después de la vigencia del decreto legislativo, define qué procedimientos quedaron sujetos a la suspensión de términos y el plazo de esta. Asimismo, la medida es consecuente con el Decreto 417 de 2020, que había previsto la suspensión de términos de actuaciones administrativas y judiciales como una necesidad ante las restricciones a la movilidad de las personas por la calamidad derivada de la pandemia del COVID-19.
La resolución controlada excluyó de la suspensión de términos, los trámites y procedimientos necesarios para la efectiva prestación del servicio de policía y los casos previamente aprobados por la Dirección General (art. 1 par. 1). También exceptuó los recursos, modificaciones y reconocimientos a cargo del área de Prestaciones Sociales de la Secretaría General (art. 1 par. 3) y las actuaciones administrativas reguladas por la Ley 1476 de 2011 (art. 1 par. 2).
Estas previsiones están en concordancia con el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, en la medida en que el precepto superior permite a la autoridad exceptuar de la suspensión de términos ciertas actuaciones administrativas. En el mismo sentido, se encuentra ajustada a la normativa superior la exclusión de las actividades contractuales (art. 1 par. 2), pues sobre esta materia existe una regulación especial contenida en el Decreto Legislativo 440 de 2020. 13.
La medida impartida por la resolución -referida a la suspensión de términos de ciertas actuaciones administrativas a cargo de la Policía Nacional- se ajusta a la necesidad de acatar las restricciones sanitarias impuestas para controlar la pandemia, evitar el contacto físico, la aglomeración de personas y la propagación del virus. Por ello, es consecuente con la situación de los servidores de esa institución, los interesados en las actuaciones administrativas y, en general, las personas que tenían restringido el acceso a las sedes de la entidad.
La disposición está en armonía con la motivación que llevó a la declaratoria del estado de excepción ante la emergencia sanitaria producida por el COVID-19 y con las razones que justificaron la expedición del Decreto Legislativo 491 de 2020. Asimismo, es adecuada y proporcional al fin que persigue, de modo que la Sala coincide con el concepto del Ministerio Público, que advirtió que la resolución satisface estos requisitos.
En consecuencia, se declarará ajustada a derecho, en relación con el examen formal y material realizado en este control inmediato de legalidad. 14. El parágrafo 4 del artículo 1 de la Resolución n°. 01280 de 2020 dispone que los directores, jefes y comandantes de las unidades de policía que presentaron una calificación deficiente o básica en los indicadores de procesos de la institución, durante el período del 1 de marzo y el 25 de mayo de 2020, deberán sustentar y registrar la información en el aplicativo institucional.
Asimismo, establece que las unidades de policía que justifiquen esa calificación baja no realizarán acciones de mejora. Esta medida no tiene sustento en el estado de emergencia económica, social y ecológica, declarado mediante el Decreto 417de 2020, ni en el Decreto Legislativo 491 de 2020. Se deriva de las facultades ordinarias del director de la Policía Nacional, previstas en los numerales 4 y 7 del Decreto 4222 de 2006, para que fije las metas institucionales y los mecanismos de evaluación de su cumplimiento.
Como esta disposición no es una medida de carácter general dictada en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de un decreto legislativo, frente a ella no es posible ejercer el control inmediato de legalidad prescrito en el artículo 20 LEEE y, por ello, se excluirá de los efectos de esta sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n°. 26, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLÁRASE la legalidad de la Resolución n°. 01280 del 11 de mayo de 2020, expedida por la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, en relación con el examen formal y material realizado en este control inmediato de legalidad. EXCLÚYESE de este control el parágrafo 4 del artículo 1 de la Resolución n°. 01280 del 11 de mayo de 2020.
SEGUNDO: En firme esta decisión, ARCHÍVESE el expediente. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA MILTON CHAVES GARCÍA HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ SALVAMENTO DE VOTO DAR/MAR/1C digital ----------------------- [1] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994 [fundamento jurídico f, artículo 20]. [2] La entidad publicó la resolución en el sitio web institucional, que se puede consular en: https://www.policia.gov.co/contenido/notificaciones- decreto-491-2020 [3] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, Rad. n°. 11001-03-15-000-2010-00196- 00 [fundamento jurídico 3]. [4] La Corte Constitucional declaró exequible el Decreto 417 de 2020 mediante sentencia C-145 de 2020 [fundamento jurídico 98]. [5] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-242 de 2020 [fundamentos jurídicos 6.142 a 6.159].